Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.61
URTEIL
vom 5. April 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Andreas Traub
und a.o. Gerichtsschreiber MLaw Damian Wyss
Beteiligte
A____ AG Rekurrentin
[...]
gegen
Kommission für Denkmalsubventionen
c/o Kantonale Denkmalpflege
Unterer Rheinweg 26, 4058 Basel
vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement
des Kantons Basel-Stadt, Münsterplatz 11, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid der Kommission für Denkmalsubventionen vom 1. November 2022
betreffend Denkmalsubventionen
Sachverhalt
Am 27. April 2022 stellte die A____ AG (Rekurrentin) bei der Kantonalen Denkmalpflege ein Gesuch um den Erhalt einer Denkmalsubvention für die Restaurierung der Stuckdecke im [...]hof, Liegenschaft B____ […].
Bei der Rekurrentin handelt es sich um eine Aktiengesellschaft mit Sitz in Basel. Sie bezweckt den Erwerb, das Halten und Verwalten von Mobilien und Immobilien im In- und Ausland, namentlich im Bereich des Gesundheitswesens. Die Rekurrentin ist ein Tochterunternehmen des Universitätsspitals Basel (USB) und verwaltet alle Liegenschaften für das USB. Das USB ist eine selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit und Sitz in Basel. Träger des Unternehmens ist der Kanton Basel-Stadt. Die Rekurrentin ist Eigentümerin der Baute, für die sie ein Subventionsgesuch stellte (Unterbaurechtsnehmerin am Baurecht des USB der im Eigentum des Kantons Basel-Stadt, Verwaltungsvermögen, stehenden Liegenschaftsparzelle B____ […]).
Mit Schreiben vom 28. Juni 2022 bewilligte der Präsident der Kommission für Denkmalsubventionen den vorzeitigen Baubeginn, was der Rekurrentin mitgeteilt wurde. Im gleichen Schreiben wurde die Rekurrentin darauf hingewiesen, dass sie aus dieser Zustimmung keinen Anspruch auf Beitragsleistung ableiten könne.
Mit Schreiben vom 19. April 2023 teilte die Kantonale Denkmalpflege der Rekurrentin mit, dass die Kommission für Denkmalsubventionen das Gesuch am 1. November 2022 behandelt und festgestellt habe, dass auf das Gesuch gemäss § 17 Abs. 2 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen (SG 497.150) nicht eingetreten werden könne. Nach der Bewilligung des letzten Gesuchs über den Ersatz und die Renovation der Fenster beim Haupttreppenhaus an der Liegenschaft C____ habe die Kommission den Anspruch des USB auf Subventionen nochmals eingehend geprüft. Es sei abschliessend beschlossen worden, dass das USB nicht subventionsberechtigt sei.
Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin mit Anmeldung vom 27. April 2023 und Begründung vom 17. Mai 2023 Rekurs beim Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Darin beantragt die Rekurrentin, es sei auf das Denkmalsubventionsgesuch vom 27. April 2022 einzutreten und der Rekurrentin die Subvention im Umfang von CHF 24'208.30 zu entrichten. Eventualiter sei das Gesuch um Subventionserteilung zur Neubeurteilung an die Kantonale Denkmalpflege zurückzuweisen. Die Anträge wurden unter Kosten- und Entschädigungsfolge gestellt. In der Rekursantwort vom 18. Juli 2023 beantragte die Kommission für Denkmalsubventionen, vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement (BVD), die Abweisung des Rekurses. Im Fall der Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei das Subventionsgesuch zur Neubeurteilung an die Kommission für Denkmalsubventionen zurückzuweisen. Die Anträge wurden unter Kosten- und Entschädigungsfolge gestellt. In der Replik vom 11. September 2023 hielt die Rekurrentin an ihren Anträgen in der Rekursbegründung fest, wobei sie den geltend gemachten Umfang der Subvention auf CHF 23'208.30 reduzierte. In ihrer Duplik vom 19. Oktober 2023 hielt die Kommission für Denkmalsubventionen an ihren Anträgen in der Rekursantwort fest. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
1.1 Der Rekurs richtet sich gegen einen Entscheid der Kommission für Denkmalsubventionen, deren Mitglieder vom Grossen Rat gewählt werden (§ 11 Abs. 2 des Gesetzes über den Denkmalschutz [DSchG, SG 497.100]). Entscheide der vom Grossen Rat gewählten Kommissionen sind gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Dieses ist somit funktionell und sachlich zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig (VGE VD.2016.195 vom 27. April 2017 E. 1.1, VD.2010.277 vom 27. Dezember 2011 E. 1.1). Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids und Eigentümerin der betroffenen Baute durch den Entscheid berührt. Daher ist sie gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 DSchG, soweit die Anwendung von Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach hat das Verwaltungsgericht nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob die Kommission für Denkmalsubventionen den Sachverhalt unrichtig festgestellt, öffentliches Recht falsch angewendet oder ihr Ermessen in einer unzulässigen Weise ausgeübt hat, sondern es hat auch über die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu entscheiden. Soweit allerdings die Anwendung und Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht praxisgemäss auch bei freier Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um dem Beurteilungsspielraum der Verwaltung und vor allem ihrer besonderen Sachkenntnis Rechnung zu tragen (VGE VD.2010.277 vom 27. Dezember 2011 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen auf VGE 629/2009 vom 15. Juli 2009, 694/2003 vom 23. April 2004, VGE vom 31. Mai 1985, in: BJM 1986, S. 46, 46 f.).
Dabei gilt im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; statt vieler VGE VD.2023.82 vom 15. November 2023 E. 1.3).
2.
2.1 Die Rekurrentin moniert in ihrem Rekurs zunächst, dass im angefochtenen Entscheid ausgeführt worden sei, die Rekurrentin sei gemäss § 17 Abs. 2 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen nicht subventionsberechtigt und daher könne auf das Gesuch nicht eingetreten werden. In § 17 Abs. 2 dieser Richtlinien werde festgehalten, dass die Kommission für Denkmalsubventionen den Subventionsbeitrag bei besonderen Verhältnissen verhältnismässig herabsetzen könne. Es fehle unter diesen Umständen an einer Grundlage für den Nichteintretensentscheid. In der Rekursantwort führt die Kommission für Denkmalsubventionen aus, dass im angefochtenen Entscheid korrekterweise gestützt auf § 17 Abs. 2 der Richtlinien begründet worden sei, dass der Rekurrentin keine Subvention ausgerichtet werde, wobei fälschlicherweise ausgeführt worden sei, dass auf das Gesuch nicht eingetreten werde. Die Rekurrentin führt in ihrer Replik aus, aus dem angefochtenen Entscheid habe abgeleitet werden können, dass die Kommission für Denkmalsubventionen beabsichtigte, ihr keine Subventionen zuzusprechen. Die Parteien sind sich damit in der Sache darüber einig, dass mit dem angefochtenen Entscheid das Subventionsgesuch abgewiesen wurde, auch wenn in der Mitteilung des Entscheids eine falsche Formulierung gewählt worden ist.
2.2
2.2.1 Die Rekurrentin moniert, dass der angefochtene Entscheid keine inhaltliche Begründung, sondern lediglich einen Verweis auf § 17 Abs. 2 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen enthalte. Damit fehle es an einer gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) erforderlichen Begründung. Die Kommission für Denkmalsubventionen macht demgegenüber geltend, mit dem Anführen von Abs. 2 von § 17 der Richtlinien habe sie zwar nicht explizit, aber in genügender Weise implizit dargelegt, dass sie – zutreffend – davon ausgehe, dass die öffentliche Hand an der Rekurrentin beteiligt sei, was gemäss der genannten Bestimmung als «besondere Verhältnisse» zu werten sei, die wiederum zur Kürzung des Subventionsbeitrags führen würden. Auch wenn in der Begründung des angefochtenen Entscheids anschliessend der falsche Terminus technicus – nicht subventionsberechtigt – verwendet worden sei, habe der Rekurrentin somit klar sein müssen, dass die Subvention entsprechend dem Umfang der Beteiligung der öffentlichen Hand um 100 % gekürzt worden sei.
2.2.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst der Anspruch auf Begründung eines Entscheids in einer Art und Weise, die sich mit den Vorbringen der betroffenen Person auseinandersetzt, sodass daraus die Überlegungen hervorgehen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid abstützt. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Partei über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die nächsthöhere Instanz weiterziehen kann. Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, wenn der Behörde ein weiter Entscheidspielraum zukommt. Die Begründungspflicht wird allerdings nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich befasst und nicht jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Die Entscheidbehörde darf sich auf die für den Entscheid wesentlichen Argumente beschränken (VGE VD.2023.39 vom 9. November 2023 E. 3.1.2; BGE 137 II 266 E. 3.2, 134 I 83 E. 4.1 und 133 III 439 E. 3.3; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, Grundlagen und Bundesrechtspflege, 4. Auflage, Basel 2021, N 343 ff.).
2.2.3 Im vorliegenden Fall war die Begründung des angefochtenen Entscheids in sich widersprüchlich und mit dem blossen Verweis auf § 17 Abs. 2 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen auch ungenügend, zumal es sich bei dieser Bestimmung um eine Kann-Vorschrift handelt, in der auf besondere Verhältnisse verwiesen wird. Es ging aus dem angefochtenen Entscheid entgegen den Ausführungen der Kommission für Denkmalsubventionen nicht hervor, dass diese, in Abweichung von einem früheren Entscheid, die Subvention entsprechend dem Umfang der Beteiligung der öffentlichen Hand um 100 % gekürzt hat. Es ist somit eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Rekurrentin zu bejahen. Daran ändert entgegen den Ausführungen in der Duplik auch nichts, dass der Beschluss von einer parlamentarischen Kommission ohne eigenes juristisches Sekretariat ausging. Bei der Abweisung eines auf einer gesetzlichen Grundlage basierenden Subventionsgesuchs handelt es sich um eine Verfügung, die für den Adressaten nachvollziehbar begründet werden muss. Dies ist hier umso mehr der Fall, als von einem kurz zuvor anderslautenden früheren Entscheid abgewichen wurde und die Subventionspraxis für die Rekurrentin (und andere Institutionen, an welchen die «öffentliche Hand» beteiligt ist) von einiger wirtschaftlicher Bedeutung ist. Auch wenn der Entscheid von einer parlamentarischen Kommission gefällt wird, ist dieser den verfassungsmässigen Anforderungen entsprechend nachvollziehbar zu begründen. Hinzu kommt, dass die Kommission ihre Beschlüsse und deren Begründung gemäss § 24 Abs. 1 ihrer Richtlinien nicht selbst, sondern über die Kantonale Denkmalpflege eröffnet, die gemäss § 1 Abs. 3 der Richtlinien auch mit beratender Stimme an den Sitzungen der Kommission teilnimmt. Die Kommission kann daher für die erforderliche rechtskonforme Begründung ihrer Entscheide auch auf die Beratungsdienste der Kantonalen Denkmalpflege zurückgreifen. Mit der mangelhaften Begründung der angefochtenen Verfügung hat die Kommission das rechtliche Gehör der Rekurrentin verletzt.
2.2.4 Allerdings ging aus dem angefochtenen Entscheid auch für die Rekurrentin erkennbar hervor, dass die Kommission für Denkmalsubventionen ihr keine Subventionen mehr ausrichten wird, was von der Rekurrentin in der Replik anerkannt wird (act. 12 S. 3 Rz. 6). Damit wurde es der Rekurrentin, wenn auch infolge der fehlenden materiellen Begründung des Entscheids nur unter erschwerten Bedingungen, ermöglicht, den Entscheid beim Verwaltungsgericht anzufechten. Es handelt sich somit um eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs, die gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung geheilt werden kann, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz, die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht über die gleiche Prüfungsbefugnis (Kognition) wie die Vorinstanz verfügt, zu äussern (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E. 2.2 und 129 I 129 E. 2.2.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1175). Dies ist hier zweifellos der Fall (vgl. oben E. 1.2), weshalb von einer Heilung der Gehörsverletzung auszugehen ist und der angefochtene Entscheid im Folgenden materiell überprüft werden kann.
3.
3.1 Die Kommission für Denkmalsubventionen führt in ihrer Rekursantwort aus, gemäss § 17 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen könne die Kommission einen Subventionsbeitrag kürzen, wenn besondere Verhältnisse vorliegen würden. Die Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen vom 19. Dezember 1995 seien im Jahr 2018 einer Teilrevision unterzogen worden. Die Kommission habe dabei unter anderem § 17 der Richtlinien mit den Absätzen 2 und 3 ergänzt. Diese Änderungen seien am 15. November 2018 in Kraft getreten. Als besondere Verhältnisse würden gemäss § 17 Abs. 2 Richtlinien unter anderem die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Beteiligung der öffentlichen Hand an der Gesuchstellerin gelten. § 17 Abs. 3 der Richtlinien gebe sodann ganz konkret vor, in welchem Umfang der Subventionsbeitrag in einem Fall von § 17 Abs. 2 der Richtlinien zu kürzen sei, nämlich im Umfang der Beteiligung der öffentlichen Hand an der Gesuchstellerin. Im Fall der Rekurrentin als hundertprozentiger Tochter eines Unternehmens, das vollumfänglich von der öffentlichen Hand gehalten werde, ergebe sich demgemäss eine Kürzung um 100 %. Es sei richtig, dass die Rekurrentin nicht gemäss § 11 der Richtlinien von Denkmalsubventionen ausgeschlossen sei, da diese Ausschlussbestimmung nur den Bund, die Kantone und die Einwohnergemeinden erfasse. Dies ändere aber nichts an der Anwendung der Kürzungsbestimmungen in § 17 der Richtlinien. Da die Rekurrentin als Eigentümerin der vom Gesuch betroffenen Baute eine hundertprozentige Tochter des USB sei, das seinerseits zu 100 % von der öffentlichen Hand getragen werde, würden besondere Verhältnisse im Sinn von § 17 Abs. 2 der Richtlinien vorliegen, weshalb die Denkmalbeiträge zu kürzen seien. Entsprechend dem Umfang der Beteiligung der öffentlichen Hand an der Rekurrentin betrage diese Kürzung 100 %; der Rekurrentin könnten also keine Beiträge gewährt werden. Im Übrigen sei der von der Rekurrentin verlangte Beitrag ohnehin zu hoch.
3.2 Die Rekurrentin führt in ihrem Rekurs aus, dass sie Eigentümerin des im Denkmalverzeichnis eingetragenen und somit nach § 11 Abs. 1 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen subventionierbaren Objekts subventionsberechtigt sei und nicht zu den gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung ausgeschlossenen Körperschaften zähle. Dies sei ihr auch von mehreren Verwaltungsbehörden so bestätigt worden. Im Einklang mit diesen Äusserungen habe die Kommission für Denkmalsubventionen mit Entscheid vom 9. Februar 2022 die Rekurrentin mit einer Subvention für die Renovation der Fenster im Haupttreppenhaus des Klinikums 1 in Höhe von CHF 20'400.– unterstützt. Mit der nun vorgenommenen Abweisung eines neuen Gesuches verstosse die Kommission für Denkmalsubventionen gegen das Verbot des widersprüchlichen Verhaltens resp. gegen Treu und Glauben. Da bereits in der Vergangenheit Denkmalsubventionen zugesprochen worden seien, habe die Rekurrentin auch bei vorliegendem Sachverhalt darauf vertrauen dürfen, dass sie subventionsberechtigt sein werde. Es habe in keiner Hinsicht irgendwelche tatsächlichen oder rechtlichen Veränderungen gegeben, die eine derart abweichende Auffassung der Kommission bzw. eine Praxisänderung rechtfertigen könnten. Das Interesse am Vertrauensschutz überwiege das nicht erkennbare anderweitige öffentliche Interesse. Die Rekurrentin sei demnach in ihrer Vorgehensweise zu schützen und als subventionsberechtigt anzusehen. Im Ergebnis sei der Rekurrentin die Subvention zu erteilen. Zudem liege auch ein Verstoss gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, da die Kommission für Denkmalsubventionen im Fall der Liegenschaft D____ in [...] ([...]), die sich ebenfalls im Eigentum der öffentlichen Hand befinde, dem Grossen Rat die Zustimmung zur ersuchten Denkmalsubvention beantragt habe. Dass der Rekurrentin die Subvention mit Entscheid vom 1. November 2022 demgegenüber verwehrt werde, verstosse demnach gegen das Gleichbehandlungsgebot. Im Sinne der Gleichbehandlung sei der Rekurrentin deshalb die beantragte Subvention zuzusprechen.
3.3
3.3.1 Gemäss § 11 Abs. 1 DSchG kann der Kanton auf begründetes Gesuch hin Beiträge an die Kosten der Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern leisten. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung wählt der Grosse Rat eine neungliedrige Kommission, die über die Beitragsgesuche entscheidet. Die Beiträge richten sich gemäss Abs. 3 der Bestimmung nach den finanziell unterstützungswürdigen Kosten. Sie betragen unter Vorbehalt begründeter Ausnahmen höchstens 50 % dieser Kosten. Die Ausrichtung von Beiträgen kann mit Bedingungen und Auflagen zur Wahrung von Ziel und Zweck dieses Gesetzes verbunden werden. Gemäss § 11 Abs. 4 DSchG erlässt die Kommission Richtlinien, insbesondere für die Voraussetzungen der Zusprechung und die Modalitäten der Ausrichtung. In der Verordnung betreffend die Denkmalpflege (DPV, SG 497.110) hat der Regierungsrat weitere Ausführungsbestimmungen erlassen, wobei die Regelungen in den Richtlinien der Kommission vorbehalten bleiben. Gemäss § 37 und § 38 DPV sind Beitragsgesuche bei der kantonalen Denkmalpflege einzureichen, die in der Folge prüft, ob die Voraussetzungen für die Gewährung einer Finanzhilfe erfüllt sind. Die Kantonale Denkmalpflege entscheidet über Gesuche, die unvollständig sind oder offensichtlich nicht beitragsfähige Objekte oder Arbeiten betreffen (§ 38 Abs. 2 DPV). Ihre Entscheide werden rechtskräftig, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller nicht innerhalb von zehn Tagen einen Entscheid der Kommission für Denkmalsubventionen verlangt. Alle übrigen Gesuche legt die Kantonale Denkmalpflege mit Antrag zur Beschlussfassung der Kommission für Denkmalsubventionen vor. Die Kommission für Denkmalsubventionen erliess am 19. Dezember 1995 Richtlinien (welche diejenigen von 1984 ersetzten). Letztmals geändert wurden die Richtlinien am 25. September 2018. Diese Änderungen traten am 15. November 2018 in Kraft.
3.3.2 Aus den Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen geht eine enge Zusammenarbeit zwischen der vom Grossen Rat gewählten neunköpfigen Kommission und der Kantonalen Denkmalpflege hervor. So nimmt eine Vertretung der Denkmalpflege an den Sitzungen mit beratender Stimme teil (§ 1 Abs. 3 der Richtlinien) und Subventionsbeiträge bis CHF 1'000.– können nach Einholen des Einverständnisses des Präsidiums der Kommission durch die Denkmalpflegerin oder den Denkmalpfleger bewilligt werden (§ 7 Abs. 3 der Richtlinien). Der zweite Abschnitt der Richtlinien legt Subventionsgrundsätze fest. Als subventionierbare Objekte nennt § 11 Abs. 1 der Richtlinien Denkmäler im Sinne des DSchG und der DPV. Abs. 2 dieser Bestimmung schliesst den Bund, den Kanton und die Einwohnergemeinden von der Subventionierung aber aus. Subventionierbar sind gemäss § 12 der Richtlinien die Kosten zur Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern, soweit die Aufwendungen im öffentlichen Interesse stehen. Die Subvention wird aufgrund eines Prozentsatzes der festgestellten subventionierbaren Kosten berechnet, wobei die Aufwendigkeit und der Denkmalwert berücksichtigt werden (§ 14 Abs. 1 und 2 der Richtlinien). Gemäss dem 2018 eingefügten neuen Absatz 3 zu § 14 kann die Kommission für Denkmalsubventionen die berechnete Subvention gemäss diesen Richtlinien kürzen. Die Kürzungsmodalitäten sind in § 17 der Richtlinien näher umschrieben. § 17 Abs. 1 der Richtlinien sieht vor, dass die Kommission im Hinblick auf die zur Verfügung stehenden beschränkten Kredite generelle Kürzungen der Beiträge vornehmen kann. Die 2018 eingefügten neuen Absätze 2 und 3 zu § 17 der Richtlinien lauten wie folgt:
«2 Die Kommission für Denkmalsubventionen kann den Subventionsbeitrag verhältnismässig, jedoch maximal auf CHF 0 kürzen, wenn besondere Verhältnisse vorliegen. Als besondere Verhältnisse gelten unter anderem die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Beteiligung der öffentlichen Hand an der Gesuchstellerin oder am Gesuchsteller; mehrere Subventionsgesuche für dasselbe Objekt innert kurzer Zeit; oder Kenntnis über die zweckentfremdete Verwendung einer früheren Subvention.
3 Verfügt die öffentliche Hand über öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Beteiligungen an der Gesuchstellerin oder am Gesuchsteller, entspricht die verhältnismässige Kürzung dem Beteiligungsverhältnis der öffentlichen Hand an der Gesuchstellerin oder am Gesuchsteller. Der Nachweis des Umfanges des Beteiligungsverhältnisses obliegt der Gesuchstellerin bzw. dem Gesuchsteller.»
3.4 Gemäss der gesetzlichen Regelung können Beiträge an die Kosten der Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern ausgerichtet werden (§ 11 Abs. 1 DSchG). Da es sich um eine Kann-Bestimmung handelt, steht der Verwaltungsbehörde bei der Entscheidung über die Ausrichtung solcher Beiträge ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie hat ihr Ermessen aber pflichtgemäss, das heisst im Rahmen von Verfassung und Gesetz nach sachlichen Grundsätzen auszuüben. Namentlich sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung, die dort angelegten öffentlichen Interessen, das Gebot der rechtsgleichen Behandlung, der Grundsatz von Treu und Glauben und das Willkürverbot zu beachten (vgl. z.B. BGE 138 I 305 E. 1.4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 409). Um dem Gleichbehandlungsgebot nachzukommen, haben die rechtsanwendenden Behörden unter Beachtung der vorgenannten Vorgaben einheitliche Kriterien für die Ausrichtung der Beiträge zu entwickeln. Im vorliegenden Fall hat die Kommission für Denkmalsubventionen die Subventionsgrundsätze in den von ihr erlassenen Richtlinien konkretisiert (vgl. E. 3.3.2). Die Kommission ist an die von ihr selbst erlassenen Richtlinien gebunden und darf von diesen nur unter Beachtung von höherrangigen Vorgaben abweichen.
3.5 In ihrer Rekursantwort lässt die Kommission für Denkmalsubventionen ausführen, dass die Kürzung des Subventionsbeitrags um 100 % im Falle von zu 100 % von der öffentlichen Hand gehaltenen Unternehmen der richtigen Anwendung ihrer Richtlinien (insbesondere § 17 Abs. 2 und 3) entspreche (act. 8 S. 4 Rz. 8). Dies wird von der Rekurrentin in ihren Eingaben zu Recht nicht bestritten. Mit der Einfügung von zwei Absätzen zu § 17 ihrer Richtlinien hat die Kommission die Vorgaben an ihre Vergabepraxis geändert. Auch wenn es sich bei der Kürzungsbestimmung von § 17 der Richtlinien wiederum um eine Kann-Vorschrift handelt und somit auch beim Entscheid über die vorzunehmende Kürzung ein (pflichtgemäss auszuübendes) Ermessen besteht, ergibt sich aus der Formulierung von § 17 Abs. 2 und 3 der Richtlinien, dass die Kommission generell bei öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Beteiligungen der «öffentlichen Hand» an einer Gesuchstellerin bzw. einem Gesuchsteller im Verhältnis zum Beteiligungsverhältnis eine verhältnismässige Kürzung vornimmt und dass somit bei einer hundertprozentigen Beteiligung der «öffentlichen Hand» an einer Gesuchstellerin bzw. einem Gesuchsteller eine «Kürzung» des Beitrags auf Null erfolgt. In den Richtlinien wird nicht definiert, was unter das Begriffspaar der «öffentlichen Hand» subsumiert werden soll. Es dürfte aber als unbestritten angesehen werden, dass der Kanton, der ebenso wie der Bund und die Einwohnergemeinden gemäss § 11 Abs. 2 der Richtlinien von Subventionen ausgeschlossen ist, zur öffentlichen Hand im Sinn dieser Richtlinien zu zählen ist. Unbestritten ist wiederum, dass der Kanton Träger des USB als selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit und Sitz in Basel und damit im Sinne der vorgenannten Bestimmungen zu 100 % am USB beteiligt ist (vgl. etwa § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die öffentlichen Spitäler des Kantons Basel-Stadt [ÖSpG, SG 331.100]). Unbestritten ist ebenso, dass die Rekurrentin als Eigentümerin der vom Gesuch betroffenen Gebäude und Gesuchstellerin eine hundertprozentige Tochtergesellschaft des USB ist. Aufgrund der Formulierungen von § 17 Abs. 2 und 3 der Richtlinien ist somit davon auszugehen, dass die Kommission für Denkmalsubventionen die Rekurrentin und andere Unternehmen des Kantons resp. deren (hundertprozentigen) Tochtergesellschaften vom möglichen Erhalt von Beiträgen ausschliessen wollte. Dass die Kommission zu einem solchen Ausschluss der zu 100 % vom Kanton gehaltenen Unternehmen vom Erhalt von Beiträgen berechtigt war, wird von der Rekurrentin nicht bestritten. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern ein solcher Ausschluss mit gesetzlichen Vorgaben von § 11 DSchG nicht vereinbar sein soll.
3.6 Die Rekurrentin macht aber verschiedene andere Einwände geltend, namentlich dass der angefochtene Entscheid vom 1. November 2022 im Widerspruch zu verschiedenen behördlichen Auskünften stehe und die Rekurrentin im Vertrauen auf die erteilten Auskünfte zu schützen sei. Insofern der angefochtene Entscheid auch einem früheren Entscheid der Kommission für Denkmalsubventionen widerspreche, sei auch von einer unzulässigen Praxisänderung auszugehen. Sodann habe die Kommission für Denkmalsubventionen im Verhältnis zur Liegenschaft D____ in [...] auch den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt. Mit diesen Einwänden dringt die Rekurrentin indes nicht durch, wie nachfolgend aufgezeigt wird.
3.7
3.7.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und 9 BV sowie § 10 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Auskünfte, Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. So können falsche Auskünfte oder Zusicherungen von Verwaltungsbehörden unter bestimmten, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung der rechtsuchenden Person gebieten. Gemäss Rechtsprechung und Lehre ist dies der Fall, wenn (1) die Behörde die Auskunft vorbehaltlos erteilt hat, (2) sich die Auskunft der Behörde auf eine konkrete Situation und eine bestimmte Person bezogen hat, (3) die Behörde für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder die rechtsuchende Person sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte, (4) die Person die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, (5) die Person im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und (6) die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat. Selbst wenn all diese Voraussetzungen gegeben sind, scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. zum Ganzen BGE 143 V 341 E. 5.2.1, 137 II 182 E. 3.6.2; BGer 1C_80/2022 vom 30. November 2023 E. 4.2, BGer 2C_199/2017 vom 12. Juni 2018 E. 3.4; AGE VD.2020.234 vom 11. Juni 2021 E. 3.2, je mit Hinweisen).
3.7.2 Die Rekurrentin bezieht sich zunächst auf eine E-Mail vom stellvertretenden Kantonalen Denkmalpfleger, datierend vom 28. Juli 2021. In dieser E-Mail forderte der stellvertretende Kantonale Denkmalpfleger das USB bzw. die Rekurrentin auf, der Kantonalen Denkmalpflege für die nächsten Jahre eine «approximative Massnahmenplanung» inklusive Zahlen für die denkmalgeschützten Liegenschaften (darunter auch der [...]hof) zu senden. Da das BVD «beschlossen» habe, dass «künftig denkmalpflegerelevante Kosten des USB […] mittels Denkmalsubvention unterstützt werden können», sei die Kantonale Denkmalpflege gehalten, den sich derzeit in Arbeit befindlichen Ratschlag betreffend Rahmenausgabenbewilligung für die Denkmalsubventionen der nächsten Jahre «entsprechend zu ergänzen». Die vom USB bzw. der Rekurrentin geforderten Angaben sollten es der Kantonalen Denkmalpflege dabei ermöglichen, «die Beanspruchung des Subventionskredits durch das USB realistisch einschätzen und den Antrag auf Krediterhöhung plausibel begründen zu können». Die vom USB bzw. der Rekurrentin im August 2021 gelieferten Angaben fanden in der Folge auch tatsächlich Eingang in den vom Regierungsrat am 3. Mai 2022 beschlossenen Ratschlag betreffend 9. Rahmenausgabenbewilligung für Staatsbeiträge in den Jahren 2022–2025 gemäss Gesetz über den Denkmalschutz vom 20. März 1980. In jenem Ratschlag führte der Regierungsrat in Ziffer 4.6 Folgendes aus: «Solange die Gebäude des Universitätsspitals der staatlichen Baupflicht unterstellt waren, sind Denkmalsubventionen an den Unterhalt der vom Spital genutzten Schutzobjekte ausgeschlossen gewesen. Seit Änderung der Rechtspersönlichkeit des Universitätsspitals und der Übertragung der bislang kantonalen Spitalbauten im Baurecht an das Universitätsspital zählt dieses neu zur potenziellen Empfängerin von Denkmalsubventionen. Das Universitätsspital ist im Besitz von bedeutenden und grossvolumigen Schutzobjekten, die regelmässig unterhalten werden.» Für Denkmalschutzmassnahmen am Gebäudebestand des USB, worunter der Ratschlag unter anderem auch den [...]hof aufführte, wurden insgesamt CHF 440'000.– in die 9. Rahmenausgabenbewilligung miteinberechnet. Der Grosse Rat hat die Rahmenausgabe mit Beschluss vom 23. Juni 2022 in der beantragten Höhe bewilligt.
3.7.3 Es ist nicht zu verkennen, dass die Kantonale Denkmalpflege, der Regierungsrat und auch der Grosse Rat mit diesen Aussagen bzw. Handlungen gegenüber dem USB zum Ausdruck gebracht haben, dass das USB als selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt bzw. die Rekurrentin als Tochtergesellschaft des USB auch nach der Änderung/Ergänzung von § 17 der Richtlinien der Kommission für Denkmalsubventionen grundsätzlich mit Denkmalsubventionen gemäss diesen Richtlinien rechnen könne. Allerdings erfüllen die fraglichen Äusserungen nicht die von Rechtsprechung und Lehre entwickelten Voraussetzungen (vgl. E. 3.7.1 hiervor), um als hinreichende Vertrauensgrundlage zu qualifizieren. Wie die Kommission für Denkmalsubventionen in der Rekursantwort zu Recht ausführt, scheitert es hierfür bereits an der fehlenden Zuständigkeit, weil gemäss § 11 Abs. 2 DSchG die Kommission für Denkmalsubventionen – und nicht die genannten Behörden – über Gesuche für Denkmalsubventionen wie das vorliegende entscheidet. In ihren Eingaben vermag die Rekurrentin auch keine zureichenden Gründe vorzubringen, gestützt auf die sie zum Zeitpunkt der damaligen Äusserungen eine dieser Behörden als zuständig hätte erachten dürfen. Sodann bezogen sich die Äusserungen teilweise zwar ausdrücklich auf das USB und die Liegenschaft B____ in [...] – aber nur allgemein und ohne auf ein konkretes Gesuch oder Vorhaben (wie die hier in Frage stehende Restaurierung der Stuckdecke) einzugehen. Die einzige aktenkundige Äusserung, die eine Behörde in Bezug auf das vorliegende Gesuch vor dem Entscheid darüber tätigte, ist das Schreiben vom 28. Juni 2022, in dem der Präsident der Kommission für Denkmalsubventionen der Rekurrentin den vorzeitigen Baubeginn für das Projekt bewilligte. Dieses Schreiben ist – im Unterscheid zu den übrigen Äusserungen – zwar der tatsächlich zuständigen Behörde zuzurechnen. Es war aber ausdrücklich mit dem Vorbehalt versehen, dass daraus kein Anspruch auf eine Beitragsleistung abgeleitet werden könne (act. 5 PDF S. 17). Auch den übrigen behördlichen Äusserungen fehlte es an der nötigen Verbindlichkeit bzw. Vorbehaltlosigkeit. Insbesondere führte der Regierungsrat im Ratschlag vom 3./4. Mai 2022 lediglich aus, dass das USB neu zum «potenziellen» Empfängerkreis von Denkmalsubventionen zähle, was die Rekurrentin nicht als verbindliche Grundlage für die Gutheissung eines konkreten Subventionsgesuchs durch eine andere Behörde interpretieren durfte. Im Übrigen hat die Rekurrentin in ihren Eingaben auch nicht vorgebracht, dass sie im Vertrauen auf eine allfällige Zusicherung seitens der zuständigen Behörde Dispositionen getroffen haben soll, welche nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können. Sie lässt zwar ausführen, dass die Kosten für das Projekt ohne die Subventionen für sie höher als erwartet ausfallen würden (act. 4 S. 8 Rz. 28). Sie macht aber nicht geltend, dass erst die (vermeintliche) Zusage des Beitrages der Grund für die Ausführung der Arbeiten in der von ihr gewählten Form gewesen sein soll.
3.7.4 Zusammenfassend fehlt es vorliegend sowohl an einer hinreichenden Vertrauensgrundlage als auch an einer Vertrauensbetätigung im Sinne von Rechtsprechung und Lehre, weshalb sich die Rekurrentin nicht auf den Vertrauensschutz berufen kann.
3.8
3.8.1 Weiter beruft sich die Rekurrentin darauf, dass auch die – vorliegend tatsächlich zuständige – Kommission für Denkmalsubventionen früher den Standpunkt eingenommen habe, die Rekurrentin sei subventionsberechtigt. Denn am 25. Januar 2022 habe die Kommission ein früheres Gesuch der Rekurrentin um Denkmalsubventionen für ein anderes Projekt gutgeheissen. Dass die Kommission im vorliegenden Fall von dieser Praxis abgewichen sei, sei unzulässig, weil kein sachlicher Grund dafür vorliege und sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid nicht geändert hätten. Zudem habe sich die Kommission auch im Fall der Liegenschaft D____ in [...] für die Ausrichtung von Denkmalsubventionen ausgesprochen, obwohl sich diese Liegenschaft ebenfalls im Eigentum der öffentlichen Hand befinde. Insofern habe die Kommission den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt.
3.8.2 Staatliche Entscheidungsorgane wie die Kommission für Denkmalsubventionen können von der eigenen gefestigten Praxis nur unter Einschränkungen abweichen. Eine Praxisänderung ist zulässig, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die neue Praxis sprechen, die Änderung grundsätzlich erfolgt, das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegt und die Praxisänderung keinen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 589 ff.). Diese Einschränkungen gelten aber nur dann, wenn überhaupt über längere Zeit eine gefestigte Praxis bestanden hat, das heisst in mehreren Fällen jeweils gleich entschieden wurde und so eine Erwartung für künftige Fälle begründet wurde. Eine ständige Praxis kann demnach nicht auf einzelne Fälle zurückgeführt werden (Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts – Band I, Bern 2012, N 1666; vgl. auch AGE VD.2020.133 vom 23. November 2020 E. 3.2.1; BVGer A-1878/2014 vom 28 Januar 2015 E. 3.4.1). Wenn eine Behörde in einem Fall eine Rechtsnorm unrichtig anwendet, hat eine Person in der gleichen Lage grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von der Norm behandelt zu werden. Zwar erfordert das aus Art. 8 Abs. 1 BV fliessende Gleichbehandlungsgebot, dass juristische Sachverhalte nach Massgabe ihrer Gleichheit gleich zu behandeln sind. Grundsätzlich geht das Prinzip der Gesetzmässigkeit der Verwaltungstätigkeit dem Gleichbehandlungsgebot aber vor. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht nur dann, wenn die Behörde die Rechtsnorm gemäss einer konstanten Praxis unrichtig angewendet hat und vorauszusehen ist, dass die Behörde dies auch weiterhin tun wird. Zudem darf kein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse ersichtlich sein, das es gebieten würde, dem Gesetzmässigkeitsprinzip gegenüber dem Gleichbehandlungsgebot den Vorzug zu geben (zum Ganzen BGE 139 II 49 E. 7; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 599; Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Bern 2022, N 520 ff.).
3.8.3 Im vorliegenden Fall trifft es zwar zu, dass die Kommission für Denkmalsubventionen am 25. Januar 2022 ein Gesuch um Denkmalsubventionen der Rekurrentin gutgeheissen und ihr für den Ersatz und die Renovation der Fenster im Haupttreppenhaus an der Liegenschaft C____ in [...] Subventionen von maximal CHF 20'400.– zugesprochen hat (act. 5, PDF S. 9). Wie die Kommission für Denkmalsubventionen in der Rekursantwort zutreffend ausführt, begründet dieser einzelne Entscheid aber noch keine gefestigte Praxis, von der die Kommission nur unter Einschränkungen abweichen könnte. Vielmehr stellt die Kommission in Rz. 14 der Rekursantwort nachvollziehbar dar, dass es sich beim Entscheid vom 25. Januar 2022 um einen einmaligen Fehlentscheid gehandelt habe, in dem die 2018 vorgenommenen Änderungen von § 17 der Richtlinien (vgl. E. 3.3.2 hiervor) zu Unrecht nicht beachtet worden seien. Es ist nicht zu beanstanden, dass sich die Kommission für Denkmalsubventionen nach diesem Ausreisser nun an die in E. 3.5 hiervor dargestellten Vorgaben ihrer Richtlinien hält und Subventionen in Anwendung von § 17 Abs. 2 und 3 der Richtlinien kürzt, soweit die öffentliche Hand an der Gesuchstellerin bzw. am Gesuchsteller beteiligt ist. Die Rekurrentin nennt in ihren Rechtsschriften keine weiteren Beispiele, in denen die Kommission davon abgewichen wäre.
3.8.4 Auch der Fall betreffend die Liegenschaft D____ in [...] ([...]) kann vorliegend nicht zur Begründung einer Praxis angeführt werden, insbesondere weil er sich wesentlich von der vorliegenden Situation unterscheidet. Es ist zwar unbestritten, dass in beiden Fällen die öffentliche Hand Grundeigentümerin ist. Da beide Grundstücke mit einer Baurechtsdienstbarkeit belastet sind, ist für die Kommission für Denkmalsubventionen aber nicht entscheidend, in wessen Eigentum der Boden steht, sondern wem die Bauten darauf gehören. Im Fall der Liegenschaft D____ ist mit der Genossenschaft [...] eine private Gesellschaft als Baurechtsberechtigte Eigentümerin der denkmalgeschützten Baute. Wie die Kommission für Denkmalsubventionen in der Rekursantwort zu Recht ausführt, ist dies ein wesentlicher Unterschied zur vorliegenden Situation, in der auch die Eigentümerin der Baute (und Gesuchstellerin) vollständig von der öffentlichen Hand gehalten wird. Dass die Kommission bei der Anwendung der Kürzungsbestimmung in § 17 ihrer Richtlinien im Fall von baurechtsbelasteten Grundstücken auf die Eigentumsverhältnisse an der Baute selbst abstellt, ist nachvollziehbar und sachlich gerechtfertigt. Es liegt demnach keine unzulässige Ungleichbehandlung vor, was auch die Rekurrentin selbst in der Replik nicht mehr in Frage stellt.
4.
Aus den genannten Gründen ist der Rekurs abzuweisen. Dem Ergebnis entsprechend sind die Kosten des Rekursverfahrens grundsätzlich der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Beim Kostenentscheid ist allerdings zu berücksichtigen, dass der angefochtene Entscheid den Anforderungen an die Begründung einer solchen Verfügung nicht entspricht und dass daher eine, allerdings nicht schwerwiegende, Verletzung des rechtlichen Gehörs festzustellen ist. Es ist nachvollziehbar, dass die Rekurrentin sich aufgrund der sehr kurz gefassten und in der Formulierung widersprüchlichen Begründung des angefochtenen Entscheids zur vorliegenden Rekurserhebung veranlasst sah. Es ist daher angebracht, der Rekurrentin lediglich 50 % der in Anwendung von § 23 Abs. 2 des Gerichtsgebührenreglements (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'200.– zu bemessenden Gerichtsgebühr für das Rekursverfahren aufzuerlegen. Da die Rechtsschriften im Rekursverfahren vom Rechtsdienst des USB ausgearbeitet wurden, ist der Rekurrentin trotz der erwähnten Feststellung einer Gehörsverletzung keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 600.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
- Rekurrentin
- Kommission für Denkmalsubventionen
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der a.o. Gerichtsschreiber
MLaw Damian Wyss
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.