Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.17
URTEIL
vom 31. August 2023
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Ramon Mabillard
und Gerichtsschreiber MLaw Martin Manyoki
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Finanzdepartement Basel-Stadt
Fischmarkt 10, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung des Finanzdepartements
vom 25. November 2022
betreffend Informationszugang
Sachverhalt
A____ (Rekurrent) war beim Finanzdepartement Basel-Stadt (nachfolgend Finanzdepartement) von Februar 2019 bis Juli 2019 in einem befristeten Arbeitsverhältnis angestellt, wobei er ab dem 12. April 2019 freigestellt wurde. Mit E-Mail vom 18. Mai 2022 gelangte der Rekurrent an die Personalabteilung des Finanzdepartements und bat darum, dass ihm sein Personaldossier zur Einsichtnahme zugestellt werde. Dieses wurde ihm mit Schreiben vom 23. Mai 2023 per Post zugesendet. Daraufhin machte der Rekurrent mittels an die Personalabteilung des Finanzdepartements gerichteter E-Mail vom 13. Juni 2022 sowie an die Departementsvorsteherin gerichtetem Schreiben vom 16. Juni 2022 geltend, die Zusammenstellung sei unvollständig und ihm sei unter anderem Einsicht in sämtliche E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen Vorgesetzten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis beim Finanzdepartement zu gewähren. Das Generalsekretariat des Finanzdepartements antwortete ihm mit Schreiben vom 26. August 2022, dass es dies ablehne, worauf der Rekurrent mit Schreiben vom 26. September 2022 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangte.
Gegen diese vom 25. November 2022 datierende und am 28. November 2022 zugestellte Verfügung des Finanzdepartements richtet sich der am 6. Dezember 2022 angemeldete und am 10. Februar – nach bis zum 11. Februar 2023 erstreckter Frist – begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Der Regierungsratspräsident überwies den Rekurs mit Schreiben vom 15. Februar 2023 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Der Rekurrent begehrt die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung und den Zugang zu sämtlicher vorhandener E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen ehemaligen Vorgesetzten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis beim Finanzdepartement. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und mit verbindlichen Weisungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Finanzdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 30. März 2023 die Abweisung des Rekurses. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus der angefochtenen Verfügung und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging unter Beizug der Vorakten nach Durchführung einer Beratung auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 15. Februar 2023 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Der Rekurrent ist als Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt und hat demnach ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von ihrem Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom 2. Dezember 2016 E. 1.3, je mit Hinweisen).
2.
2.1
2.1.1 Gemäss § 26 des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG, SG 153.260) hat jede Person Anspruch darauf zu wissen, ob bei einem öffentlichen Organ Personendaten über sie vorhanden sind, und gegebenenfalls auf Zugang zu diesen eigenen Personendaten. Gemäss § 29 Abs. 1 IDG hat das öffentliche Organ den Zugang zu den eigenen Personendaten im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (vgl. zur Anwendbarkeit von § 29 IDG auf den Zugang zu den eigenen Personendaten Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 26 N 26). Gemäss Art. 34 Abs. 1 IDG gewährt das öffentliche Organ den Zugang zu den eigenen Personendaten, indem es die Informationen schriftlich, in Form von Kopien oder auf Datenträgern aushändigt (lit. a) oder mit dem Einverständnis der gesuchstellenden Person die Informationen mündlich mitteilt oder ihr vor Ort Einsicht in die Informationen gewährt (lit. b; vgl. zur Anwendbarkeit von § 34 IDG auf den Zugang zu den eigenen Personendaten Rudin, a.a.O., § 26 N 30 und § 34 N 1).
2.1.2 Das bis am 31. August 2023 geltende Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1) und das am 1. September 2023 in Kraft tretende Datenschutzgesetz vom 25. September 2020 (nachfolgend nDSG, SR 235.1), die im vorliegenden Fall nicht anwendbar sind, enthalten ähnliche Bestimmungen wie § 26 und 29 IDG. Gemäss Art. 8 Abs. 1 DSG kann jede Person vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet werden. Der Inhaber der Datensammlung muss der betroffenen Person gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a DSG alle über sie in der Datensammlung vorhandenen Daten einschliesslich der verfügbaren Angaben über die Herkunft der Daten mitteilen. Die Einschränkung des Auskunftsrechts ist in Art. 9 f. DSG geregelt. Gemäss Art. 25 Abs. 1 nDSG kann jede Person vom Verantwortlichen Auskunft darüber verlangen, ob Personendaten über sie bearbeitet werden. Die betroffene Person erhält gemäss Art. 25 Abs. 2 nDSG diejenigen Informationen, die erforderlich sind, damit sie ihre Rechte nach dem nDSG geltend machen kann und eine transparente Datenbearbeitung gewährleistet ist. Gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. b nDSG werden ihr in jedem Fall die bearbeiteten Personendaten als solche mitgeteilt. Die Einschränkung des Auskunftsrechts ist in Art. 26 f. nDSG geregelt.
2.2
2.2.1 Mit einer Beschwerde gegen die Kündigung eines vom Bundespersonalgesetz (BPG, SR 172.220.1) geregelten öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses rügte der Arbeitnehmer in mehrfacher Hinsicht eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101). Im Rahmen der Behandlung dieser Rügen erwog das Bundesgericht, soweit der Arbeitnehmer geltend mache, sein Personaldossier sei unvollständig gewesen, könne ihm nicht gefolgt werden. Der Umstand, dass nicht sämtliche E-Mail-Korrespondenz abgelegt worden sei, stelle keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. «Denn einerseits handelt es sich bei den Emails zwischen seinen Vorgesetzten um interne Akten zur Willensbildung, die dem Personaldossier nicht zwingend beigelegt werden müssen (vgl. Peter Helbling, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Bundespersonalgesetz [BPG], 2013, N 82 zu Art. 34 BPG). Andererseits gab es keine entscheidrelevanten Unterlagen, welche ihm vorenthalten worden wären.» (BGer 8C_467/2013 vom 21. November 2013 E. 3.2). Aus diesem Entscheid schliessen Pärli und Eggmann, dass «Korrespondenzen der Arbeitgeberin über den Arbeitnehmer, die ‘interne Akten zur Willensbildung’ umfassen», vom Auskunftsrecht des Arbeitnehmer gemäss Art. 8 DSG nicht erfasst würden (Pärli/Eggmann, Das Auskunftsrecht im Privatrecht, in: digma 2020 S. 140, 147). Dementsprechend vertrat das Finanzdepartement zumindest ursprünglich unter Verweis auf das erwähnte Bundesgerichtsurteil die Ansicht, bei E-Mails zwischen Vorgesetzten eines Mitarbeiters des Kantons betreffend sein Arbeitsverhältnis handle es sich generell um interne Akten, die nicht Gegenstand des Zugangsrechts des Arbeitnehmers gemäss § 26 IDG bildeten (vgl. Mitteilung vom 26. August 2022 Ziff. 2).
2.2.2 Die Erwägungen des Bundesgerichts betreffend den Anspruch auf rechtliches Gehör können entgegen der Ansicht des Finanzdepartements sowie von Pärli und Eggmann nicht eins zu eins auf das Zugangsrecht eines Mitarbeiters gemäss § 26 IDG oder das Auskunftsrecht eines Arbeitnehmers gemäss Art. 8 DSG bzw. Art. 25 nDSG übertragen werden (vgl. BGE 125 II 473 E 4c.cc S. 478; Rudolph, Das Recht des Arbeitnehmers auf Einsicht in sein Personaldossier, in: AJP 2014 S. 1672, 1680). Nach der Praxis des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts besteht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV kein Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Als solche gelten Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt und die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind (z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.) (BGE 125 II 473 E. 4a S. 474; BGer 1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014 E. 4.3; VGE VD.2019.24 vom 3. Juli 2019 E. 2.2, VD.2012.106 vom 23. Mai 2013 E. 2; vgl. BGer 1C_88/2011 vom 15. Juni 2011 E. 3.4; VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Unter Mitberücksichtigung des Literaturnachweises (vgl. Helbling, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar Bundespersonalgesetz, Bern 2013, Art. 34 N 82) ergibt sich aus den Erwägungen des Bundesgerichts im erwähnten Urteil (vgl. BGer 8C_467/2013 vom 21. November 2013 E. 3.2) zweifelsfrei, dass sie sich auf die vorstehend erwähnte Ausnahme verwaltungsinterner Akten vom Geltungsbereich des Anspruchs auf Akteneinsicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV beziehen. Beim verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht und dem datenschutzrechtlichen Auskunfts- bzw. Zugangsrecht handelt es sich aber trotz Überschneidungen um selbständige Ansprüche, die hinsichtlich Voraussetzungen und Umfang nicht deckungsgleich sind (BGE 125 II 473 E. 4a S. 475; Gramigna/Maurer-Lambrou, in: Basler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 8 DSG N 31; Waldmann/ Oeschger, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 26 N 25; vgl. Rudin, a.a.O., § 26 N 7; Rudolph, a.a.O., S. 1680). Insbesondere erstreckt sich das datenschutzrechtliche Auskunftsoder Zugangsrecht auch auf interne Akten im vorstehend erwähnten Sinn, soweit sie Angaben über den Gesuchsteller enthalten und diesem zugeordnet werden können (vgl. BGE 125 II 473 E. 4b S. 475 f. [zu Art. 8 DSG]; Pärli/Flück, in: Baeriswyl et al. [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar Datenschutzgesetz, 2. Auflage, Bern 2023, Art. 25 N 14; Waldmann/Oeschger, a.a.O., Art. 26 N 25 [zu Art. 8 DSG]; vgl. ferner Brunner, in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 26 N 39; Gramigna/Maurer-Lambrou, a.a.O., Art. 8 DSG N 26 und 31; Rudolph, a.a.O., S. 1680 [zu Art. 8 DSG]; Suter-Sieber/Stutz/Wirz, Datenschutzzweckwidrige Auskunftsbegehren im Arbeitsverhältnis, in: AJP 2021 S. 593, 603 [zu Art. 8 DSG]). Diese unterschiedliche Umschreibung der Geltungsbereiche des verfahrensmässigen Akteneinsichtsrechts und des datenschutzrechtlichen Auskunfts- bzw. Zugangsrechts findet ihre Rechtfertigung insbesondere darin, dass erst das Auskunftsrecht den Betroffenen in die Lage versetzt, seine übrigen Datenschutzrechte wahrzunehmen. Diese Rechte muss der Betroffene gerade auch bezüglich interner, ihm im Verwaltungsverfahren nicht ohne weiteres zugänglicher Akten ausüben können (vgl. BGE 125 II 473 E. 4b S. 476). Auch wenn sich die Personendaten in verwaltungsinternen Akten befinden, können das Zugangsrecht gemäss § 26 IDG und das Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG bzw. Art. 25 nDSG nur unter den Voraussetzungen von § 29 IDG und Art. 9 f. DSG bzw. Art. 26 f. nDSG eingeschränkt werden (vgl. BGE 125 II 473 E. 4b S. 476 und E. 4c S. 477 [zu Art. 8 DSG]; vgl. ferner Rudolph, a.a.O., S. 1680 [zu Art. 8 DSG]; Suter-Sieber/Stutz/Wirz, a.a.O., S. 603 f. [zu Art. 8 DSG]). Dementsprechend vertritt in seiner neuesten Publikation auch Pärli zusammen mit Flück die Ansicht, dass Personendaten eines Arbeitnehmers in E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen Vorgesetzten betreffend sein Arbeitsverhältnis grundsätzlich vom Auskunftsrecht gemäss Art. 25 nDSG erfasst seien und die Auskunft gestützt auf Art. 26 Abs. 2 lit a nDSG eingeschränkt werden könne (vgl. Pärli/Flück, a.a.O., Art. 25 N 14). Die auf § 29 IDG oder Art. 9 f. DSG bzw. Art. 26 f. nDSG gestützte Einschränkung des Zugangs- oder Auskunftsrechts kann nicht pauschal damit begründet werden, dass sich die Personendaten in internen oder verwaltungsinternen Akten befinden. Insbesondere ist eine Einschränkung wegen eines entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interesses gemäss § 29 Abs. 1–3 IDG und Art. 9 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 lit. a DSG bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. b, Abs. 2 lit. a und lit. b Ziff. 1 nDSG nur zulässig, soweit dieses im Einzelfall unter Berücksichtigung von Art und Inhalt der betroffenen Dokumente das Auskunfts- bzw. Zugangsinteresse überwiegt (vgl. BGE 125 II 473 E. 4c.cc f. S. 478 f. [zu Art. 9 DSG]; Rudolph, a.a.O., S. 1674 und 1680 [zu Art. 9 DSG]).
2.3 Gemäss § 29 Abs. 1 IDG hat das öffentliche Organ «den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben», wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht. Dementsprechend wird in der Lehre zu Recht die Ansicht vertreten, dass «die Prüfung, ob und inwieweit eine Einschränkung vorzunehmen ist, im Einzelfall stattzufinden [hat]. Es sind die konkreten Umstände zu berücksichtigen und die im konkreten Fall gegebenen Interessen gegeneinander abzuwägen. Eine ‘standardisierte’ Entscheidung muss mindestens im konkreten Einzelfall nochmals überprüft werden» (Rudin, a.a.O., § 29 N 6). Ob ein festgestelltes öffentliches Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann bei der Anwendung von § 29 Abs. 1 IDG nicht in genereller Weise gesagt werden, sondern muss im konkreten Einzelfall entschieden werden, indem das Zugangsinteresse und das Geheimhaltungsinteresse ermittelt, beurteilt und gegeneinander abgewogen werden (vgl. VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 4.3.2, VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 4.1). Dabei ist dem Zugangsinteresse ein erhebliches Gewicht beizumessen. Das Recht auf Zugang zu den eigenen Personendaten ergibt sich direkt aus Art. 13 BV. Der Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten gemäss § 26 IDG konkretisiert das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und ist Voraussetzung für die Verwirklichung des Schutzes der Privatsphäre nach Art. 8 EMRK. Er ist ein zentraler Bestandteil des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und als zentrales Instrument für die betroffene Person, um die Rechtsmässigkeit der Datenbearbeitung zu überprüfen und allenfalls weitere Rechtsbehelfe wie die Berichtigung oder Löschung der Daten geltend zu machen, ein Grundpfeiler des Datenschutzrechts (vgl. Baeriswyl, in: Baeriswyl et al. [Hrsg.], Datenschutzgesetz, 2. Auflage, Bern 2023, Vorbemerkungen zu Art. 25–29 N 2; Pärli/ Flück, a.a.O., Art. 25 N 6; vgl. ferner Rudin, a.a.O., § 25 N 4). Demensprechend begründet der Rekurrent sein Zugangsgesuch damit, dass er wissen möchte, welche Personendaten über ihn bei der Steuerverwaltung bzw. beim Finanzdepartement aufbewahrt bzw. gespeichert sind, sowie die bearbeiteten Personendaten auf ihre Richtigkeit prüfen und gegebenenfalls eine Berichtigung verlangen bzw. die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Grundsätze kontrollieren und nötigenfalls durchsetzen möchte (Rekursbegründung Rz. 16).
2.4
2.4.1 Gemäss § 29 Abs. 2 lit. c IDG liegt ein öffentliches Interesse an einer Einschränkung des Zugangs zu Informationen insbesondere vor, wenn dieser den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess eines öffentlichen Organs beeinträchtigt. In seiner Vernehmlassung vom 30. März 2023 (S. 2) macht das Finanzdepartement sinngemäss geltend, wenn der Mitarbeiter gestützt auf § 26 IDG während des Meinungsbildungsprozesses oder nach dessen Abschluss Anspruch auf Zugang zu seinen Personendaten hätte, die Gegenstand der Korrespondenz zwischen seinen Vorgesetzten betreffend sein Arbeitsverhältnis bilden, könnten sich diese nicht mehr frei äussern. Dadurch wäre der freie Meinungs- und Willensbildungsprozess des Kantons als Arbeitgeber sehr stark beeinträchtigt bzw. nicht mehr gewährleistet. Daher überwiege das öffentliche Interesse an der Verweigerung des Zugangs das Zugangsinteresse des Mitarbeiters. Der Rekurrent bestreitet, dass im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an einer Einschränkung des Zugangs besteht und dass dieses überwiegt (vgl. Rekursbegründung Rz. 17 f.).
2.4.2 Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts zur Einschränkung des auf Art. 8 DSG gestützten Auskunftsrechts einer Partei eines erstinstanzlichen sozialversicherungsrechtlichen Verfahrens betreffend verwaltungsinterne Akten gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a DSG setzt die Meinungsbildung der Behörden einen ungezwungenen, offenen Meinungsaustausch voraus, der durch ein unbeschränktes Auskunftsrecht auch während eines laufenden erstinstanzlichen Verfahrens verunmöglicht werden könnte. Wenn jede Besprechungsnotiz, jeder Aktenvermerk über das weitere Vorgehen oder noch abzuklärende Fragen und jede vorläufige Stellungnahme der Partei auf Anfrage bekannt gegeben werden müsste, könnte dies den Ablauf des Verfahrens erheblich stören und die sachgerechte Aufgabenerfüllung der Verwaltung in Frage stellen. Daher lasse sich gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a DSG «eine gewisse Beschränkung des Auskunftsrechts» rechtfertigen. Allerdings müsse eine solche Einschränkung angesichts der grossen Bedeutung des Auskunftsrechts gemäss Art. 8 DSG für den Datenschutz auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt werden (BGE 125 II 473 E. 4c.aa S. 477). In zeitlicher Hinsicht rechtfertige sich eine Verweigerung der Auskunft nur solange, als das erstinstanzliche Verfahren noch hängig ist. Sobald der Meinungsbildungsprozess der Verwaltung abgeschlossen ist, bestehe kein zwingender Grund mehr für die Einschränkung des Auskunftsrechts. In diesem Zeitpunkt müsse die Behörde vielmehr entscheiden, ob sie die vorläufigen Stellungnahmen, Entwürfe, Anträge etc. selber noch benötige und aufbewahren wolle oder nicht. Im Fall der Aufbewahrung unterlägen diese Dokumente dem Auskunftsanspruch, sofern sie Personendaten enthalten (BGE 125 II 473 E. 4c.bb S. 477 f.). Diese Erwägungen betreffend ein erstinstanzliches sozialversicherungsrechtliches Verfahren lassen sich nicht eins zu eins auf die Korrespondenz zwischen Vorgesetzten eines Mitarbeiters übertragen, der durch ein Dauerschuldverhältnis mit dem Kanton verbunden ist.
2.4.3 In einem vom Finanzdepartement zitierten Urteil (VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021) bestätigte das Verwaltungsgericht zunächst seine Praxis, wonach § 14 Abs. 3 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) als besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht im Sinn von § 29 Abs. 1 IDG den grundsätzlichen Anspruch jeder Person auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind, sowohl für die Regierungsratssitzungen als auch für die Protokolle dieser Sitzungen ausschliesst (E. 3). Dabei erwog es, an der Geheimhaltung der Protokolle der Regierungsratssitzungen bestehe unabhängig vom Gewicht der Zugangsinteressen generell ein überwiegendes öffentliches Interesse, weil sie dem Schutz des Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat diene, den Schutz der freien Willens- und Meinungsbildung des Regierungsrats bezwecke und das Funktionieren des Regierungsrats als oberstes Leitungsorgan sicherstelle. Dies gelte auch insoweit, als die Protokolle bereits abgeschlossene Geschäfte betreffen (E. 3.3.3). Anschliessend stellte das Verwaltungsgericht fest, dass gemäss § 24 Abs. 1 der Informationsund Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270) kein Recht auf Zugang zu einem Bericht eines Departements bestehe, den dieses im Hinblick auf eine Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellt hatte (E. 4.3.1–4.3.3). Schliesslich stellte das Verwaltungsgericht als Eventualbegründung fest, dass die Verweigerung des Zugangs zu diesem Bericht auch gemäss § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c IDG gestützt auf eine Interessenabwägung im Einzelfall zulässig wäre. Dabei erwog es, der an den Regierungsrat gerichtete und vom Vorsteher des betreffenden Departements unterzeichnete Bericht erlaube unmittelbare Rückschlüsse auf die Auffassung des betreffenden Regierungsrats zu mehreren relevanten Fragen im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie. Zum Schutz des Kollegialitätsprinzips sowie des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses des Regierungsrats bestehe daher ein sehr gewichtiges öffentliches Interesse an der Geheimhaltung des Berichts. Der Umstand, dass die Beschlüsse, die sich auf den eigens dafür erstellten Bericht abstützen, inzwischen gefällt worden sein mögen, ändere daran nichts, weil sich die Mitglieder des Regierungsrats in den Berichten ihrer Departemente nicht mehr frei äussern könnten, wenn sie damit rechnen müssten, dass diese nachträglich der Öffentlichkeit bekannt gemacht würden (E. 4.3.4). Mit den vorstehend erwähnten Erwägungen hat das Verwaltungsgericht anerkannt, dass der freie Meinungs- und Willensbildungsprozess eines öffentlichen Organs auch dadurch beeinträchtigt wird, dass nach Abschluss des Meinungsbildungsprozesses Zugang zu Informationen betreffend diesen Prozess gewährt wird.
Dementsprechend wird der freie Meinungs- und Willensbildungsprozess eines öffentlichen Organs auch dadurch beeinträchtigt, dass einem Mitarbeiter gestützt auf § 26 IDG Zugang zu seinen Personendaten gewährt wird, die Gegenstand eines abgeschlossenen Meinungs- und Willensbildungsprozesses seiner Vorgesetzten bilden. Das Wissen um die Möglichkeit eines solchen Zugangs hindert die Vorgesetzten daran, sich im Rahmen des Meinungs- und Willensbildungsprozesses frei zu äussern, wie das Finanzdepartement zu Recht geltend macht (vgl. Vernehmlassung vom 30. März 2023 S. 2). Dies bedeutet jedoch noch nicht, dass der Zugang des Mitarbeiters gemäss § 26 IDG gestützt auf § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c IDG in jedem Fall verweigert werden kann. Das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts betrifft die Beeinträchtigung des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses des Regierungsrats als Kollegialbehörde durch einen Zugang jeder Person zu Informationen gemäss § 25 Abs. 1 IDG und das Verwaltungsgericht hat das überwiegende öffentliche Geheimhaltungsinteresse darin stets auch mit dem Schutz des Kollegialitätsprinzips begründet. Daher kann aus dem Urteil nicht geschlossen werden, dass das öffentliche Interesse an der freien Meinungs- und Willensbildung des öffentlichen Organs das Interesse des Mitarbeiters am Zugang zu seinen eigenen Personendaten gemäss § 26 IDG in jedem Fall überwiegt. Ob das öffentliche Geheimhaltungsinteresse das Zugangsinteresse überwiegt, ist vielmehr im Einzelfall zu prüfen (vgl. BGE 125 II 473 E. 4c.cc S. 478 f.). Grundlage dieser Prüfung muss der konkrete Inhalt der E-Mail-Korrespondenz bilden (vgl. zur Berücksichtigung des konkreten Inhalts der strittigen Dokumente auch VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 4.3.4 und 6.2). Dass das Zugangsinteresse ausnahmsweise überwiegt, ist insbesondere vorstellbar bei Tatsachenbehauptungen oder Tatsachenfeststellungen, die den Mitarbeiter betreffen und im Personaldossier, das ihm zugänglich gemacht worden ist, noch nicht enthalten sind. Der Mitarbeiter hat ein besonders grosses schutzwürdiges Interesse daran, von solchen Personendaten Kenntnis zu erhalten, damit er prüfen kann, ob sie korrekt sind, und nötigenfalls ihre Berichtigung verlangen kann. Umgekehrt dürfe der Zugang des Mitarbeiters zu reinen Tatsachenbehauptungen oder Tatsachenfeststellungen ohne eigene Wertung einer vorgesetzten Person kaum geeignet sein, den Meinungs- und Willensbildungsprozess ernsthaft zu beeinträchtigen. Weiter kann namentlich berücksichtigt werden, ob die Absenderin oder der Absender der E-Mail an der Meinungs- oder Willensbildung selbst beteiligt gewesen ist oder nicht. Wenn eine vorgesetzte Person eine andere vorgesetzte Person über eine den Mitarbeiter betreffende Tatsache informiert, damit diese unter Berücksichtigung der Information allein oder zusammen mit anderen vorgesetzten Personen einen Entscheid treffen kann, dient die E-Mail zwar der Willensbildung. Da die Absenderin oder der Absender darin keine eigene Einschätzung oder Meinung äussert, dürften der Zugang des Mitarbeiters zu einer solchen E-Mail nach Abschluss des Meinungs- und Willensbildungsprozesses sowie das Wissen um die Möglichkeit eines solchen Zugangs grundsätzlich aber kaum geeignet sein, den künftigen Meinungs- und Willensbildungsprozess zu beeinträchtigen. Anders kann es sich namentlich verhalten, wenn die Absenderin oder der Absender in der E-Mail eine eigene Einschätzung oder Meinung äussert und zumindest beratend am Willensbildungsprozess beteiligt ist. Im Übrigen ist unter Umständen zu prüfen, ob die Absenderin oder der Absender der E-Mail zum Schutz ihrer Persönlichkeit zu anonymisieren ist (vgl. dazu Rudin, a.a.O., § 26 N 12 und 28).
2.4.4 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Zugang eines Mitarbeiters des Kantons gemäss § 26 IDG zur E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen ehemaligen Vorgesetzten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis entgegen der Ansicht des Finanzdepartements nicht unabhängig vom konkreten Inhalt der E-Mails generell wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses am freien Meinungs- und Willensbildungsprozess allein gestützt auf § 29 Abs. 1 in Verbindung mit § 29 Abs. 2 lit. c IDG verweigert werden kann. Im vorliegenden Verfahren ist das Finanzdepartement jegliche Feststellungen zum konkreten Inhalt der strittigen E-Mail-Korrespondenz zwischen den damaligen Vorgesetzten des Rekurrenten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis bei der Steuerverwaltung bzw. beim Finanzdepartement schuldig geblieben. Mit Verfügung vom 5. April 2023 ersuchte der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident das Finanzdepartement, Kopien sämtlicher vorhandener E-Mail-Korrespondenz zwischen den damaligen Vorgesetzten des Rekurrenten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis mit der Steuerverwaltung bzw. dem Finanzdepartement einzureichen oder mitzuteilen, welche Gründe nach Ansicht des Finanzdepartements gegen die Einreichung der E-Mail-Korrespondenz sprechen. Obwohl der Verfahrensleiter für den Fall, dass das Finanzdepartement dem Gericht Kopien der E-Mail-Korrespondenz einreicht, dem Rekurrenten und seinem Rechtsvertreter die Einsicht in diese Dokumente im Rahmen der Akteneinsicht im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren vollständig verweigert hat, ist das Finanzdepartement nicht bereit gewesen, Kopien der E-Mail-Korrespondenz einzureichen. Unter diesen Umständen kann das Verwaltungsgericht nicht feststellen, ob das öffentliche Interesse an der Verweigerung des Zugangs zwecks Gewährleistung eines freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses betreffend alle in der vom Zugangsgesuch erfassten Korrespondenz enthaltenen Personendaten des Rekurrenten sein Zugangsinteresse überwiegt.
2.5
2.5.1 Gemäss Art. 9 Abs. 4 DSG kann der private Inhaber einer Datensammlung die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit eigene überwiegende Interessen es erfordern und er die Personendaten nicht Dritten bekannt gibt. Gemäss Rudolph wird regelmässig ein überwiegendes Eigeninteresse des Arbeitgebers zu bejahen sein, «in arbeitsrechtlichen Auseinandersetzungen vertrauliche Korrespondenzen und Gespräche zur Wahrnehmung seiner Rechte führen zu können, ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu müssen.» Daher müssten «rein interne oder vertrauliche ‘Auslegeordnungen’ des Arbeitgebers bzw. der für ihn handelnden Organe und Mitarbeitenden» auch gestützt auf Art. 8 DSG in der Regel nicht offenbart werden (vgl. Rudolph, a.a.O., S. 1680 f.).
2.5.2 Das Finanzdepartement macht geltend, «das Eigeninteresse der öffentlichen Hand als Arbeitgeber […] in arbeitsrechtlichen Auseinandersetzungen vertrauliche Korrespondenzen und Gespräche zur Wahrnehmung seiner Rechte führen zu können, ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu müssen», stelle ein dem Zugang entgegenstehendes öffentliches Interesse im Sinn von § 29 Abs. 1 IDG dar (angefochtene Verfügung E. II.2.3.2). Der Rekurrent wendet dagegen ein, das von Rudolph erwähnte Eigeninteresse des Arbeitgebers sei in Art. 9 Abs. 4 DSG geregelt und könne gemäss dieser Bestimmung nur von Privatpersonen geltend gemacht werden (Rekursbegründung Rz. 13). Dass Art. 9 Abs. 4 DSG auf private Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, nicht aber auf die öffentliche Hand als Arbeitgeber anwendbar ist, trifft zweifellos zu. Wenn es sich beim Arbeitgeber wie im vorliegenden Fall um den Kanton handelt, ist sein Eigeninteresse, in arbeitsrechtlichen Auseinandersetzungen vertrauliche Korrespondenzen und Gespräche zur Wahrnehmung seiner Rechte führen zu können, ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu müssen, aber entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Rz. 15) grundsätzlich durchaus als dem Zugang entgegenstehendes öffentliches Interesse im Sinn von § 29 Abs. 1 IDG anzuerkennen. Die Aufzählung der öffentlichen Interessen, die eine Einschränkung des Zugangs rechtfertigen können, in § 29 Abs. 2 IDG ist nicht abschliessend (VGE VD.2020.138 vom 3. Mai 2021 E. 4.2, VD.2018.5 vom 12. September 2018 E. 5.3; Rudin, a.a.O., § 29 N 20). Dass die Vorgesetzten eines Mitarbeiters des Kantons im Hinblick auf drohende arbeitsrechtliche Auseinandersetzungen und im Rahmen aktueller arbeitsrechtlicher Auseinandersetzungen vertrauliche Korrespondenzen und Gespräche führen können, ohne eine spätere Offenbarung fürchten zu müssen, ist eine Voraussetzung dafür, dass der Kanton seine Rechte als Arbeitgeber sachgerecht und wirksam wahrnehmen kann. Dies dient der Sicherstellung eines reibungslosen Betriebs und der Vermeidung der Belastung des Staatshaushalts mit unnötigen Kosten und liegt damit im öffentlichen Interesse. In Anlehnung an die von Rudolph für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse vertretene Auffassung (vgl. oben E. 2.5.1) kann daher davon ausgegangen werden, dass betreffend Personendaten eines Mitarbeiters, die Gegenstand von Korrespondenz oder Gesprächen seiner Vorgesetzten zur Wahrung der Rechte des Kantons in einer drohenden oder aktuellen arbeitsrechtlichen Auseinandersetzung bilden, in der Regel ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verweigerung des Zugangs besteht.
Der Rekurrent macht geltend, die Ausführungen von Rudolph bezögen sich unter anderem auf Art. 2 Abs. 2 lit. a DSG. Gemäss dieser Bestimmung ist das DSG nicht anwendbar auf Personendaten, die eine natürliche Person ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bearbeitet und nicht an Aussenstehende bekannt gibt. Da das IDG betreffend den Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten gemäss § 26 IDG keine entsprechende Bestimmung kenne, liessen sich die Schlussfolgerungen von Rudolph nicht eins zu eins auf diesen Anspruch übertragen (vgl. Rekursbegründung Rz. 12). Die vorstehend dargestellte Auffassung von Rudolph (vgl. oben E. 2.5.1) stützt sich offensichtlich nicht auf Art. 2 Abs. 2 lit. a DSG, sondern auf Art. 9 DSG. Dies wird dadurch bestätigt, dass Rudolph ausdrücklich erklärt, der Ausnahmetatbestand von Art. 2 Abs. 2 lit. a DSG könne kaum greifen, wenn sich Vorgesetzte z.B. per E-Mail über Mitarbeitende austauschen, weil man solchen Korrespondenzen den vorausgesetzten Verwendungszweck ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch wohl nicht mehr zubilligen könne (Rudolph, a.a.O., S. 1679 f.). Damit ist dem Einwand des Rekurrenten der Boden entzogen.
Da das Finanzdepartement jegliche Feststellungen zum konkreten Inhalt der strittigen E-Mail-Korrespondenz schuldig geblieben und nicht bereit gewesen ist, dem Verwaltungsgericht Kopien davon einzureichen (vgl. oben E. 2.4.4), kann dieses nicht feststellen, ob die strittige E-Mail-Korrespondenz zwischen den damaligen Vorgesetzten des Rekurrenten untereinander zum Zweck der Wahrnehmung der Rechte des Kantons als Arbeitgeber in einer drohenden oder aktuellen arbeitsrechtlichen Auseinandersetzung mit dem Rekurrenten erfolgt ist.
2.6
2.6.1 Auf die genannte Verfügung des verfahrensleitenden Appellationsgerichtspräsidenten vom 5. April 2023 (vgl. oben E. 2.4.4) hin erklärte die Vorsteherin des Finanzdepartements mit Eingabe vom 12. Mai 2023, dass sie die Unterlagen nicht herausgeben werde. Sie begründete dies sinngemäss damit, dass die Frage des Zugangs des Rekurrenten zur strittigen E-Mail-Korrespondenz grundsätzlicher Natur sei und der konkrete Inhalt der E-Mail-Korrespondenz für die Beantwortung dieser Frage nicht relevant sei. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, kann dieser Einschätzung nicht gefolgt werden. Der Rekurrent macht zu Recht geltend, dass für jede von seinem Zugangsgesuch erfasste E-Mail einzeln zu prüfen ist, ob und inwieweit ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Einschränkung seines Zugangs besteht (vgl. Rekursbegründung Rz. 21).
2.6.2 Weiter macht die Vorsteherin des Finanzdepartements in ihrer Eingabe vom 12. Mai 2023 geltend, aufgrund des bisherigen Verhaltens des Rekurrenten ihren Mitarbeitenden gegenüber habe sie grosse Bedenken um deren Sicherheit. Auch zum Schutz ihrer Persönlichkeit könne sie zum jetzigen Zeitpunkt die Verantwortung für die möglichen Folgen einer Herausgabe der gewünschten Dokumente nicht übernehmen. Soweit sie damit ein zusätzliches öffentliches Interesse an einer Einschränkung des Zugangs zu der strittigen E-Mail-Korrespondenz gemäss § 29 Abs. 1 geltend machen sollte, könnte dieses im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren mangels jeglicher Substanziierung und mangels jeglichen Beweises nicht berücksichtigt werden. Dem Finanzdepartement steht es aber frei, bei seinem neuen Entscheid näher zu prüfen, ob eine Einschränkung des Zugangs zum Schutz seiner Mitarbeitenden gerechtfertigt ist.
2.7 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der vom Rekurrenten gestützt auf § 26 IDG beantragte Zugang zu sämtlicher E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen damaligen Vorgesetzten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis bei der Steuerverwaltung bzw. beim Finanzdepartement entgegen der Ansicht des Finanzdepartements nicht unabhängig vom konkreten Inhalt der E-Mails eingeschränkt werden kann und dass das Finanzdepartement die zur Begründung einer Einschränkung des Zugangs erforderlichen Tatsachen weder festgestellt noch belegt hat. Das öffentliche Organ, das den Zugang einschränken möchte, trägt die Beweislast für das dem Zugang entgegenstehende überwiegende öffentliche Interesse (vgl. Gramigna/Maurer-Lambrou, a.a.O., Art. 9 DSG N 8 und 13). Grundsätzlich wäre der angefochtene Entscheid daher aufzuheben und wäre dem Rekurrenten uneingeschränkt Zugang zur strittigen E-Mail-Korrespondenz zu gewähren. Da das Finanzdepartement die Ablehnung der Einreichung von Kopien der strittigen E-Mail-Korrespondenz sinngemäss damit begründete hat, dass die Frage des Zugangs des Rekurrenten grundsätzlicher Natur sei und der konkrete Inhalt der E-Mail-Korrespondenz für die Beantwortung dieser Frage nicht relevant sei (vgl. oben E. 2.5.1), erscheint es möglich, dass die Voraussetzungen einer teilweisen oder allenfalls sogar vollständigen Verweigerung des Zugangs zur strittigen E-Mail-Korrespondenz erfüllt sein könnten und das Fehlen der erforderlichen Feststellungen und Beweise nur auf die irrige Annahme des Finanzdepartements zurückzuführen ist, entsprechende Feststellungen und Beweise seien nicht erforderlich. Daher ist dem Finanzdepartement ausnahmsweise durch Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen Gelegenheit einzuräumen, gestützt auf einschlägige Beweismittel die erforderlichen Feststellungen nachzuholen.
2.8 Das Zugangsrecht gemäss § 26 IDG bezieht sich nur auf vorhandene Personendaten. Wenn die Personendaten beim öffentlichen Organ nicht mehr vorhanden sind, besteht auch das grundrechtlich geschützte Interesse der betroffenen Person, davon Kenntnis zu erhalten, nicht mehr (vgl. Rudin, a.a.O., § 26 N 22 e contrario). Folglich wird das Zugangsgesuch der betroffenen Person gegenstandslos, wenn das öffentliche Organ ihre Personendaten vernichtet. Soweit keine gesetzliche oder vertragliche Aufbewahrungspflicht besteht, steht es dem Finanzdepartement folglich frei, die Personendaten des Rekurrenten in der E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen ehemaligen Vorgesetzten untereinander dadurch seinem Zugangsrecht zu entziehen, dass es die E-Mail-Korrespondenz einschliesslich aller Kopien löscht und allfällige Ausdrucke vernichtet. Dementsprechend scheint auch das Bundesgericht davon auszugehen, dass ein öffentliches Organ die Bekanntgabe von Personendaten in verwaltungsinternen Akten dadurch vermeiden kann, dass es diese nach Abschluss seines Meinungsbildungsprozesses vernichtet (vgl. oben E. 2.4.2).
3.
3.1 Der Entscheid über die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens wird entsprechend dem Ausgang in der Hauptsache getroffen. Die Rückweisung zu erneutem Entscheid gilt für die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen als vollständiges Obsiegen, wenn die infolge der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung noch zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags des Rekurrenten führen kann (VGE VD.2020.152 vom 24. November 2020 E. 5.1 mit Nachweisen). Die vom Finanzdepartement aufgrund der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung kann zu einer vollständigen Gutheissung des Gesuchs des Rekurrenten um Zugang zu sämtlicher E-Mail-Korrespondenz zwischen seinen damaligen Vorgesetzten untereinander betreffend sein Arbeitsverhältnis bei der Steuerverwaltung bzw. dem Finanzdepartement führen. Gemäss der vom Finanzdepartement nicht bestrittenen Darstellung des Rekurrenten ersuchte dieser das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (nachfolgend WSU) als weitere ehemalige Anstellungsbehörde im Sommer 2022 gestützt auf das IDG unter anderem ebenfalls um Zugang zu sämtlichen E-Mails seiner ehemaligen Vorgesetzten untereinander, die Personendaten von ihm enthalten. Das WSU habe dem Gesuch ohne Einschränkung entsprochen und ihm sämtliche vorhandenen E-Mails in Kopie zugestellt (Rekursbegründung Rz. 9). Auch wenn sich der konkrete Inhalt dieser E-Mails in rechtserheblicher Weise von demjenigen der im vorliegenden Fall strittigen unterscheiden mag und die Einschätzung des WSU für das Finanzdepartement selbstverständlich ohnehin nicht verbindlich ist, bestätigt die vollständige Gutheissung des Gesuchs des Rekurrenten durch das WSU doch, dass eine vollständige Gutheissung des Gesuchs des Rekurrenten auch im vorliegenden Fall durchaus denkbar ist. Folglich ist der Rekurrent für die Beurteilung der Kosten- und Entschädigungsfolgen als vollständig obsiegend zu betrachten. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren keine Verfahrenskosten zu erheben und hat das Finanzdepartement dem Rekurrenten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen.
3.2 Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren macht der Rechtsvertreter des Rekurrenten mit Honorarnote vom 12. Mai 2023 einen Zeitaufwand von 14 Stunden und 35 Minuten geltend. Mit der Parteientschädigung ist nur der objektiv gebotene Aufwand zu vergüten. Dabei handelt es sich um den Aufwand, der durch die bei objektiver Würdigung notwendig erscheinende Inanspruchnahme des Anwalts entstanden ist. Darüberhinausgehenden Aufwand hat die Partei selbst zu tragen (VGE VD.2020.194 vom 12. August 2021 E. 8.3.1 mit Nachweisen). Für Kommunikation mit dem Rekurrenten macht sein Rechtsvertreter bei Nichtberücksichtigung des nicht separat ausgewiesenen Aufwands einen Gesamtaufwand von 2 Stunden und 45 Minuten geltend (1. Dezember 2022 30 Minuten, 11. Januar 2023 45 Minuten, 8. Februar 2023 50 Minuten und 25. April 2023 40 Minuten). Ein solcher Aufwand war im jedenfalls betreffend den Sachverhalt einfachen und rasch überschaubaren vorliegenden Fall bei objektiver Betrachtung zur Wahrung der Interessen des Rekurrenten offensichtlich nicht erforderlich. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, weshalb eine telefonische Besprechung des Entwurfs der Rekursbegründung von 50 Minuten notwendig gewesen sein sollte. Das gleiche gilt für das Telefonat des Klienten von 40 Minuten am 25. April 2023. Nachdem der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident verfügt hatte, dass die Vernehmlassung des Finanzdepartements vom 30. März 2023 zur Kenntnisnahme an den Rekurrenten geht, beschränkte sich ein allfälliger Besprechungsbedarf bei objektiver Betrachtung auf die Frage, ob der Rechtsvertreter allenfalls eine unaufgeforderte Stellungnahme einreichen sollte. Die zielgerichtete Besprechung dieser Frage hätte aber bei weitem nicht 40 Minuten in Anspruch genommen. Insgesamt kann höchstens ein Kommunikationsaufwand von 1 Stunde und 30 Minuten als objektiv geboten betrachtet werden. Der übrige mit der Honorarnote geltend gemachte Zeitaufwand erscheint hoch, kann aber gerade noch als objektiv geboten anerkannt werden. Damit ist für die Bemessung der Parteientschädigung von einem Gesamtaufwand von 13 Stunden und 20 Minuten auszugehen. Multipliziert mit dem geltend gemachten und praxisgemässen Stundenansatz von CHF 250.– ergibt dies ein Honorar von CHF 3'333.–. Zusätzlich zu berücksichtigen sind die geltend gemachte Auslagenpausche gemäss § 23 Abs. 1 des Honorarreglements (HoR, SG 291.400) von 3 % des Honorars und die Mehrwertsteuer.
3.3 Der Rekurrent macht geltend, das Finanzdepartement habe ihm auch für die Bemühungen seines Rechtsvertreters im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren eine Parteientschädigung auszurichten (Eingabe vom 12. Mai 2023). Für das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. VGE VD.2020.77 vom 19. Oktober 2021 E. 2, VD.2019.158 vom 30. Juni 2020 E. 2.3, VD.2019.236 vom 7. Juni 2020 E. 8.2.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 471). Dass die Begründung der Ablehnung des Zugangs im Schreiben vom 26. August 2022 unrichtig gewesen ist, ändert daran entgegen der Ansicht des Rekurrenten genauso wenig wie der Umstand, dass sein Rechtsvertreter mit seinem Schreiben vom 26. September 2022 das Ziel verfolgt haben mag, ein Rekursverfahren zu vermeiden.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In Gutheissung des Rekurses wird die Verfügung des Finanzdepartements vom 25. November 2022 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das Finanzdepartement zurückgewiesen.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.
Das Finanzdepartement hat dem Rekurrenten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 3'433.–, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 264.–, zu bezahlen.
Der Antrag auf Zusprechung einer Parteientschädigung für das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren wird abgewiesen.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Finanzdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
MLaw Martin Manyoki
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.