Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.161
URTEIL
vom 22. März 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Claudius Gelzer, MLaw Anja Dillena
und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich
Beteiligte
A____ AG Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt
Münsterplatz 11, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid der Baurekurskommission
vom 30. August 2023
betreffend Reklameentscheid Nr. [...] vom 7. Dezember 2022 in Sachen Digitaler Screen an Hausfassade, [...], Basel
Sachverhalt
Mit Reklamegesuch vom 13. Mai 2022 ersuchte die A____ AG (nachfolgend: Rekurrentin) das Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt um eine Bewilligung für die Montage eines Digitalscreens an der Liegenschaft [...] in Basel (Parzelle [...] in Sektion [...] des Grundbuchs Basel-Stadt). Der Werbeträger weist gemäss den technischen Spezifikationen Rahmenmasse von 188 cm (Höhe) x 104,8 cm (Breite) x 17,5 cm (Tiefe) bzw. eine Displaygrösse von 75 Zoll auf und soll durch Wandmontage am westlichen Ende der Nordfassade der Liegenschaft befestigt werden. Gemäss den Gesuchsunterlagen sollen auf dem Digitalscreen «leicht animierte, wechselnde Sujets im 10 Sekundentakt» dargestellt werden. Nachdem sich die Stadtbildkommission im Rahmen der behördeninternen Prüfung gegen die Erteilung der Bewilligung ausgesprochen hatte, wies das Bau- und Gastgewerbeinspektorat das Gesuch mit Reklameentscheid vom 7. Dezember 2022 ab.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission Basel-Stadt mit Entscheid vom 30. August 2023 (versandt am 31. Oktober 2023) ab. Gegen diesen Entscheid richtet sich der vorliegende, am 6. November 2023 angemeldete und am 27. November 2023 begründete Rekurs an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Mit ihrem Rekurs beantragt die Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids der Baurekurskommission und die Bewilligung ihres Gesuchs vom 13. Mai 2022. Eventualiter beantragt sie die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung der Sach- und Rechtslage an die Vorinstanz. Mit Vernehmlassung vom 13. Dezember 2023 beantragt die Baurekurskommission die Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 2. Januar 2024 teilte das Bau- und Gastgewerbeinspektorat bezüglich der Stadtbildkommission den Verzicht auf die Möglichkeit zur Stellungnahme mit. Am 22. März 2024 nahm das Verwaltungsgericht an der [...] einen Augenschein. Daran nahmen die Rekurrentin mit ihrem Rechtsvertreter, der Vertreter der Baurekurskommission sowie eine Vertreterin der Stadtbildkommission teil und sie konnten sich zu den Verhältnissen vor Ort äussern. In der anschliessenden Gerichtsverhandlung gelangten der Parteivertreter und der Vertreter der Baurekurskommission zum Vortrag. Dabei hielten sie an ihren Anträgen fest. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission, deren Entscheide nach § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. auch § 6 BRKG). Dementsprechend ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses sachlich und funktionell zuständig. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen.
1.2 Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von diesem berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung bzw. Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf ihren frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 Abs. 1 VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die Baurekurskommission das öffentliche Recht korrekt angewendet, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig festgestellt und die massgeblichen allgemeinen Rechtsgrundsätze beachtet hat.
2.
2.1 Die im Bereich der kommerziellen Werbung tätige Rekurrentin beabsichtigt an der Fassade einer privaten Liegenschaft einen Digitalscreen zu errichten. Zu diesem Zweck wurde die Zustimmung der privaten Eigentümerschaft eingeholt. Die Freiheit zu Werben wird durch die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 der Bundesverfassung (BV, SR 101) gewährleistet (BGE 128 I 295 E. 5a, vgl. auch BGE 139 II 173 E. 5.1; VGE VD.2014.39 vom 29. August 2014 E. 4, m.H.; Buser, Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 767 ff., 813). Für eine Einschränkung der verfassungsmässigen Rechte der Rekurrentin bedarf es einer gesetzlichen Grundlage, eines überwiegenden öffentlichen Interesses und der Respektierung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 BV).
2.2 Strittig ist im vorliegenden Fall die ästhetische Bewilligungsfähigkeit des gesuchsgegenständlichen Digitalscreens.
2.2.1 Gemäss § 58 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100) sind Bauten, Anlagen, Reklamen, Aufschriften und Bemalungen mit Bezug auf die Umgebung so zu gestalten, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht. Mit dieser positiven Ästhetikgeneralklausel soll gewährleistet werden, dass mit dem zu beurteilenden Bauvorhaben unter Einbezug der Umgebung eine gute Gesamtwirkung erreicht wird. Das Bundesgericht hat festgehalten, dass solche positiven Ästhetikklauseln weiter gehen als ein blosses Beeinträchtigungs- oder Verunstaltungsverbot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und verschiedenen Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden dürfe (vgl. BGE 114 Ia 343 E. 4b). Für die Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Baute mit Bezug auf die Umgebung so gestaltet ist, dass eine gute Gesamtwirkung erzielt wird, ist nicht auf ein beliebiges, subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen (BGE 114 Ia 343 E. 4b). Es ist aber auch nicht ausschliesslich die Einschätzung von Fachleuten wie Architektinnen und Architekten oder Stadtplanerinnen und Stadtplanern zu beachten. Massstab bilden neben den Fachmeinungen auch diejenigen Anschauungen, welche in weiten Kreisen der Bevölkerung verbreitet sind. Somit muss ein Ausgleich zwischen architektonischer und städtebaulicher Erkenntnis sowie publikumsgängiger Meinung gesucht werden (VGE VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.1.1, VD.2016.74 vom 7. Dezember 2016 E. 2.1.2, m.w.H.). Die grossrätliche Raumplanungskommission hat dazu in ihrem Bericht zum Entwurf des BPG ausgeführt, die gute Gesamtwirkung sei, gleich wie früher die Verunstaltung, «mit Massstäben zu beurteilen, die vor der Eigentumsgarantie standhalten. Sie dürfen nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten festgelegt werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und grundsätzliche Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben zu können» (Bericht Nr. 8940 der Grossratskommission für Raumplanungsfragen zum Ratschlag und Entwurf zu einem Baugesetz vom 1. September 1999 S. 34; VGE VD.2016.74 vom 7. Dezember 2016 E. 2.1.2, m.w.H.). Unter Anwendung einer möglichst objektiven Betrachtungsweise und nach sachlichen Kriterien ist zu prüfen, wie sich das Reklameprojekt im Falle seiner Realisierung auf die Umgebung auswirken würde.
2.2.2 Mit dem Entstehen einer guten Gesamtwirkung verwendet § 58 Abs. 1 BPG als Parameter für die Erteilung einer Baubewilligung einen unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. dazu VGE VD.2016.74 vom 7. Dezember 2016 E. 2.1.3, m.w.H.). Zwar ist es grundsätzlich Aufgabe der Gerichte, derartige unbestimmte Gesetzesbegriffe im Einzelfall auszulegen und zu konkretisieren. Ergibt aber die Gesetzesauslegung, dass der Gesetzgeber der Verwaltung mit der offenen Normierung eine gerichtlich zu respektierende Entscheidungsbefugnis hat einräumen wollen und dies mit der Verfassung vereinbar ist, so darf und muss das Gericht seine Kognition entsprechend einschränken (BGE 127 II 184 E. 5a S. 190 ff., m.w.H.). Das Verwaltungsgericht auferlegt sich denn auch praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung bei der Anwendung und Auslegung von Gesetzesnormen, welche unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten, und trägt so dem Beurteilungsspielraum und der besonderen Sachkenntnis der Verwaltungsbehörden Rechnung, ohne freilich auf eine blosse Willkürprüfung beschränkt zu sein. Dabei ist aber nicht schematisch vorzugehen. So hängt das Mass der vom Verwaltungsgericht geübten Zurückhaltung zum einen davon ab, in welchem Umfang für die Anwendung der fraglichen Norm auf den konkreten Sachverhalt bestimmte Fachkenntnisse erforderlich sind. Die richterliche Zurückhaltung wird daher beispielsweise bei der Beurteilung von Bestimmungen technischer oder medizinischer Natur regelmässig grösser ausfallen als etwa bei der Behandlung ästhetischer Fragen (statt vieler: VGE VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.1.2, VD.2016.74 vom 7. Dezember 2016 E. 2.1.2, m.w.H.).
2.3 Die Rekurrentin weist zu Recht auf den Ermessensspielraum der Fachbehörden und jenen des Verwaltungsgerichts hin. Das Verwaltungsgericht unterstrich in VGE VD.2016.74 vom 7. Dezember 2016 E. 2.4.3 die breite fachliche Abstützung der Stadtbildkommission mit sieben vom Regierungsrat gewählten Fachleuten insbesondere aus den Bereichen Architektur, Städtebau, Landschaftsarchitektur, Gestaltung, Wirtschaft sowie Gebäude- und Energietechnik, wobei der Kantonsbaumeister und der Denkmalpfleger den Sitzungen der Stadtbildkommission mit beratender Stimme beiwohnen (§§ 12, 12a, 15 Abs. 1 der Bau- und Planungsverordnung [BPV, SG 730.110]). Die Entscheide der Stadtbildkommission sind für die Bewilligungsbehörden verbindlich (§ 16 Abs. 2 BPV). Damit wird nicht nur der Beizug von Fachwissen gewährleistet, sondern auch dessen einheitliche Anwendung. Die Stadtbildkommission definiert also gleichsam mit ihrer ständigen Arbeit, was unter dem Begriff der guten Gesamtwirkung zu verstehen ist, sie verwaltet den Begriff inhaltlich, sie wendet ihn konkret und einheitlich an, und sie entwickelt ihn gegebenenfalls auch weiter. Angesichts dieses geballten Expertenwissens rechtfertigt sich die richterliche Zurückhaltung insoweit, als es um die Beurteilung eines Projekts auf der Grundlage dieses fachspezifischen Wissens geht. Nicht die fachspezifische Inhaltlichkeit der «guten Gesamtwirkung» ist also von den Rechtsmittelinstanzen mit voller Kognition zu überprüfen – diesbezüglich rechtfertigt sich die in der bisherigen Praxis entwickelte Zurückhaltung des Verwaltungsgerichts gegenüber der Stadtbildkommission als Fachinstanz –, sondern die Nachvollziehbarkeit der ästhetikbezogenen Überlegungen der Stadtbildkommission durch einen grösseren Teil der Bevölkerung sowie der Anspruch dieser Überlegungen auf eine gewisse Allgemeingültigkeit. In diesem Sinn übt das Verwaltungsgericht somit ebenso volle Kognition aus wie bei der Prüfung der Rechtmässigkeit eines allfälligen Grundrechtseingriffs und damit insbesondere auch bei der Interessenabwägung, also bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit eines allfälligen Eingriffs in das Eigentum aufgrund von ästhetikbezogenen Überlegungen (VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.1.3).
3.
3.1 Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Baurekurskommission erwogen, dass die Abweisung des mit Zustimmung der Grundeigentümerschaft erfolgten Reklamegesuchs den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) der im Bereich der kommerziellen Werbung tätigen Rekurrentin tangiere. Diese Grundrechte könnten gemäss Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage im öffentlichen Interesse und unter Beachtung der Verhältnismässigkeit eingeschränkt werden (angefochtener Entscheid E. 5). Mit der in § 58 BPG normierten Ästhetikgeneralklausel bestehe eine hinreichende gesetzliche Grundlage und der Stadtbildschutz bilde ein anerkanntes öffentliches Interesse (angefochtener Entscheid E. 6). Mit Bezug auf die ästhetische Bewilligungsfähigkeit von Reklamen sei in der kantonalen Rechtsprechung wiederholt darauf hingewiesen, dass Reklamevorhaben nur selten zu einer Verschönerung der Umgebung führten, weshalb dem Erfordernis der guten Gesamtwirkung genügend Rechnung getragen werde, wenn sich das Vorhaben zumindest befriedigend in die bauliche Umgebung einpasse. Es liege denn auch in der Natur der Sache, dass Reklamen, welche die Kundschaft auf den zu vermittelnden Inhalt aufmerksam machen sollen, aufgrund dieser Zielsetzung selten zu einer Verschönerung eines Gebäudes beitragen würden. Sie würden kaum je in die Architektur eines Gebäudes einbezogen und müssten sich in einem gewissen Mass vom Hintergrund abheben, um ihren Zweck zu erfüllen. Dieser Zielkonflikt erfordere deshalb eine qualitativ hochstehende Einpassung und Gestaltung von geplanten Reklameprojekten (angefochtener Entscheid E. 8).
Vor diesem Hintergrund kam die Vorinstanz unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der Stadtbildkommission zum Schluss, dass der beantragte Digitalscreen nicht bewilligungsfähig sei. Von besonderer Bedeutung sei dabei die Fassadengestaltung der Eckliegenschaft, die im Bereich des geplanten Reklamestandorts insbesondere durch die Fenster und durch die schlicht gehaltene, gleichwohl aber markante Gebäudeecke bestimmt werde. Auf diese Gestaltung und ihre Qualitäten nehme der geplante Digitalscreen gemäss den eingereichten Visualisierungen in keinster Weise Rücksicht. Wie die Stadtbildkommission moniere, werde die Gebäudeecke als Restfläche behandelt, was in ästhetischer Hinsicht auch unter Berücksichtigung der stark frequentierten umliegenden Verkehrswege nicht zu überzeugen vermöge. Neben der architektonischen Betrachtung sei dabei hervorzuheben, dass dem Gebäude als Eckliegenschaft auch eine städteräumliche Bedeutung zukomme, bilde sie doch im Bereich des neu gestalteten Kreisels den Abschluss respektive Auftakt eines Strassenabschnitts. Unter Mitberücksichtigung dieser stadträumlichen Besonderheit erweise sich der projektierte Reklamestandort in ästhetischer Hinsicht als besonders ungünstig. Soweit die Rekurrentin auf eine andere, im Bereich [...] als bewilligungsfähig beurteilte Reklame verwiesen habe, habe sie nicht dargelegt, dass es sich in tatsächlicher Hinsicht um einen vergleichbaren Fall handle (angefochtener Entscheid E. 11). Schliesslich erweise sich der negative Entscheid auch ohne weiteres als verhältnismässig, werde es der Rekurrentin doch nicht untersagt, mit Digitalscreens zu werben, wenn auch nicht am vorliegenden Ort (angefochtener Entscheid E. 12).
3.2 Mit ihrer Rekursbegründung beruft sich die Rekurrentin auf ihre Werbefreiheit als Teil der Wirtschaftsfreiheit. Vorliegend würden die Vorinstanzen zu Recht keine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) geltend machen, wonach Reklamen im Bereich offener Strassen untersagt werden, die zu Verwechslungen mit Signalen oder zur Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit durch Ablenkung der Strassenbenützer führten (Rekursbegründung Rz. 13). Unter Verweis auf den vorgenannten Gehalt der Ästhetikklausel gemäss § 58 BPG stellt sie sich auf den Standpunkt, die Montage eines Digitalscreens im Hochformat mit einer Bildschirmgrösse von 75 Zoll (165 cm x 93 cm) an einer Hausfassade an einem stark befahrenen Kreisel stehe in keiner Weise der ästhetischen Wirkung dieser Umgebung entgegen. Dies gelte insbesondere aus Sicht der breiten Bevölkerung, die im Zeitalter der Digitalisierung eine Integration von digitalen Darstellungen in das Stadtbild wohl kaum als störend empfinden werde. Auch angesichts der Grösse des Digitalscreens im Vergleich zum Kreisel und zum Gebäude, an dessen Fassade es montiert werden solle, könne nicht von einer die Ausstrahlung der Umgebung herabsetzenden Wirkung ausgegangen werden. Überdies sei die Architektur der Liegenschaft nicht derart schützenswerter Natur, dass ein Digitalscreen deren Wirkung «empfindlich herabsetzen» würde. Der Digitalscreen lasse sich im Gegenteil leicht in das bestehende Äussere des Gebäudes einfügen und wirke keineswegs deplatziert (Rekursbegründung Rz. 18). Soweit sich die Stadtbildkommission auf den Standpunkt stelle, der Standort solle nicht mit Werbung belastet werden, übersehe sie die zahlreichen Werbeplakate in der Umgebung. So befänden sich an den Nachbargebäuden [...] bis [...] nicht weniger als neun Plakatstellen. Hinzu kämen mehrere Plakatträger an einem Nachbargebäude am [...]. Werbungen gehörten an diesem Standort zum gängigen Stadtbild. Der Digitalscreen ergänze dieses diskret (Rekursbegründung Rz. 19).
Die Vorinstanz überschätze die ästhetische Bedeutung der Eckliegenschaft [...], welche weder ein historisches noch ästhetisch besonders schützenswertes Gebäude bilde. Es handle sich um ein von Unterschieden geprägtes Gewerbeobjekt. Es bestehe auf der westlichen Seite aus einer relativ neutralen Fassade. Konträr dazu falle die nördliche Seite mit ihrer Fensterfront und dem metallischen Aufbau auf. Bei genauerer Betrachtung falle auf, dass die Fenster im Erdgeschoss und im ersten Stock übers Eck gesehen weder die gleichen Grössen, noch eine durchgängig symmetrische Anordnung aufweisen würden. Gleiches gelte für die Schilder zur Bezeichnung der Strasse und Hausnummer. Im zweiten und dritten Stockwerk folge die Fensteranordnung über Eck gesehen keinen ästhetischen Überlegungen. Der Digitalscreen nehme diese ästhetischen Ungleichbehandlungen der Fassade auf und füge sich in die Fassadengestaltung ein. Insbesondere werde die Trennlinie des Fassadensockels zu der restlichen Fassade respektiert und nicht unterbrochen. Die von der Vorinstanz argumentierte besondere Bedeutung der markanten Gebäudeecke werde durch den Digitalscreen ebenfalls nicht in Frage gestellt. Bei einer Betrachtung der gesamten Fassade falle ins Gewicht, dass der Digitalscreen verhältnismässig klein sei. Zudem wertet der Digitalscreen die Fassade auf moderne Weise auf. Durch die leicht animierte Werbung werde der Blick der Passanten nicht nur auf den Digitalscreen gelenkt, sondern auf die gesamte Fassade des Gebäudes, was dieser in der breiten Bevölkerung mehr Aufmerksamkeit verschaffe. Zudem werde die Fassade regelmässig durch Sprayereien verunstaltet und müsse regelmässig punktuell neu gestrichen werden, was verschiedene Farbtöne der Fassade zur Folge habe. Durch die Montage des Digitalscreens werde sogar eine Verbesserung des Gesamterscheinungsbilds erzielt, was insgesamt zu einer aufgeräumteren und moderneren Situation führe (Rekursbegründung Rz. 20). Soweit die Vorinstanz auf die Bedeutung des Eckgebäudes als Abschluss und Auftakt des Strassenabschnitts verweise, begründe sie nicht, weshalb dieser anders als andere Standorte zu behandeln wäre (Rekursbegründung Rz. 22). Die ästhetischen Anforderungen bestimmten sich nach der jeweiligen Umgebung, weshalb nicht die gleichen Anforderungen wie in einem ästhetisch ansprechenden Umfeld angesetzt werden könnten (Rekursbegründung Rz. 23). Vorliegend bestehe die [...]strasse auf westlicher Seite aus Wohnhäusern und auf der östlichen Seite aus Gewerbeliegenschaften, deren Architekturstil sich teils massiv unterscheiden würde, wodurch ein heterogenes Erscheinungsbild entstehe. An den Gewerbegebäuden seien deutlich grössere Plakatstellen angebracht, teilweise seien sie auch mit Sprayereien verschmiert und befänden sich in einem schlechten Zustand. Die fehlende Bewilligungsfähigkeit an diesem Standort sei auch städtebaulich nicht nachvollziehbar (Rekursbegründung Rz. 24). Die Behauptung der Vorinstanz, wonach die Erstellung des Digitalscreens keine Rücksicht auf die Gestaltung und Qualität der Gebäudeecke nehme und aus ästhetischer Sicht besonders ungünstig sei, stelle eine elitäre und nicht nachvollziehbare Meinungsäusserung dar, die einen Eingriff in die verfassungsmässigen Rechte der Rekurrentin nicht zu rechtfertigen vermöge (Rekursbegründung Rz. 25).
3.3 Der vorinstanzlichen Beurteilung kann vollumfänglich gefolgt werden.
3.3.1 Die Baurekurskommission hat sich in ihrem Entscheid der fachlichen Einschätzung der Stadtbildkommission angeschlossen. Damit ist das Reklamevorhaben von zwei Instanzen mit besonderen Fachkenntnissen übereinstimmend als nicht genehmigungsfähig beurteilt worden. Zu den Mitgliedern der Baurekurskommission gehören auch Personen mit architektonischer Ausbildung. Im vorliegenden Fall wurde die Kommission mit Arch. ETH BSA/SIA [...] durch einen Experten für Stadtbildschutz erweitert (vgl. dazu auch VGE VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.2).
3.3.2 Die nach § 58 Abs. 1 BPG erforderliche gute Gesamtwirkung eines Bau- bzw. eines Reklamevorhabens an der betroffenen Baute selbst und im konkreten Umfeld bestimmt sich nach der jeweiligen Umgebung. Es können daher in einem ästhetisch belasteten Umfeld nicht die genau gleich hohen Anforderungen angesetzt werden, wie sie beim selben Vorhaben in einem ästhetisch ansprechenderen Umfeld verlangt werden können (vgl. VGE VD.2014.39 vom 29. August 2014 E. 5.5, 754/2005 vom 15. Februar 2006 E. 4.2). So hat das Verwaltungsgericht im Urteil VGE VD.2014.39 vom 29. August 2014 bezüglich einer unbeleuchteten Reklametafel an der Fassade eines Wohngebäudes erwogen, dass die Umgebung der in Frage stehenden Liegenschaft nicht als schöne Wohngegend bezeichnet werden könne. Es verwies auf viele Gewerbebetriebe und die als Zubringer für den Verkehr von und nach Deutschland dienende, dicht befahrene Strasse. Sodann verwies es auf unzählige Eigenwerbungen der dort ansässigen Gewerbebetriebe und die zahlreiche Fremdwerbung im Strassenraum. Weiter berücksichtigte das Verwaltungsgericht in jenem Fall, dass zwar nicht gänzlich davon gesprochen werden könne, «dass mit der Plakatfläche die Formensprache der Fassade bzw. Fenster aufgenommen würde», allerdings reihe «sich die damit eingebrachte ‘neue Linie’ in dieser auch ästhetisch unruhigen Gegend sehr wohl ein». Es berücksichtigte, dass die Reklame nicht an der Fassade zur Strasse hin sondern vielmehr an einer Seitenwand angebracht werden solle, weshalb das Plakat nicht gleich dominant wie an der Strassenseite wirke. Schliesslich verwies es auf Autos, welche unter dem Plakat abgestellt würden (E. 5.5.2.). Daraus leitete das Verwaltungsgericht ab, dass das Plakat eine gewisse Beruhigung der optisch unruhigen Situation bewirke, «gut in die bestehende Hauswand zu integrieren» sei und mithin zu keiner Verschlechterung der Gesamtsituation führe (E. 5.5.3). Nicht gefolgt ist das Verwaltungsgericht der Argumentation der damaligen (und heutigen) Rekurrentin, dass die geplante Plakatfläche bezüglich der Sprayereien eine Verbesserung des Erscheinungsbildes bringen würde (E. 6).
3.3.3 Von dieser Situation unterscheidet sich das vorliegend zu beurteilende Reklamevorhaben massgeblich. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin weist die Fassade der Liegenschaft [...] eine klare Gliederung und Gestaltung auf. Zumindest der Sockel übers Eck hat die gleiche Höhe und im Bereich der unteren Fensterlinie sind die Fenster des Gebäudes einheitlich angeordnet (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 3). Dadurch ergibt sich, trotz der leicht unterschiedlichen Grösse der Fenster, ein harmonisches Gesamtbild. Die geplante Platzierung des Werbeträgers nimmt die Formensprache der Fenster nicht auf. Der projektierte Digitalscreen zwängt sich ohne Berücksichtigung der Linien der Fensteranordnung am betroffenen Fassadenbereich in die freie Fläche. Die Beziehung der übereck geführten Fensterreihen wird dadurch unterbunden (vgl. Eingabe Stadtbildkommission vom 8. März 2023, act. 9). Daran ändert entgegen den Ausführungen der Rekurrentin nichts, dass die Trennlinie des Fassadensockels zur restlichen Fassade respektiert wird (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 5). Der Digitalscreen durchbricht am vorgesehenen Standort die klare Struktur der Fassadengestaltung, wodurch sich erst ein unruhiges Erscheinungsbild ergibt. Zusätzlich verstärkt wird diese optische Unruhe durch die leicht animierten, im Zehnsekundentakt wechselnden Bilder auf dem Digitalscreen.
Rechnung zu tragen ist sodann der gesamten städtebaulichen Situation. Die Eckliegenschaft an der [...] liegt am Übergang vom Wohn- zum Industriegebiet an einem stark befahrenen Verkehrskreisel. Dabei handelt es sich um eine ästhetisch unruhige Gegend, die vom Tram und motorisierten Verkehr geprägt ist. Durch die Neugestaltung des Kreisels ist der Platz jedoch aufgewertet worden. Die Gebäudeecke ist als Abschluss beziehungsweise Auftakt eines Strassenabschnittes städtebaulich besonders zu behandeln. Durch die in den Verkehrskreisel mündenden Strassen ist die Liegenschaft von weitem zu sehen und hat eine grössere Präsenz. Ein Digitalscreen an der dem Kreisel zugewandten Fassade an diesem prominenten Standort hätte eine grosse Fernwirkung. Der Feststellung der Stadtbildkommission im vorinstanzlichen Verfahren folgend, wird die von ihr als architektonisch wichtig bezeichnete Freifläche «gestalterisch als Restfläche behandelt und mit einem Plakat verunklärt» und es werden «die architektonischen Strukturen des Gebäudes negiert» (vgl. Eingabe vom 8. März 2023, act. 9). Die so begründete Auffassung der Stadtbildkommission als Fachbehörde, wonach der vorgesehene Digitalscreen die gute Gesamtwirkung des neu gestalteten Aussenraums empfindlich abwerte, ist auch für den grösseren Teil der Bevölkerung nachvollziehbar und darf daher Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben.
Die Rekurrentin bringt weiter vor, dass die Fassade auch an der für den Digitalscreen vorgesehenen Stelle immer wieder von Sprayereien betroffen sei. Selbst wenn dem projektierten Digitalscreen eine gewisse präventive Wirkung gegen Verunstaltungen zukommen sollte, kann dadurch eine gute Gesamtwirkung aber nicht per se bejaht werden (vgl. VGE VD.2014.39 vom 29. August 2014 E. 6). Soweit die Rekurrentin schliesslich auf andere Reklameplakate in dieser Gegend verweist, unterscheidet sich die räumliche Situation an diesen Standorten von der vorliegend zu beurteilenden. Die Plakate befinden sich einerseits erst im weiteren Abschnitt der Gewerbeliegenschaften an einer fensterlosen Seitenfassade auf der östlichen Seite der [...]strasse, nicht aber an der Liegenschaft [...] selber, und andererseits an einem Zaun vor einer Hecke bei einem Parkplatz am [...]weg (vgl. Beilagen zur Rekursbegründung S. 4 f.). Demgegenüber ist an den anderen Gebäuden im Bereich des neu gestalteten Verkehrskreisels keine Fremdwerbung vorhanden. Wie am Augenschein festgestellt werden konnte, bestehen die Firmenaufschriften im Einklang mit dem Reklamekonzept der Stadtbildkommission nicht aus Plakaten, sondern aus Einzelbuchstaben (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 3; vgl. Reklamekonzept Stadtbildkommission Basel-Stadt S. 4 Ziff. 3.1 und 3.3 und S. 6, file://ge-sv-fil02.bs.ch/user$/sagwum/myFiles/Downloads/Reklamekonzept_2016.pdf). Ein Digitalscreen wäre an dieser von der Vertreterin der Stadtbildkommission als vorbildlich bezeichneten Platzsituation (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 3) etwas gänzlich Neues. Die Ästhetik des durch den neu gestalteten Verkehrskreisel aufgewerteten Platzes würde durch das Anbringen eines Digitalscreens an der Fassade der Liegenschaft [...] leiden.
3.3.4 Zusammenfassend kann mit dem Reklamevorhaben die erforderliche gute Gesamtwirkung an der betroffenen Liegenschaft selbst und im konkreten Umfeld nicht erreicht werden. Ein Digitalscreen an diesem Ort erweist sich daher als mit § 58 BPG unvereinbar.
3.3.5 Wie die Vorinstanz in Berücksichtigung dieser rechtlichen Ausgangslage zutreffend erwog, stellt die in § 58 BPG normierte Ästhetikgeneralklausel eine hinreichende gesetzliche Grundlage zur Einschränkung der Grundrechte dar (vgl. angefochtener Entscheid E. 6, m.H.). Die gute Gesamtwirkung liegt im öffentlichen Interesse. Ästhetische Interessen werden vom Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung als öffentliche Interessen anerkannt (vgl. BGE 115 Ia 370 E. 3a; BGer 1C_434/2012 vom 28. März 2013 E. 3.6; VGE VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.4; Rey, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz. 3.472, m.H.). Vorliegend bezieht sich die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit der Rekurrentin alleine auf das Werben an diesem konkreten Ort und ist auf privatem Grund nicht grundsätzlich ausgeschlossen, wie die zahlreichen Plakate in der unmittelbaren Umgebung zeigen (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 4). Im Übrigen ist gerichtsnotorisch, dass die Rekurrentin über eine Konzession für die Bewirtschaftung der Grossplakatstellen auf öffentlichem Grund im Kanton Basel-Stadt verfügt und somit auch diese Flächen für die Plakatierung nutzen kann (vgl. https://www.tiefbauamt.bs.ch/oeffentlicher-raum/werbung-und-plakate.html). Insgesamt ist das öffentliche Interesse am Stadtbildschutz höher zu gewichten als das entgegenstehende private Interesse der Rekurrentin, mittels eines Digitalscreens an diesem Ort zu werben. Der Entscheid ist somit auch verhältnismässig.
4.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens trägt die Rekurrentin die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF 2'000.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'000.–, inklusive Auslagen.
Mitteilung an:
- Rekurrentin
- Baurekurskommission Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.