Basel-Stadt Sozialversicherungsgericht 10.12.2024 VD.2023.105 (AG.2024.702)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2023.105

URTEIL

vom 10. Dezember 2024

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Ramon Mabillard und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____                                                                                          Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Wohnschutzkommission Basel-Stadt

Grenzacherstrasse 62

4005 Basel

Mieterinnen- und Mieterverband Basel                               Beigeladene

Clarastrasse 2, 4058 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine Verfügung der Wohnschutzkommission

vom 26. Juni 2023

betreffend Renovation im vereinfachten Bewilligungsverfahren (WRFG)

Sachverhalt

A____ (Rekurrent) ist Eigentümer der Liegenschaft B____. Im Herbst 2022 starb der Mieter der 3-Zimmerwohnung im 3. Obergeschoss [...] dieser Liegenschaft in der Wohnung. Nach der Entdeckung des Todesfalls wurde die Wohnung gereinigt und die durch den Todesfall verursachten Folgen nach Angaben des Rekurrenten behelfsmässig behoben.

Am 25. Mai 2023 reichte der Rekurrent bei der Wohnschutzkommission ein Gesuch um Bewilligung von Arbeiten zur Instandstellung der Wohnung im 3. Obergeschoss zwecks (allfälliger) Wiedervermietung im vereinfachten Bewilligungsverfahren ein.

Die Wohnschutzkommission erliess am 26. Juni 2023 folgende Verfügung:

1.  Es wird festgestellt, dass das im Gesuch dargelegte Bauvorhaben betreffend die Liegenschaft B____, bewilligungspflichtig nach § 8a WRFG ist.

2.  Die Bewilligung wird unter den nachfolgenden Auflagen erteilt.

3.  Nach Durchführung des Bauvorhabens ist gestützt auf die im Gesuch angeführten baulichen Massnahmen und Investitionskosten für die Wohnung B____ für die Dauer von fünf Jahren ein maximaler monatlicher Mietzinsaufschlag von 44.30 Franken bzw. ein maximaler Nettomietzins von 1’109.30 Franken zulässig.

4.  Die betreffende Wohnung untersteht ab Mitteilung über den Abschluss der Bauarbeiten der fünfjährigen gesetzlichen Mietzinskontrolle. Die Eigentümerschaft hat die Staatliche Stelle für Wohnraumschutz (SSW), Grenzacherstrasse 62, 4005 Basel, zuhanden der Wohnschutzkommission (WSK) umgehend schriftlich über den Abschluss der Bauarbeiten zu informieren.

5.  Einen allfälligen Verzicht auf Durchführung des vorliegenden Bauvorhabens hat die Eigentümerschaft innerhalb der Rechtsmittelfrist der Staatlichen Stelle für Wohnraumschutz (SSW), Grenzacherstrasse 62, 4005 Basel, zuhanden der Wohnschutzkommission (WSK) schriftlich mitzuteilen. Ansonsten ergeht, nachdem die vorliegende Verfügung in Rechtskraft erwachsen ist, die Anweisung an das Grundbuch- und Vermessungsamt Basel-Stadt, die fünfjährige Mietzinskontrolle für die Wohnung B____ im Grundbuch anzumerken.

6.  Mit der Ausführung der baulichen Massnahmen darf erst begonnen werden, nachdem die vorliegende Verfügung in Rechtskraft erwachsen ist.

7.  Mit dem Ende der Wohnungsnot fällt diese Verfügung dahin.

8.  Die Eigentümerschaft trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr in Höhe von CHF 200.–. Die Rechnung für die Gebühr wird, nachdem diese Verfügung in Rechtskraft erwachsen ist, mit separater Post verschickt und ist alsdann innert 30 Tagen zu bezahlen.

Gegen diese Verfügung der Wohnschutzkommission erhob der Rekurrent mit Anmeldung vom 4. Juli 2023 und Begründung vom 28. August 2023 Rekurs an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:

1.    Es sei die Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juni 2023 (Fall Nr. 105149039) vollumfänglich aufzuheben und festzustellen, dass die vom Rekurrenten zwecks allfälliger Wiedervermietung geplanten Arbeiten in der 3-Zimmer-Wohnung, 3. OG, B____ in keiner Weise gemäss WRFG bewilligungspflichtig sind.

2.  Eventualiter sei Ziffer 3 der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juni 2023 (Fall Nr. 105149039) aufzuheben und es sei in Bezug auf die vom Rekurrenten zwecks allfälliger Wiedervermietung geplanten Arbeiten in der 3-Zimmer-Wohnung, 3. OG, B____ für die Dauer von fünf Jahren ein maximaler monatlicher Nettomietzinsaufschlag von CHF 120.– festzulegen.

3.  Eventualiter sei Ziffer 5 der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juni 2023 (Fall Nr. 105149039) aufzuheben und es sei:

(a) festzustellen bzw. festzulegen, dass die Anweisung der Rekursgegnerin ans Grundbuch- und Vermessungsamt Basel-Stadt, die fünfjährige Mietzinskontrolle für die Wohnung B____ im Grundbuch anzumerken, erst im Anschluss an die Mitteilung über den Abschluss der Arbeiten gemäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung erfolgen darf, sowie

(b) festzustellen bzw. festzulegen, dass, falls der Rekurrenten nach Abschluss der Arbeiten gemäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung selber in die betroffene Wohnung einziehen will, dies in keiner Weise gemäss WRFG bewilligungspflichtig ist, die diesfalls unterlassene Einholung einer Bewilligung gemäss WRFG auch in keiner Weise eine strafbare Handlung nach § 20 Abs. 1 WRFG darstellt und keine Anmerkung einer fünfjährigen Mietzinskontrolle für die Wohnung B____ im Grundbuch erfolgen darf.

4.  Eventualiter sei Ziffer 6 der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juni 2023 (Fall Nr. 105149039) aufzuheben und es sei festzustellen bzw. festzulegen, dass die vom Rekurrenten zwecks allfälliger Wiedervermietung geplanten Arbeiten in der 3-Zimmer-Wohnung, 3. OG, B____ bereits vor Eintritt der Rechtskraft der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juni 2023 (Fall Nr. 105149039) ausgeführt werden dürfen.

5.  Es sei dem Rekurrenten vorsorglich und unabhängig vom Eintritt der Rechtskraft der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juni 2023 (Fall Nr. 105149039) zu gestatten, die folgenden der geplanten Arbeiten auszuführen:

(a) Entfernung der Rohfasertapete,

(b) Auswaschen der Wände (mit Spezialmitteln),

(c) Isolieren der Wände mit Anti-Nikotin-Isolieranstrich und

(d) zweimaliges Streichen der Wände mit Dispersionsfarbe.

6.  Alles unter o/e-Kostenfolge (zuzüglich Auslagen und MWST).

Mit verfahrensleitender Verfügung vom 13. September 2023 wurde dem Rekurrenten im Sinn einer vorsorglichen Massnahme gestattet, bei der vom Rekurs betroffenen 3-Zimmerwohnung B____ im dritten Obergeschoss der Liegenschaft B____ die Arbeiten gemäss Ziffer 5 seiner Rechtsbegehren vorzunehmen.

Am 29. September 2023 beantragte die Wohnschutzkommission, es sei der Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung des Präsidialdepartements Basel-Stadt (nachfolgend: Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung) Gelegenheit zu geben, zur Rekursbegründung des Rekurrenten vom 28. August 2023 Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 18. Oktober 2023 beantragte der Mieterinnen- und Mieterverband Basel (nachfolgend Mieterinnen- und Mieterverband [MV]) eine Beiladung zum Verfahren. Der Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung und dem Mieterinnenund Mieterverband wurde daraufhin die Möglichkeit eingeräumt, zur Rekursbegründung Stellung zu nehmen.

Mit Rekursantwort vom 6. Oktober 2023 beantragte die Wohnschutzkommission, der Rekurs sei in Bezug auf Ziffer 3a gutzuheissen und im Übrigen kostenpflichtig abzuweisen. Mit Eingabe vom 30. November 2023 nahm die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung zum Rekurs Stellung ohne einen formellen Antrag zu stellen. Der Mieterinnen- und Mieterverband reichte ebenfalls am 30. November 2023 eine Stellungnahme ein, in welcher er beantragte, es sei die Angelegenheit zur korrekten Anwendung des § 8d WRFG (ohne Grundrissveränderung) oder gemäss § 8e WRFG (falls der Rekurrent an seinem Ausbauvorhaben festhält) zurückzuweisen.

In der Replik vom 1. Februar 2024 wiederholt der Rekurrent die in der Rekursbegründung gestellten Anträge. In der Duplik vom 26. Februar 2024 hält die Wohnschutzkommission an den in ihrer Rekursantwort gestellten Anträgen fest. Der Rekurrent reichte am 5. März 2024 eine weitere Stellungnahme ein. Der Mieterinnen- und Mieterverband äusserte sich am 18. März 2024 zur Duplik der Wohnschutzkommission. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte sowie die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.         Prozessvoraussetzungen

1.1      Zuständigkeit

Die angefochtene Verfügung wurde von der Wohnschutzkommission erlassen. Dabei handelt es sich gemäss § 3a des Gesetzes über die Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG, SG 861.500) um eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Verfügungen der vom Regierungsrat gewählten Kommissionen unterliegen gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. In diesem Sinn sieht auch § 16 der Verordnung über den Schutz von Wohnraum (Wohnraumschutzverordnung, WRSchV [SG 861.540]) vor, dass Verfügungen der Wohnschutzkommission nach den Bestimmungen des VRPG beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen.

1.2      Rekursfrist

Der Rekurs ist binnen zehn Tagen nach der Zustellung der Verfügung schriftlich beim Verwaltungsgericht anzumelden (§ 16 Abs. 1 VRPG). Spätestens binnen 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, ist eine schriftliche Rekursbegründung einzureichen (§ 16 Abs. 2 VRPG). Die angefochtene Verfügung wurde dem Rekurrenten gemäss dessen Aussagen am 29. Juni 2023 eröffnet. Aus den Vorakten geht kein anderer Zustellungstermin hervor. Es liegen jedoch keine Anzeichen dafür vor, dass die Eröffnung an den Rekurrenten vor dem 29. Juni 2023 erfolgt ist. Es ist daher davon auszugehen, dass die Rekursanmeldung vom 4. Juli 2023 rechtzeitig und die Begründung vom 28. August 2024 (Abgabe am Schalter am 29. August 2023) innert erstreckter Frist erfolgt sind. Der Rekurrent ist als Gesuchsteller und Adressat der angefochtenen Verfügung rechtsmittellegitimiert. Auf den Rekurs ist grundsätzlich einzutreten.

1.3      Kognition

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

2.         Streitgegenstand

2.1      Grundlagen

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Bewilligungspflicht des Sanierungsvorhabens der genannten 3-Zimmer-Wohnung des Rekurrenten sowie die allfällige Festlegung des Mietzinsaufschlags für diese Wohnung.

Nach § 8a Abs. 1 WRFG unterliegen in Zeiten der Wohnungsnot sämtliche Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen, einer Bewilligungspflicht gemäss §§ 8d und 8e WRFG. Gemäss § 8a Abs. 3 WRFG wird die Bewilligung erteilt, wenn in der Folge die gemäss §§ 8b bis 8e festgelegten Mietzinse eingehalten werden. Nach § 8d Abs. 1 WRFG besteht für ein Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in bewohntem Zustand ein einfaches Bewilligungsverfahren, sofern es einen monatlichen Mietzinsaufschlag zur Folge hat, der sich in einer Bandbreite von zwischen 0 und 80 Franken für Wohnungen mit ein oder zwei Zimmern, von zwischen 0 und 120 Franken für Wohnungen mit drei Zimmern und von zwischen 0 und 160 Franken für Wohnungen mit vier und mehr Zimmern bewegt. Die Wohnschutzkommission prüft anhand der eingereichten Unterlagen inklusive einer Kostenzusammenstellung, ob die Wohnungen nach Umbau, Renovation oder Sanierung in derselben Kategorie verbleiben wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen (§ 8d Abs. 3 WRFG). Gemäss dem umfassenden Verfahren nach § 8e WRFG kann die Wohnschutzkommission eine Bewilligung erteilen, wenn die Wohnungen nach Abschluss des Vorhabens in derselben Kategorie verbleiben wie zuvor, den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Mietzinse für Wohnraum, der gestützt auf eine Bewilligung gemäss diesem Gesetz ersetzt, umgebaut oder saniert wurde, unterliegen nach § 8b WRFG während fünf Jahren von der definitiven Nutzungsfreigabe an einer amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschläge und einer Mietzinskontrolle.

Diese der angefochtenen Verfügung zu Grunde liegenden Bestimmungen des Wohnraumfördergesetzes gehen auf die mit Abstimmung der Basler Stimmbevölkerung vom 10. Juni 2018 angenommene Initiative «Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien» (Wohnschutzinitiative I) resp. die entsprechende Änderung von § 34 Kantonsverfassung (KV) zurück. Zur Konkretisierung von § 34 KV beschloss der Grosse Rat am 23. April 2020 eine Änderung des Wohnraumfördergesetzes, gegen die das Referendum ergriffen worden ist. Der Beschluss des Grossen Rats wurde in der Volksabstimmung vom 29. November 2020 angenommen. Am 28. November 2021 wurde aber die ausformulierte Gesetzesinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!» (Wohnschutzinitiative II) zur Änderung des Wohnraumfördergesetzes von der Basler Stimmbevölkerung angenommen. § 22a Abs. 2 des gemäss der vorgenannten Initiative geänderten Wohnraumfördergesetzes schrieb vor, dass das Gesetz sechs Monate nach Annahme der Initiative in Kraft tritt. Die Inkraftsetzung der Änderungen wurden vom Regierungsrat auf den 28. Mai 2022 angesetzt. Ebenfalls am 28. Mai 2022 trat die Wohnraumschutzverordnung in Kraft.

2.2      Bewilligungsgesuch

Gemäss den insoweit unbestrittenen Sachverhaltsfeststellungen der Wohnschutzkommission in der angefochtenen Verfügung reichte der Rekurrent am 25. Mai 2023 ein Bewilligungsgesuch im vereinfachten Bewilligungsverfahren ein. Gemäss Angaben im Gesuch waren kleinere «RG» wegen des Todesfalls bereits ausgeführt. Unter der Rubrik «Vorhaben und betroffene Liegenschaften» des Gesuchs führte der Rekurrent aus:

«Grundsätzliche Renovation der 3-Z’Wohnung B____ im 3. Stock der Liegenschaft, aufgrund der Tatsache, dass man hier etwas machen muss analog zu anderen Wohnungen im Haus (wie im EG z.B.), wo man das Bad leicht vergrössert hatte, um eine heutige Badzimmereinrichtung einbauen zu können. Die Wohnung ist ‘verlebt’, einerseits durch das Alter, andererseits durch das Verhalten des Ex-Mieters, welcher verstarb innerhalb der Wohnung und auch innerhalb der 12 Jahren Miete einiges zerstörte (Bodenbelag Küche), extensives Rauchen, ev. Drogen. Durch den Tod entstand erheblicher Schaden an den Wänden und Boden (Wohnzimmer), mit Körperflüssigkeit, Insekten/Maden-Befall, der auch [zu] einem üblen Geruch in der ganzen Wohnung führte».

Laut den Angaben des Rekurrenten im Gesuch traf keine von den Ausnahmen gemäss § 8a Abs. 2 resp. Abs. 5 WRFG zu und die Sanierung, die Renovation oder der Umbau würde nicht nur den einfachen ordentlichen Unterhalt betreffen. Beantragt wurde die Durchführung des vereinfachten Verfahrens «also mit der Deckelung von maximal 120 Fr. plus für eine 3 Zimmer-Wohnung». In den schriftlichen Ausführungen des Gesuchs umschrieb der Rekurrent drei mögliche Vorgehensweisen:

«1. Ich lasse die Miete grundsätzlich so wie sie ist, auf tiefem Niveau, netto 1065 oder leicht höher gem. der Teuerung. In diesem Fall würden nur die Wände gewaschen, gestrichen, sowie das Holzwerk. [Am] Boden, wo der Tote lag, müsste dennoch neuer Industrie-Parkett angebracht werden, weil der Original Unter-Parkett zerstört worden ist, weil der tote Mann knapp 20 Tage darauf gelegen war.

2. Die Renovation wird gemäss den Offerten und der Schätzung der restlichen Arbeiten eingegeben im vereinfachten Bewilligungs-Verfahren, mit der Bitte an Sie, die jeweiligen Aufschläge der einzelnen Positionen mitzuteilen, sodass ich mich dann entscheiden könnte, welche Arbeiten ausgeführt würden, und welche man allenfalls zurückstellen würde, respektive ganz sein lassen könnte/würde.

3. Noch nicht konkret, aber denkbar, wäre allenfalls, dass ich wieder in mein ex-Elternhaus zurückkehren würde als Eigentümer, und dann nach eigenem Gusto und den entsprechenden Investitionen in der Wohnung dort einziehen würde, und dort erstmal wohnen würde ohne Eingabe von Renovationsschritten bzw. von notwendigen Mietaufschlägen.»

2.3      Angefochtene Verfügung

Mit Verfügung vom 26. Juni 2023 hielt die Wohnschutzkommission fest, der Rekurrent habe das als Variante 2 beschriebene Bauvorhaben als Gesuch im vereinfachten Verfahren eingereicht. Die beiden anderen Varianten 1 und 3 könnten mangels Vorliegens diesbezüglicher konkreter, substantiierter Angaben nicht geprüft werden. Die Prüfung des Gesuchs in Bezug auf das als Variante 2 beschriebene Bauvorhaben erfolge nach den Bestimmungen des vereinfachten Bewilligungsverfahrens (§ 23 Abs. 3 WRSchV). Für Umbau-, Renovations- oder Sanierungsarbeiten im bewohnten Zustand, welche einen monatlichen Mietzinsaufschlag von zwischen CHF 0 und 120 für 3-Zimmerwohnungen zur Folge haben, sei das vereinfachte Bewilligungsverfahren zu wählen (§ 8d Abs. 1 WRFG). Im vereinfachten Bewilligungsverfahren könne die Bewilligung nur verweigert werden, wenn das Bauvorhaben im unbewohnten Zustand durchgeführt werden solle (§ 8d Abs. 1 WRFG). Ansonsten sei die Bewilligung zu erteilen, wobei die gesetzlich erforderlichen Bewilligungsauflagen zu verfügen seien. Die Bewilligung sei im vereinfachten Bewilligungsverfahren auch dann zu erteilen, wenn zum Beurteilungszeitpunkt Leerstände vorliegen würden, die nicht vermieterseits zwecks Durchführung des Bauvorhabens herbeigeführt worden seien. Dies sei hier der Fall. Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung im vereinfachten Bewilligungsverfahren gemäss § 8d Abs. 1 WRFG seien somit erfüllt. Im Rahmen der Bewilligungserteilung habe die Wohnschutzkommission maximale monatliche Mietzinsaufschläge für den geschützten bezahlbaren Mietwohnraum als Bewilligungsauflage festzulegen (§ 8a Abs. 3 lit. b i.V.m. § 8b Abs. 1 WRFG). für die sanierte Wohnung einen maximalen monatlichen Mietzinsaufschlag von CHF 44.30 (vgl. dazu detailliert E. 4.2.2).

2.4      Rügen des Rekurrenten

Der Rekurrent erhebt mit seinem Rekurs einerseits formelle Rügen (siehe E. 3). Andererseits wehrt er sich in materieller Hinsicht gegen die Bewilligungspflicht seines Vorhabens (E. 4.1). Eventualiter beantragt er die Bewilligung eines maximalen monatlichen Nettomietzinsaufschlags für die betroffene Wohnung von CHF 120.– für die Dauer von fünf Jahren (E. 4.2 ff.).

3.         Formelle Rügen

Der Rekurrent stellt zunächst den Antrag, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben. In der Rekursbegründung führt er dazu aus, dass in der angefochtenen Verfügung keine Begründung für die Feststellung der Bewilligungspflicht enthalten sei. Damit sei der Anspruch auf rechtliches Gehör des Rekurrenten verletzt. Alleine schon diese Gehörsverletzung müsse zur Aufhebung der Verfügung führen. Es stelle sich zudem die Frage, ob die Verfügung nicht als nichtig zu betrachten sei, da sie nicht (eigenhändig) vom Präsidenten der Wohnschutzkommission unterzeichnet worden sei.

Diesen Rügen zu angeblichen formellen Mängeln kann nicht gefolgt werden. Zunächst ist festzustellen, dass die Rüge der Gehörsverletzung keinen Bezug hat zu den Rechtsbegehren, zumal der Rekurrent nicht beantragt, die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Seine Rechtsbegehren beziehen sich vielmehr auf eine materielle Abänderung des angefochtenen Entscheids. Den Rügen kann aber auch in inhaltlicher Sicht nicht gefolgt werden. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um die Behandlung eines Gesuchs des Rekurrenten. Er hat in diesem Gesuch selbst angegeben, dass keine der Ausnahmen von der Bewilligungspflicht gemäss WRFG erfüllt seien und hat selbst die Durchführung des vereinfachten Bewilligungsverfahrens beantragt. Entgegen den Ausführungen des Rekurrenten kann von der Wohnschutzkommission in dieser Situation keine ausführliche Begründung der Bewilligungspflicht in der entsprechenden Bewilligungsverfügung verlangt werden. Von einer Verletzung der Begründungspflicht kann hier keine Rede sein. Vom Rekurrenten wird auch nicht ausgeführt, woraus er eine Pflicht ableiten möchte, dass die Verfügungen der Wohnschutzkommission durch dessen Präsidenten unterzeichnet sein müssten und dass eine Unterzeichnung durch den Schreiber der Kommission, der ebenso wie die Mitglieder der Kommission vom Regierungsrat gewählt wird (vgl. § 3a Abs. 4 WRFG) ungenügend sein soll oder gar zur Nichtigkeit der Verfügung führen soll. Dies ist auch nicht ersichtlich (vgl. etwa VGE VD.2023.96/98 vom 21. November 2023 E. 2.2; BGE 112 V 87 E. 1).

4.         Materielle Rügen

4.1      Bewilligungspflicht

4.1.1   Der Rekurrent beantragt in seinem Hauptbegehren, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben, da sein Vorhaben nicht bewilligungspflichtig sei. Er weist darauf hin, dass der gemäss der Wohnschutzinitiative ausformulierte § 34 KV Massnahmen zum Zweck des Schutzes von bestehendem bezahlbarem Wohnraum verlange. Aus den Abstimmungserläuterungen sowie der entsprechenden Stellungnahme des Initiativkomitees zur Wohnschutzinitiative ergebe sich, dass mit der Verfassungsänderung einzig auf sogenannte Renditesanierungen von gesamten Liegenschaften sowie auf den Abbruch von Liegenschaften abgezielt worden sei, da diese angeblich zur Vertreibung von Mietparteien führen würden. Dass die neuen Bestimmungen hingegen für die Instandstellung von einzelnen Mietwohnungen bei ordentlichen Mieterwechseln einschlägig sein sollten, lasse sich weder dem Text der Verfassungsbestimmung noch der Stellungnahme des Initiativkomitees in den Abstimmungsunterlagen entnehmen. Die vom Volk in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 angenommene Gesetzesinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!» bzw. «Wohnschutzinitiative II» würde im Widerspruch zu § 34 KV keine Einschränkung bezüglich bezahlbaren Wohnraums mehr vorsehen. Der Anwendungsbereich der neuen Bestimmungen zum Wohnschutz sei aufgrund der damit verbundenen Eingriffe in Grundrechtspositionen der Liegenschaftseigentümer in jedem Fall einschränkend auszulegen. Dies gelte nicht nur, aber ganz besonders für Arbeiten, die nicht baubewilligungspflichtig seien. Diese Ausgangslage ergebe sich aus § 8a Abs. 1 WRFG, der nur so verstanden werden könne, dass es sich bei den vom ersten Satz erfassten «sämtlichen Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben» in jedem Fall um solche handeln müsse, für welche ein ordentliches, ein vereinfachtes oder ein generelles Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden müsse oder auf welche das Meldeverfahren oder eine Kanalisationsbewilligungspflicht zur Anwendung gelange. Ansonsten würde der zweite Satz der Bestimmung keinerlei Sinn machen. Vorliegend würde unbestrittenermassen keines der genannten «Bauverfahren» zur Anwendung kommen, sodass auch keine Bewilligungspflicht nach WRFG bestehe. Daran könne auch die Bestimmung von § 23 Abs. 2 WRSchV nichts ändern, da sich diese über die gesetzlichen Vorgaben hinwegsetze und sich damit als rechtswidrig erweise.

4.1.2   Mit der Annahme der sogenannten «Wohnschutzinitiative I» (kantonale Initiative «Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien [Wohnschutzinitiative]») wurden § 34 Abs. 2 Satz 3 sowie die Abs. 3–6 in die basel-städtische Kantonsverfassung eingefügt. Gemäss den Ausführungen des Initiativkomitees in den Erläuterungen zur Abstimmung vom 10. Juni 2018 über die Wohnschutzinitiative soll mit der Verfassungsänderung erreicht werden, dass Sanierungen nicht zu Vertreibungen der Mietparteien führen sollen. Gerade langjährige und ältere Mietparteien sollen nicht aus ihrem gewohnten Quartier-Umfeld herausgerissen werden. Die Initiative wolle nur Rechtsmissbrauch verhindern. Anlass bilde die Angst vor massiven Sanierungs-Aufschlägen oder gar vor Massenkündigungen. Selbst bei angeblich zwingenden Sanierungsarbeiten gebe es stets eine sanfte und günstigere Lösung. Mit der Initiative «Wohnen ohne Angst vor Vertreibung» solle der Verfassungsauftrag zum Schutz von heutigem, bezahlbarem Wohnraum endlich befolgt werden – anstatt einseitig auf Abriss und Neubau zu setzen. Der Kanton solle – im Rahmen des eidgenössischen Mietrechts und im Einklang mit den Genossenschaften – alle notwendigen und nützlichen öffentlich-rechtlichen Mittel einsetzen bis hin zu städtischen Wohnungen, Bewilligungspflicht und Mietzinskontrolle.

Der Grosse Rat hat nach der Annahme der Wohnschutzinitiative I in der Abstimmung vom 18. Juni 2018 am 23. April 2020 das Wohnraumfördergesetz angepasst. Neu eingeführt wurde unter anderem eine Bewilligungspflicht und Mietzinskontrollen bei baubewilligungspflichtigen Umbauten und baubewilligungspflichtigen Sanierungen von bezahlbarem Mietwohnraum. Als bezahlbar und somit geschützt galt gemäss dieser Regelung die günstigere Hälfte der Mietwohnungen in Basel. Sanierungen und Umbauten in bewohntem (ungekündigten) Zustand waren von der Bewilligungspflicht und Mietzinskontrolle ausgenommen. Gegen den Beschluss des Grossen Rates wurde das Referendum ergriffen. Die vom Grossen Rat verabschiedete Gesetzesrevision wurde in der Volksabstimmung vom 29. November 2020 angenommen. Noch vor dieser Abstimmung wurde die ausformulierte Gesetzesinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!» lanciert. Diese Initiative wurde am 28. November 2021 von den Stimmberechtigten des Kantons Basel-Stadt angenommen. Die entsprechend abgeänderte Fassung des Wohnraumfördergesetzes trat am 28. März 2022 in Kraft.

4.1.3   Zunächst ist die Rüge des Rekurrenten zu behandeln, dass das Gesetz lediglich baubewilligungspflichtige Sanierungen oder Renovationen erfassen soll. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Im Ratschlag betreffend Anpassung des Gesetzes über die Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG) vom 11. Dezember 2018 schlug der Regierungsrat zwar vor, dass in Zeiten der Wohnungsnot jeder baubewilligungspflichtige Umbau und jede baubewilligungspflichtige Sanierung von preisgünstigem Mietwohnraum einer Bewilligung bedürfe. Der Regierungsrat führte dazu im genannten Ratschlag aus, erfasst würden alle baubewilligungspflichtigen Sanierungen. Dies bedeute, dass viele geringfügige Sanierungen nicht der Bewilligungspflicht unterstellt seien, was auch mit Blick auf den administrativen Aufwand für die Vermieterschaft und die involvierten Stellen sowie die «Paritätische Kommission für Mietwohnraum (PKM)» sinnvoll sei (a.a.O. S. 18). In der vom Grossen Rat verabschiedeten Änderung des WRFG waren in der Folge von der Bewilligungspflicht bei Sanierung und Umbau «jeder baubewilligungspflichtige Umbau und jede baubewilligungspflichtige Sanierung von bezahlbarem Mietwohnraum» erfasst. In der Fassung gemäss der angenommenen Gesetzesinitiative werden dagegen von der Bewilligungspflicht gemäss §§ 8d und 8e in § 8a WRFG «Sämtliche Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen» erfasst. In den Abstimmungserläuterungen zur Abstimmung vom 28. November 2021 wurde ausgeführt, dass gemäss der Initiative im Gegensatz zur bestehenden Gesetzeslage eine Bewilligungspflicht und Mietzinskontrolle nicht nur für baubewilligungspflichtige Vorhaben eingeführt werden soll, sondern für sämtliche Umbauten, Renovation und Sanierungen, die über den einfachen Unterhalt hinausgehen.

Aufgrund des Wortlauts von § 8a Satz 1 WRFG und der Entstehungsgeschichte ist davon auszugehen, dass von der Bewilligungspflicht alle Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben erfasst werden, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen, auch wenn diese nicht baubewilligungspflichtig sind. Daran ändert nichts, dass in dem Gesetzestext gemäss Initiative in § 8a Abs. 1 Satz 3 WRFG (unverändert gegenüber dem vom Grossen Rat verabschiedeten Gesetzesfassung) nach wie vor ausgeführt wird: «Dies gilt für das ordentliche, vereinfachte und generelle Baubewilligungsverfahren sowie für das Meldeverfahren und Kanalisationsbegehren.» Es ist nicht zu verkennen, dass Satz 1 und Satz 3 dieser Bestimmung in einem Widerspruch zu einander stehen, wenn Satz 1 so ausgelegt wird, dass davon alle Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben erfasst werden, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen, auch wenn für diese weder das ordentliche, vereinfachte und generelle Baubewilligungsverfahren noch das Meldeverfahren und Kanalisationsbegehren zur Anwendung gelangt. Der dritte Satz von § 8a WRFG hatte in der vom Grossen Rat verabschiedeten Version einen nachvollziehbaren Zweck: im ersten Satz wurde von baubewilligungspflichtigen Umbauten/Sanierungen gesprochen und im dritten Satz wurde dazu geklärt, dass unter diese baubewilligungspflichten Vorhaben auch die (nur) meldepflichtigen Vorhaben fallen sollen. Wenn nun, wie vom Mieterinnen- und Mieterverband Basel geltend gemacht, die Frage der baurechtlichen Bewilligungspflicht für die Anwendung der Bewilligungspflicht gemäss WRFG gar keine Rolle mehr spielt, macht der dritte Satz, der die verschiedenen baurechtlichen Bewilligungsarten (inkl. Meldepflicht) aufführt, keinen Sinn mehr. Die Behauptung des Mieterinnen- und Mieterverbands, wonach Satz 3 von § 8a Absatz 1 nur klarstellen wolle, «dass auch vereinfachte und generelle Baubegehren in den Schutz miteingeschlossen» seien und dass dies vor dem Hintergrund der notorischen Erfahrung zu sehen sei, wonach das Bauinspektorat zulasse, dass auch grössere Bauvorhaben im vereinfachten Bauverfahren «versteckt» würden (Stellungnahme MV vom 30. November 2023, S. 3), findet im Wortlaut der Bestimmung keine Stütze. Im erwähnten Satz 3 der Bestimmung ist entgegen den Ausführungen des Mieterinnenund Mieterverbands das Wort «auch» nicht enthalten und zudem werden auch lediglich meldepflichtige Vorhaben erfasst. Aus der (in der Gesetzesinitiative beibehaltenen) Formulierung von § 8a Absatz 1 Satz 3 WRFG, wonach die Bewilligungspflicht (des WRFG) «für das ordentliche, vereinfachte und generelle Baubewilligungsverfahren sowie für das Meldeverfahren und Kanalisationsbegehren» gelte, folgt zumindest aus einer grammatikalischen Auslegung, dass sie e contrario dann nicht gilt, wenn keines dieser Verfahren zur Anwendung gelangt. Damit käme sie auf Sanierungsvorhaben nicht zur Anwendung, wenn diese nicht zumindest meldepflichtig im Sinne der baurechtlichen Bestimmungen sind. Diese Auslegung deckt sich aber nicht mit der Entstehungsgeschichte der Norm. Mit der Streichung des Wortes «baubewilligungspflichtig» im ersten Satz von § 8a Absatz 1 WRFG war auch gemäss den Ausführungen in den Abstimmungserläuterungen eine Ausdehnung der wohnschutzrechtlichen Bewilligungspflicht beabsichtigt. Es ist daher davon auszugehen, dass die Stimmbevölkerung, welche die Initiative annahm eine solche Ausweitung der Bewilligungspflicht anstrebte. Mit dieser Stossrichtung der Initiative wäre es aber nicht vereinbar, wenn der Geltungsbereich der Bewilligungspflicht unter Anwendung der allein am Wortlaut orientierten Auslegung von Satz 3 von § 8a Absatz 1 WRFG auf die baubewilligungspflichtigen (inkl. baurechtlich meldepflichtigen) Vorhaben beschränkt würde. Bei dieser Auslegung würde gegenüber der vorbestehenden gesetzlichen Regelung gar keine Ausweitung der Bewilligungspflicht bewirkt, was aber nicht der gegenüber der Stimmbevölkerung zum Ausdruck gebrachten Zielsetzung der Initiative entspricht. Es ist daher davon auszugehen, dass die unveränderte Belassung von § 8a Absatz 1 Satz 3 WRFG auf eine unsorgfältige Redaktion der ausformulierten Gesetzesinitiative zurückzuführen ist und daher nicht als Beschränkung der WRFG-Bewilligungspflicht zu verstehen ist, welche gemäss § 8a Absatz 1 Satz 1 WRFG für alle Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben gilt, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen.

In diesem Sinn hat auch der Regierungsrat auf Seite 31 des Berichts betreffend Kantonale Volksinititative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» vom 30. Juni 2021 ausgeführt, dass die vom Grossen Rat beschlossene Revisionen sich auf den Abbruch und die baubewilligungspflichtigen Sanierungen und Umbauten beschränken würde, während die Initiative sämtliche Bauvorhaben betreffen würde, die über den einfachen Unterhalt hinausgehen würden. Dies entspricht auch der Auslegung des WRFG, welche der Verordnung über den Schutz von Wohnraum (Wohnraumschutzverordnung, WRSchV) zu Grunde liegt. Gemäss § 23 WRSchV wird unterschieden zwischen den Fällen, in welchen eine Sanierung, Renovation oder ein Umbau ein baurechtliches Verfahren nach dem Bau- und Planungsgesetz voraussetzt (§ 23 Abs. 1 WRSchV) und den Fällen, in welchen kein Baubewilligungs- oder Kanalisationsbewilligungsverfahren notwendig ist (§ 23 Abs. 2 WRSchV). Diese vom Verordnungsgeber und auch von der Wohnschutzkommission vorgenommene Auslegung von § 8a Absatz 1 WRFG ist gemäss den obigen Ausführungen mit den gesetzgeberischen Zielen vereinbar und damit nicht zu beanstanden.

4.1.4   Der Rekurrent macht weiter geltend, dass die Bewilligungspflicht des WRFG nicht gelten könne für die Arbeiten, bei welchen es um die Instandstellung einer einzelnen Wohnung bei Mieterwechsel zwecks Wiedervermietung gehe. Dies ergebe sich auch aus der Tatsache, dass Liegenschaften mit drei und weniger Wohnungen nicht unter den geschützten Mietwohnraum fallen würden. Diese Ausnahmebestimmung nehme auf den Umstand Rücksicht, dass die von § 34 KV und vom WRFG alleine anvisierten gesamthaften Liegenschaftssanierungen bei kleineren Liegenschaften teurer seien als bei grösseren Liegenschaften. Dies treffe aber bei der Instandstellung einer einzelnen Wohnung bei Mieterwechsel zwecks Wiedervermietung gerade nicht zu. Damit werde zusätzlich bestätigt, dass die Instandstellung einer einzelnen Wohnung bei Mieterwechsel zwecks Wiedervermietung von den Bestimmungen des WRFG gerade nicht erfasst werde.

Gemäss den obigen Ausführungen gilt die Bewilligungspflicht für alle Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen. Nach § 22 WRFG erlässt der Regierungsrat für das Gesetz die erforderlichen Ausführungsbestimmungen. Dieser Aufgabe ist der Regierungsrat (u.a.) mit dem Erlass der Wohnraumschutzverordnung nachgekommen. In § 20 WRSchV werden als einfacher ordentlicher Unterhalt all jene Aufwendungen definiert, welche der Vermieterschaft für die Erhaltung des Mietobjekts zum vorausgesetzten gebrauchstauglichen Zustand (Art. 256 Abs. 1 OR) notwendigerweise entstehen, ohne dass dabei eine Wertvermehrung gemäss Art. 14 der Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG) vom 9. Mai 1990 vorliegt oder seitens der Vermieterschaft geltend gemacht wird. Der Rekurrent legte der Wohnschutzkommission im vorliegenden Fall drei Varianten eines möglichen Vorgehens bezüglich der streitbezogenen Wohnung vor. In der ersten von ihm aufgeführten Variante werden Instandsetzungsarbeiten genannt, welche auch nach den Ausführungen des Rekurrenten nicht zu einer Mietzinsanpassung führen sollen. Die Wohnschutzkommission weist darauf hin, dass diese Arbeiten im Gesuch nicht näher substantiiert werden. Es kann daher auch nicht beurteilt werden, ob es sich dabei ausschliesslich um Arbeiten des einfachen ordentlichen Unterhalts handelt. Bei den in der Variante 2 beschriebenen Arbeiten wird auf Offerten und Schätzungen verwiesen. Es wird vom Rekurrenten weder in dem von ihm eingereichten Gesuch noch in seinem Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend gemacht, dass es sich bei diesen Aufwendungen ausschliesslich um solche des einfachen ordentlichen Unterhalts handeln soll. Es ändert an der Bewilligungspflicht auch nichts, dass von einem Sanierungsvorhaben lediglich eine einzelne Wohnung betroffen ist. Wie die Wohnschutzkommission zu Recht ausführt, blieben andernfalls etappenweise vorgenommene Sanierungen, Renovationen oder Umbauten in einer der Bewilligungspflicht unterworfenen Liegenschaft bewilligungsfrei, was dem gesetzlichen Schutzzweck zuwiderlaufen würde.

4.1.5   Der Rekurrent führt als weiteres Argument gegen die Bewilligungspflicht gemäss WRFG aus, dass die Wohnung nach dem Tod des Mieters leer stehe und somit unbewohnt sei. Gemäss § 8c und 8d WRFG würden das einfache Prüfverfahren und das vereinfachte Bewilligungsverfahren nur auf Umbau-, Renovations- oder Sanierungsarbeiten in bewohntem Zustand zur Anwendung gelangen. Die Anwendung des vereinfachten Bewilligungsverfahren auf diese Situation widerspreche dem WRFG. Es sei auch nicht richtig, dass ohne die von der Wohnschutzkommission in sinngemässer Auslegung des WRFG angenommene Anwendung von § 8d WRFG auf den vorliegenden Fall zwingend das umfassende Bewilligungsverfahren gemäss § 8e WRFG zur Anwendung gelangen würde. Die Beschränkung von §§ 8c und 8e WRFG zeige vielmehr, dass die Bewilligungspflicht im Falle der Instandstellung einer einzelnen Wohnung im unbewohnten Zustand zwecks Wiedervermietung nicht zur Anwendung gelange.

Diesen Ausführungen kann nicht gefolgt werden. Die WRFG-Bewilligungspflicht bei Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot wird in § 8a WRFG geregelt. Diese grundsätzliche Bewilligungspflicht unterscheidet nicht zwischen bewohnten und unbewohnten Liegenschaften. In der vom Grossen Rat am 23. April 2020 verabschiedeten Änderung des WRFG war noch vorgesehen, dass die Bewilligungspflicht nur zum Tragen kommt, wenn der Umbau- oder die Sanierung nicht im bewohnten Zustand erfolgt. Der Rekurrent weist zu Recht darauf hin, dass bei einer leerstehenden Wohnung grundsätzlich kein Schutz vor Verdrängung greifen kann, da eine solche gar nicht mehr erfolgen kann. Allerdings sieht die gemäss Wohnschutzinitiative geänderte Kantonsverfassung in § 34 Abs. 4 zusätzlich zum Schutz vor Verdrängung vor, dass der Staat für den Erhalt von bestehendem bezahlbaren Wohnraum ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz alle notwendigen wohnpolitischen Massnahmen ergreift, die den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren. Der Kanton wird somit durch diese Verfassungsbestimmung dazu aufgefordert, Massnahmen zur Bewahrung des aktuellen Wohnbestands sowie der bestehenden Wohnund Lebensverhältnisse zu ergreifen. In der Fassung des WRFG gemäss der Gesetzesinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» wurde die zuvor bestehende Beschränkung der Bewilligungspflicht auf Wohnungen in unbewohntem Zustand gestrichen. In den Abstimmungserläuterungen wurde ausgeführt, dass die Bewilligungspflicht gemäss der Initiative für Sanierungen und Umbauten unabhängig davon gelte, ob sie in bewohntem oder unbewohntem Zustand erfolgen würden. Entgegen den Ausführungen des Rekurrenten greift die Bewilligungspflicht gemäss WRGF auch bei Instandstellungsarbeiten einer einzelnen Wohnung im Leerstand bei Mieterwechsel zwecks Wiedervermietung, soweit diese Arbeiten über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen.

Die Wohnschutzkommission wies in der angefochtenen Verfügung zutreffend darauf hin, dass gemäss dem Gesetzeswortlaut das einfache Prüfverfahren und das vereinfachte Prüfverfahren nur für Umbau-, Renovationsverfahren und Sanierungsverfahren in bewohntem Zustand zur Anwendung gelangt. Die Wohnschutzkommission kam allerdings zum Schluss, dass dieser Ausschluss von der Anwendung des vereinfachten Prüfverfahrens in den Fällen, in welchen der Leerstand nicht auf eine Kündigung seitens der Vermieterschaft zurückzuführen sei, nicht gerechtfertigt sei. Da die angefochtene Verfügung nur vom Rekurrenten als Gesuchsteller angefochten worden ist, kann diese gemäss § 19 Abs. 1 VRPG nicht zum Nachteil des Rekurrenten abgeändert werden. Die Erteilung der Bewilligung im vereinfachten Prüfverfahren ist daher im vorliegenden Fall nicht mehr in Frage zu stellen. Den Ausführungen der Wohnschutzkommission ist aber auch materiell zu folgen. Die rechtsanwendenden Behörden sind auch bei der Anwendung von gesetzlichen Bestimmungen an das Gleichbehandlungsgebot gebunden. Es ist tatsächlich nicht sachlich erklärbar, weshalb bei einer bewohnten Mietwohnung ein vereinfachtes Verfahren zur Bewilligung einer Sanierung zur Anwendung gelangen soll, während dieses Verfahren bei einem Leerstand – im vorliegenden Fall infolge des Ablebens der Mieterschaft – nicht zur Verfügung stehen soll (vgl. VGE VD.2023.102 vom 19. September 2024 E. 2.4.4).

4.1.6   Der Rekurrent rügt des Weiteren, dass die vom Volk in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 angenommene Gesetzesinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!» im Widerspruch zu § 34 KV keine Einschränkung bezüglich bezahlbaren Wohnraums mehr vorsehen würde. § 34 KV verlange Massnahmen mit dem Zweck, bestehenden bezahlbaren Wohnraum zu schützen. Der im Gesetz vorgesehene Einbezug des gesamten Mietwohnraums als bezahlbaren Wohnraum würde § 34 KV und Art. 26 Abs. 1 BV und Art. 27 BV widersprechen.

Der Rekurrent weist zutreffend darauf hin, dass die aufgrund der Wohnschutzinitiative I eingeführten Verfassungsbestimmungen Massnahmen zum Schutz des bestehenden bezahlbaren Wohnraums verlangen. In der vom Grossen Rat in Umsetzung des verfassungsmässigen Auftrags verabschiedeten Änderung des WRFG wurde zum bestehenden bezahlbaren Mietwohnraum die jeweils 50 % günstigeren Wohnungen gezählt, gemessen am Nettomietzins und differenziert nach Zimmerzahl. In der gemäss der Gesetzesinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!» geänderten Fassung des WRFG umfasst der «geschützte bezahlbare Mietwohnraum» allen bestehenden Mietwohnraum. Ausgenommen werden in § 4 Abs. 5 WRFG lediglich für höchstens drei Monate gemietete Wohnungen, luxuriöse Wohnungen gemäss Art. 253b des Obligationenrechts (OR, SR 220) sowie «Fälle von nur ein bis drei Wohnungen». C____ weist in ihrem Kurzgutachten zu Handen der Kantons- und Stadtentwicklung, Fachstelle Wohnentwicklung, des Präsidialdepartements des Kantons Basel-Stadt vom 29. April 2021 (nachfolgend Kurzgutachten C____) zutreffend darauf hin, dass der in den Absätzen 2, 4 und 5 von § 34 KV verwendete Begriff des «bezahlbaren Wohnraums» auslegungsbedürftig sei. Im allgemeinen Sprachgebrauch werde der Begriff «bezahlbar» gleichgesetzt mit kostengünstig, erschwinglich, preiswert und angemessen. Welcher Wohnraum als bezahlbar zu qualifizieren bzw. mit den erwähnten weiteren Adjektiven zu versehen sei, hänge in erster Linie von den finanziellen Möglichkeiten der Mieterschaft ab. Je beschränkter diese Möglichkeit seien, desto geringer sei der Anteil am effektiv vorhandenen Wohnraum, der als bezahlbar erachtet werden könne. Daraus resultiere eine höhere Schutzbedürftigkeit vom Wohnbevölkerungsanteil mit geringeren finanziellen Möglichkeiten als von Personen in besseren finanziellen Verhältnissen (Kurzgutachten C____, S. 6). Eine Beschränkung der Massnahmen auf den schutzbedürftigen Wohnbevölkerungsanteil würde dem Anliegen, praktische Konkordanz zwischen verschiedenen verfassungsrechtlich geschützten Interessen herzustellen, besser Rechnung tragen (a.a.O. S. 7). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung können die Kantone verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit treffen, indem sie beispielsweise den Umbau und Abbruch von Wohnhäusern einer Bewilligungspflicht unterwerfen bzw. die Bewilligung für den Umbau von Wohnhäusern an die Bedingung knüpfen, während einer bestimmten Zeit die Höhe der Mieten zu kontrollieren und damit Mieterhöhungen zu verhindern, die dem Ziel der kantonalen Regelung widersprechen (BGE 137 I 135 E. 2.5.2, 101 Ia 502 E. 2d; BGer 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 E 4.2.3). Kantonale bzw. kommunale Massnahmen, die dazu dienen, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen zu erhalten bzw. zu erhöhen, hätten eine andere Stossrichtung als die bundesrechtlichen Bestimmungen zur Bekämpfung missbräuchlicher Mietzinse. An kantonalen bzw. kommunalen Massnahmen, die darauf abzielen, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu befriedigen, besteht ein öffentliches Interesse (BGer 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 E 4.2.3; BGE 146 I 70 E. 5.2.3 mit Hinweisen).

Es ist angesichts der vorgenannten Vorgaben tatsächlich fraglich, ob ein genügendes öffentliches Interesse daran zu bejahen ist, sämtlichen Mietwohnraum in einem Kanton mit Ausnahme der lediglich für höchstens drei Monate gemietete Wohnungen, der luxuriösen Wohnungen gemäss Art. 253b OR sowie den Wohnhäusern mit nur ein bis drei Wohnungen unter den im WRFG vorgesehenen Schutz zu stellen. In Bezug auf das «Rückkehrrecht» gemäss § 8a Abs. 3 lit. a WRFG führte das Bundesgericht im Entscheid 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 in Erwägung 4.4.5 aus, dass der Regierungsrat gestützt auf § 34 Abs. 3 KV/BS grundsätzlich ein öffentliches Interesse am Schutz der Mieterinnen und Mieter von bezahlbarem Mietwohnraum in Zeiten der Wohnungsnot anerkenne. § 8a Abs. 3 lit. a WRFG sei jedoch nicht auf bezahlbaren Mietwohnraum beschränkt und auch nicht auf einen Personenkreis, dessen Schutz aus anderen sozialpolitischen Überlegungen ein öffentliches Interesse zukomme. Die Bestimmung sehe auch keine räumlichen Differenzierungen vor, etwa in Bezug auf bestimmte Quartiere mit besonderen sozialpolitischen Bedürfnissen. § 8a Abs. 3 lit. a WRFG schütze bei Wohnungsnot vielmehr beinahe unterschiedslos alle von einer Sanierung oder einem Umbau betroffenen Mietparteien davor, dass sie aufgrund solcher Veränderungen des Mietobjekts ihre Wohnung aufgeben müssen und nicht mehr dahin zurückkehren können. Das Bundesgericht erachtete es in der Folge als zweifelhaft, ob ein öffentliches Interesse an einem derart undifferenzierten rechtlichen Schutz beinahe aller Mietparteien bestehe (BGer 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 E. 4.4.5). Diese Gedanken lassen sich auch auf den Einbezug des gesamten bestehenden Mietwohnraums (mit den vorgenannten Ausnahmen) als «geschützten bezahlbaren Mietwohnraum» übertragen. Die Frage kann im vorliegenden Fall allerdings offengelassen werden, da der Rekurrent nicht substantiiert vorbringt, dass die hier betroffene Wohnung nicht zum bezahlbaren Wohnraum resp. zur Kategorie der bezahlbaren Mietwohnungen gemäss § 34 Abs. 2, 4 und 5 KV gezählt werden soll und aus diesem Grund vom Schutzbereich des WRFG ausgenommen werden müsse. Dies ist auch nicht ersichtlich, zumal der Rekurrent angibt, die Wohnung sei zu einem sehr moderaten Mietzins vermietet worden (Rekursbegründung, S. 4). Es ist daher im Einklang mit der vorerwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung davon auszugehen, dass im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an der hier statuierten Bewilligungspflicht zu bejahen ist.

4.1.7   Dem Antrag des Rekurrenten, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei festzustellen, dass die in Frage stehenden Arbeiten des Rekurrenten in keiner Weise bewilligungspflichtig nach WRFG sind, kann somit nicht Folge geleistet werden.

4.2      Höhe des Mietzinsaufschlags

4.2.1   Für den Fall der Bejahung der Bewilligungspflicht gemäss WRFG beantragt der Rekurrent, in Bezug auf die von ihm zwecks allfälliger Wiedervermietung geplanten Arbeiten in der 3-Zimmer-Wohnung sei für die Dauer von fünf Jahren ein maximaler monatlicher Nettomietzinsaufschlag von CHF 120.– festzulegen. Darüber hinaus bleibe festzuhalten, dass für die Anordnung des absolut zulässigen Mietzinses durch die Wohnschutzkommission keine gesetzliche Grundlage bestehe. Vielmehr beschränke sich die Kompetenz auf die Festlegung der maximal zulässigen Höhe der Mietzinserhöhung.

4.2.2   Die Wohnschutzkommission hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass sie im Rahmen der Bewilligungserteilung monatliche Mietzinsaufschläge für den geschützten bezahlbaren Mietwohnraum als Bewilligungsauflage festzulegen habe. Die Berechnungsformel für die Festlegung der maximalen monatlichen Mietzinsaufschläge pro Wohnung laute wie folgt (§ 24 Abs. 5 WRSchV): Maximaler Mietzinsaufschlag pro Monat = auf maximal 50 % beschränkter wertvermehrender Anteil der überwälzbaren Investitionskosten x Überwälzungssatz gemäss Anhang 1 WRSchV dividiert durch 12. Unter Beachtung des aktuellen Referenzzinssatzes von 1.25 % betrage der Überwälzungssatz derzeit 2.315 %. Liege der berechnete Mietzinsaufschlag für die jeweilige Wohnung unter dem Pauschalbetrag, der für diese gemäss § 8d Abs. 1 WRFG aufgrund der Zimmerzahl massgeblich sei, so bilde der berechnete Wert den maximalen monatlichen Mietzinsaufschlag. Andernfalls bilde der Pauschalbetrag den maximalen monatlichen Mietzinsaufschlag, wobei dieser auf Antrag um höchstens 20 % erhöht werden könne.

Die Wohnschutzkommission hielt fest, die Gesamtkosten für das Renovationsvorhaben würden gemäss der Kostenzusammenstellung des Rekurrenten für die beabsichtigten baulichen Massnahmen CHF 83’115.35 betragen. Die Kostenzusammenstellung beinhalte u.a. folgende Positionen: «Parkett kontaminiert» von total CHF 1’653.40; «Kontaminierte Wände» in Höhe von CHF 716.20; «Tatortreiniger» in Höhe von CHF 2’717.80; «Abtransport + Entsorgung Möbel» in Höhe von CHF 626.60; «Allg. Reinigungsarbeiten» in Höhe von CHF 5’800.–; «Voller Keller des Mieters ausräumen, ganze Wohnung ausgeräumt» von CHF 1’160.–. Diese Kosten (total CHF 12’674.–) seien durch das Ableben des ehemaligen Mieters entstanden, würden nicht unter die baulichen Massnahmen und Investitionskosten der Renovation fallen und könnten nicht als Aufschlag auf den Mietzins der Wohnung überwälzt werden. Diese Positionen seien daher vom Investitionskostentotal abzuziehen. Die WSK ging daher von einem Investitionskostentotal von CHF 70’441.35 (83’115.35 – 12'674) für die vorliegenden baulichen Massnahmen aus. Die Überwälzbarkeit der angegebenen Investitionskosten bemesse sich zunächst an der Konformität der baulichen Massnahmen mit den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung. Insgesamt seien die baulichen Massnahmen aufgrund des überschrittenen Lebenszyklus als notwendig nach § 8e Abs. 3 lit. a WRFG und somit in einer Gesamtwürdigung als konform mit den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung gemäss § 5 Abs. 1 WRSchV zu qualifizieren. Weiter würden sich die geplanten baulichen Massnamen weder auf den Wohnungstyp oder die Zimmeranzahl noch auf den Ausbaustandard der betroffenen Wohnungen auswirken. Die Wohnungen würden demzufolge in derselben Kategorie im Sinn von § 22 Abs. 1 WRSchV bleiben. Nach dem Gesagten sei vorliegend der gesamte geltend gemachte Investitionskostenanteil in Höhe von CHF 70’441.35 als überwälzbar nach WRFG einzustufen.

Die Wohnschutzkommission wies darauf hin, dass der wertvermehrende Anteil der Investitionskosten auf maximal 50 % beschränkt sei (§ 24 Abs. 5 WRSchV). Vor dem Hintergrund, dass die Lebensdauer der betroffenen Bauteile teilweise deutlich überschritten worden sei, qualifizierte sie die Malerarbeiten, die Bodenleger-/Parkett-/Balkonbodenarbeiten, der Briefkastenersatz, die Ausbesserungsarbeiten im Schlafzimmer sowie die Arbeiten an der Küche – mit Ausnahme des Einbaus eines Geschirrspülers – als einfachen ordentlichen Unterhalt. Diese Massnahmen würden den Wert der Wohnung nicht erhöhen, sondern dienten lediglich dem Werterhalt der vorhandenen Bausubstanz; ihr wertvermehrender Anteil betrage 0 %. Für die übrigen als überwälzbar eingestuften Renovationsarbeiten erachtete die Wohnschutzkommission den maximalen wertvermehrenden Anteil von 50 % als angemessen. Nach Abzug der Kosten für die Malerarbeiten (CHF 11’448.50), die Parkettarbeiten (CHF 4’712.–), die Instandstellung des Balkons (CHF 650.–), die Ausbesserungsarbeiten im Schlafzimmer (CHF 700.–) und die Arbeiten an der Küche (CHF 6’953.–) sowie der Kosten für einen neuen Briefkasten (CHF 48.–) seien für die Berechnung des maximalen Mietzinsaufschlags demzufolge CHF 45’929.85 massgebend, womit der wertvermehrende Anteil CHF 22’964.90 (50 %) betrage. Nach Einsetzung des 50-prozentigen wertvermehrenden Anteils der überwälzbaren Investitionskosten in die Formel von § 24 Abs. 5 WRSchV resultiere für die sanierte Wohnung ein maximaler monatlicher Mietzinsaufschlag von CHF 44.30 bzw. ein maximaler Nettomietzins von CHF 1’109.30. Da der berechnete Mietzinsaufschlag unter dem für eine 3-Zimmerwohnung massgeblichen gesetzlichen Pauschalbetrag von CHF 120.– gemäss § 8d Abs. 1 WRFG liege, entfalle die Notwendigkeit der Prüfung des Antrags auf Erhöhung der gesetzlichen Pauschalbeträge.

4.2.3   Der Rekurrent wehrt sich im Einzelnen insbesondere gegen die Festlegung des wertvermehrenden Anteils der Investitionskosten und macht geltend, dass die Kosten, die durch den Tod des früheren Mieters in der Wohnung verursacht worden seien, sowie die Kosten für den einfachen ordentlichen Unterhalt zu Unrecht abgezogen worden seien. Zudem rügt er die Reduktion des ordentlichen mietrechtlichen Überwälzungssatzes um 50 %. Weiter macht der Rekurrent geltend, dass der Referenzzinssatz im Zeitpunkt des Entscheids über die zulässige Mietzinserhöhung in Höhe von 1.5 % massgebend sein müsse und nicht derjenige im Zeitpunkt der Gesuchseingabe in Höhe von 1.25 %. Bevor diese Rügen im Einzelnen zu behandeln sind (E. 4.3–4.5), ist im Folgenden im Allgemeinen auf die Gestaltung der Mietzinsaufschläge nach den Bestimmungen des WRFG einzugehen.

4.3      Voraussetzungen der Bewilligung eines Mietzinsaufschlags

4.3.1   In § 8a WRFG werden als Voraussetzungen für die (in Zeiten der Wohnungsnot erforderliche) Erteilung einer Bewilligung für Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen lediglich zwei Punkte genannt: Einerseits das Erfordernis des Rückkehrrechts, welches vom Bundesgericht allerdings als bundesrechtswidrig qualifiziert worden ist (§ 8a Abs. 3 lit. a WRFG, vgl. dazu BGer 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 E. 4.4). Anderseits die Einhaltung der «gemäss §§ 8b bis 8e festgelegten Mietzinse» (§ 8a Abs. 3 lit. b WRFG). Diese Beschränkung der Voraussetzungen auf den Mietzins wird verstärkt durch die Formulierung in § 8b Abs. 2 WRFG, wonach die Massnahmen, insbesondere jene in § 8e zum Zweck hätten, die Mietzinse so zu gestalten, dass sie den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse schützen und bewahren würden. Diesem Gedanken entsprechend ist für Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in bewohntem Zustand, welche zu keinen Mietzinsanpassungen führen, keine Bewilligung erforderlich und nur eine Meldepflicht vorgesehen. Für Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in bewohntem Zustand, welche einen monatlichen Mietzinsaufschlag zur Folge habe, der sich in einer Bandbreite von zwischen CHF 0 und 80 für Wohnungen mit ein oder 2 Zimmern, von zwischen CHF 0 und 120 für Wohnungen mit drei Zimmern und von zwischen CHF 0 und 160 für Wohnungen mit vier und mehr Zimmern bewege, gilt gemäss § 8d WRFG ein vereinfachtes Verfahren. Gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung können diese Pauschalen reduziert oder erhöht werden, wenn sich unter Bezugnahme auf verlässliche Statistiken oder vergleichbare Dokumente ergibt, dass sie die überwiegenden Bedürfnisse der Wohnbevölkerung nicht oder nicht genügend wiedergeben. Gemäss Abs. 3 der Bestimmungen prüft die Wohnschutzkommissionen anhand der eingereichten Unterlagen inklusive einer Kostenzusammenstellung, ob die Wohnung nach Umbau, Renovation oder Sanierung in derselben Kategorie verbleibe wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entspreche.

4.3.2   § 22 WRFG sieht vor, dass der Regierungsrat die erforderlichen Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz erlässt. Er ist dabei an die im Gesetz angelegten Vorgaben und Zielsetzungen gebunden. Er muss aber auch den Grundrechten aller Betroffenen und dem Gleichbehandlungsgebot Rechnung tragen. Das Bundesgericht führte im Entscheid 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 zum Basler Wohnschutzrecht in Erwägung 5 aus, dass es bei ähnlichen, sozialpolitisch begründeten kantonalen Regelungen festgehalten habe, dass sich diese so auslegen und umsetzen liessen, dass mit ihrer Anwendung grundsätzlich keine ungerechtfertigten Eingriffe in die Eigentumsgarantie verbunden seien. An diese Vorgaben haben sich der Verordnungsgeber und die rechtsanwendenden Behörden auch bei der Auslegung und Anwendung der Bestimmungen des WRFG resp. dem Erlass der entsprechenden Ausführungsbestimmungen zu halten. Bei der Umsetzung der Vorgaben aus der vom Volk angenommenen Wohnschutzinitiative I (Änderungen von § 34 KV) und der Wohnschutzinitiative II (Änderungen des WRFG) stellt sich die grundlegende Schwierigkeit, dass diese Bestimmungen eine Vielzahl von offenen Begriffen enthalten, welche einen weiten Auslegungsspielraum zulassen. Da die gesetzlichen Bestimmungen zudem auf eine ausformulierte Gesetzesinitiative zurückgehen, kann für deren Auslegung im Unterschied zu Gesetzen, die eine parlamentarische Beratung durchlaufen haben, nicht im gleichen Ausmass auf Gesetzesmaterialien zurückgegriffen werden.

Gemäss § 34 Abs. 3–5 KV sorgt der Staat in Zeiten von Wohnungsnot, entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung, dafür, dass diese vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam geschützt wird. Dies gilt insbesondere für die älteren und langjährigen Mietparteien. Um bestehenden bezahlbaren Wohnraum zu erhalten, ergreift er, ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz, alle notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren. Diese Massnahmen umfassen auch die befristete Einführung einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrolle bei Renovation und Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen. Das WRFG bezweckt gemäss dessen § 1 den Erhalt und die Schaffung von vielfältigem, unterschiedlichen Ansprüchen genügendem, insbesondere familiengerechtem, bezahlbarem wie auch preisgünstigem Wohnraum. Das Gesetz soll wirksamen Schutz vor Verdrängung durch Kündigung und Mietzinserhöhung bieten und zwar gemäss den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung. Diese überwiegenden Bedürfnisse der Wohnbevölkerung werden weder in der Verfassung noch im Gesetzestext näher definiert. C____ weist in ihrem Kurzgutachten zutreffend darauf hin, dass es sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, der einen erheblichen Interpretationsspielraum belässt, zumal sich die Bedeutung der Formulierung nicht auf den ersten Blick erschliesse (Kurzgutachten C____, S. 13). Ein Hinweis für die Auslegung des Begriffes könnte sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu kantonalen Vorschriften zum Schutz von bestehendem und Erstellung von preisgünstigem Wohnraum ergeben. So führte das Bundesgericht in BGE 146 I 70 in Erwägung 5.2.3 aus: «An kantonalen bzw. kommunalen Massnahmen, die darauf abzielen, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu befriedigen, besteht ein öffentliches Interesse (vgl. zum Ganzen BGer 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1 f. und 4.2.2).» Die Wortwahl der Wohnschutzbestimmungen in Basel-Stadt ist offenbar angelehnt an die Formulierung «besoins prépondérants de la population» im Genfer Loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (LDTR). Gemäss Art. 9 Abs. 3 LDTR sind als im überwiegenden Interesse der Bevölkerung die Wohnungen zu qualifizieren, die für eine Mehrheit der Bevölkerung zugänglich sind («Par besoins prépondérants de la population, il faut entendre les loyers accessibles à la majorité de la population», LDTR vgl. dazu Cour de justice Genf, ATA/1332/2023 vom 12. Dezember 2023 E. 6.7). Es ist daher angebracht, im Hinblick auf die Auslegung der Gesetzesbestimmungen im WRFG einen Vergleich mit denjenigen im LDTR vorzunehmen.

4.3.3   Das LDTR wurde vom Grossen Rat des Kantons Genf im Juni 1983 ursprünglich aufgrund einer Initiative aus dem Jahr 1977 erlassen und aufgrund von weiteren Initiativen 1985, 1989 und 1996 abgeändert. (Maunoir, La nouvelle LDTR au regard de la jurisprudence, RDAF 1996 S. 307 ff., 308). Das Gesetz verlangt mit dem allgemeinen Ziel, den Wohnraum zu erhalten, für jede wesentliche Änderung bestehender Wohnräume, sei es Abriss, Nutzungsänderung oder Umbauarbeiten, eine Genehmigung der Behörde. Die Genehmigung zur Durchführung des geplanten Vorhabens wird nur dann erteilt, wenn ein öffentliches Interesse an der Durchführung als ausreichend anerkannt wird. Wenn dieses Interesse als verwirklicht gilt, müssen im Allgemeinen noch weitere Anforderungen, insbesondere in Bezug auf die nach Abschluss der Arbeiten berechneten Mieten, beachtet werden. Das LDTR verfolgt parallel ein quantitatives Ziel, das darin besteht, die Zahl der vorhandenen Wohngebiete zu erhalten, und ein qualitatives Ziel, das darauf abzielt, bestimmte Arten von Wohnungen, die aufgrund ihres Preises oder ihrer Gestaltung einem Bedarf entsprechen, auf dem Markt zu erhalten. Es soll verhindert werden, dass preiswerter Wohnraum umgebaut und anschliessend zu Preisen wieder auf den Markt gebracht wird, die ihn für die Mehrheit der Bevölkerung unzugänglich machen (BGE vom 12. Mai 1989 in RDAF 1989 S. 443, S. 445). Aus den Erfahrungen der Rechtsprechung der ersten Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes und den Eingriffen des LDTR für Eigentümerinnen und Eigentümer, welche ihre Liegenschaften einer Sanierung unterziehen wollten, setzte sich 1993 eine Arbeitsgruppe aus Vertretern der Mieterinnen und Mieter, Eigentümerinnen und Eigentümer und dem Bauverband zusammen, um das Gesetz zu überarbeiten. Ausfluss dieser Zusammenarbeit war eine substanzielle Vereinfachung der bestehenden Regelungen, welche am 25. Januar 1996 in einem neuen LDTR statuiert wurde und die am 23. März 1996 in Kraft trat (vgl. Kernen, Das Gesetz über die Abbrüche, die Umbauten und Renovationen von Wohnhäusern [LDTR] im Kanton Genf und seine Auswirkungen auf den Immobilienmarkt, Masterarbeit Universität Zürich, 2011, S. 3). Im heute geltenden LDTR ist festgehalten, dass von der Bewilligungspflicht gemäss diesem Gesetz routinemässige Instandhaltungsarbeiten, die zu den gewöhnlichen Betriebskosten eines Wohnhauses gehörten, nicht erfasst würden. Zumutbare regelmässige Wartungsarbeiten würden demgemäss nicht als (bewilligungspflichtige) Umbauarbeiten («travaux de transformation») gelten, sofern sie nicht zu einer Verbesserung des bestehenden Komforts führten (Art. 3 Abs. 2 LDTR). Für die gemäss den Bestimmungen des LDTR bewilligungspflichtigen Umbauten («transformation») schreibt das LDTR eine Mietzinskontrolle vor. Das Bundesgericht führte dazu aus, dass das Gesetz keine allgemeine Mietzinskontrolle vorsehe, sondern der Behörde erlauben würde, aus angemessenen und relevanten Gründen des Allgemeininteresses die Höhe der Mieten oder Preise einer umgebauten oder renovierten Wohnung festzulegen (BGE 116 Ia 401 S. 411). Die Bewilligung für einen Umbau wird gemäss Art. 9 LDTR erteilt, wenn die umgebauten Wohnungen hinsichtlich ihrer Art, ihrer Miete oder ihres Preises den überwiegenden Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechen. Unter den überwiegenden Bedürfnissen der Bevölkerung sind gemäss LDTR die Mieten zu verstehen, die für die Mehrheit der Bevölkerung erschwinglich resp. zugänglich («accessible») seien. Der Gesetzgeber in Genf hat im LDTR und somit auf Gesetzesstufe eine Spanne festgesetzt für solche als für die Mehrheit der Bevölkerung erschwinglichen Wohnungen. Gemäss Art. 9 Abs. 3 LDTR lag diese Spanne per 1. Januar 2019 zwischen CHF 2’400.– und CHF 3’225.– pro Zimmer pro Jahr (wobei die Küche gemäss dieser Regelung ebenfalls als Zimmer gilt; vgl. Bericht des Regierungsrats betreffend Kantonale Volksinititative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» vom 30. Juni 2021, S. 19). Die Spanne kann vom Staatsrat alle zwei Jahre unter Berücksichtigung der Entwicklung des Medians des steuerlichen Bruttoeinkommens der steuerpflichtigen natürlichen Personen überprüft werden. Die Obergrenze lag im Juni 2024 bei CHF 3’528.– pro Zimmer pro Jahr (Genève Cour de justice ATA/661/2024 vom 4. Juni 2024 E. 3.1). Die bei einem Umbau bis zur vorgenannten Obergrenze des Mietzinses überwälzbaren Kosten werden im Gesetz detailliert geregelt. Die Kosten von Umbauarbeiten, die den einfachen Gebäudeunterhalt übersteigen, dürfen nur teilweise und bis zu der gesetzlich festgelegten Maximalmiete übertragen werden. Übersteigt die vorherige Miete einer renovierten beziehungsweise umgebauten Wohnung den Höchstmietzins, wird der Mietzins für die Dauer der Mietkontrolle auf diesem Niveau festgesetzt, wenn die Tragung der Kosten für den Vermieter als wirtschaftlich tragbar erscheinen («lorsqu’il apparaît qu’il permet économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux sans majoration de loyer»). Die so festgesetzten Mietzinse gelten bei umgebauten oder renovierten Gebäuden für eine Dauer von drei Jahren, welche bei gewichtigen Umbauten («transformation lourde») auf fünf Jahre verlängert werden kann. Die Regelung im LDTR bezweckt, das Verschwinden von Mietwohnungen zu verhindern (BGer 1P.406/2005 vom 9. Januar 2006 E. 3). Seine Regelung entspricht nach Ansicht des Bundesgerichts einem klaren öffentlichen Interesse (BGE 128 I 206 E. 5.2.4; BGer 1P.406/2005 vom 9. Januar 2006 E. 3).

Der Vergleich zwischen den Regelungen in Genf und in Basel zeigt gewisse Parallelen, aber auch deutliche Unterschiede. Von den Bestimmungen des LDTR werden Gebäude mit mehr als einer Wohneinheit in den Bauzonen 1–4 und bestimmte Gebäude in der fünften Zone erfasst. Im WRFG wird dagegen keine Differenzierung nach Bau­zonen vorgenommen. Im Genfer LDTR wird neben dem Abriss und der Nutzungsänderung der Umbau («transformation») von Wohnhäusern erfasst, während in Basel neben dem Abriss und der Zweckentfremdung alle Renovations- und Sanierungsvorhaben erfasst werden, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen. Allerdings wird der Begriff Umbau («transformation») in Art. 3 LDTR so weit gefasst (vgl. dazu etwa BGE 116 Ia 401 S. 411), dass im Ergebnis von einem im Vergleich zu den «Renovations- und Sanierungsvorhaben» im WRFG ähnlichen Anwendungsbereich auszugehen ist. Zur Abgrenzung zwischen den Unterhalts- und Umbauarbeiten hat sich in Genf eine umfangreiche Gerichtspraxis entwickelt (Hopf, Verschärfter Wohnschutz nun auch in Basel, SREJ 25/2022 S. 21 ff., 22; Kernen, a.a.O., S. 9 ff.). Ein Kriterium für die Qualifizierung als bewilligungspflichtigen Umbau sind die Kosten der Arbeiten und die Mietzinserhöhung nach den Arbeiten, wobei zum Teil auf das Verhältnis zwischen den Investitionskosten und den Gebäudeversicherungswert abgestellt wird (Genève Cour de justice ATA/40/2010 vom 26. Januar 2010). Als eine bewilligungspflichtige Renovation wird die Wiederherstellung der Bausubstanz bei gleichzeitiger Erhöhung des bisherigen Komforts definiert, weshalb auch komfortverbessernde Unterhaltsarbeiten unter die Bewilligungspflicht fallen. Auch die Durchführung von aufgestauten Unterhaltsarbeiten gelten aufgrund ihres Umfanges als bewilligungspflichtige Renovationen, wenn sie vordefinierte Schwellenwerte übersteigen (Hopf, a.a.O., 22 f.).

Die Bewilligung für die Umbauten kommt gemäss dem Genfer LDTR nur bei Vorliegen von bestimmten Tatbeständen (erforderlich aus Gründen der Sicherheit oder Hygiene resp. aufgrund von allgemeinen oder spezifischen im Gesetz aufgeführten Interessen) in Frage (Baumann, Regelungsinstrumente für bezahlbare Mietwohnungen, recht 2022, S. 193 ff., 196). Zudem wird sie nur unter der Bedingung erteilt, dass der umgebaute Wohnraum nach Art, Miete oder Preis den überwiegenden Bedürfnissen der Bevölkerung entspricht. Das LDTR legt fest, dass die zuständige Behörde als Teil der Bewilligung den maximal zulässigen Mietzins nach der Ausführung der Arbeiten festlegt («Le département fixe, comme condition de l’autorisation, le montant maximum des loyers des logements après travaux»; Art. 10 Abs. 1 LDTR). Sie kann auf eine Festlegung des Mietzinses unter anderem dann verzichten, wenn der Mietzins nach dem Umbau nur leicht erhöht ist («peu élevés», Art. 10 Abs. 2 lit. a LDTR).

4.3.4   Für die Bewilligung von Umbau-, Renovationsoder Sanierungsvorhaben werden in § 8a WRFG zwei Bedingungen gestellt: Das Vorhaben darf nur zu einem Mietzinsaufschlag in der im Gesetz genannten Spanne führen und die Wohnungen müssen nach Umbau, Renovation oder Sanierung in derselben Kategorie verbleiben wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen. Anders als im Kanton Genf schreibt der Gesetzgeber in Basel lediglich den maximal zulässigen Mietzinsaufschlag (beim vereinfachten Bewilligungsverfahren) und nicht einen nach Vornahme der Arbeiten zulässigen Nettomietzins insgesamt vor. Und anders als im umfassenden Bewilligungsverfahren werden für die Bewilligung im vereinfachten Verfahren keine detaillierten materiellen Anforderungen aufgeführt, wie sie in § 8e WRFG für das umfassende Bewilligungsverfahren vorgesehen sind.

Die Wohnschutzkommission ist im vorliegenden Fall zum Schluss gekommen, dass die Gesamtheit der vom Rekurrenten umschriebenen Sanierungsmassnahmen dazu führen würden, dass die Wohnung in derselben Kategorie bleibe und dass sie den überwiegenden Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechen würde. Da die angefochtene Verfügung einzig durch den Rekurrenten angefochten wurde, steht diese Einschätzung der Wohnschutzkommission im vorliegenden Rekursverfahren nicht mehr zur Disposition. Der lediglich beigeladene Mieterinnenund Mieterverband macht zwar geltend, dass die Wohnung nach Durchführung der Massnahmen nicht mehr in der gleichen Kategorie bleibe, da eine Grundrissänderung vorgesehen sei. Inwieweit im vorliegenden Fall aber eine Grundrissänderung geplant ist und inwiefern diese zu einer Änderung der Kategorie der betroffenen Wohnung führen soll, wird von ihm indes nicht aufgezeigt. Dies ist auch nicht ersichtlich. Dass die Sanierung der Wohnung den überwiegenden Interessen der Bevölkerung entspricht, wird von der Wohnschutzkommission zu Recht nicht in Frage gestellt. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Sanierungsmassnahmen dem überwiegenden Interesse der Bevölkerung entspricht, kann es auch keine Rolle spielen, ob sie zufolge «aufgeschobenen Unterhalts» erforderlich sind oder nicht, da auch Sanierungsmassnahmen, die zufolge «aufgeschobenen Unterhalts» erforderlich sind, dem überwiegenden Interesse der Bevölkerung entsprechen.

4.3.5   Der Mieterinnen- und Mieterverband scheint die Auffassung zu vertreten, dass der Verordnungsgeber oder die Wohnschutzkommission in Anlehnung an die gesetzliche Regelung in Genf einen im Einzelfall oder je nach Wohnungskategorie zulässigen maximalen Nettomietzins festlegen muss und dieser während der Dauer der Mietzinskontrolle nicht verändert werden darf. Allerdings ist hier zu berücksichtigen, dass eine solche Festlegung eines zulässigen Nettomietzinses einen bedeutenden Eingriff in die Eigentumsgarantie und wohl auch die Wirtschaftsfreiheit bedeutet. Ein solcher Eingriff bedarf daher einer gesetzlichen Grundlage. Im WRFG fehlt aber eine gesetzliche Grundlage, welche es dem Verordnungsgeber oder der Wohnschutzkommission erlauben würde, den nach einem Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben zulässigen Netto-Mietzins festzusetzen, zumal in § 8d Abs. 3 WRFG ausdrücklich festgehalten wird, dass die Verfügung der Wohnschutzkommission «das Ausmass des bewilligten Mietzinsaufschlags zu enthalten» hat und in § 8e Abs. 1 WRFG vorgeschrieben ist, dass die Wohnschutzkommission «in Abwägung aller Umstände und nach Anhörung der Parteien» festzulegen hat, «ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ein Mietzinsaufschlag nach Abschluss des Vorhabens zulässig ist.» In § 8a Abs. 3 lit b WRFG und in § 8b Abs. 1 WRFG wird zwar von festgelegten Mietzinsen resp. Mietzinskontrolle gesprochen. Bei den spezifischen Bestimmungen zur Bewilligungserteilung wird dann aber gemäss den vorstehenden Ausführungen klar festgehalten, dass die Wohnschutzkommission den zulässigen Mietzinsaufschlag und nicht den insgesamt zulässigen Mietzins festlegt. Weiter ist zu beachten, dass das WRFG anders als das Genfer LDTR keine allgemeinen Obergrenzen festlegt für Mietzinse, die den überwiegenden Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechen. Festgelegt werden im WRFG nur, aber immerhin, Spannbreiten für im vereinfachten Verfahren zulässige Mietzinszuschläge. Strittig ist vorliegend, ob die Wohnschutzkommission den zulässigen Mietzinsaufschlag innerhalb dieser Spannbreite richtig festgelegt hat.

4.4      Festlegung des wertvermehrenden Anteils

4.4.1   Im vorliegenden Fall wehrt sich der Rekurrent zunächst gegen den Abzug der rund CHF 12’500.– (Kosten, welche durch das Ableben des früheren Mieters verursacht worden seien) respektive der rund CHF 24’500.– (Massnahmen des einfachen ordentlichen Unterhalts) von den Investitionskosten. Er ist der Ansicht, die massgebende Ausgangsgrösse für die Berechnung der zulässigen Mietzinserhöhung sei das Total der mutmasslich anfallenden Kosten. Abzüge von diesem Gesamtbeitrag seien gemäss § 8d Abs. 3 WRFG i.V.m. § 24 Abs. 3 WRSchV nur zulässig, falls Arbeiten beabsichtigt wären, aufgrund derer das Mietobjekt nicht in derselben Kategorie verbleiben würde und/oder die nicht den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechend würden. In der angefochtenen Verfügung sei nicht vorgebracht worden, dass diese Voraussetzungen für einen Abzug erfüllt seien. Für die vorgenommenen Abzüge gebe es weder eine rechtliche noch eine sachliche Grundlage. Der Unterhaltsanteil an den gesamten infrage stehenden Arbeiten werde bereits und allein dadurch berücksichtigt, dass von einem wertvermehrenden Anteil von max. 50 % ausgegangen werde. Es könne nicht angehen, die Investitionen um den einfachen ordentlichen Unterhalt zu reduzieren, wenn der Unterhaltsanteil bereits aufgrund des reduzierten Mehrwertanteils berücksichtigt sei. Die vorliegend gegebene abgelaufene Lebensdauer der infrage stehenden Bauteile und Einrichtungen könne kein Argument dafür sein, die entsprechenden Kosten bei der Festlegung der zulässigen Mietzinserhöhung nicht zu berücksichtigen.

4.4.2   Die Wohnschutzkommission führt in ihrer Stellungnahme zum Rekurs aus, dass sie die Kosten in der Höhe von CHF 24’511.– für die Malerarbeiten, die Bodenleger-/Parkett-/Balkonbodenarbeiten, den Briefkastenersatz, die Ausbesserungsarbeiten im Schlafzimmer sowie die Arbeiten an der Küche als nicht wertvermehrend betrachtet und folglich mit einem wertvermehrenden Anteil von 0 % bewertet habe. Gemäss § 24 Abs. 5 WRSchV sei von den überwälzbaren Investitionskosten ein maximaler wertvermehrender Anteil von 50 % mit dem im Anhang 2 vorgesehenen Überwälzungssatz zu multiplizieren. Innerhalb der Bandbreite von 0–50 % sei der wertvermehrende Anteil von baulichen Massnahmen nach pflichtgemässem Ermessen festzulegen. Die vorerwähnten Arbeiten würden lediglich den gleichwertigen Ersatz von Bauteilen umfassen und somit einzig dem Werterhalt der vorhandenen Bausubstanz dienen. Aufgeschobener Unterhalt spreche im allgemeinen ebenfalls für eine tiefere Ansetzung des wertvermehrenden Anteils innerhalb der möglichen Bandbreite. Wenn der Rekurrent nun vorbringe, die betreffenden Bauteile seien zuletzt in den Jahren 1997 und 2004 saniert worden, so hätte er diese Angaben bereits im Gesuchsprozess einbringen müssen. Aus den mit der Rekursbegründung auszugsweise eingereichten Rechnungsbücher gehe im Übrigen hervor, dass in den Jahren 1997 (Wohnungstüren, Malermeister, Küchenschränke beidseitig; CHF 29’000.–) und 2004 (Ersatz Parkett Wohnzimmer, restliche Räume Parkett geschliffen und lackiert; CHF 45’400.–) lediglich partielle Maler-, Boden- und Küchenarbeiten in der Wohnung vorgenommen worden seien. Die Wohnschutzkommission sei richtigerweise von einem Aufschub des gebotenen Unterhalts in der betroffenen Wohnung ausgegangen. Was den Abzug der durch das Ableben der ehemaligen Mietpartei entstanden Kosten von rund CHF 12’500.– betreffe, verkenne der Rekurrent, dass es sich bei deren einzelnen Positionen «Parkett kontaminiert», «kontaminierte Wände», «Tatortreinigung», «Abtransport und Entsorgung Möbel», «allgemeine Reinigungsarbeiten» und «voller Keller des Mieters ausräumen», «ganze Wohnung ausgeräumt» nicht um Investitionskosten für bauliche Massnahmen handle, was nach § 24 Abs. 52 WRSchV eine Voraussetzung für deren Überwälzung wäre.

4.4.3   Die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung des Präsidialdepartements weist in ihrer Stellungnahme zum Rekurs darauf hin, dass durch die Fixierung der Berechnungsmethoden in der Verordnung anhand der durch das Gesetz vorgegebenen Leitlinien und Grundsätze in den §§ 8d und 8e WRFG sichergestellt werde, dass eine rechtsgleiche Anwendung nach mathematischen Kriterien erfolgen könne. Wie die Erläuterungen zum Erlass der Verordnung über den Schutz von Wohnraum festhalten würden, würden die überwälzbaren Investitionskosten in der Regel halbiert, da pauschalisiert werde, dass max. 50 % der überwälzbaren Investitionskosten wertvermehrend seien. Der Wohnschutzkommission komme ein entsprechendes Ermessen zu, den wertvermehrenden Teil tiefer anzusetzen, wenn sich bei der Prüfung ergeben sollte, dass der grösste Teil der baulichen Massnahmen Unterhaltsarbeiten und nicht wertvermehrend seien. Die Wohnschutzkommission berechne den wertvermehrenden Anteil jeweils auf die einzelne Massnahme bezogen und beschränke auch den jeweils maximalen wertvermehrenden Anteil der einzelnen Massnahme (auch wenn diese vollständig wertvermehrenden ist) auf 50 %. Denkbar erschiene auch eine Bestimmung des wertvermehrenden Anteils anhand einer Gesamtwürdigung der baulichen Massnahmen nach Unterhaltsanteil und wertvermehrenden Anteil. Dabei wären baulichen Massnahmen, die reinen Unterhalt darstellen, mit einem wertvermehrenden Anteil von 0 % einzusetzen, bauliche Massnahmen, die vollständig wertvermehrend sind, jedoch mit einem Anteil von 100 % einzusetzen. Bauliche Massnahmen, die sowohl einen Unterhaltsanteil wie auch einen wertvermehrenden Anteil enthalten würden, seien entsprechend zu einem – durch die Wohnschutzkommission zu bestimmenden – Anteil von 0–100 % zu berücksichtigen. Allerdings gehe diese alternative Variante zur Bestimmung des wertvermehrenden Anteils aus den gesetzlichen Grundlagen und Materialien nicht explizit hervor. In Bezug auf die Stellungnahme der Wohnschutzkommission zum Thema «aufgeschobenen Unterhalt», welcher dazu führe, den wertvermehrenden Anteil zusätzlich zu reduzieren, müsse festgehalten werden, dass dies aufgrund des strengen zulässigen Überwälzungssatzes vorliegend nicht angemessen erscheine, da daraus ein noch tieferer Überwälzungssatz resultiere. Der Überwälzungssatz sei im Vergleich zum mietrechtlichen Normalsatz bereits reduziert worden, weshalb ein nochmaliger Abzug zufolge eines aufgeschobenen Unterhalts und damit eine zusätzliche Reduktion nicht mehr vertretbar erscheine.

4.4.4   Der Mieterinnen- und Mieterverband Basel erachtet es in seiner Stellungnahme als falsch von der Wohnschutzkommission, den bewilligten Mietzinsaufschlag rechnerisch herzuleiten. Vielmehr sehe § 8d WFG ein vereinfachtes Verfahren vor, das der Rekurrent nutzen könne, ohne dass er eine detaillierte Abrechnung vorlegen müsse. Er könne einen Betrag für den gewünschten Mietzins-Aufschlag vorschlagen, den die Kommission im summarischen Verfahren auf seine Plausibilität hin überprüfe. Auf die Einforderung umfangreicher Materialien habe sie dabei kein Recht. Solle sie im Rahmen ihrer Plausibilitätsabschätzung zum Schluss kommen, dass der beantragte Aufschlag betragsmässig zu hoch sei, so habe sie einzig die Möglichkeit, ihn zu reduzieren. Das Wohnschutzrecht verlange, in Zeiten von Wohnungsnot die überwiegenden Bedürfnisse der Wohnbevölkerung in einer Art zu schützen und zu bewahren, dass massive Aufschläge auf bisherige Mietzinse ebenso verhindert würden wie auch Grundrissveränderungen und weitere bauliche Massnahmen, die geeignet seien, die Wohnung in eine andere Kategorie zu katapultierten und so die Bewahrung des Habitats zu verhindern. Mit anderen Worten könne auch die Anwendung der Verordnungsformel nicht schematisch an die Investitionssumme gebunden werden. Schon gar nicht dürfe § 8e WRFG zur Umgehung der Grundwerte des Wohnschutzrechts führen. Vielmehr sei daran zu denken, dass – wie in Genf – Elemente der durchschnittlichen (medianen) Lebenshaltungskosten, des durchschnittlichen Volkseinkommens, der durchschnittlichen Sozialbelastung und ähnliche Faktoren eine wesentliche Rolle bei der Berechnung spielen sollten. Dies würde dann einen Höchstwert ergeben.

4.4.5   Es fehlt im WRFG eine Regelung zur Frage, welcher Mietzinsaufschlag innerhalb der in § 8d Abs. 1 WRFG genannten Spannbreite festzusetzen resp. zu bewilligen ist (Bericht des Regierungsrats betreffend Kantonale Volksinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» vom 30. Juni 2021, S. 25). Der Mieterinnen- und Mieterverband stellt sich auf den Standpunkt, dass dafür nicht auf die Investitionskosten abgestellt werden dürfe. Die von ihm als Alternative vorgenannten Faktoren («Elemente der durchschnittlichen [medianen] Lebenshaltungskosten, des durchschnittlichen Volkseinkommens, der durchschnittlichen Sozialbelastung und ähnliche Faktoren») bleiben aber sehr vage. Insbesondere ist nicht ersichtlich, wie sich aufgrund von solchen generellen Faktoren Hinweise auf einen bei einem konkreten Sanierungsvorhaben zu bewilligenden Mietzinsaufschlag ergeben sollen. Zur Vermeidung einer rein willkürlichen Festlegung von zu bewilligenden Mietzinsaufschlägen in der Spanne von § 8d Abs. 1 WRFG sind aber nachvollziehbare Kriterien erforderlich, die eine dem Rechtsgleichheitsgebot entsprechende Praxis ermöglichen.

Entgegen den Ausführungen des Mieterinnen- und Mieterverbands ist es unter diesen Umständen nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei den Ausführungsbestimmungen zum WRFG als Kriterium zur Festlegung der im Einzelfall zu bewilligenden Mietzinsaufschlägen (§ 8d Abs. 3 und § 8e Abs. 1 WRFG) auf die Investitionskosten abstellt, welche für Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben anfallen, die dazu führen, dass die Wohnung nach deren Umsetzung in derselben Kategorie verbleibt wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entspricht. Es ist denn auch nicht überraschend, dass auch im Kanton Genf für die Bestimmung des nach dem Umbau zulässigen Mietzins bis zu den Höchstbeträgen auf das für die Arbeiten investierte Kapital (abzüglich allfällig gewährter Subvention), eine angemessene Rendite nach einem im Gesetz definierten Schlüssel, die Abschreibung nach den im Gesetz definierten Kriterien, die Wartungskosten nach dem im Gesetz definierten Prozentsatz und andere Faktoren, welche nach Artikel 269 ff. OR zu berücksichtigen sind, abgestellt wird (Bericht des Regierungsrats betreffend Kantonale Volksinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» vom 30. Juni 2021, S. 19). Für die gemäss Stellungnahme des Mieterinnen- und Mieterverbands gewünschte Festlegung eines maximal zulässigen Netto-Mietzinses aufgrund von «Elementen der durchschnittlichen (medianen) Lebenshaltungskosten, des durchschnittlichen Volkseinkommens, der durchschnittlichen Sozialbelastung und ähnliche Faktoren» fehlt im basel-städtischen Gesetz jeglicher Hinweis.

4.4.6   Entgegen den Ausführungen des Rekurrenten ist im Weiteren nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei den Ausführungsbestimmungen zum WRFG vom Gedanken ausgegangen ist, dass grundsätzlich nur wertvermehrende Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben zur Bewilligung eines Mietzinsaufschlags gemäss WRFG führen können. Auch wenn der kantonale Gesetzgeber beim Ergreifen von Massnahmen, die darauf abzielen, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu befriedigen (BGE 146 I 70 E. 5.2.3), resp. beim Erlass von entsprechenden öffentlich-rechtlichen Bestimmungen auf andere Kriterien abstellen darf, als diejenigen, welche den bundesrechtlichen Vorschriften zum Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen zu Grunde liegen, ist dies im vorliegenden Fall nicht angezeigt. Gemäss Art. 269a Abs. 1 lit. b OR sind Mietzinse in der Regel unter anderem dann nicht missbräuchlich, wenn sie durch Mehrleistungen des Vermieters begründet sind. Als Mehrleistungen gelten gemäss Art. 14 VMWG Investitionen für wertvermehrende Verbesserungen, die Vergrösserung der Mietsache sowie zusätzliche Nebenleistungen. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb Sanierungsarbeiten der Vermieterschaft, die nicht als wertvermehrende Verbesserungen zu qualifizieren sind, zu einem gemäss § 8d Abs. 1 resp. 8e Abs. 1 WRFG zu bewilligenden Mietzinsaufschlag führen sollen, zumal ja der Zweck des Gesetzes der Schutz vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen in Zeiten der Wohnungsnot ist (§ 1 Abs. 2 WRFG). Umgekehrt ist es auch nicht zu beanstanden, dass die wertvermehrenden Verbesserungen, welche die Voraussetzungen von § 8d Abs. 3 WRFG resp. § 8 Abs. 2 WRFG erfüllen zur Bestimmung des zulässigen Mietzinsaufschlags beigezogen werden.

Die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung des Präsidialdepartements weist zurecht darauf hin, dass es in dieser Situation die Aufgabe der Wohnschutzkommission ist, bei der Festlegung der zu berücksichtigenden Kosten den wertvermehrenden Anteil zu bestimmen. Der Verordnungsgeber hat dazu bestimmt, dass der wertvermehrende Anteil maximal 50 % betragen würde. Dass der Verordnungsgeber zur Bestimmung des wertvermehrenden Anteils eine Pauschalisierung vorsieht, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Insbesondere beim vereinfachten Bewilligungsverfahren ist aus verfahrensökonomischen Gründen nichts gegen eine Beurteilung aufgrund von pauschalisierten Kriterien einzuwenden. Dabei kann auch berücksichtigt werden, dass gemäss der bundesrechtlichen Regelung in Art. 14 Abs. 1 VMWG die Kosten umfassender Überholungen in der Regel zu 50–70 % als wertvermehrende Investitionen gelten. Mit der in Art. 14 VMWG enthaltene Sonderregelung für umfassende Überholungen soll die bei grösseren Umbauarbeiten oft schwierige Unterscheidung zwischen reinen Unterhalts- und wertvermehrenden Arbeiten durch einen Pauschalansatz von 50–70 % erleichtert werden (BGE 118 II 415 E. 3a; BGer 1C_154/2023 vom 22. März 2024 E. 7.1, 4A_102/2012 vom 30. Mai 2012 E. 2.3). Die Bestimmung des massgebenden pauschalen Anteils der wertvermehrenden Kosten bei einer umfassenden Sanierung gemäss Art. 14 VMWG beruht auf Ermessen (BGer 4A_409/2022 vom 19. September 2023 E. 7.3.1, 4A_470/2009 vom 18. Februar 2010 E. 4 mit Hinweisen). Ob die vom kantonalen Verordnungsgeber in der WRSchV festgelegte Obergrenze von 50 % des wertvermehrenden Anteils insgesamt und ohne mögliche Ausnahmebestimmung mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, muss zwar als fraglich bezeichnet werden. Dies kann aber vorliegend offengelassen werden, da der Rekurrent die Festlegung eines Wertvermehrungsanteils von 50 % auf die Gesamtinvestition nicht beanstandet und somit nicht geltend macht, dass der wertvermehrende Anteil seiner Gesamtinvestition höher liege.

4.4.7   Die Wohnschutzkommission nahm in der angefochtenen Verfügung keine Gesamtbetrachtung des wertvermehrenden Anteils der gesamten angegebenen Investitionskosten im Sinne einer Pauschalisierung vor, sondern beurteilte den wertvermehrenden Anteil von verschiedenen Massnahmen einzeln. Dies ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Es ist bei dieser Methode sicherlich auch zulässig, den wertvermehrenden Anteil bei einzelnen Massnahmen auf null festzulegen. Der Rekurrent und die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung des Präsidialdepartements weisen aber zu Recht darauf hin, dass es nicht angehen kann, zunächst einzelne der aufgeführten Sanierungsmassnamen aufgrund eines fehlenden wertvermehrenden Anteils auszuscheiden und dann bei den übrigen Sanierungsmassnahmen ohne Einzelqualifizierung unter Berufung auf die in der Verordnung vorgegebene Begrenzung den wertvermehrenden Anteil auf 50 % festzusetzen. Eine Beschränkung des wertvermehrenden Anteils auf 50 % unter Berufung auf die Vorgabe aus der Verordnung ist im Sinn einer Pauschalisierung dann angebracht und zulässig, wenn sie auf einer Gesamtbetrachtung beruht. Wenn einzelne Massnahmen individuell qualifiziert werden, muss eine Festlegung des wertvermehrenden Anteils auch jeweils individuell begründet werden und der Hinweis auf die obere Grenze gemäss Verordnung reicht hierfür nicht aus. Wenn etwa in einer Wohnung, die bisher noch über keinen Geschirrspüler verfügt hat, ein solcher neu eingebaut wird, kann die entsprechende Investition bei einer individuellen Betrachtung nicht lediglich im Umfang von 50 % als wertvermehrend qualifiziert werden. Für die nach Abzug der Kosten für die Malerarbeiten (CHF 11’448.50), die Parkettarbeiten (CHF 4’712.–), die Instandstellung des Balkons (CHF 650.–), die Ausbesserungsarbeiten im Schlafzimmer (CHF 700.–) und die Arbeiten an der Küche (CHF 6’953.–) sowie der Kosten für einen neuen Briefkasten (CHF 48.–) verbleibenden übrigen Investitionskosten von CHF 45’929.85 fehlt in der angefochtenen Verfügung jegliche Begründung dafür, dass der wertvermehrende Anteil in diesem Fall lediglich 50 % betragen soll. Der blosse Hinweis auf die gemäss Verordnung vorgegebene Obergrenze vermag eine solche Begründung im vorliegenden Fall aus den vorgenannten Gründen nicht zu ersetzen.

Richtig ist hingegen der von der Wohnschutzkommission vorgenommen Ausschluss von Massnahmen, welche lediglich der Reinigung resp. Räumung der Wohnung nach dem Tod der früheren Mieterschaft gedient haben. Dies betrifft vorliegend die Positionen Tatortreiniger (CHF 2’717.80), allgemeine Reinigungsarbeiten (CHF 5’800.–), Abtransport/Entsorgung Möbel (CHF 626.60) und Ausräumen des Kellers und der Wohnung (CHF 1’160.–). Dabei handelt es sich nicht um Massnahmen im Rahmen eines «Umbau-, Renovationsoder Sanierungsvorhabens» im Sinn von § 8a ff. WRFG. Diese Kosten in Höhe von insgesamt 10'304.40 sind damit von den Gesamtkosten von CHF 83’115.35 abzuziehen, womit ein Investitionskostentotal von CHF 72’810.95 verbleibt.

Die Wohnschutzkommission weist in Bezug auf die übrigen eigentlichen Sanierungs- und Renovationsarbeiten zu Recht darauf hin, dass gemäss den Erläuterungen des Regierungsrats zur Ausführungsverordnung zum WRFG im Regelfall von einem wertvermehrenden Anteil von 50 % auszugehen ist (vgl. auch die Vermutung in Art. 14 Abs. 1 VMWG). Diese Regel basiert aber auf einer Gesamtbetrachtung der Investition. Dabei wird berücksichtigt, dass gewisse Arbeiten gar keinen Mehrwert generieren und andere im Gegenzug einen solchen von über 50 %, was auch in der Stellungnahme der Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung des Präsidialdepartements so bestätigt wird. Das von der Wohnschutzkommission vorgebrachte Argument, die Wohnung sei seit längerem nicht grundlegend saniert worden und es liege ein aufgeschobener Unterhalt vor, müsste somit bei jeder einzelnen beurteilten Arbeit berücksichtigt werden. Im vorliegenden Fall wurde vom Rekurrenten geltend gemacht, dass die Wohnung aufgrund einer übermässigen Nutzung durch den (verstorbenen) Mieter (intensiver Raucher, Wand rot gestrichen) und der Folgen des Todesfalls aufwändige Sanierungsarbeiten erforderlich gewesen seien. Es ist der Wohnschutzkommission insoweit recht zu geben, als dass diese Instandstellungsarbeiten lediglich dazu dienen, die Wohnung wieder in den für die Tauglichkeit vorausgesetzten Gebrauch herzustellen. Dass diese Mängel gemäss Angaben des Rekurrenten durch den früheren Vermieter verursacht wurden, mag für den Rekurrenten zwar ärgerlich sein. Dies ändert aber nichts daran, dass die Kosten einer in diesem Fall erforderlichen Mängelbeseitigung nicht zu einer Wertvermehrung am Mietobjekt führen. Dies ist bei einer Gesamtbetrachtung zu berücksichtigen. Darüber hinaus gibt es keine besonderen Anhaltspunkte, dass vorliegend vom Regelfall eines wertvermehrenden Anteils von 50 % der gesamten Sanierungskosten abzuweichen ist. Es wird auch nicht geltend gemacht, dass sich der grösste Teil der baulichen Massnahmen auf Unterhaltsarbeiten beschränke und nicht wertvermehrend sei. Insgesamt ist somit von eigentlichen Sanierungs- und Renovationsarbeiten im Gesamtbetrag von CHF 72’810.95 und einem wertvermehrenden Anteil von 50 % dieser Arbeiten auszugehen, was einen Wertvermehrungsanteil von CHF 36’405.50 ergibt. Dies führt zu einer entsprechenden Korrektur der angefochtenen Verfügung, die lediglich von einem wertvermehrenden Betrag von CHF 22’964.90 (50 % von 45’929.85) ausging.

4.5      Reduktion des Überwälzungssatzes um 50 %

4.5.1   Der Rekurrent rügt sodann, dass die Wohnschutzkommission zu Unrecht den von § 24 Abs. 5 WRSchV vorgesehenen Überwälzungssatz zur Anwendung gebracht habe. Die in dieser Bestimmung vorgesehene Reduktion des ordentlichen mietrechtlichen Überwälzungssatzes um 50 % verfüge über keine gesetzliche Grundlage. Beim vorliegend zur Anwendung gelangenden vereinfachten Bewilligungsverfahren werde die Mietzinserhöhungsdämpfung nebst den von § 8d Abs. 3 WRFG vorgesehenen Abzügen am Investitionsbedarf zusätzlich durch die von § 8 Abs. 1 WRFG vorgesehenen maximalen Mietzinserhöhungsbeträge erreicht. Es bestehe daher keine Grundlage für eine zusätzliche Reduktion des normalen mietrechtlichen Überwälzungssatzes bei der Berechnung des zulässigen Mietzinses. Die hälftige Reduktion des mietrechtlichen Überwälzungssatzes sei auch in der Sache willkürlich und führe zu einer nicht mehr tolerierbaren Ungleichbehandlung zulasten derjenigen Eigentümerschaft, die der Bewilligungspflicht nach WRFG unterstehen würden, im Vergleich mit den von der Bewilligungspflicht ausgenommenen Eigentümerschaften, namentlich den Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus. Die Halbierung des Überwälzungssatzes führe dazu, dass die betroffene Liegenschaftseigentümerschaft nicht nur keinerlei Verzinsung des Kapitals beanspruchen dürfe, sondern dass ihr auch weder die Amortisation der Mehrwertinvestition noch deren Unterhalt möglich sei. Damit werde krass gegen das Prinzip der «Kostenmiete» verstossen, welches unbestrittenermassen die Grundlage für die Berechnung der zulässigen Mietzinserhöhung nach dem WRFG bilde.

4.5.2   Die Wohnschutzkommission berechnete den maximal zulässigen monatlichen Mietzinsaufschlag pro Monat in Anwendung von § 24 Abs. 5 WRSchV. Die entsprechende Formel ist im Anhang zur WRSchV aufgeführt:

Sie wird als «reduzierter Überwälzungssatz» bezeichnet. Der Mieterinnenund Mieterverband weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass die Formel als eine Art Rabatt auf Art. 14 VMWG zu qualifizieren sei. Bei Art. 14 VMWG handelt es sich um eine bundeszivilrechtliche Ausführungsbestimmung zu Art. 269a lit. b OR. Gemäss Art. 269a lit. b OR sind Mietzinse, die durch zusätzliche Leistungen des Vermieters gerechtfertigt sind, in der Regel nicht missbräuchlich. Gemäss Art. 14 Abs. 1 Satz 1 VMWG gelten Investitionen, die zu wertvermehrenden Verbesserungen führen, als Mehrleistungen im Sinne von Art. 269a lit. b OR. Art. 14 Abs. 3 VMWG stellt zudem klar, dass nur der Teil einer Investition, der die Kosten für die Wiederherstellung oder Erhaltung des ursprünglichen Zustands der Mietsache übersteigt, als zusätzliche Leistung gilt. Der Vermieter kann also gemäss den bundeszivilrechtlichen Vorschriften den Mietzins erhöhen, wenn er Renovationsarbeiten (vgl. Art. 260 Abs. 1 OR) vornimmt, welche die Qualität der Mietsache verbessern und ihren Wert erhöhen (BGer 4A_75/2022 vom 30 Juli 2024 E. 4.1, 4A_531/2016 vom 11. April 2017 E. 3.1). Gemäss Art. 14 Abs. 4 VMWG gelten Mietzinserhöhungen, die auf wertvermehrenden Investitionen und energetischen Verbesserungen beruhen, als nicht missbräuchlich, wenn sie lediglich dazu dienen, die durch die Investition verursachten Kosten für Zinsen, Amortisation und Unterhalt angemessen zu decken. Zur Verzinsung der Investition wird der aktuelle Referenzzinssatz verwendet. Der zulässige Nettorenditesatz darf gemäss der früher geltenden Rechtsprechung höchstens ein halbes Prozent über dem Referenzzinssatz liegen (BGE 123 III 171 E 6a m.w.H = Pra 1997, Nr 123; CHK Handkommentar zum Schweizerischen Privatrecht, 4. Aufl., Zürich 2023, Art. 269a N 12). Gemäss der 2020 (vgl. BGE 147 III 14) geänderten Praxis ist nunmehr ein Nettoertrag zulässig, der den Referenzzinssatz um 2 % übersteigt, solange der Referenzzinssatz 2 % oder weniger beträgt. Dieser Modus ist auch bei der Festlegung des zulässigen Ertrags bei einer Mietzinserhöhung aufgrund wertvermehrender Investitionen anzuwenden (BGer 4A_75/2022 vom 30 Juli 2024 E. 4.1). Als Unterhalt können 1 % der Gestehungskosten pro Jahr oder 10 % des Totals von Verzinsung und Amortisation dazugerechnet werden (Rohrer/Rohrer; Urteil des Mietgerichts Zürich im Verfahren MJ210018-U vom 19. Mai 2022, auszugsweise wiedergegeben in ZMP 2022, Nr. 5; BGer 4A_56/2023 vom 14. April 2023, MRA 2/23 S. 76, 93). Aus den vorgenannten Faktoren wird die gemäss Art. 14 Abs. 4 VMWG zulässige Mietzinserhöhung, die auf wertvermehrenden Investitionen und energetischen Verbesserungen beruht, berechnet (vgl. zur Berechnung im Einzelfall etwa https://www.mietrecht.ch/wertvermehrende-investitionen, zuletzt besucht am 10. Dezember 2024; vgl. auch Grünenfelder, Auslegeordnung der rechtlichen Entwicklung im Schweizer Mietrecht, Auswirkungen auf die Entwicklung des Immobilienmarktes Basel-Stadt bei Annahme der kantonalen Initiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!», Masterarbeit Universität Zürich 2020, S. 37 f.).

4.5.3   In den Erläuterungen des Regierungsrats zum Erlass der Wohnraumschutzverordnung wird auf Seite 20 zur Berechnungsformel des Mietzinsaufschlags folgendes ausgeführt: «§ 24 Abs. 5 WRSchV regelt die Berechnungsformel des Mietzinsaufschlages. Namentlich werden die – nach Abs. 2 und 3 gegebenenfalls gekürzten – überwälzbaren Investitionskosten als Grundlage der Berechnung eingesetzt. Diese Investitionskosten werden in der Regel halbiert, da pauschalisiert wird, dass max. 50 % der überwälzten Investitionskosten wertvermehrend sind. Dieser wertvermehrende Anteil wird mit dem jeweils massgebenden Überwälzungssatz multipliziert. Ergebnis dieser Berechnung ist der maximale jährliche Mietzinsaufschlag. Damit ein Vergleich mit den Bandbreiten gemäss § 8d Abs. 1 WRFG einfach möglich ist, ist das Ergebnis in der Folge noch durch 12 zu dividieren. Überschreitet der so berechnete Mietzinsaufschlag pro Monat die Bandbreiten gemäss § 8d Abs. 1 WRFG und wurde die Pauschale gemäss Abs. 4 nicht gesenkt oder erhöht, so wird der Mietzinsaufschlag auf den maximalen Pauschalbetrag der Bandbreite gemäss § 8d Abs. 1 WRFG begrenzt und festgesetzt».

Damit wird der Hintergrund der Formel nicht näher erläutert. Der Rekurrent und der Mieterinnen- und Mieterverband weisen zu Recht darauf hin, dass diese offensichtlich an die Praxis zu Art. 14 VMWG angelehnt ist. Aus den Zahlenangaben ist zu entnehmen, dass der Regierungsrat im Einklang mit der früheren Rechtsprechung (BGE 123 III 171 E 6a = Pra 1997, Nr 123 mit weiteren Hinweisen) offenbar davon ausgegangen ist, dass der zulässige Nettorenditesatz ein halbes Prozent über dem Referenzzinssatz liegen soll und dass von einer pauschalisierten Lebensdauer der betroffenen Bauteile von 30 Jahren und einem Unterhaltszuschlag von 10 % ausgegangen wird.