Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.6
URTEIL
vom 20. Juli 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiber Dr. Nicola Inglese
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt
Ressort Administrativmassnahmen
Clarastrasse 38, 4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 11. November 2015
betreffend Sicherungsaberkennung des ausländischen Führerausweises
Sachverhalt
Der georgische Staatsangehörige A____, geb. […], stellte aufgrund seiner Wohnsitznahme in der Schweiz bei der Motorfahrzeugkontrolle Basel-Stadt am 12. März 2015 ein Gesuch um Umtausch seines ausländischen Führerausweises. Am 30. Juni 2015 absolvierte A____ die für den Umtausch notwendige Kontrollfahrt, welche er nicht bestand. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs ordnete die Kantonspolizei Basel-Stadt, Ressort Administrativmassnahmen, mit Verfügung vom 14. September 2015 die Sicherungsaberkennung des ausländischen Führerausweises von A____ auf unbestimmte Zeit an und machte den Erhalt einer Fahrberechtigung in der Schweiz von der Absolvierung einer ganzen schweizerischen Führerprüfung (Theorie und Praxis) abhängig. Einem allfälligen Rekurs wurde im Voraus die aufschiebende Wirkung entzogen. Gegen diese Verfügung hat A____ (nachfolgend: Rekurrent) beim Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (JSD) mit Eingaben vom 22. September und 12. Oktober 2015 begründeten Rekurs erhoben, welcher mit Entscheid vom 11. November 2015 mit einer Spruchgebühr in Höhe von CHF 650.– abgewiesen wurde.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 20. November und 9. Dezember 2015 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit welchem der Rekurrent im Wesentlichen die Aufhebung der Aberkennung seines Führerausweises sowie der angelaufenen Gebühren und eine Wiederholung der Kontrollfahrt mit einem anderen Experten beantragt. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement am 4. Januar 2016 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Schreiben vom 13. Januar 2016 reichte der Rekurrent ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege nach. Mit Stellungnahme vom 1. Februar 2016 beantragt das JSD die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Auf eine Replik hat der Rekurrent verzichtet. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 4. Januar 2016 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) i.V.m. § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit grundsätzlich einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (vgl. VGE VD.2015.161 vom 19. Mai 2016 E. 1.2; vgl. hierzu auch E. 2.2.1 hernach). Im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht gilt aber das Rügeprinzip und überprüft das Gericht gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG den angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (vgl. VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3). Dies gilt im besonderen Masse bei der Anfechtung von Prüfungsleistungen (vgl. Spichtin, Gerichtlicher Rechtsschutz bei Prüfungen, AJP 2014, S. 1325 ff., 1331 f.). Soweit ein Antrag eines Rekurrenten über die vor der letzten Verwaltungsinstanz gestellten Sachanträge hinausgeht, bleibt dieser gemäss § 19 Abs. 1 VRPG ganz unberücksichtigt (vgl. VGE VD.2015.73 vom 1. März 2016 E. 1.2, VD.2015.32 vom 2. Juni 2015 E. 1.3).
2.
2.1 Ausländische Fahrzeugführer, die seit zwölf Monaten in der Schweiz wohnen und sich in dieser Zeit nicht länger als drei Monate ununterbrochen im Ausland aufgehalten haben, benötigen einen schweizerischen Führerausweis (Art. 42 Abs. 3bis lit. a Verkehrzulassungsverordnung [VZV, SR 741.51]). Dem Inhaber eines gültigen nationalen ausländischen Ausweises wird der schweizerische Führerausweis der entsprechenden Kategorie nur erteilt, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht (Art. 44 Abs. 1 VZV). Für die Kontrollfahrt gemäss Art. 44 Abs. 1 VZV gelten die allgemeinen Bestimmungen von Art. 29 VZV (vgl. VGE VD.2015.38 vom 2. Juni 2015 E. 2.6, mit Hinweisen). Besteht demnach die betroffene Person die Kontrollfahrt nicht, so wird gemäss Art. 29 Abs. 2 lit. a VZV der Führerausweis entzogen oder der ausländische Führerausweis aberkannt und die betroffene Person kann ein Gesuch um einen Lernfahrausweis stellen. Die Kontrollfahrt kann nicht wiederholt werden (Art. 29 Abs. 3 VZV). Der Rekurrent ist im Besitz des georgischen Führerausweises. Gemäss Art. 150 Abs. 5 lit. e VZV kann das Bundesamt für Strassen (ASTRA) gegenüber Führern aus Staaten, die in Bezug auf Ausbildung und Prüfung der Schweiz entsprechende Anforderungen stellen, auf die Kontrollfahrt verzichten (vgl. BGer 1C_49/2014 vom 25. Juni 2014 E. 2). Mit Kreisschreiben vom 30. September 2013 machte das ASTRA hiervon Gebrauch, wobei nach der aktualisierten Länderliste Georgien nicht dazugehört. Vom Rekurrenten wird denn auch zu Recht nicht bestritten, dass für die Umschreibung seines georgischen Führerausweises in ein schweizerisches Dokument eine Kontrollfahrt durchgeführt werden muss.
2.2 Streitgegenstand bildet vielmehr das Nichtbestehen der Kontrollfahrt bzw. deren Bewertung.
2.2.1 Diesbezüglich ist vorweg festzuhalten, dass sich bei der inhaltlichen Beurteilung von Prüfungsleistungen letztlich kaum justiziable Fragen stellen und den Examinatoren ein erheblicher Entscheidungsspielraum zugebilligt wird. Der Rechtsmittelinstanz sind in der Regel nicht alle für die Bewertung von Examensleistungen massgeblichen Faktoren bekannt. Sie ist insbesondere nicht in der Lage, sich ein zuverlässiges Bild über die Gesamtheit der Leistungen der Rekurrenten sowie der Leistungen der übrigen Kandidierenden zu machen. Die Beurteilung von Examensleistungen erfordert zudem häufig besondere Fachkenntnisse, die der Rechtsmittelinstanz fehlen. Besondere Schwierigkeiten ergeben sich bei der Überprüfung der Bewertung mündlicher oder praktischer Prüfungen. Solche können durch Beweiserhebungen der Rechtsmittelinstanz nicht in allen Einzelheiten vollständig rekonstruiert werden (vgl. BGE 106 Ia 1 E. 3c S. 2; VGE VD.2011.215 vom 17. Januar 2013 E. 1.2, mit Hinweisen). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Abänderung einer Examensbewertung die Gefahr von Ungerechtigkeiten und Ungleichheiten gegenüber anderen Kandidierenden in sich birgt. Bewertungen schulischer Leistungen sind daher von der Rechtsmittelbehörde nicht frei, sondern nur mit beschränkter Kognition zu überprüfen (vgl. BGE 106 Ia 1 E. 3c S. 3, 105 Ia 190 E. 2a S. 191; VGE VD.2013.91 vom 15. August 2013 E. 2.2, VD.2011.215 vom 17. Januar 2013 E. 1.2; jeweils mit Hinweisen). Ohne Einschränkung zu prüfen ist hingegen, ob der äussere Ablauf des Prüfungs- bzw. Bewertungsverfahrens Mängel aufweist. Soweit sich eine Rechtsmittelbehörde mit auf Fachwissen beruhenden und stark ermessensgeprägten Bewertungen zu befassen hat, hat sie demgemäss nur zu untersuchen, ob die für den Entscheid zuständigen und fachlich kompetenten Behörden unter Wahrung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Verfahrensgarantien alle wesentlichen Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft geprüft haben bzw. ob sich die Bewertung allenfalls als offensichtlich bzw. krass falsch, d.h. willkürlich erweist (vgl. BGE 132 II 257 E. 3 S. 262 ff., 131 I 467 E. 3.1 S. 473; jeweils mit Hinweisen). Auch das Verwaltungsgericht hebt Examensentscheide erst auf, wenn die Prüfungsaufgabe nicht dem vorgeschriebenen Prüfungsgegenstand entsprochen hat, wenn offensichtlich zu hohe Anforderungen gestellt worden sind oder wenn die Bewertung nicht nachvollziehbar ist, offensichtliche Mängel aufweist oder auf sachfremden Kriterien beruht (vgl. VGE VD.2013.91 vom 15. August 2013 E. 2.2, VD.2011.215 vom 17. Januar 2013 E. 1.2; Spichtin, a.a.O, 1327 ff.; jeweils mit Hinweisen). Dies gilt auch im Rahmen der Überprüfung von Kontrollfahrten (vgl. BGE 136 II 61 E. 1.1.2; Patricia Egli, Gerichtlicher Rechtsschutz bei Prüfungsfällen: Aktuelle Entwicklungen, ZBl 2011, S. 538 ff., 543). Die Vorinstanz hat sich bei der Überprüfung der Leistung in Bezug auf die Kontrollfahrt somit Zurückhaltung auferlegen dürfen und deren Bewertung lediglich im Lichte offensichtlicher Fehler überprüfen müssen. Zu untersuchen bleibt, ob letztere vorliegend verneint werden durften.
2.2.2 Gemäss Feststellungen des Verkehrsexperten im Prüfungsbericht vom 30. Juni 2015 und der Stellungnahme der Motorfahrzeug-Prüfstation beider Basel vom 26. Oktober 2015 habe sich der Rekurrent in der „Beobachtung und Planung wenig vorausschauend“ erwiesen. Er habe nicht auf Hinweissignale reagiert und er habe die Orientierung über den weiteren Verlauf der Strasse verloren. Die Spurgestaltung und das Einspuren seien fehlerhaft gewesen. Die Bremsbereitschaft habe gefehlt und die Zeichengabe sei ebenfalls zu spät erfolgt oder habe gefehlt. Insbesondere aber habe der Rekurrent ein Fahrverbotsschild missachtet und habe die betreffende Strasse befahren. Der Rekurrent habe auf einer Verzweigung angehalten, da die Weiterfahrt durch das erwähnte Fahrverbot nicht mehr möglich gewesen sei. Der Experte habe dem Rekurrenten den Tipp gegeben, diejenige Strasse zu benützen, in der kein Fahrverbot stehe. Unter dem Druck der Lösungsfindung habe der Rekurrent die falsche Strasse gewählt und sei ins Fahrverbot gefahren. Wie bereits vor der Vorinstanz macht der Rekurrent im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend, die Signale „Auto und Motorrad im roten Kreis“ gesehen zu haben. Er sei stehen geblieben. Der Experte habe ihm gesagt, er solle geradeaus weiterfahren. Er habe sich gefragt, ob er richtig höre und was das soll. Die Sache habe ihn irritiert und genervt. Er habe nicht verstanden, warum der Experte das „so getan hat“. Nach der Prüfung sei er unzufrieden und aufgeregt gewesen, weil der Experte ihm „diese Fehler“ zugeschrieben habe. Damit anerkennt der Rekurrent in sachverhaltlicher Hinsicht, ein für ihn geltendes Fahrverbot missachtet zu haben und in die entsprechende Strasse eingefahren zu sein. Mit den vorinstanzlichen Erwägungen setzt sich der Rekurrent nicht näher auseinander. Deshalb ist nochmals auf Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Strassenverkehrsgesetz (SVG, SR 741.01) zu verweisen, wonach Signale und Markierungen sowie die Weisungen der Polizei zu befolgen sind. Die Signale und Markierungen gehen den allgemeinen Regeln vor. Das Signal „Verbot für Motorwagen und Motorräder“ zeigt an, dass der Verkehr grundsätzlich in beiden Fahrtrichtungen für alle Motorwagen und Motorräder verboten ist (Art. 18 Abs. 1 Signalisationsverordnung [SSV, SR 741.21] i.V.m. Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 SSV). Eine allfällige, auf einer Zusatztafel signalisierte Ausnahme vom Fahrverbot (beispielsweise „Zubringerdienst gestattet“ gemäss Art. 17 Abs. 1 SSV) ist nirgends erwähnt und wird vom Rekurrenten auch nicht geltend gemacht. Indem der Rekurrent das Verbotssignal missachtet hat, hat er eine elementare Verkehrsregel verletzt. Wie bereits die Motorfahrzeug-Prüfstation in ihrer Stellungnahme vom 26. Oktober 2015 festgestellt hat, darf von einem Fahrzeuglenker erwartet werden, dass eine derartige Verkehrssituation rechtzeitig interpretiert und daraus das korrekte Verhalten ohne Fahrunterbruch abgeleitet wird. Zur Bewältigung dieser Situation reicht es nicht aus, lediglich die Signale zu kennen und auf der Verzweigung stehen zu bleiben. Damit kann offenbleiben, ob die unbestrittene Missachtung des Fahrverbots eventuell auf einem Missverständnis mit dem Verkehrsexperten beruht. Auf jeden Fall bestätigt der Vorfall mit Halt auf der Kreuzung und erst dortiger Klärung der Weiterfahrt den Vorwurf mangelnder vorausschauender Verkehrsplanung, woraus ohne weiteres mangelnde Fahreignung geschlossen werden darf. Die entsprechende Würdigung beruht auf sachlichen und nachvollziehbaren Motiven.
Der Rekurrent führt seine Fahrfehler weiter auf das Verhalten des Experten zurück, welches ihn irritiert, genervt sowie aufgeregt habe. Er vermutet, angesichts seiner mangelnden Deutschkenntnisse vom Experten diskriminiert worden zu sein. Es sind jedoch keine Anhaltspunkte erkennbar, die nahe legen würden, dass der Verkehrsexperte die Kontrollfahrt nicht nach objektiven und sachlichen Kriterien durchgeführt hat und deren Bewertung als offensichtlich falsch oder willkürlich erscheinen liessen. Wie die Vorinstanzen bereits richtig erkannt haben, stellen die vom Verkehrsexperten geschilderten Mängel Verhaltensweisen des Rekurrenten dar, in denen ungenügende Fahrfertigkeiten zum Ausdruck kommen und die dem Fahrzeuglenker möglicherweise nicht bewusst sind. So ist der Rekurrent mit der Vorinstanz etwa darauf hinzuweisen, dass ein geübter Verkehrsexperte – beispielsweise durch das Beobachten der Füsse des Fahrzeuglenkers – leicht feststellen kann, ob Bremsbereitschaft (die ohne explizite Aufforderung zu erstellen ist) besteht oder nicht. In bremsbereiter Stellung wird der Fuss an das Bremspedal geführt ohne jedoch bereits eine Bremsung einzuleiten. Solche Umstände können erklären, weshalb der Rekurrent seine – während der Kontrollfahrt – gezeigte Fahrleistung besser einschätzte, als dies der Experte getan hat. Die vom Experten beschriebenen Mängel belegen die möglichen Auswirkungen der ungenügenden Voraussicht des Rekurrenten selbst in alltäglichen und wenig komplexen Verkehrssituationen. Führt die Prüfungssituation, die sich grundsätzlich für alle Kandidaten gleich gestaltet, zu einer Häufung der Mängel, die es dem Experten nicht erlaubt, festzustellen, dass der Kandidat ohne die Prüfungsnervosität in der Lage ist, ein Fahrzeug sicher zu führen, hat er keine Möglichkeit, die Kontrollfahrt als bestanden zu bewerten. Insgesamt kann also nicht davon ausgegangen werden, dass der Experte auf einzelne, durch die Aufregung der Prüfungssituation erklärbare Fahrfehler von untergeordneter Bedeutung abgestellt hat. Vielmehr ist ersichtlich, dass der Rekurrent grundlegende Anforderungen, denen der Lenker eines Motorfahrzeugs im modernen Verkehr zwingend genügen muss, nicht erfüllte (vgl. BGer 1C_225/2009 vom 4. November 2009 E. 2). Wie im angefochtenen Entscheid erörtert, stellt ein negativer Prüfungsbescheid alleine keine Diskriminierung dar. Worin ansonsten eine Diskriminierung des Rekurrenten durch den Experten, der als sehr erfahren und zuverlässig beschrieben wird, liegen soll, wird vom Rekurrenten – welcher sich auch diesbezüglich auf die Wiederholung des bereits im vorinstanzlichen Verfahren Gesagten beschränkt und eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid vermissen lässt – nicht substantiiert, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Aus dem pauschalen und appellatorischen Vorbringen – er erachte die Kontrollfahrt als fehlerfrei – und die „Kreuzchen“ im Prüfungsbericht seien „extra“ gesetzt worden und seien „erfundene Fehler“, vermag der Rekurrent jedenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.
Im Übrigen kann auf die Begründung im angefochtenen Entscheid und in der Stellungnahme der Motorfahrzeug-Prüfstation beider Basel vom 26. Oktober 2015 verwiesen werden.
2.2.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass insgesamt kein Anlass besteht, die Beurteilung des Verkehrsexperten als offensichtlich falsch bzw. willkürlich zu beurteilen. Es sind keine Gründe ersichtlich, die auf eine missbräuchliche Ermessensausübung bei der Würdigung der Kontrollfahrt schliessen lassen. In seinem Bericht hat der Experte die wesentlichen Aspekte beurteilt und nachvollziehbar dokumentiert. Das Fazit des Prüfberichts ist nicht zu beanstanden. Daran ändert auch nichts, dass der Rekurrent – wie von ihm geltend gemacht – über eine langjährige Fahrpraxis verfügt. Die Vorinstanzen haben dem Rekurrenten den ausländischen Führerausweis daher zu Recht aberkannt.
3. Schliesslich moniert der Rekurrent die vorinstanzlichen Kosten. Er verstehe nicht, weshalb er nach der nicht bestandenen Prüfung die administrative Gebühr in Höhe von CHF 300.– und eine Spruchgebühr in Höhe von CHF 650.– bezahlen müsse. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass der Rekurrent im vorinstanzlichen Verfahren keinen Antrag auf unentgeltliche Prozessführung gestellt oder seine finanzielle Situation offengelegt hat, weshalb diese Anliegen vorliegend nicht berücksichtigt werden können. Die Kostenauflage ist daher nicht zu beanstanden. Über einen nachträglichen Kostenerlass wird – wie in Aussicht gestellt – die Vorinstanz zu entscheiden haben.
4.
Aus dem Gesagten folgt die Abweisung des Rekurses. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent grundsätzlich dessen Kosten in Höhe von CHF 1‘200.– zu tragen. Der Rekurrent stellt für das vorliegende Verfahren mit Eingabe vom 13. Januar 2016 sinngemäss ein Kostenerlassgesuch. Aufgrund seiner finanziellen Verhältnisse erfüllt der Rekurrent die Voraussetzungen für dessen Bewilligung. Fraglich erscheint, ob der Rekurs, mit dem keine neuen Rügen erhoben werden und keine inhaltliche Auseinandersetzung mit der Argumentation der Vorinstanz erfolgt, nicht als aussichtslos qualifiziert werden muss, was hier aber offenbleiben darf. Da sich der Rekurrent nicht hat anwaltlich vertreten lassen und daher bloss ein Verzicht auf die Erhebung ordentlicher Kosten zur Diskussion steht, kann auf die Erhebung einer Gebühr umständehalber verzichtet werden.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Justiz- und Sicherheitsdepartement
- Kantonspolizei Basel-Stadt, Ressort Administrativmassnahmen
- Regierungsrat
- Bundesamt für Strassen ASTRA
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Nicola Inglese
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.