Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2015.46
URTEIL
vom 9. Dezember 2015
Mitwirkende
Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart,
lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrent
[…]
gegen
Kanton Basel-Stadt Rekursgegner
Regierungsrat, Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Präsidialbeschluss des Regierungsrats
vom 26. Februar 2015
betreffend Klage vom 19. August 2014 (Staatshaftung)
Sachverhalt
Mit einer als Klage bezeichneten Eingabe an das Bundesgericht beantragte A____ (Rekurrent) gestützt auf § 6 Abs. 2 des kantonalen Haftungsgesetzes (HG; SG 161.100) in der Hauptsache die Verpflichtung des Kantons Basel-Stadt und der B____ zur Zahlung des Betrages von CHF 852’650.50. Mit Urteil 8C_609/2014 vom 24. November 2014 trat das Bundesgericht auf diese Klage nicht ein, da es seit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.110) am 1. Januar 2007 von den Kantonen nicht mehr als erstinstanzliches Gericht bezeichnet werden dürfe.
In der Folge gelangte der Rekurrent mit Schreiben vom 16. Dezember 2014 an den Regierungsrat und ersuchte ihn um Mitteilung, „mit welchem Rechtsmittel und vor welcher kantonalen Behörde die fragliche Streitigkeit anhängig zu machen“ sei. In Beantwortung dieser Anfrage teilte ihm der Regierungspräsident mit Schreiben vom 18. Dezember 2014 mit, dass die aufgrund des genannten Bundesgerichtsentscheids notwendigen gesetzgeberischen Massnahmen geprüft würden, es derzeit aber nicht möglich sei, ihm eine andere Rechtsmittelinstanz zu nennen. Darauf übermittelte der Rekurrent dem Regierungsrat unter Hinweis auf seinen Anspruch auf Beurteilung seines zivilrechtlichen Anspruchs durch ein Gericht gemäss Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) seine Klagschrift und machte damit „bei der obersten Exekutivbehörde des Kantons Basel-Stadt einen Prozess anhängig“. Er bat darum, „allenfalls mit den eidgenössischen und kantonalen Gerichtsbehörden eine Vernehmlassung durchzuführen sowie das Dossier gegebenenfalls dem zuständigen Gericht zuzuweisen“. Mit Präsidialbeschluss vom 26. Februar 2015 trat der Regierungsrat auf das Verfahren betreffend Klage des Rekurrenten nicht ein, ohne Verfahrenskosten zu erheben.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 10. März und 1. April 2015 erhobene und begründete Rekurs, mit dem der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz beantragt. Er beantragt die Durchführung eines abstrakten als auch eines konkreten Normenkontrollverfahrens durch das Appellationsgericht. Mit Eingabe vom 19. Mai 2015 hat er weitere Stellungnahmen des Grossen Rates sowie des Zivilgerichts zur Frage der Zuständigkeit für seine Klagbegehren eingereicht. Mit Vernehmlassung vom 28. Mai 2015 beantragt das Präsidialdepartement die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat der Rekurrent mit Eingabe vom 10. Juli 2015 repliziert. Die Tatsachen ergeben sich, soweit erforderlich, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Dieses Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Kammer des Verwaltungsgerichts hat dabei einen Meinungsaustausch mit der zivilrechtlichen Abteilung des Appellationsgerichts durchgeführt.
Erwägungen
1.
Entscheide des Regierungsrates unterstehen gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Rekurrent von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist deshalb gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den rechtzeitig eingereichten Rekurs ist einzutreten.
2.
2.1 Mit seiner Eingabe vom 9. Februar 2015 reichte der Rekurrent beim Regierungsrat seine zuvor beim Bundesgericht eingereichte Klage ein und machte damit den zuvor vor Bundesgericht angehobenen Prozess gemäss seiner expliziten Feststellung bei dieser Behörde „anhängig“. Mit dieser Klage vom 19. August 2014 stellte er folgende Rechtsbegehren:
„1. Der Beklagte 1 [Kanton Basel-Stadt] und die Beklagte 2 [B____] seien zur Zahlung von CHF 852’650.50 zu verpflichten.
2. Es sei eine Verletzung des Völkerrechts sowie eine Verletzung des Bundesrechts festzustellen.
3. Es sei die Beklagte 2 zu verpflichten, den Aufhebungsvertrag vom 6.9.2006 zu edieren.
4. Es sei festzustellen, dass der Aufhebungsvertrag vom 6.9.2006 nicht existiert.
5. Es sei festzustellen, dass der Aufhebungsvertrag vom 6.9.2006 gegen das Rechtsmissbrauchsverbot verstösst.
6. Es sei festzustellen, dass der Aufhebungsvertrag vom 6.9.2006 mangels Konsens unwirksam ist.
7. Es sei festzustellen, dass der Aufhebungsvertrag vom 6.9.2006 nichtig ist.
8. Es sei festzustellen, dass der der Aufhebungsvertrag vom 6.9.2006 infolge eines Willensmangels einseitig unverbindlich ist.
9. Es sei der Kläger in der Öffentlichkeit zu rehabilitieren.
10. Es seien die falschen personenbezogenen Informationen zu berichtigen.
11. Es seien dem Kläger alle Eingaben aller Beklagten im Rahmen des rechtlichen Gehörs zur Vernehmlassung zuzustellen und nach Abschluss des Instruktionsverfahrens Akteneinsicht zu gewähren.
12. Alle ordentlichen und ausserordentlichen Kosten des Verfahren seien den Beklagten bzw. der Staatskasse zu überbinden.“
2.2 Auf diese Klage ist der Regierungsrat mit dem angefochtenen Entscheid nicht eingetreten. Er hat zunächst erwogen, dass sich die Eingabe nicht auf einen bestimmten Entscheid einer Vorinstanz beziehe. In diesem Sinne hat auch schon das Bundesgericht festgestellt, dass der Rekurrent zwar in seinen Rechtsbegehren Bezug nehme auf einen Aufhebungsvertrag vom 9. September 2006. Gleichzeitig bestreite er aber dessen Existenz (BGer 8C_609/2014 vom 24. November 2014 E. 3.3). Jedenfalls ficht er keinen in diesem Zusammenhang ergangenen Entscheid einer Vorinstanz des Regierungsrats an, weshalb der Regierungsrat die Eingabe nicht aufgrund seiner Zuständigkeit zur Beurteilung von Rekursen gemäss §§ 43 ff. des kantonalen Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) beurteilen konnte.
Weiter erwog der Regierungsrat, dass es keinen Grund gebe, an der staatshaftungsrechtlichen Grundlage der Forderung des Rekurrenten zu zweifeln, beziehe er sich doch auf angebliche „Fehlleistungen des Appellationsgerichts im Kanton Basel-Stadt“ und verlange die damit verbundene „haftpflichtrechtliche Verantwortung“. Forderungen geschädigter Personen gegen den Staat seien aber gemäss § 6 HG auf dem Weg des Zivilprozesses von den ordentlichen Gerichten zu entscheiden. Die sachliche und funktionale Zuständigkeit der Instanz ergebe sich grundsätzlich aus dem Gesetz über die Einführung der Schweizerischen Zivilprozessordnung (EG ZPO; SG 221.100). Ausgenommen davon seien Forderungen, die sich auf schädigendes Verhalten von Mitgliedern des Zivilgerichts oder des Appellationsgerichts bezögen und welche gemäss § 6 Abs. 2 HG vom Appellationsgericht resp. Bundesgericht zu beurteilen seien. Letztere Zuständigkeit sei mit der bundesrechtlichen Justizreform dahingefallen, ohne dass das kantonale Recht entsprechend angepasst worden sei. Dies ändere aber nichts am Grundsatz, dass Haftungsforderungen auf dem Wege des Zivilprozesses geltend zu machen seien. Der Regierungsrat besitze unstrittig keine Zuständigkeit im Bereich des Zivilprozesses. Es könne daher auch nicht auf die subsidiäre Zuständigkeit des Regierungsrates gemäss § 5 Abs. 1 VRPG zurückgegriffen werden, da sich diese nur auf „sonstige im öffentlichen Rechte begründete vermögensrechtlichen Verbindlichkeiten des Staates“ beziehe und staatshaftungsrechtliche Ansprüche gemäss § 4 Abs. 1 VRPG gerade von dieser Zuständigkeit ausgenommen würden.
3.
Soweit der Rekurrent mit seinem Rekurs zunächst eine falsche Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz rügt (vgl. Ziff. I bis III), braucht darauf nicht eingetreten zu werden, ist doch nicht ersichtlich, was der Rekurrent aus der angeblich nicht vollständigen Schilderung des Sachverhalts durch den Regierungsrat zu seinen Gunsten abzuleiten sucht.
4.
4.1 Mit seinem Rekurs rügt der Rekurrent das Nichteintreten des Regierungsrates auf die Klage als Rechtsverweigerung. Es sei „illoyal, sich auf das verfahrensrechtliche Erfordernis eines Anfechtungsobjekts zu berufen, wenn Rechtsverweigerung gerügt“ werde und er beanstande, dass ihm „der Vollzug/das Anfechtungsobjekt verweigert“ werde. Das Argument des fehlenden Anfechtungsobjekts sei „also unter den gegebenen Prämissen (formelle und materielle Rechtsverweigerung; Rüge der Rechtsverweigerung vor Bundesgericht) nicht stichhaltig“.
4.2 Unerfindlich ist zunächst, was der Rekurrent in diesem Zusammenhang mit Berufung auf die beiden Entscheide BE.2009.961 vom 11. März 2010 und VD.2010.11 vom 22. September 2010 ableiten will. Mit dem erstgenannten Urteil hat das Appellationsgericht dem Rekurrenten in seiner Betreibung Nr. 8048256 für einen bestimmten Betrag definitive Rechtsöffnung bewilligt. Im zweitgenannten Urteil hat das Appellationsgericht erkannt, dass der Regierungsrat […] dafür zu sorgen habe, dass die B____ über die vom Rekurrenten mit Eingabe vom 4. Juli 2009 geltend gemachten Ansprüche begründet verfüge. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten kann aber aus diesen beiden Urteilen, die zudem nur zum Teil den Regierungsrat betreffen, offensichtlich nicht abgeleitet werden, dass sich dieser „im Unrecht“ befinde und sich daher von vornherein nicht auf ein „Unrecht der Gegenpartei berufen“ dürfe. Auch wenn im Verfahren VGE VD.2010.11 vom 22. September 2010 der Rekurs gegen einen Entscheid des Regierungsrates teilweise gutgeheissen worden ist, so kann dies offensichtlich nicht bedeuten, dass der Regierungsrat dem Rekurrenten in weiteren Verfahren quasi etwas schuldig wäre und daher das Recht nicht von Amtes wegen richtig anwenden dürfe.
4.3 Soweit der Rekurrent mit seiner entsprechenden Rüge zum Ausdruck bringen will, dass der Regierungsrat auf seinen Forderungsprozess hätte eintreten müssen, ist sein Standpunkt kaum verständlich. Mit seinem Rekurs beruft er sich auf sein Recht auf Beurteilung zivilrechtlicher Ansprüche und Verpflichtungen durch ein unabhängiges und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Wie der Rekurrent selber geltend macht, bildet der Regierungsrat die Spitze der Exekutive und mithin der vollziehenden Gewalt. Er ist gerade kein Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
5.
5.1 Weiter rügt der Rekurrent, dass der Regierungsrat es trotz seines Nichteintretens auf seine Klage unterlassen habe, ihm die zuständige Instanz zu benennen. Strittig ist dabei, welche kantonale Instanz zur Beurteilung seiner Klage zuständig ist und ob der Regierungsrat diese Instanz hätte benennen und ihr das Verfahren hätte überweisen müssen.
5.2 Der Regierungsrat hat auf die Schreiben des Rekurrenten vom 16. Dezember 2014 und 9. Februar 2015 und trotz entsprechendem Antrag darauf verzichtet, dem Rekurrenten die zur Beurteilung seiner Klage zuständige Instanz zu nennen. Zur Begründung macht er geltend, es sei ihm vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsprinzips grundsätzlich verwehrt, einer Gerichtsinstanz eine Klage „zuzuweisen“. Er könne ein Gericht nicht zur materiellen Beurteilung eines Begehrens anhalten. Die Gerichte beurteilten das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen selber von Amtes wegen. Der Regierungsrat könne auf die vorfrageweise von den Gerichten zu treffenden Prozessentscheide keinen Einfluss nehmen. „Für die materielle Beurteilung seiner Klage“ müsse „der Kläger diese somit so oder so bei einem Gericht anhängig machen, wobei es schliesslich dem Gericht überlassen bleiben“ müsse, „die Frage der sachlichen und funktionalen Zuständigkeit im Lichte des teilweise unwirksamen § 6 Abs. 2 Haftungsgesetz zu beurteilen“.
Dem hält der Rekurrent in seiner Rekursbegründung entgegen, dass der Regierungsrat „als Rechtsetzungs- und Rechtsprechungsorgan (…) aufgrund rechtstaatlicher Grundsätze das richtige Recht von Amtes wegen anzuwenden“ habe. Während er noch mit Schreiben vom 18. Dezember 2014 keine zuständige Behörde habe nennen wollen, habe er im angefochtenen Entscheid eine potenziell zuständige Behörde genannt. Es werde deutlich, wie die Verwaltungsbehörden ihn schikanieren wollten. Die Ausführungen über die Zuständigkeit seien „eine nette und theoretische Schönfärberei“. Es sei zu erwarten, dass die Gerichte des Kantons aufgrund des klaren Wortlauts von § 6 Abs. 2 HG Nichteintreten beschliessen müssten. Der Regierungsrat fordere nun, dass die Gerichte gegen geltendes und publiziertes Recht verstiessen, obwohl das legislatorische Umsetzungs- und Vollzugsdefizit beim Regierungsrat liege.
5.3 Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar ist der Regierungsrat aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Kompetenz zur Mitwirkung bei der Vorbereitung der Gesetzgebung gemäss § 105 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; SG 111.100) gehalten, die kantonale Zuständigkeitsordnung an den geänderten bundesrechtlichen Rahmen anzupassen. Verfassungsgrundlage für die kantonalrechtliche Kompetenzzuweisung an das Bundesgericht war zunächst Art. 114bis Abs. 4 (nicht: Art. 114a) der alten Bundesverfassung, welcher mit der Totalrevision der Bundesverfassung per 1. Januar 2000 in Art. 190 Abs. 2 BV überführt wurde (Fassung gemäss AS 1999, S. 2600) und bis zum Inkrafttreten der Justizreform weiter gegolten hat. Auf Gesetzesstufe war die Möglichkeit der kantonalen Kompetenzzuweisung an das Bundesgericht in Art. 121 des damaligen Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vorgesehen. Dieses Gesetz wurde wie auch Art. 190 Abs. 2 BV mit der Justizreform und dem Inkrafttreten des BGG am 1. Januar 2007 aufgehoben (AS 2002 S. 3149, AS 2006 S. 1059 und 1069), womit die bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Kompetenzzuweisung an das Bundesgericht gemäss § 6 Abs. 2 HG entfielen.
Seither weist das kantonale Recht bezüglich der Zuständigkeit zur Beurteilung einer Schadenersatzklage gegenüber dem Kanton wegen schädigenden Verhaltens von Mitgliedern des Appellationsgerichts eine Lücke auf. Nachdem diese Lücke entdeckt wurde, ist es Aufgabe des Regierungsrats, dem Grossen Rat eine Vorlage zur Abänderung von § 6 Abs. 2 HG zu unterbreiten. Diese Lücke kann der Regierungsrat aber nicht im Einzelfall und ausserhalb des Gesetzgebungsverfahrens schliessen. Es ist ihm daher verwehrt, im vorliegenden Einzelfall verbindlich die Zuständigkeiten festzulegen und dem Rekurrenten das zuständige Gericht zu nennen. Diese Aufgabe kommt vielmehr der Justiz zu. So sehr bei dieser Ausgangslage eine gewisse Enttäuschung des Rekurrenten verständlich ist, so wenig kann dem Regierungsrat gegenüber dem Rekurrenten Schikane vorgeworfen werden.
5.4 Es stellt sich daher die Frage, welche kantonale Instanz zur erstinstanzlichen Beurteilung von Schadenersatzklagen, die sich auf schädigendes Verhalten von Mitgliedern des Appellationsgerichts beziehen, anstelle des unzuständigen Bundesgerichts kompetent ist. Diese Frage ist, wie vom Regierungsrat festgestellt wurde, von der Justiz zu klären, solange der Gesetzgeber diesbezüglich keine neue, der geänderten bundesrechtlichen Ausgangslage angepasste Regelung trifft. Die Frage wäre primär von einem mit einer entsprechenden Klage angerufenen Gericht zu prüfen. Entsprechend hat sich denn auch das Zivilgericht mit seinem Schreiben vom 1. April 2015 gegenüber dem Rekurrenten geäussert. Aufgrund der spezifischen gesetzlichen Ausgangslage und der bundesrechtswidrigen Regelung der Zuständigkeitsfrage im kantonalen Gesetz kann dem Rekurrenten aber ein Interesse auf eine vorgängige Klärung dieser Frage nicht abgesprochen werden, weshalb mit dem vorliegenden Entscheid diese Zuständigkeitsfrage lückenfüllend vom Appellationsgericht zu klären ist.
5.4.1 Für die Beurteilung von Forderungen gegen den Kanton wegen schädigenden Verhaltens von Mitgliedern des Appellationsgerichts ist die Zuständigkeit des Bundesgerichts entfallen. Die im Bund geänderte verfassungs- und gesetzesrechtliche Ausgangslage hat zu einer Lücke im kantonalen Haftungsgesetz geführt. Klar erscheint aber aufgrund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 BGG, dass der Kanton auch in diesem Bereich eine gerichtliche Instanz zur Beurteilung von Haftungsklagen gegen den Kanton vorsehen muss. Schadenersatzklagen im Staatshaftungsverfahren bilden zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, welche von einem Gericht beurteilt werden müssen (BGE 126 I 144 E. 3a S. 150 f.; BGer 2E_1/2013 vom 4. September 2014 E. 2). Da Art. 86 Abs. 2 BGG jeweils den Entscheid eines oberen kantonalen Gerichts vor der gerichtlichen Zuständigkeit des Bundesgerichts vorsieht, muss ein kantonales Gericht zur Beurteilung solcher Schadenersatzklage zur Verfügung stehen.
Fraglich erscheint, welches kantonale Gericht zuständig ist. Die entsprechende Gesetzeslücke ist nach objektiven Kriterien zu füllen, indem das Gericht anstelle des Gesetzgebers eine abstrakte Regel aufstellt (vgl. auch BGer 2E_2/2015 vom 22. Mai 2015 E. 2.2). Dabei hat es sich an das geltende objektive Recht und die darin enthaltenen Wertungen anzulehnen und nach Möglichkeit bestehende Verfahrensvorschriften analog zur Anwendung zu bringen (vgl. VGE VD.2014.9 vom 24. März 2014 E. 3.1, VD.2010.167 vom 20. September 2010 E. 2.3.1, VGE 671/2004 vom 26. Juli 2004 E. 2b mit Hinweisen).
5.4.2 Der gesetzlichen Wertung des HG wie auch des VRPG entspricht es, dass Schadenersatzansprüche gegenüber dem Kanton auf dem Zivilweg geltend zu machen sind. Obwohl auch ein verwaltungsgerichtliches Klageverfahren zur Beurteilung von Staatshaftungsansprüchen möglich erscheint, wie der Rekurrent ausführt, so entspricht dieses nicht dem Konzept des basel-städtischen Rechts. Da ein verwaltungsgerichtliches Klageverfahren zudem, wie vom Rekurrenten ebenfalls zutreffend moniert wird, im vorliegenden Zusammenhang zur Lösung des Problems aufgrund der teilweisen Ungültigkeit von § 6 Abs. 2 HG nichts beitragen könnte, spricht auch von daher nichts für ein Abweichen von der kantonalrechtlichen Grundentscheidung für die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen auf dem Zivilweg. Als zuständige Zivilgerichte des Kantons kommen daher auch zur Beurteilung von Klagen gegen den Kanton wegen schädigenden Verhaltens von Mitgliedern des Appellationsgerichts grundsätzlich das Zivilgericht und das Appellationsgericht in Frage.
Die Zuständigkeit des Zivilgerichts für die Beurteilung solcher Klagen scheidet aus, weil dieses durch das Appellationsgericht beaufsichtigt wird, also gerade durch jenes Gericht, dessen Mitglieder des schädigenden Verhaltens bezichtigt werden. Die Befürchtung einer sachfremden Rücksichtnahme auf die Mitglieder der Aufsichtsbehörde steht dem Gedanke der unabhängigen Beurteilung entgegen, der der Kompetenzzuweisung an das Bundesgericht gemäss § 6 Abs. 2 HG zugrunde lag. Ebenso scheidet die Zuständigkeit eines ausserkantonalen Gerichts aus, da eine Übertragung der Beurteilungskompetenz auf Gerichte anderer Kantone höchstens auf dem Wege staatsvertraglicher Vereinbarung, aber nicht im Rahmen richterlicher Lückenfüllung möglich ist.
5.4.3 Bei der verbleibenden Möglichkeit der Zuständigkeit des Appellationsgerichts lässt sich nicht vermeiden, dass das Gericht Klagen beurteilen muss, die im Zusammenhang mit dem Verhalten eigener Mitglieder stehen. Immerhin lässt sich dem kantonalrechtlichen Grundgedanken der unabhängigen Beurteilung dadurch nachleben, dass jene Mitglieder, die persönlich vom Vorwurf betroffen sind, in den Ausstand treten. Dieses Vorgehen ist aufgrund der Besetzung des Appellationsgerichts mit acht Präsidiumsmitgliedern sowie 14 Richterinnen, Richtern, Ersatzrichterinnen und Ersatzrichtern ohne Weiteres möglich, wirken doch bei Urteilen immer nur eine kleine Zahl der Mitglieder des Gerichts mit. Diese können, entgegen der Auffassung des Rekurrenten, auch nicht per se als befangen bei der Beurteilung solcher Klagen angesehen werden. Zwar besteht zwischen den Mitgliedern eines Gerichts aufgrund ihrer Zugehörigkeit zum gleichen Richterkollegium eine gewisse Nähe. Bande der Kollegialität genügen aber für sich allein nicht, um einen Ausstandsgrund zu begründen, da die Mitglieder einer Kollegialbehörde in ihrer Stellung voneinander unabhängig sind (BGE 139 I 121 E. 5.3 f. S. 126 ff.; 133 I 1 E. 6.4.4 S. 8; BGer 4A_388/2014 vom 24. September 2014 E. 3.3; 5A_283/2014 vom 3. September 2014 E. 4.2).
Zu beachten ist zudem, dass in einem solchen Staatshaftungsprozess nicht Ansprüche gegenüber Gerichtskollegen und ‑kolleginnen, sondern bloss Ansprüche aufgrund ihres Verhaltens gegenüber dem Staat zu beurteilen sind, was den Anschein einer Befangenheit aufgrund der Mitgliedschaft zum gleichen Kollegium weiter relativiert. Sollten in einem konkreten Einzelfall aber besondere Anhaltspunkte bestehen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit sämtlicher Mitglieder des Appellationsgerichts zu begründen vermöchten, so müsste für die Beurteilung der Klage in diesem Falle eine ausserordentliche Zusammensetzung des Gerichts bestimmt werden.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass eine Beurteilung von Staatshaftungsansprüchen durch dasjenige Gericht, dem die Gerichtsmitglieder angehören, auf deren schädigendes Verhalten sich die klagende Partei stützt, im schweizerischen Recht durchaus üblich ist. So sieht Art. 120 Abs. 1 lit. c BGG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 lit. c des Verantwortlichkeitsgesetzes (VG; SR 170.32) vor, dass das Bundesgericht Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung aus der Amtstätigkeit von Mitgliedern und Ersatzmitgliedern der eidgenössischen Gerichte und damit auch des Bundesgerichts selber beurteilt.
5.4.4 Insgesamt lässt sich also festhalten, dass die vom kantonalen Gesetzgeber dem Bundesgericht zugewiesene, aber per 1. Januar 2007 weggefallene Aufgabe der Beurteilung von Forderungen, die sich auf schädigendes Verhalten von Mitgliedern des Appellationsgerichts beziehen, lückenfüllend durch das Appellationsgericht wahrzunehmen ist. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten ist nicht ersichtlich, inwieweit der Verweis der Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen gegenüber Beamten und dem Staat auf den Zivilweg gemäss § 4 VRPG und § 6 Abs. 1 HG in der vorliegenden Konstellation völkerrechtswidrig sein soll.
5.5 Unbegründet ist weiter der Vorwurf des Rekurrenten, dass erhobene Lohnansprüche einfach dadurch vereitelt werden könnten, dass darüber nicht verfügt werde. Der Rekurrent scheint bei dieser Behauptung den von ihm in der gleichen Rekursschrift erwähnten Entscheid VGE VD.2010.11 vom 22. September 2010 auszublenden. Dort hat das Appellationsgericht festgestellt, dass die B____ als Arbeitgeberin verpflichtet ist, über geltend gemachte Ansprüche aus dem Anstellungsverhältnis zu verfügen und einen begründeten Entscheid darüber zu erlassen. Soweit sie dies unterlasse, habe der Regierungsrat mit den Aufsichtsmitteln […] auf […] einzuwirken, dass er dieser Verpflichtung nachkomme. Haftungsansprüche werden nach der gesetzlichen Regelung im Kanton Basel-Stadt aber gerade nicht auf dem Wege der Verfügung und allfälliger Rekurse, sondern auf dem Wege des Zivilprozesses beurteilt. Der Hinweis ist daher inhaltlich unzutreffend und geht an der Sache vorbei.
5.6 Daraus folgt, dass für eine Schadenersatzklage gegenüber dem Kanton aufgrund eines schädigenden Verhaltens von Mitgliedern des Appellationsgerichts bei der heutigen kantonalrechtlichen Ausgangslage das Appellationsgericht zuständig ist. Die beim Regierungsrat eingereichte Klage richtet sich aber auch gegen die B____. Für deren Beurteilung ist nach § 6 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 HG sowie § 9 Abs. 1 EG ZPO grundsätzlich das Zivilgericht zuständig. Anwendbares Verfahrensrecht ist aufgrund des kantonalen Grundentscheids für den Zivilweg die Schweizerische Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272). Dabei ist allerdings zu beachten, dass die ZPO aufgrund der kantonalrechtlichen Verweisung nicht als Bundesrecht, sondern als subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung kommt (vgl. BGer 2C_192/2015 vom 1. August 2015 E. 2.1; 2C_1035/2014 vom 27. August 2015 E. 1.2, 2.2; 2C_344/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 1.4, je mit Hinweisen). Mit Zustimmung der beklagten B____ kann gemäss Art. 8 Abs. 1 ZPO bei einem Streitwert von mindestens CHF 100’000.–, der mit der vorliegenden Klage erreicht wird, auch ein Direktprozess beim Appellationsgericht angestrengt werden. Inwieweit eine Zusammenlegung der beiden Prozesse gegen den Kanton und die B____ auch ohne Zustimmung der B____ bei allenfalls bestehender passiver Streitgenossenschaft möglich wäre, wäre in einem konkreten Prozess zu prüfen (vgl. Art. 15 ZPO) und kann nicht vorweg geklärt werden.
6.
Schliesslich kann dem Rekurrenten auch nicht gefolgt werden, wenn er vom Regierungsrat und dem Appellationsgericht erwartet, dass bereits im Vorfeld eines Haftungsprozesses im Zusammenhang mit der Beendigung seiner Anstellung als [...] bei der B____ „die sich stellenden Rechtsfragen geklärt werden“. Es ist Sache des zuständigen Gerichts, im Rahmen eines allfälligen Haftungsprozesses die sich vorfrageweise stellenden Rechtsfragen zu entscheiden. Deshalb fehlt dem Rekurrenten ein Rechtsschutzinteresse an entsprechenden vorgängigen Feststellungen.
7.
Daraus folgt, dass der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden und der Rekurs abzuweisen ist. Da dem Rekurrenten aufgrund des legislatorischen Versäumnisses des Kantons kein Schaden entstehen soll und sein Interesse an der Klärung der Zuständigkeit für einen Schadenersatzprozess gegen den Kanton aufgrund der teilweisen Ungültigkeit von § 6 Abs. 2 HG schutzwürdig erscheint, ist auf die Erhebung von Kosten zu verzichten.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Es werden keine Kosten erhoben.
Mitteilung an:
– Rekurrent
– Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.