Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2015.122
VD.2015.123
URTEIL
vom 14. Dezember 2016
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz),
lic. iur. Christian Hoenen, lic. iur. André Equey
und Gerichtsschreiber lic. iur. Aurel Wandeler
Beteiligte
Heimatschutz Basel Rekurrentin 1
Hardstrasse 45, 4052 Basel
Freiwillige Basler Denkmalpflege Rekurrentin 2
c/o [...]
beide vertreten durch [...] Advokat,
[...]
gegen
Regierungsrat Basel-Stadt Rekursgegner
Beigeladene
Universität Basel Verwaltungsdirektion
Petersgraben 35, Postfach 2148, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats vom 28. April 2015
betreffend Verzicht auf eine Denkmalschutzmassnahme für die Liegenschaft St. Johanns-Ring 19 in Basel (Institut für Organische Chemie der Universität Basel)
Sachverhalt
Mit Beschluss vom 28. April 2015 hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt auf die Eintragung der Liegenschaft St. Johanns-Ring 19, das Institutsgebäude für Organische Chemie der Universität Basel, in das Denkmalverzeichnis verzichtet.
Gegen diesen Beschluss haben die Freiwillige Basler Denkmalpflege sowie der Heimatschutz am 16. Juni 2015 Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben, welchen sie und gemeinsamer Eingabe vom 7. August 2015 begründeten. Es wird beantragt, der Regierungsratsbeschluss sei kostenfällig aufzuheben und die Sache sei an den Regierungsrat zurückzuweisen zur Eintragung des Instituts für Organische Chemie in das Denkmalverzeichnis. Der Regierungsrat, vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement (BVD), hat mit Rekursantwort vom 7. Oktober 2015 beantragt, der Rekurs sei abzuweisen und es sei festzustellen, dass der Regierungsrat die Liegenschaft St. Johanns-Ring 19 mit Beschluss vom 28. April 2015 zu Recht nicht unter Schutz gestellt habe. Die ordentlichen und ausserordentlichen Kosten des Verfahrens seien den Rekurrentinnen aufzuerlegen. Mit Eingabe vom 30. Dezember 2015 haben die Rekurrentinnen repliziert.
Die Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat am 14. Dezember 2016 stattgefunden und mit einem Augenschein begonnen. Für die Rekurrentinnen haben Advokat […] sowie die Herren […] für den Heimatschutz Basel und […] für die Freiwillige Basler Denkmalpflege teilgenommen. Seitens des Bau- und Verkehrsdepartements (BVD) waren […], […], […] sowie […] und seitens der Universität Basel […] anwesend. Als Auskunftsperson am Augenschein teilgenommen hat zudem Herr […], der das architekturgeschichtliche Gutachten zum Institutsgebäude verfasst hat. Anschliessend wurde die Verhandlung im Gerichtssaal weitergeführt. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen, für den Sachverhalt auf den angefochtenen Entscheid und die nachfolgenden Erwägungen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachstehenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Gemäss § 28 des Denkmalschutzgesetzes (DSchG; SG 497.100) richtet sich die Anrufung des Verwaltungsgerichts nach den allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100). Nach § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes unterliegen Verfügungen des Regierungsrates der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht. Damit ist dessen Zuständigkeit gegeben, wobei der Entscheid in die Spruchkompetenz des Dreiergerichts fällt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 und § 99 Gerichtsorganisationsgesetz; SG 154.100). Der Heimatschutz Basel und die Freiwillige Basler Denkmalpflege sind private Organisationen, die sich seit mehr als fünf Jahren statutengemäss der Denkmalpflege und ähnlichen ideellen Zielen widmen. Als solche sind sie vom Regierungsrat gemäss § 29 Abs. 2 DSchG in die Liste der zum Rekurs berechtigten Organisationen aufgenommen worden. Sie sind deshalb zum vorliegenden Rekurs legitimiert (§ 13 Abs. 1 VRPG und 29 Abs. 1 DSchG). Die Rekurrentinnen haben je eigenständig Rekurs erhoben, aber eine gemeinsame Rekursbegründung eingereicht. Die Rekurse sind formell und inhaltlich identisch, was ihre Zusammenlegung und gemeinsame Behandlung im vorliegenden Entscheid rechtfertigt. Auf die form- und fristgerecht eingereichten Rekurse ist einzutreten.
1.2 In formeller Hinsicht rügen die Rekurrentinnen, dass ihr der Entscheid des Regierungsrats nicht korrekt eröffnet worden sei, wodurch ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei. Es trifft zu, dass der Regierungsrat den Rekurrentinnen seinen Entscheid zunächst nicht mit Begründung zugestellt hat, wie dies in § 8 der im Zeitpunkt der Eröffnung des angefochtenen Entscheids geltenden Verordnung betreffend die Denkmalpflege vorgeschrieben war (SG 497.110). Die Eröffnung war somit formell mangelhaft. Ein Eröffnungsmangel führt aber nicht in jedem Fall zur Aufhebung des Entscheids. Vielmehr gilt der Grundsatz, dass den Betroffenen aus der mangelhaften Eröffnung kein Rechtsnachteil erwachsen darf. Die Rekurrentinnen haben aufgrund des Eröffnungsmangels keinen Rechtsnachteil erlitten, weil sie rechtzeitig Rekurs erhoben haben und im Rekursverfahren Einsicht in die Begründung des angefochtenen Entscheids haben nehmen können. Damit bleibt der Eröffnungsmangel folgenlos. Das Bau- und Verkehrsdepartement weist weiter zu Recht darauf hin, dass es den Rekurrentinnen unbenommen gewesen wäre, den Rekurs beim Verwaltungsgericht zunächst lediglich anzumelden und gleichzeitig oder zusammen mit dem in der Folge eingereichten Gesuch um Verlängerung der Frist zur Einreichung der Rekursbegründung die Zustellung des begründeten Entscheids zu beantragen. Stattdessen haben die Rekurrentinnen ihre Rekursbegründung eingereicht, ohne zuvor beim Gericht die Zustellung des begründeten Entscheids zu verlangen. Nach Erhalt der Rekursantwort und des begründeten Regierungsratsbeschlusses hätten die Rekurrentinnen zudem in der von ihnen eingereichten Replik zu den materiellen Ausführungen im begründeten Entscheid und der Rekursantwort Stellung nehmen können. Die entsprechenden Vorbringen hätten wegen der zunächst unterbliebenen Zustellung des begründeten Entscheides des Regierungsrats nicht als verspätet qualifiziert werden dürfen. Doch auch zu diesem Zeitpunkt wurde seitens der Rekurrentinnen darauf verzichtet, materiell auf den begründeten Entscheid einzugehen. Da das Verwaltungsgericht in Denkmalschutzsachen über umfassende Kognition verfügt, konnten sich die Rekurrentinnen nach Kenntnisnahme der genannten Dokumente nicht auf ihr primäres Argument zurückziehen, wonach ihnen der begründete Entscheid bereits vorher hätte zugestellt werden müssen. Die mit der mangelhaften Zustellung verbundene Verletzung des rechtlichen Gehörs wurde vielmehr mit der nachträglichen Zustellung des begründeten Entscheides und der Möglichkeit, sich danach schriftlich und mündlich gegenüber dem Gericht zu äussern, geheilt.
2.
2.1 Denkmäler sind Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Wertes erhaltenswürdig sind (§ 5 DSchG). Grundsätzlich sind Denkmäler zu erhalten (§ 6 Abs. 1 DSchG). Für besonders erhaltenswerte Denkmäler wird ein Denkmalverzeichnis angelegt. Für die in diesem Verzeichnis eingetragenen Denkmäler gelten zusätzlich besondere Bestimmungen. So dürfen sie etwa durch bauliche Veränderungen in ihrer Umgebung nicht beeinträchtigt werden (§ 19 Abs. 1 DSchG). Der Regierungsrat beschliesst auf Antrag des zuständigen Departements die Eintragung eines Denkmals in das Denkmalverzeichnis, wenn überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses dies verlangen und ein gleichwertiger Schutz des Denkmals nicht auf andere Weise, insbesondere durch öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Eigentümerschaft, sichergestellt werden kann (§ 16 Abs.1 DSchG).
2.2
2.2.1 Dass dem Gebäude des Instituts für Organische Chemie Denkmalcharakter zukommt, darf als anerkannt gelten und wird auch von der Rekursgegnerin nicht in Abrede gestellt. Das Gebäude ist im Bundesinventar besonders schützenswerter Ortsbilder (ISOS) mit dem Erhaltungsziel A aufgeführt (Band Kanton Basel-Stadt, Bern 2012, Karte 195, Tabelle Seite 207 Ziff. 0.8). Der Denkmalcharakter des Gebäudes wird zudem im architekturgeschichtlichen Gutachten von lic. phil. [...] Kunst- und Architekturhistoriker, das im Auftrag der Kantonalen Denkmalpflege Basel-Stadt erstellt worden ist, bejaht und wie folgt erläutert.
2.2.2 Der Gutachter erkennt im Institut für Organische Chemie am St. Johanns-Ring 19 ein frühes und besonders hochrangiges, praktisch unverändert erhaltenes Beispiel der ersten Nachkriegsmoderne. Es stehe in der damals jungen Tradition von Forschungs- und Werkgebäuden mit Fluchtbalkonen. Das Gebäude sei 1949 vom damaligen Kantonsbaumeister Julius Maurizio entworfen und 1953 eingeweiht worden. Die für die Architektur der 1950er Jahre charakteristische plastische Gliederung der Fassade sei besonders ausgeprägt. Sie bilde die Funktionen der beiden Gebäudeteile – Hörsäle und Labors – ab und fasse sie in der umlaufenden Fensterreihe des obersten Geschosses zusammen. Das sichtbar gemachte Betonskelett bilde die Grundstruktur der Fassaden, innerhalb derer die Gestaltung der Mauerflächen und Fenster die für den Stil charakteristische Detaillierung zeigten. Beispielhaft sind gemäss Gutachten das vorkragende Flugdach und der umlaufende Fries mit seiner Leistenstruktur. Stilprägend sei die Kombination linearer und geschwungener Formen. Zwei spindelförmige Stützen tragen das mit runden Lichtöffnungen versehene, leicht geschwungen schliessende Dach. Weiter hervorgehoben werden die kurvenförmig in die Eingangshalle ausgreifende Haupttreppe sowie deren kleinere Entsprechung in der Garderobenhalle der Hörsäle, ebenso der Bodenbelag aus rotbraunen Klinkerplatten, die schwarzen Steinplatten der Stufen der Haupttreppe, die Türeinfassungen und Geländer aus Aluminium und die Teile aus natursichtigem Holz im Treppenhaus. Erwähnung finden zudem drei repräsentative Kunstwerke, von denen das Wandbild von Nikolaus Stoecklin einen besonderen Stellenwert einnehme. Als typologische Neuheit dürfen gemäss Gutachter die beim Labortrakt des Institutsgebäudes ausgebildeten Fluchtbalkone gelten.
2.2.3 Der Gutachter stuft das Gebäude als ein Denkmal von kantonaler Bedeutung ein. Die architektonische Qualität und der Zeugnischarakter für die Geschichte der naturwissenschaftlichen Forschung in Basel, für die Gattung des universitären Institutsbaues und für die Bedeutung der Chemischen Industrie in Basel würden dem Institut für Organische Chemie einen hohen Denkmalwert verleihen. Der Institutsneubau sei zudem mit dem Namen Tadeus Reichsteins verbunden, der von 1953 bis 1960 Direktor des Instituts für Organische Chemie gewesen sei und 1950 den Nobelpreis für Medizin erhalten habe. Das Gebäude sei in seiner äusseren Erscheinung und Volumetrie sowie in seiner inneren Struktur und seinem grundrisslichen Aufbau zu erhalten. Besondere Aufmerksamkeit verdiene die Erhaltung der Fassaden und die Innenraumgestaltung in den Erschliessungsbereichen und im grossen Hörsaal. Konkret sollen gemäss Gutachten folgende Elemente vom Schutzumfang erfasst sein: Das flache Walmdach und der horizontale Dachvorsprung in Form eines Flugdachs; sämtliche Fassaden in ihrer Gestaltung, Materialität und Farbigkeit; die Ausbildung der Fenster, in ihren Proportionen und Dimensionierungen; die Gebäudestruktur, der grundrissliche Aufbau mit Hörsaalflügel und Aufreihung der Laborräume; sämtliche Erschliessungsbereiche, namentlich das Vordach und der verglaste Haupteingang, die Vorplätze und Treppe mit geschwungenem Treppenansatz, die Treppen zum grossen Hörsaal, die Mittelgänge mit Schrankfronten; besondere Elemente der Innenausstattung, vor allem des grossen Hörsaals, wenn möglich einzelner Labors; die künstlerische Ausstattung, insbesondere das Fresko-Wandbild im ersten Obergeschoss vom Basler Kunstmaler Niklaus Stoecklin mit Motiven aus tropischer Fauna und Flora im ersten Obergeschoss.
3.
Während über den grundsätzlichen Denkmalcharakter des Gebäudes Einigkeit besteht, gehen die Rechtsauffassungen darüber auseinander, ob überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses eine Eintragung in das Denkmalverzeichnis rechtfertigen oder ob die Gründe überwiegen, die einer Eintragung entgegenstehen.
3.1 Der Regierungsrat führt zur Begründung seines Entscheides aus, dass die Interessen an einer zeitgemässen Nutzung des Areals, auf welchem das Gebäude steht (und welches nachfolgend in Übereinstimmung mit den Planungsunterlagen als Baufeld 4 bezeichnet wird), die Interessen am Erhalt des Gebäudes überträfen. Er attestiert dem Institutsgebäude städtebauliche, architektur-kunsthistorische sowie wissenschaftsgeschichtliche Bedeutung. Dieser Bedeutung stellte er die Veränderungen in unmittelbarer Umgebung zum Gebäude gegenüber und zog die raumplanerischen Absichten, namentlich die Umsetzung des universitären Raumprogramms der Biowissenschaften auf dem Hochschulareal St. Johann Campus Schällemätteli sowie den hohen Investitionsbedarf im Falle eines Erhalts des Gebäudes in Erwägung. Bei einer Erhaltung des Gebäudes würden im Zusammenhang mit der Erdbebenertüchtigung des Gebäudes, dem Brandschutz, der Energieerzeugung sowie wegen der notwendigen Entfernung verbauter Schadstoffe wie Asbest nicht nur unverhältnismässige Kosten entstehen. Durch notwendige Massnahmen sowie funktionale und betriebliche Anpassungen entständen zudem Konflikte mit denkmalpflegerischen Zielsetzungen. Die Struktur des bestehenden Gebäudes entspreche nicht mehr den Anforderungen an eine moderne Forschungsumgebung. Die für einen modernen Universitätsbetrieb nötigen Nutzungsmöglichkeiten als Laborgebäude seien selbst im Falle von hohen Investitionen in das Gebäude nicht realisierbar. Aus diesen Gründen sieht der Regierungsrat den Erhalt des Gebäudes in seiner typischen Ausprägung und Funktion nicht als möglich an. Mit einer Zweckentfremdung entfalle das Argument des Erhalts eines Denkmals, das als zeittypisches Laborgebäude wissenschafts- und architekturhistorischen Wert besitze. Bei einem Erhalt des Gebäudes würde die Nutzbarkeit des gesamten Baufeldes 4 für die Universität in Frage gestellt. Das Baufeld 4 wird durch den St. Johanns-Ring, die Klingelbergstrasse, die Pestalozzistrasse und die Spitalstrasse definiert (Ratschlag Hochschulareal St. Johann, S. 7)
Mit Hinweis auf die Ergebnisse einer Testplanung zur Entwicklung des Hochschul-Campus aus dem Jahr 2011 stellt der Regierungsrat weiter fest, dass eine städtebaulich befriedigende Gesamtsituation mit dem Erhalt des Gebäudes nicht zu erreichen sei. Es komme hinzu, dass bei einem Erhalt des Gebäudes aufgrund des Umgebungsschutzes hinsichtlich der künftigen räumlichen Entwicklung in der Nachbarschaft mit erheblichen Erschwernissen zu rechnen sei. Unter diesen Umständen überwögen die Interessen an einer zeitgemässen Nutzung des in Frage stehenden Baufeldes 4 die Interessen am Erhalt des Gebäudes.
Das Testplanungsverfahren Hochschul-Campus war als Planungsprozess mit drei Teams im Jahr 2011 durchgeführt worden. Zu erarbeiten war ein Gesamtkonzept unter Einbezug der Aspekte Architektur/Städtebau, Nutzung, Freiraum, Verkehr und Realisierbarkeit und Wirtschaftlichkeit. Auf dem Baufeld 4 sollten unter anderem die Gebäude der Departemente Physik und Chemie untergebracht werden. Als wesentliche Erkenntnis in Bezug auf Rahmenbedingungen wurde in der Testanlage angeführt, dass für Gebäude der Chemie und Biomedizin eine Gebäudetiefe von 28 bis 30 Metern angestrebt werden müsse. Bei Gebäuden der Physik liege die optimale Tiefe bei 20 Metern. In vier Runden wurden verschiedene städtebauliche Lösungsvorschläge der Teilnehmergruppen diskutiert. Einem fächerübergreifenden Begleitgremium kam die Aufgabe zu, den Prozess aus Sicht der Fachexperten, Nutzer und Auftraggeber kritisch zu begleiten. Dem Gremium gehörten der Kantonsbaumeister, der Verwaltungsdirektor der Universität Basel, Arealentwickler, Nutzungsplaner, Immobilienfachleute sowie Verwaltungskader aus dem Bildungsbereich beider Basel, Projektleiter aus dem Gesundheitsbereich sowie externe Fachexpertinnen und Fachexperten an (vgl. Vorakten Ordner 7, Beilage 13).
3.2 Die Rekurrentinnen rügen mit ihrem Rekurs, der Regierungsrat sei den Nachweis schuldig geblieben, dass überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses einem Erhalt des Gebäudes entgegenstehen (Plädoyer S. 3). Die Beweislast sei unzulässig umgekehrt worden. Es fehle an einer konkreten Testplanung mit Erhalt des Instituts für Organische Chemie. Die Argumentation mit dem Nutzungsdruck der Universität und der als Bedarf angenommenen maximalen Bruttogeschossfläche von 58‘000 m2 für das Baufeld 4 sei abstrakt und stelle für sich kein beachtenswertes höherrangiges Interesse dar. Dementsprechend sei es mit dem Denkmalschutzgesetz und ISOS nicht vereinbar, das hochrangige Denkmal im heutigen Zeitpunkt zum Abriss freizugeben. Es müsste in jedem Fall auch abgeklärt werden, ob nicht zentrale Einrichtungen wie Mensa, Bibliothek und Hörsäle im schützenswerten Institut für Organische Chemie untergebracht werden könnten. Die Entscheidung, ob ein Denkmal zu erhalten sei, dürfe nicht nach Opportunitätsgesichtspunkten beziehungsweise politischen Überlegungen gefällt werden, sondern habe sich ganz massgeblich an der Denkmalqualität des betreffenden Objektes zu orientieren.
4.
4.1 Für die Eintragung eines Gebäudes in das Denkmalverzeichnis ist nach der massgebenden Bestimmung erforderlich, dass überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses dies verlangen (§ 16 DSchG). Die Qualifizierung des Objektes als Denkmal reicht somit für die Eintragung in das Denkmalverzeichnis mit dem damit einhergehenden weitreichenden Schutz allein nicht aus. Vielmehr muss beim Eintragungsentscheid geprüft werden, ob dieser aufgrund einer umfassenden Güterabwägung erforderlich ist. Von einer unzulässigen Beweislastumkehr kann daher bei dieser Prüfung nicht die Rede sein. Soweit sich die Kritik der Rekurrentinnen auf eine Formulierung im Ratschlag Hochschulareal St. Johann Campus Schällemätteli richtet, wird zudem verkannt, dass es sich beim Ratschlag um einen politischen Antrag und nicht um einen auf einem Beweisverfahren beruhenden Rechtsanwendungsakt handelt.
4.2
Die Interessenlage, die der Regierungsrat seinem Entscheid zugrunde legen durfte, stellt sich wie folgt dar:
4.2.1 Zur Debatte steht ein Bau von guter architektonischer Qualität und ein Beispiel für die Geschichte der naturwissenschaftlichen Forschung in Basel, für die Gattung des universitären Institutsbaues und für die Bedeutung der Chemischen Industrie. Der detaillierten und sachkundigen Würdigung des Gutachters kann insoweit gefolgt werden. Der Bau ist ein Repräsentant des vom Gutachter referenzierten Gebäudetyps Forschungs- und Werkgebäude mit Fluchtbalkonen. Hinsichtlich des Erhaltungsinteresses zu beachten ist, dass aus dieser Baugattung in Basel und weiteren Orten in der Schweiz noch andere Gebäude vorhanden sind, etwa der Bau 1093 Werk Rosental der Ciba-Geigy (1959-1965, von Burckhardt Architekten), das Verwaltungsgebäude der ehemaligen Thomi + Frank (vermutlich 1960, Burckhardt Architekten) oder der Erweiterungsbau für Organische Chemie der ETH Zürich (1954, von Friedrich Hess). Der Gutachter verweist auch auf frühere Bauten, die als Vorbild gedient haben dürften und nennt als Beispiel das Fabrikations- und Forschungsgebäude Bau 29 der Hoffmann-La Roche (1938-1940 von Otto Rudolf Salvisberg). Es handelt sich beim hier strittigen Institutsgebäude um ein ca. 65 Jahre altes Gebäude von guter architektonischer Qualität, das einer Baugattung angehört, die als vergleichsweise hoch spezifiziert zu bezeichnen ist (Forschungs- und Werkgebäude mit Fluchtbalkonen) und für welche noch andere Gebäude Zeugnis ablegen.
4.2.2 Mit Nachteilen verbunden wäre die Unterschutzstellung des Gebäudes für die Universität Basel. Wie die Universität in ihrer Vernehmlassung nachvollziehbar ausführt, kann das bestehende Gebäude nicht mehr als zeitgemässes Laborgebäude benutzt werden (Vernehmlassung an die Denkmalpflege im Rahmen des Unterschutzstellungsverfahrens vom 25. September 2014). Die Struktur des Institutsgebäudes entspreche nicht mehr den Anforderungen an eine moderne Forschungsumgebung. Das Verhältnis zwischen Laboren und Nebenräumen sei unzulänglich. Die Einheiten seien aufgrund der erfolgreichen Entwicklung der Chemie und Physik mit einem entsprechend hohen Wachstum an Drittmitteln und Professuren an ihre räumlichen Kapazitätsgrenzen gelangt. Aufgrund der Platznot könnten Projekte, die aus Bundesmitteln und Drittmitteln finanziert würden, auf diesem Areal nicht mehr umgesetzt werden. Dies würde negative Konsequenzen für die Attraktivität der Forschungsstellen und Verluste an Wertschöpfung in der Region zeitigen. Neue Vorschriften im Bereich der Arbeitssicherheit und neue Anforderungen an Haustechnik und Erdbebensicherheit erforderten bauliche Anpassungen, die mit grösseren Platzverlusten verbunden sind, was die Raumnot verstärke. Müsste das Gebäude dennoch als Labor weitergenutzt werden, müsste der Verlust der gesamten Inneneinrichtung hingenommen werden. Da auch die Gebäudetechnik, insbesondere die Lüftungsschächte, neu erstellt und aufgrund geltender Normen massiv vergrössert werden müssten, drohten auch Eingriffe in die Tragstruktur. Der Lüftungs- und Kühlbedarf für die Labore werde bewilligungstechnisch eine energetische Fassadensanierung auslösen, was deren Materialität und teilweise auch die Proportionen und Dimensionierungen in Frage stelle. In den als schutzwürdig eingestuften Elementen könnten keine zeitgemässen Laborstrukturen geschaffen werden, sodass eine Nutzung des Gebäudes durch die Universität kaum mehr möglich sein würde. Eine andere Nutzung des Gebäudes sei an diesem Standort weder sinnvoll noch bestehe dafür seitens der Universität Bedarf (Protokoll S. 2, Ausführungen Dr. [...]).
Weiter macht die Universität für den Fall des Erhalts des Gebäudes gravierende Probleme für die Weiterentwicklung der Biowissenschaften aus. Die Nutzbarkeit des Baufeldes 4 würde durch die Unterschutzstellung des Instituts in Frage gestellt. Die Universität sei auf die maximal realisierbare Bruttogeschossfläche von 58‘000 m2 auf diesem Baufeld dringend angewiesen. Die Testplanung habe gezeigt, dass eine städtebaulich befriedigende Gesamtsituation nicht erreicht werden könne, wenn das Gebäude bestehen bleibt, weil die verbleibende Fläche dann höher bebaut werden müsste und der Kontext des Gebäudes sich dadurch vollkommen, und zu seinem Nachteil, ändert. Ausserdem würde die ohnehin schwierige Etappierung der baulichen Entwicklung erschwert.
4.2.3 Der Standpunkt der Universität wird durch weitere Stellen gestützt und ergänzt. Auch gemäss Auffassung des Planungsamts vermögen die Räumlichkeiten den Anforderungen eines modernen Laborgebäudes nicht mehr zu genügen. Die benötigten Luftmengen seien unzureichend und die geringe Gebäudetiefe verunmögliche zeitgemässe Laborlayouts mit genügend Flächen für Labornebenräume (Mitbericht des Planungsamts vom 26. September 2014).
4.2.4 Gemäss dem Bericht des Begleitgremiums zur Testplanung Hochschul-Campus Basel muss in den Disziplinen Chemie und Physik eine Gebäudetiefe von 28 bis 30 Metern angestrebt werden. Die Tiefe des bisherigen Gebäudes beträgt aber nur 17.5 m. Der Bericht hält unter anderem fest, dass aufgrund des hohen Nutzungsdrucks und der strukturellen Anforderungen der Erhalt des aus denkmalpflegerischer Sicht wertvollen Gebäudes St. Johanns-Ring 19 kaum ohne starke Nutzungseinschränkungen möglich sei (Vorakten Ordner 7, Beilage 13, Bericht S. 28).
Die Rekurrentinnen weisen zwar zutreffend darauf hin, dass in den Workshops der Testplanung zunächst auch Vorschläge entwickelt worden sind, welche einen Erhalt des Gebäudes vorgesehen haben (Bericht S. 12 und 16). Im Bericht des Begleitgremiums wurde dies anerkannt. Diese Varianten wurden aber mit nachvollziehbarer Begründung als unzulänglich eingestuft, insbesondere wegen der ausdrücklich erwähnten starken Nutzungseinschränkungen. Das Manko der zu geringen Gebäudetiefe bliebe bestehen. Angesichts dessen kann entgegen den Rekurrentinnen nicht gesagt werden, dass eine konkrete Testplanung mit Erhalt des Instituts unterblieben sei. Vielmehr sind die Entwicklungsmöglichkeiten des Areals und des Baufelds 4 mit der Testplanung detailliert ausgeleuchtet worden. Aus der Testplanung sind Entwürfe mit und solche ohne das Institutsgebäude hervorgegangen. Dass sich die Planung einer komplexen Entwicklung wie der vorliegenden laufend neuen Gegebenheiten anpassen, zum Teil abstrakt bleiben und mit unbekannten Grössen operieren muss, ist bei einer Testplanung unvermeidlich. Dies vermag deren Schlussfolgerungen allenfalls punktuell zu relativieren, aber nicht grundsätzlich zu entwerten.
4.2.5 Als Dienststelle des Finanzdepartements weist Immobilien Basel darauf hin, dass der Universität Basel selbst bei einer aufwändigen und kostspieligen Instandsetzung des Gebäudes keine zeitgemässen Räume zur Verfügung gestellt werden könnten (Stellungnahme an die Denkmalpflege vom 26. September 2014 Vorakten Ordner 7, Beilage 8).
4.2.6 Aus Sicht der Kantons- und Stadtentwicklung sowie der Abteilung Kultur spricht sich das Präsidialdepartement gegen eine Eintragung des Gebäudes in das Denkmalverzeichnis aus (Stellungnahme an die Denkmalpflege vom 4. November 2014). Der Ausbau der Biowissenschaften am Standort Basel entspreche einem dermassen gewichtigen Interesse, dass der architektur- und kunsthistorische Verlust zu verschmerzen sei. Dies gelte, zumal einerseits ein Substanzerhalt mit einer zukünftigen Nutzung sowieso nicht vereinbar wäre und durch Umbauten in Frage gestellt würde und andererseits weitere Zeugnisse von Baumeister Julius Maurizio und von Künstler Niklaus Stöcklin vorhanden seien und fortbeständen.
4.2.7 In bautechnischer Hinsicht erwiese sich ein Erhalt des Gebäudes als problematisch. Auch wenn ein hoher Aufwand betrieben würde, müssten Nutzungseinschränkungen und Risiken hinsichtlich der Zweckmässigkeit der bautechnischen Vorkehrungen hingenommen werden. Bezüglich der Erdbebenertüchtigung des Gebäudes, welche im Falle einer Sanierung erfolgen müsste, liegt ein technischer Bericht vor. Eine Erdbebenertüchtigung mit einer konventionellen Methode kann dem Bericht zufolge nicht ohne gravierende Eingriffe in die bestehende Bausubstanz und Fassadenbild und nicht ohne Nutzungseinschränkungen realisiert werden. So würden Laborräume im Mittel- und Südbau durch die Betonplatten ihre natürliche Belichtung verlieren und könnten nicht mehr als Arbeitsräume genutzt werden. Weniger erprobte Methoden, etwa eine sogenannte schwimmende Lagerung, seien theoretisch denkbar, könnten jedoch nicht abschliessend beurteilt werden. Es könne keine Erfolgsgarantie gegeben werden, weil Unsicherheiten bezüglich der technischen Realisierbarkeit beständen (Bericht von S. Renz, dipl. Bauingenieur ETH/SIA, vom 21. Juli 2015, Vorakten Ordner 7, Beilage 10).
4.2.8 Zu beachten ist weiter, dass bei einer Aufnahme des Gebäudes in das Denkmalverzeichnis in der Zukunft auch der Umgebungsschutz für das Gebäude zu gewährleisten wäre. Eingetragene Denkmäler dürfen durch bauliche Veränderungen in ihrer Umgebung nicht beeinträchtigt werden. Als Umgebung gilt der nähere Sichtbereich des Denkmals (§ 19 DSchG). Dass der Umgebungsschutz beim vorliegend strittigen Bau nicht von vorrangiger Bedeutung sei, wie der Vertreter der Rekurrentinnen anlässlich des Augenscheins erklärt hat, ändert nichts an der Verbindlichkeit der Vorgabe von § 19 DSchG. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Entwicklung des Universitätscampus dadurch weitere Abstriche erfahren würde, erweist sich als erheblich. Denn das bestehende Gebäude ist nur zweigeschossig. Die Realisierbarkeit von höheren Bauten in der näheren Nachbarschaft des Gebäudes wäre zweifelhaft, weil damit wohl die Wirkung des Institutsgebäudes beeinträchtigt würde.
4.3 Die Vorbehalte und Bedenken gegen die Unterschutzstellung gründen alle auf öffentliche Interessen und erweisen sich als fundiert. Insbesondere die Testplanung lässt hochqualifizierte Bemühungen erkennen, eine befriedigende Gesamtlösung zu finden, die planerischen und städtebaulichen Aspekten ebenso Rechnung trägt wie den Bedürfnissen der Universität Basel. Vom planerischen Standpunkt sticht hervor, dass die Zone zwischen dem Universitätsspital, dem Biozentrum und dem Baufeld 4 durch nutzungsspezifische Bauten aus den Bereichen Spital und Forschung im Bereich der life sciences besetzt und charakterisiert wird. Ein Grossteil dieses Areals befindet sich aktuell im Zuge einer Modernisierung. Die Konzentration der Forschungsbereiche, des bereits im Bau befindlichen Biozentrums und der physikalischen und chemischen Forschung auf dem Areal ist sinnvoll und für den Forschungsstandort Basel von grosser Bedeutung. Es ist daher nachvollziehbar, dass dem Ziel, die Nutzungen in der Zone zu erhalten, planerisch grosses Gewicht beigemessen wird. Eine Überführung bestehender, aber nicht mehr nicht mehr zweckdienlicher Gebäude in einen Nutzungszweck ausserhalb des Bereichs von Gesundheitsversorgung und Forschung läuft diesem Bestreben entgegen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine befriedigende Nutzung des strittigen Institutsgebäudes gemäss dem ursprünglichen Zweck als Labor nicht mehr möglich ist, und zwar unabhängig davon, ob das Gebäude als Ganzes oder nur teilweise unter Schutz gestellt würde. Mit weiteren Einschränkungen für die Entwicklung des Standorts der universitären Biowissenschaften müsste aufgrund des Umgebungsschutzes gerechnet werden. Dass die Entwicklung dieser Wissenschaften für den Wirtschafts- und Universitätsstandort Basel von herausragender Bedeutung ist, darf als anerkannt gelten. Mit dem durch den Erhalt des Gebäudes konkret drohenden Einhalt dieser Entwicklung wären vielschichtige und gewichtige öffentliche Interessen empfindlich beeinträchtigt. Umgekehrt müssten auch bei einer wie auch immer ausgestalteten Umnutzung des Gebäudes aus Gründen der Funktionalität oder Sicherheit charakteristische Elemente des Gebäudes geopfert werden. So könnte die typische Laborstruktur für einen anderen Betrieb des Gebäudes nicht erhalten bleiben. Andere Elemente könnten zwar erhalten bleiben, würden aber ihrer Funktion entleert, falls das Gebäude nicht mehr als Labor genutzt wird. Dies trifft beispielhaft auf die vom Experten hervorgehobenen Fluchtbalkone zu. Diese erfüllen in einem Laborbetrieb eine spezifische Funktion, indem sie den Forschenden ein Verlassen der Labors für den Fall eines Unfalls bzw. der Freisetzung von Giftstoffen in den Laboren ermöglichen. Wird hinter Fluchtbalkonen kein Labor betrieben, sind diese jeglicher Funktion enthoben und drohen als leere Relikte nur noch eine verschrobene Wirkung zu erzielen, etwa vor einer Bibliothek oder Mensa. Ein augenfälliger Mangel einer Umnutzung von Gebäudeteilen zum Beispiel als Mensa, Hörsaal- oder Bibliotheksgebäude, liegt zudem darin, dass damit allenfalls einzelne Gebäudeteile einer Nutzung zugeführt werden könnten, während andere Teile des Gebäudes ohne Nutzungszweck und somit nutzlos verbaute Fläche blieben. Gleichzeitig würde es an nutzbarer Fläche für den Betrieb zeitgemässer Labors fehlen. Der Regierungsrat durfte all diese Umstände bei seiner Beurteilung, ob überwiegende öffentliche Interessen eine Eintragung des Gebäudes in das Denkmalverzeichnis verlangten, einfliessen lassen.
5.
5.1 Zu Unrecht rügen die Rekurrentinnen, der Regierungsrat habe bei seinem Entscheid das ISOS nicht berücksichtigt. Vielmehr hat sich der Regierungsrat in seinem Entscheid mit der ISOS-Einstufung auseinandergesetzt und dessen Bedeutung erfasst. Bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben sind die Kantone und Gemeinden zwar verpflichtet, die Eintragung eines Objekts im Bundesinventar ISOS unter anderem insofern zu berücksichtigen, als sie im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzunehmen haben (BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212 f.). Dies bedeutet aber nicht, dass die entgegenstehenden Interessen das Heimatschutzinteresse im Einzelfall nicht überwiegen können. Im zweiten Teil seiner Erwägungen zur Begründung seines Entscheids hat der Regierungsrat die von ihm vorgenommene Interessenabwägung dargelegt und sich etwa auch mit der Alternative einer Umnutzung des Gebäudes und den Folgen eines solchen Szenarios auseinandergesetzt. Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass er das ISOS nicht berücksichtigt hat, wenn sich im Ergebnis die Interessen durchgesetzt haben, die einer Unterschutzstellung entgegenstehen.
5.2 Ebenso wenig trifft zu, dass der Entscheid in unzulässiger Weise nach Opportunitätsgesichtspunkten bzw. politischen Überlegungen gefällt worden wäre. Dass die der Eintragung entgegen stehenden Interessen Nützlichkeitsüberlegungen enthalten, dass etwa ökonomische Folgen oder Aspekte der Ressourcenplanung mit einbezogen werden, macht derartige Anliegen erst zu öffentlichen Interessen und ist nicht zu beanstanden, solange der Nutzniesser die Öffentlichkeit ist. Dass der angefochtene Entscheid auf politischen Erwägungen oder Einzelinteressen der Entscheidungsträger beruhen würde, lässt sich nicht ausmachen. Wenn die Rekurrentinnen unter anderem mit Verweis auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts VGE vom 22. Oktober 2004 i.S. B.H. und F.B.D vorbringen, die Interessenabwägung habe sich ganz massgeblich an der Denkmalqualität des betreffenden Objekts zu orientieren, kann dem zwar insoweit zugestimmt werden, als bei einem besonders hochrangigen Denkmal im Falle eines Verzichts auf eine Eintragung entsprechend stärkere Interessen gegen eine Aufnahme vorliegen müssten. Aber weder aus diesem noch aus weiteren von den Rekurrentinnen aufgeführten Entscheiden lässt sich ableiten, dass keine Interessenabwägung mehr zu erfolgen hat, wenn ein hochrangiges Denkmal vorliegt, oder dass der Ausgang der Interessenabwägung in solchen Fällen schon durch die hohe Denkmalqualität vorentschieden wäre. Wenn etwa Erwägungen zum Staatshaushalt gemäss dem erwähnten Entscheid „Extremsituationen“ vorbehalten werden sollten, bringt dieselbe Passage eben zugleich zum Ausdruck, dass die Denkmalqualität nie für sich alleine ausschlaggebend ist. Auch ohne Extremsituation kann die Kumulierung verschiedenartiger öffentlicher Interessen im Ergebnis das Interesse am Erhalt eines Denkmals übertreffen. Solches ist im vorliegenden Fall ausführlich und überzeugend dargetan. Aus den obigen Erwägungen geht hervor, dass nicht nur ökonomische, sondern massgeblich auch städtebauliche und planerische Zusammenhänge und Interessen einer Unterschutzstellung des Gebäudes entgegenstehen. Insbesondere die planerischen Argrumente stehen in virulentem Zusammenhang mit dem Wissenschafts- und Forschungsstandort Basel. Es sind somit weit grössere ökonomische Zusammenhänge berücksichtigt worden als lediglich der Staatshaushalt.
6.
Sollte das Institutsgebäude in der Zukunft abgerissen werden müssen, wird der Verlust des Denkmals in architekturhistorischer Hinsicht dadurch abgefedert, dass die architektonische Handschrift von Julius Maurizio auf dem Kantonsgebiet mit dem Bestand von mehreren anderen Gebäuden erhalten bleibt. Von ihm stammen etwa das Gottfried Keller-Schulhaus, das Gellertschulhaus, die kantonale Handelsschule, die Feuerwache Lützelhof, das Tramwartehäuschen gegenüber dem Schützenhaus, Wohnungssiedlungen in Basel und Riehen oder das Gartenbad Eglisee. Es handelt sich um Bauten, welche, allenfalls mit Nuancierungen, auch heute noch gemäss ihrem ursprünglichen Zweck betrieben werden können.
7.
Dem Anliegen der Rekurrentinnen, dem ehemaligen Institutsdirektor und Nobelpreisträger, Prof. Tadeus Reichstein, ein inspirierendes Andenken zu erhalten, kann schliesslich mit der Ermöglichung der Modernisierung der Rahmenbedingungen für die Forschung in einer Weise entsprochen werden, die dem herausragenden Forscher gerechter werden dürfte, als dies durch die Unterschutzstellung eines unzweckmässig gewordenen Gebäudes geschehen könnte. Tadeus Reichstein hatte seinerzeit selbst die Ablösung des Vorgängergebäudes und den Bau eines neuen Institutsgebäudes gefördert, um (damals) ansprechende Forschungsbedingungen zu schaffen und der Platznot entgegen zu wirken. Es ist davon auszugehen, dass dem Nobelpreisträger das Gedeihen des Forschungscampus der Universität auch in der heutigen – vergleichbaren – Ausgangslage ein vorrangiges Anliegen wäre. Umgekehrt wäre zu befürchten, dass dem grossen Wissenschaftler mit der Unterschutzstellung des veralteten Gebäudes ein Denkmal wider Willen errichtet würde.
8.
Bei dieser Ausgangslage kann nicht gesagt werden, dass überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses eine Eintragung des Gebäudes am St. Johanns-Ring 19 in das Denkmalverzeichnis verlangen. Insgesamt erweist sich die Interessensabwägung des Regierungsrats als überzeugend. Demnach durfte der Regierungsrat auf die Aufnahme des Instituts für organische Chemie in das Denkmalverzeichnis verzichten. Der Rekurs ist demzufolge abzuweisen und die Rekurrentinnen tragen gemäss § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von je CHF 2‘000.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Die Rekurse werden abgewiesen.
Die Rekurrentinnen tragen die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von je CHF 2‘000.– (inkl. Auslagen).
Mitteilung an:
- Rekurrentinnen
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
- Universität Basel
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
lic. iur. Aurel Wandeler
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.