Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2014.257
URTEIL
vom 16. November 2015
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson
und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrent
c/o [...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt (Taxibüro)
Clarastrasse 38, 4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 18. September 2014
betreffend Entzug der Taxihalterbewilligung […] und Androhung auf Entzug der kantonalen Taxichauffeurbewilligung
Sachverhalt
A____ ist im Besitz einer Taxihalter- sowie einer Taxichauffeurbewilligung. Mit Schreiben vom 28. April 2008 stellte das Taxibüro ihm wegen wiederholter Verstösse gegen das Taxigesetz und des dadurch getrübten Leumunds den Entzug der Taxihalterbewilligung in Aussicht und gewährte ihm hierzu das rechtliche Gehör. Aufgrund des Hinweises von A____, dass er gegen die zur Diskussion stehenden Strafbefehle Einsprache erhoben habe, sistierte das Taxibüro das Verfahren am 30. September 2008 bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Urteils in den offenen Verfahren. Nach neuen Vorkommnissen drohte das Taxibüro ihm am 25. Januar 2011 den Entzug sowohl der Taxihalterbewilligung sowie der Taxischauffeurbewilligung an und gewährte ihm wiederum das rechtliche Gehör. Das Taxibüro verwies dabei auf ein offenes Verfahren bei der Kantonspolizei wegen manipulierter Fahrtschreiber, eine Verurteilung durch das Polizeigericht Huningue/F, Widerhandlungen gegen das Taxigesetz (unzulässige Kundenanwerbung am Flughafen Basel/Mulhouse) sowie 3 Verurteilungen durch das Strafgericht Basel-Stadt. Nachdem A____ am 29. April 2011 hierzu Stellung genommen hatte, entzog ihm das Taxibüro mit Verfügung vom 3. August 2011 seine Taxihalterbewilligung. Den Entzug der Taxichauffeurbewilligung drohte es ihm lediglich für den Fall an, dass sein Verhalten in den nächsten 2 Jahren Anlass zu Klagen geben sollte. Gegen diese Verfügung erhob A____ Rekurs beim Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD). Am 28. Septem-ber 2012 sistierte das JSD das Rekursverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens betreffend die manipulierten Fahrtenschreiber. Nachdem dieses Verfahren mit Entscheid des Appellationsgerichts vom 21. Oktober 2013 abgeschlossen war, wurde die Sistierung des Rekursverfahrens am 3. Februar 2014 wieder aufgehoben und A____ Gelegenheit zur ergänzenden Stellungnahme eingeräumt. Mit Entscheid vom 18. September 2014 wies das JSD den Rekurs ab.
Gegen diesen Entscheid hat A____ am 25. September 2014 beim Regierungsrat Rekurs angemeldet und am 3. Dezember 2014 begründet. Damit verlangt er die Aufhebung des Entscheids betreffend Entzug der Taxihalterbewilligung. Das Präsidialdepartement hat diesen Rekurs am 15. Dezember 2014 dem Appellationsgericht zum direkten Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit seiner Rekursantwort vom 17. Februar 2015 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat hierauf am 31. März 2015 repliziert. Der vorliegende Entscheid ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Tatsachen und Parteivorbringen ergeben sich, soweit vorliegend von Belang, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 § 20 des Gesetzes über den Betrieb von Taxis (Taxigesetz; SG 563.200) verweist für das Rechtsmittelverfahren auf die Vorschriften des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz [OG; SG 153.100]). Das Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, womit gemäss § 42 OG in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100) dessen Zuständigkeit gegeben ist. Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen Regelung nach § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.
2.
2.1 Gemäss § 9 Abs. 1 des Taxigesetzes sind Taxihalterbewilligungen, welche nach § 4 Abs. 1 des Taxigesetzes zum Betrieb von Taxis auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt berechtigen, zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. Diese sind in § 6 des Taxigesetzes aufgezählt und beinhalten unter anderem, dass der Taxihalter sich über einen guten Leumund ausweist (Abs. 1 lit. b) und über eines oder mehrere technisch einwandfreie und vorschriftsgemäss ausgerüstete Fahrzeuge verfügt (Abs. 1 lit. f). Nach § 9 Abs. 2 des Taxigesetzes können Taxihalterbewilligungen schliesslich auch dann entzogen werden, wenn der Taxihalter in schwerer Weise oder wiederholt gegen Verkehrsvorschriften oder gegen Bestimmungen über den Betrieb von Taxis verstossen hat, zu solchen Widerhandlungen angestiftet oder solche mehrmals geduldet hat. In leichten Fällen können der Bewilligungsentzug angedroht und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen verbunden werden.
2.2 Nach den Darlegungen im angefochtenen Entscheid hat der Rekurrent wiederholt und in schwerer Weise gegen Verkehrsvorschriften und gegen Bestimmungen über den Betrieb von Taxis verstossen, was einen Entzug der Taxihalterbewilligung nach § 9 Abs. 2 des Taxisgesetzes nach sich ziehe. Er habe mehrmals in unzulässiger Weise am EuroAirport Kunden angeworben. Indem er die Fahrtschreiber in seinen Fahrzeugen manipuliert habe, habe er systematisch gegen die einschlägigen Bestimmungen, namentlich die Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS; SR 741.40) und die Verordnung über die Arbeitsund Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2; SG 822.222), verstossen. Die Verfehlungen seien so schwer, dass nicht mehr von einem leichten Fall ausgegangen werden könne, der ausnahmsweise allenfalls noch eine Verwarnung rechtfertigen würde (angefochtener Entscheid, E. 12–31). Darüber hinaus ist die Vorinstanz zum Schluss gekommen, dass der Rekurrent aufgrund seiner Manipulationen an den Fahrtenschreibern eine einwandfreie und seriöse Betriebsführung nicht mehr gewährleisten könne. Sein beruflicher Leumund sei dadurch schwer getrübt. Hinzu kämen eine strafrechtliche Verurteilung in Frankreich wegen einer Schlägerei mit einem anderen Taxifahrer in Huningue sowie zahlreiche kleinere Verurteilungen im Zusammenhang mit Verstössen gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung. Da der Rekurrent somit keinen guten Leumund mehr aufweise, sei der Entzug der Taxihalterbewilligung auch gestützt auf § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 lit. b des Taxisgesetzes gerechtfertigt (E. 32–38). Schliesslich hat die Vorinstanz den Entzug der Taxihalterbewilligung auch unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten für rechtmässig gehalten, weil dem Rekurrenten mit der Belassung der Taxichauffeurbewilligung auf Wohlverhalten hin die berufliche Existenz erhalten bleibe (E. 39–51).
3.
3.1 Der Rekurrent trägt in formeller Hinsicht zunächst vor, dass die Korrektheit der Entzugsverfügung vom 30. August 2011 (recte: 3. August 2011) alleine aufgrund der an diesem Datum bestehenden Sachlage zu beurteilen sei. Alles was sich danach ereignet habe, falle ausser Betracht. Namentlich die Vorwürfe betreffend "offenes Verfahren bei der Kantonspolizei Basel-Stadt" und der im angefochtenen Entscheid vom 18. September 2014 erwähnte Vorfall vom 20. Juni 2014 (gemeint ist die Missachtung einer Sperrfläche [vgl. angefochtener Entscheid, E. 45]) könnten nicht zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der Entzugsverfügung hinzugezogen werden (Rekursbegründung, S. 1). Dieser Rüge kann nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz richtig bemerkt (Rekursantwort, Rz 3), ist dem verwaltungsinternen Rekursentscheid jener Sachverhalt zugrunde zu legen, wie er sich im Zeitpunkt verwirklicht hat, zu dem der Entscheid ergeht. Es sind somit auch jene Tatsachen mitzuberücksichtigen, die sich erst im Verlaufe des Rekursverfahrens zugetragen haben (echte Noven) oder bekannt werden (unechte Noven), sofern sie den Streitgegenstand nicht verändern (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Basel/Genf/München 2003, S. 189). Aufgrund der im Verwaltungsverfahren herrschenden Untersuchungsmaxime und des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes wegen können sowohl die rekurrierende Partei wie auch Vernehmlassungsberechtigte bis zum Zeitpunkt des Rekursentscheids neue Tatsachen vorbringen (Schwank, a.a.O., S. 151 und 167). Im Lichte dieser Gegebenheiten geht die Rüge des Rekurrenten ins Leere. Die Vorinstanz war daher berechtigt, den verkehrsrechtlichen Vorfall vom 20. Juni 2014 in ihre Erwägungen miteinzubeziehen. Bezüglich der Vorwürfe betreffend "offenes Verfahren bei der Kantonspolizei Basel-Stadt" (in der angefochtenen Verfügung umschrieben mit "Betrug und Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz / manipulierter Fahrtschreiber bei beiden Taxis [Wechselschilder] während mehreren Jahren") fragt sich ohnehin, was der Rekurrent mit seinen Vorbringen meint. In der hier interessierenden Frage der Fahrtschreibermanipulation hat die Vorinstanz bei der Beweiswürdigung namentlich auf die Erkenntnisse aus der im Auftrag der Kantonspolizei durchgeführten Expertise abgestellt (vgl. angefochtener Entscheid, E. 16–18). Dieses Gutachten datiert vom 23. Juni 2010 und diente somit zum Erlass der vorliegend angefochtenen Entzugsverfügung vom 3. August 2011. Der Vorwurf des Rekurrenten, die Vorinstanz habe fälschlicherweise auf einen sich erst später verwirklichten Sachverhalt abgestellt, erweist sich unter diesen Umständen jedenfalls als unzutreffend.
3.2 Bezüglich des Vorwurfs der unzulässigen Kundenanwerbung am EuroAirport (dazu angefochtener Entscheid, E. 22–29) führt der Rekurrent aus, dass die Reklamation einer englischen Kundin in der Entzugsverfügung vom 30. August 2011 (recte: 3. August 2011) keine Erwähnung gefunden habe. Die Reklamation sei erst vom JSD in dessen Rekursentscheid ins Spiel gebracht worden. Sein Rekurs habe somit von vorneherein keine Chance gehabt, da das Departement mit nicht einmal vom Taxibüro ins Feld geführten Argumenten sich "zu dessen Helfer aufgespielt" habe (Rekursbegründung, S. 2). Dieses Vorbringen ist bar jeglichen Realitätsbezugs. Als dem Rekurrenten am 25. Januar 2011 das rechtliche Gehör gewährt wurde, wurde im Abschnitt "mehrere Beschwerden wegen Widerhandlung gegen das Taxigesetz" auf "unzulässige Kundenanwerbung am Flughafen Basel/Mulhouse" verwiesen. Mit Schreiben vom 7. Februar 2011 ersuchte sein Rechtsvertreter um verschiedene Auskünfte, namentlich wer und in welcher Art sich über den Rekurrenten beschwert habe. Mit Post vom 9. Februar 2011 liess das Taxibüro ihm verschiedene Aktenstücke zukommen, darunter auch die Beschwerde der englischen Kundin, Frau B____, vom 18. Juni 2009. Der Rekurrent hatte aufgrund ihrer detaillierten Schilderung somit nachweislich schon Monate vor dem definitiven Entzug der Taxihalterbewilligung am 3. August 2011 genaue Kenntnis von den gegen ihn erhobenen Beschwerden. Er gesteht replicando ausdrücklich ein, dass der in ihrer Beschwerde enthaltene Vorwurf verständlich gewesen sei (Replik, S. 2). Der Rekurrent bzw. sein Rechtsvertreter hielten es indessen weder im Rahmen der Stellungnahme vom 29. April 2011 noch im Rahmen des vorinstanzlichen Rekurses (s. Rekursbegründung vom 8. Dezember 2011 sowie ergänzende Stellungnahme vom 19. März 2014) für nötig, sich mit diesem dokumentierten Vorfall auseinanderzusetzen. Wie der Rekurrent unter diesen Umständen im vorliegenden Rekurs behaupten kann, er habe die Berechtigung des erwähnten Vorwurfs "überzeugend bestritten", wenn er hiervon nie Kenntnis erhalten haben will, bleibt sein Geheimnis. Entgegen seinen Vorbringen ist es auf jeden Fall ausgeschlossen, dass er durch die betreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid (E. 27 f.) überrascht und dadurch in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden ist.
3.3 Im Zusammenhang mit der von der Vorinstanz unter dem Punkt des strafrechtlichen Leumunds berücksichtigen Verurteilung des Rekurrenten durch das Tribunal de Police d'Huningue (F) vom 5. November 2009 (angefochtener Entscheid, E. 35) rügt der Rekurrent, dass die Vorinstanz es nicht für nötig befunden habe, die Frage zu klären, wie das Taxibüro in den Besitz dieses Urteils gekommen sei. Dies sei mit seinem Rekurs vom 8. Dezember 2011 explizit verlangt worden. Damit sei ihm verunmöglicht worden, einen Antrag auf ein Beweisverwertungsverbot zu stellen. Entsprechend könne diese Verurteilung keine Grundlage für die gegen ihn verhängte Massnahme sein (Rekursbegründung, S. 2). In der Tat hat der Rekurrent mit der genannten Rekursbegründung im vorinstanzlichen Verfahren die Frage aufgeworfen, wie das Taxibüro in den Besitz dieser "Französischen Bussenverfügung" gekommen sei (Rekursbegründung vom 8. Dezember 2011, S. 3). Hierzu hat das Taxibüro in seiner Rekursantwort vom 29. Februar 2012, S. 2 ausgeführt, die "Bussenverfügung" sei durch das Polizeigericht Huningue/F erhältlich gemacht worden. Mit diesem Hinweis liess der Rekurrent es offensichtlich bewenden. Denn nachdem die Vorinstanz am 3. Februar 2014 die Sistierung des Rekursverfahrens vom 28. September 2012 wieder aufgehoben hatte, warf er nur noch die Frage auf, wie die Vorinstanz in den Besitz der beiden mit Verfügung vom 3. Februar 2014 zugestellten Entscheide – gemeint sind damit der Einstellungsbeschluss des Strafgerichtspräsidenten Basel-Stadt vom 27. Juni 2013 betreffend die Manipulationen am Fahrtschreiber und der diesbezügliche Beschwerdeentscheid des Appellationsgerichts vom 21. Oktober 2013 – gekommen sei (ergänzende Stellungnahme vom 19. März 2014, S. 1). Nur bezüglich dieser beiden Entscheide stellte der Rekurrent in der Folge den ausdrücklichen Antrag, diese "aus den Akten zu weisen" (Eingabe vom 27. März 2014). Nur bezüglich dieser beiden Entscheide hatte die Vorinstanz denn auch Anlass, im angefochtenen Entscheid die Grundlagen der Mitteilung von Strafentscheiden durch die Gerichte an andere Behörden zu erläutern (E. 5 f.). Verzichtete der Rekurrent im vorinstanzlichen Verfahren darauf, bezüglich des Urteils des Polizeigerichts in Huningue/F wegen unrechtmässiger Zustellung einen ausdrücklichen Antrag auf ein Beweisverwertungsverbot zu stellen – in der Rekursbegründung vom 8. Dezember 2011 hatte er sich einen entsprechenden Antrag bloss vorbehalten –, so kann er im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht nicht geltend machen, es sei ihm verunmöglicht worden, im departementalen Rekursverfahren einen Antrag auf ein Beweisverwertungsverbot zu stellen. Wie dargestellt, war er bezüglich der Gerichtsentscheide in Sachen Manipulation des Fahrtschreibers durchaus in der Lage zu beantragen, diese aus den Akten zu entfernen.
3.4 Der Rekurrent beanstandet im Zusammenhang mit der tätlichen Auseinandersetzung mit einem anderen Taxichauffeur, welche zur erwähnten Verurteilung durch das Polizeigericht in Huningue/F vom 5. November 2009 geführt hat (dazu angefochtener Entscheid, E. 35), dass die Busse Folge einer wechselseitigen Auseinandersetzung gewesen sei, in deren Ablauf auch er angegriffen worden sei, was von der Vorinstanz aber verschwiegen werde. Dies sei jedoch bei der Verschuldensfrage von erheblicher Bedeutung (Rekursbegründung, S. 3). Dieses Vorbringen unterschlägt, dass es sich bei der damaligen Prügelei um eine Auseinandersetzung zwischen Taxichauffeuren gehandelt hat, die in der Öffentlichkeit stattgefunden hat. Wie die Vor-instanz zu Recht ausgeführt hat (angefochtener Entscheid, E. 36), sind solche Zusammenstösse zwischen Taxichauffeuren geeignet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Taxiwesen und in die Kompetenz und Zuverlässigkeit der Taxifahrer in erheblichem Masse zu beeinträchtigen (so auch VGE VD. 2012.239 vom 11. Juni 2013 E. 3.2.2 im Zusammenhang mit einer einfachen Körperverletzungen, die ein Taxihalter anlässlich einer privaten Taxifahrt und damit ausserhalb seiner beruflichen Tätigkeit begangen hatte). Solche gewalttätigen Vorfälle dürfen daher nicht bagatellisiert werden. Wie es auch im Strafrecht keine Verschuldenskompensation gibt, vermag daher der Umstand, dass der Rekurrent nicht die alleinige Schuld an der Schlägerei trägt, nichts daran zu ändern, dass der strafrechtliche Leumund des Rekurrenten (§ 6 Abs. 1 lit. b Taxigesetz) durch seine Beteiligung an jenem gewaltsamen Geschehen (seine Schläge führten zu einer achttägigen Arbeitsunfähigkeit seines Widersachers) über Massen getrübt ist, so dass der Entzug seiner Taxihalterbewilligung gerechtfertigt ist (§ 9 Abs. 1 Taxigesetz).
3.5 Des Weiteren hält der Rekurrent die Beweislage hinsichtlich der "Wischervorwürfe" für nicht ausreichend (Rekursbegründung, S. 3). Damit meint er indessen nicht das der Kundenanwerbung dienende Befahren von Strassen ohne bestimmtes Fahrziel (§ 18 Satz 2 der Taxiverordnung; SG 563.210), sondern die von der Vor-instanz näher untersuchten Vorfälle von unerlaubter Kundenanwerbung am EuroAirport. Der Rekurrent wendet sich namentlich gegen die Auswertung von kurzzeitigen Ein- und Ausfahrten aus dem Parking S1 im Zeitraum vom 28. Februar 2008 bis zum 6. März 2008 und die Bildaufnahmen der Richtung Parking führenden Rolltreppen, aus welchen die Vorinstanz Schlüsse auf das unerlaubte Kundenanwerben durch den Rekurrenten gezogen hatte (dazu angefochtener Entscheid, E. 26). Der Rekurrent rügt, dass er nie mit diesen Beweismitteln konkret konfrontiert worden sei, um dazu Stellung nehmen zu können (Rekursbegründung, S. 3). Dies ist insofern falsch, als ihm im Rahmen des erstinstanzlichen rechtlichen Gehörs mit Post vom 9. Februar 2011 nachweislich eine "Auswertung Ticket tracking, Euroairport" übermittelt worden ist. Zu folgen ist dem Rekurrenten indessen darin, dass aus der Auflistung von Ein- und Ausfahrzeiten und 3 Bildaufnahmen insofern nichts hervorgeht, was ihm mit Blick auf die unerlaubte Kundenanwerbung zu Lasten gelegt werden könnte. Auf jeden Fall hätten ihm die Schlüsse, welche die Bewilligungsbehörde aus diesen Auswertungen und Bildern zieht, zumindest in Grundzügen mitgeteilt werden müssen, damit er sachgerecht dazu Stellung nehmen kann. Ob darin eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt, kann jedoch offen bleiben. Denn der Vorwurf fortgesetzter unerlaubter Kundenanwerbung erscheint auch durch Beobachtungen anderer Taxiunternehmen und namentlich durch die dokumentierte Beschwerde einer englischen Kundin belegt. Im Übrigen ist dieser Vorwurf nur einer von mehreren Gesetzesverstössen, welche nach § 9 Abs. 2 des Taxigesetzes zum Entzug der Taxihalterbewilligung durch das Taxibüro geführt haben. Insbesondere fallen hierbei die Manipulationen am Fahrtschreiber ins Gewicht, wodurch der Rekurrent in schwerwiegender Weise gegen die einschlägigen Bestimmungen der VTS und ARV 2 verstossen hat. Diese Vorwürfe sind unwidersprochen geblieben und belegt.
4.
Der Rekurrent rügt abschliessend, dass der Entzug der Taxihalterbewilligung aufgrund seines fortgeschrittenen Alters seine wirtschaftliche Existenz gefährden würde. Der Umstand, dass ihm die Taxifahrerbewilligung belassen würde, sei nur ein "schwacher Trost" (Rekursbegründung, S. 4). Mit diesem Vorbringen bestreitet der Rekurrent sinngemäss die Verhältnismässigkeit der angeordneten Massnahmen.
4.1 Der Betrieb von Taxis fällt als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Demnach muss jede Einschränkung des Rechts auf Berufsausübung über eine gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit respektieren (Art. 36 BV). Polizeiliche Massnahmen stellen den wichtigsten Anwendungsfall von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit dar. Das kantonale Taxigesetz macht den Betrieb von Taxis aus polizeilichen Gründen von einer Bewilligung abhängig, die nur beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erteilt wird (§§ 4 ff. Taxigesetz). Die Bewilligung zum Betrieb von Taxis ist eine Polizeierlaubnis, welche eine aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, wenn die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung dieser Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, Rz 2523; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1). Dabei kommt der Betrieb von Taxis in seiner Funktion und Bedeutung einem öffentlichen Dienst sehr nahe, bei dem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt berechnenden Vertragspartner angewiesen ist. Dem entspricht auch, dass der Taxibetrieb gemäss § 1 Abs. 2 des Taxigesetzes soweit als möglich dem öffentlichen Verkehr gleichgesetzt ist. Die Bewilligungspflicht erweist sich daher als angemessenes Mittel zur gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor Missbräuchen seitens der Taxihalter (so schon BGE 99 Ia 389 E. 3a S. 392 f.; VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.2).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., Rz 581). Im vorliegenden Zusammenhang gilt es dabei zu beachten, dass die hier relevante Bewilligung nur für Taxihalter notwendig ist. Für das alleinige Führen eines Taxis ist lediglich eine Taxichauffeurbewilligung im Sinne von § 11 des Taxigesetzes und keine Taxihalterbewilligung erforderlich. Für Taxihalter gelten höhere Anforderungen, weil sie für den Betrieb verantwortlich sind und in der Lage sein müssen, ihre Mitarbeitenden zu instruieren und zu überwachen. Aus diesem Grund muss gemäss § 6 Abs. 2 des Taxigesetzes bei juristischen Personen, die sich um eine Taxihalterbewilligung bemühen, eine verantwortliche Person genannt werden, welche die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung gemäss § 6 Abs. 1 lit. a bis d des Taxigesetzes erfüllt (VGE VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 4.1).
4.2 Die Vorinstanz hat dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in ihrem Entscheid Rechnung getragen (dazu angefochtener Entscheid, E. 50). Unter Hinweis auf einen vergleichbaren Fall (VGE VD.2012.239 vom 11. Juni 2013) hat sie dem Rekurrenten die Chauffeurbewilligung auf Wohlverhalten hin belassen und deren Entzug lediglich angedroht. Damit ist ihm die Existenzgrundlage erhalten geblieben. Der Rekurrent hat in schwerer und wiederholter Weise gegen taxi- und arbeitsrechtliche Bestimmungen, strassenverkehrsrechtliche Normen sowie Vorschriften zum Schutz der körperlichen Integrität Dritter verstossen. Angesichts dieser schwerwiegenden Verstösse wäre, da §§ 9 Abs. 2 und 12 Abs. 3 insofern gleichlautend sind, nicht nur der Entzug der Taxihalter-, sondern auch der Taxichauffeurbewilligung angezeigt gewesen. Ist dem Rekurrenten vorliegend jedoch die Taxichauffeurbewilligung belassen worden, kann er zwar keinen eigenen Taxibetrieb mehr führen. Er kann unverändert ein Taxi lenken und damit ein Einkommen erzielen, untersteht hierbei jedoch der Führung eines anderen Taxihalters. Warum dies seine Existenz bedrohen soll, begründet der Rekurrent nicht. Der blosse Hinweis auf sein fortgeschrittenes Alter genügt hierfür nicht. Der Entzug der Taxihalterbewilligung unter Belassung der Taxichauffeurbewilligung erweist sich unter den gegebenen Umständen somit als verhältnismässig (vgl. VGE VD.2012.239 vom 11. Juni 2013 E. 5).
4.3 Nichts zu seinen Gunsten kann der Rekurrent aus dem Umstand ableiten, dass das Verfahren nunmehr schon relativ lange dauert. Aus der Verfahrenslänge bzw. einer angeblichen Passivität der Behörden kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung, S. 2) nicht darauf geschlossen werden, dass die ihm zur Last gelegten Gesetzesverstösse nicht als sehr gravierend zu erachten sind. Der Rekurrent hat letztlich unbestritten erhebliche Energie in die Manipulation des Fahrtschreibers gesteckt. Aufgrund der sehr hohen unregistrierten Kilometeranzahl von über 50'000 km muss von unzähligen Taxifahrten mit einem beeinflussten Fahrtschreiber ausgegangen werden (vgl. angefochtener Entscheid, E. 18 und 31). Dass der Rekurrent deswegen strafrechtlich nicht verurteilt worden ist, ist einzig darauf zurückzuführen, dass die Vergehen verjährt sind. Im administrativen Verfahren betreffend Entzug der Taxihalterbewilligung den Ausgang des Strafverfahrens betreffend die Fahrtschreibermanipulationen abzuwarten war rechtens. Ohnehin hätte der Rekurrent auch bei einer Verletzung des Beschleunigungsverbots (Art. 29 Abs. 1 BV) keinen Anspruch auf Verzicht auf den Bewilligungsentzug erheben können (vgl. BGE 138 II 513 E. 6.5 S. 518 f. mit Bezug auf den analogen Fall einer anbegehrten Bewilligung).
5.
Der Rekurs ist somit abzuweisen, sodass der Rekurrent dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dessen Kosten zu tragen hat (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die ordentlichen Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–.
Mitteilung an
- Rekurrenten
- Justiz- und Sicherheitsdepartement
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.