Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2013.231
URTEIL
vom 19. September 2014
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Jeremy Stephenson, Prof. Dr. Daniela Thurnherr und Gerichtsschreiberin Dr. Caroline Meyer Honegger
Beteiligte
A_________ Rekurrent
[ …] Basel
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
vertreten durch das Präsidialdepartement
des Kantons Basel-Stadt, Bereich Recht und
Volksrechte, Rathaus, Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Präsidialbeschluss des Regierungsrats
vom 5. Dezember 2013
betreffend kantonale Volksabstimmung vom 24. November 2013
Sachverhalt
In der kantonalen Abstimmung vom 24. November 2013 stimmten die Stimmberechtigten des Kantons Basel-Stadt bei einer Beteiligung von 54,48% mit 30'018 Stimmen gegen 26'712 Stimmen dem Grossratsbeschluss vom 12. Juni 2013 betreffend Zonenänderung, Festsetzung eines Bebauungsplanes im Bereich Clarastrasse, Riehenring und Drahtzugstrasse („Claraturm“) zu. Die Publikation im Kantonsblatt erfolgte am 27. November 2013. A_______ erhob am 2. Dezember 2013 Beschwerde beim Regierungsrat mit dem Antrag, die Abstimmung vom 24. November 2013 sei aufzuheben. Der Regierungspräsident trat auf die Abstimmungsbeschwerde mit Präsidialbeschluss vom 5. Dezember 2013 nicht ein, weil A________ die fünftägige Beschwerdefrist nicht eingehalten habe. Gegen diesen Entscheid erhob A________ (Beschwerdeführer) am 17. Dezember 2013 Beschwerde an das Appellationsgericht und beantragte, es sei der angefochtene Präsidialbeschluss des Regierungsrats mit 5. Dezember 2013 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt zurückzuweisen, unter o/e Kostenfolge. Mit Rekursantwort vom 13. März 2014 beantragte der Regierungsrat Basel-Stadt die vollumfängliche Abweisung des Rekurses, zudem seien die Verfahrenskosten dem Rekurrenten (Beschwerdeführer) aufzuerlegen und die ausserordentlichen Kosten wettzuschlagen. Eventualiter sei im Fall einer Gutheissung des Rekurses das Verfahren nicht dem Regierungsrat zur Behandlung zurückzuweisen, sondern der Rekurs sei nach Anhörung der Parteien durch das Appellationsgericht zu entscheiden. Am 10. April 2014 reichte der Beschwerdeführer innert Frist eine Stellungnahme zur Rekursantwort ein. Die Einzelheiten der Standpunkte der Parteien ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
Gegen den Präsidialentscheid des Regierungsrats kann gestützt auf § 30k Abs. 1 lit. a und § 30n Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) innert fünf Tagen nach seiner Zustellung beim Appellationsgericht Basel-Stadt Beschwerde geführt werden. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses funktionell wie auch sachlich zuständig. Nach § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung (oder den Beschluss) berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Diese Voraussetzungen sind im Falle des Beschwerdeführers erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich vorliegend nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG. Demnach ist zu prüfen, ob die Vorinstanz öffentliches Recht nicht oder nicht richtig anwendet, den massgeblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.
2.
2.1 Der Regierungspräsident ist auf die Beschwerde im Wesentlichen mit der Begründung nicht eingetreten, die Beschwerde sei verspätet. Der Beschwerdeführer hätte erst am fünften und damit am letzten Tag nach der Publikation des Endresultats der Abstimmung im Kantonsblatt seine Beschwerde eingereicht. Dies sei zu spät, weil angebliche Mängel bei Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Abstimmungen (wie etwa vorliegend bezüglich Abstimmungsunterlagen) sofort und vor der Abstimmung zu rügen seien. Der angebliche Mangel dürfe nicht widerspruchslos hingenommen und erst nach Kenntnis des Resultats und je nach Ausgang des Urnengangs geltend gemacht werden (angefochtener Beschluss E. 3 f. S. 2).
2.2 Der Beschwerdeführer äussert sich mit seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht zur Frage der Rechtzeitigkeit seines Rechtsmittels an den Regierungsrat. Er macht vielmehr geltend, dass der Regierungspräsident zum Entscheid über die Rechtzeitigkeit seiner Beschwerde nicht zuständig gewesen sei. Vielmehr müsse gemäss § 81 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz, WG; SG 132.100; lautend „Beim Regierungsrat kann Beschwerde erhoben werden … wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen [Wahl- und Abstimmungsbeschwerde]“) der Regierungsrat (als Gesamtbehörde) entscheiden. Diese Bestimmung würde als Spezialnorm der allgemeinen Norm von § 13 Abs. 1 lit. b des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) vorgehen. Das WG sehe keine Möglichkeit für einen Präsidialbeschluss vor.
Dem hält das Präsidialdepartement in seiner Antwort entgegen, dass das OG das für die Organisation des Regierungsrats massgebliche Gesetz sei. Nach dem Beschluss des Regierungsrats betreffend Neuordnung des Verwaltungs- und Rekursverfahrens (SG 153.180) sei das Präsidialdepartement für die Instruktion der Rekurse zuständig, welche beim Regierungsrat gegen Entscheide der Departemente anhängig gemacht werden. Der Regierungsrat oder das von ihm beauftragte Departement könnten den Rekurs gemäss § 42 OG an das Verwaltungsgericht als Sprungrekurs überweisen. Allerdings würde das Präsidialdepartement gestützt auf § 13 Abs. 1 lit. b OG bei Rekursen, denen es im Zeitpunkt ihrer Einreichung an einer Sachentscheidungsvoraussetzung fehle, selbst einen Nichteintretensentscheid fällen und sie praxisgemäss nicht an das Verwaltungsgericht überweisen (Antwort Ziff. 5 ff., 8).
3.
3.1 Streitgegenstand ist nach dem Gesagten die Frage, ob der Regierungspräsident allein und an Stelle des Gesamtregierungsrats zur Beurteilung und zum Entscheid dafür zuständig ist, ob ein Rechtsmittel rechtzeitig oder verspätet eingereicht worden ist. Diese Klarstellung erscheint notwendig, weil der Beschwerdeführer mit seiner Stellungnahme vom 10. April 2014 zur Antwort des Präsidialdepartements unter Ziff. 3 (S. 2) unrichtig unterstellt, dass es vorliegend um die (inhaltliche) Beurteilung gehe, ob Abstimmungsunterlagen mangelhaft respektive ob Unregelmässigkeiten erfolgt seien. Diese Frage wäre erst und nur dann zu entscheiden, wenn davon auszugehen wäre, dass die Beschwerde rechtzeitig erhoben worden ist, was der Regierungspräsident verneint. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
3.2 Der angefochtene Entscheid des Regierungspräsidenten vom 5. Dezember 2013 ist nicht ein Sach-, sondern ein Prozessentscheid. Mit ihm wird allein festgestellt, dass die Beschwerde verspätet eingereicht worden sei und damit eine Sachentscheidungsvoraussetzung fehle. Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, dass über diese Frage der Gesamtregierungsrat hätte entscheiden müssen und dessen Präsident dazu nicht zuständig gewesen sei.
3.3 Das Organisationsgesetz enthält die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen über die Zuständigkeiten und die verfahrensmässigen Abläufe sowie die Bestimmungen über die verwaltungsinternen Entscheidungs- und Rechtsmittelverfahren. Das Organisationsgesetz wird durch weitere Gesetze ergänzt, welche Bestimmungen enthalten, die aufgrund der Besonderheiten der sie regelnden Materien vom Organisationsgesetz abweichen. Im Übrigen kommt das Organisationsgesetz zur Anwendung. Dies trifft auch zu auf das kantonale Wahlgesetz; dieses ergänzt und spezifiziert das OG punktuell: Nebst der Regelung der Organisation und Durchführung der kantonalen Wahlen und Abstimmungen enthält das WG auch besondere und vom OG abweichende Bestimmungen über das für Wahlen und Abstimmungen anwendbare Rechtsmittelverfahren. So gelten gegenüber dem OG bei Abstimmungen und Wahlen kürzere Fristen für die Erhebung einer Beschwerde (§ 81 WG) und ebenfalls für den Weiterzug an das Verwaltungsgericht (§ 84 WG). Zudem kann der Regierungsrat bereits während eines Rechtsmittelverfahrens für das Wahl- und Abstimmungsverfahren geeignete Massnahmen ergreifen (§§ 82 f. WG). Diese speziellen Bestimmungen ersetzen diejenigen allgemeinen Regelungen im OG, mit denen sie im Widerspruch stehen, wie etwa hinsichtlich der Frage der Fristen. Alle anderen allgemeinen und das verwaltungsinterne Rekursverfahren regelnden Bestimmungen (§§ 43 ff. OG) gelten indessen weiter. Dazu gehören beispielsweise die Bestimmungen über die Legitimation, die Rekursgründe, den Rekursentscheid, ebenso die verschiedenen Bestimmungen von §§ 50 ff. OG. Nebst diesen das verwaltungsinterne Rekursverfahren regelnden Bestimmungen sind auch die weiteren Bestimmungen des OG in Verfahren betreffend Wahlen und Abstimmungen ergänzend anwendbar. Dies trifft etwa zu auf die Möglichkeit der Überweisung von Rekursen durch den Regierungsrat an das Verwaltungsgericht gemäss § 42 OG (Wullschleger, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 171 und dort N 259 mit Verweis auf Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 288); das WG schliesst eine Überweisung nach § 42 OG nicht aus. Ihre Zulässigkeit ist in Lehre und Rechtsprechung unbestritten. Damit gelten auch die weiteren, die Organisation des Regierungsrats regelnden Bestimmungen des OG in den Bereichen, welche durch ein spezielles Gesetz ergänzend geregelt werden, soweit nicht bestimmte Bestimmungen des OG wie dargelegt ausdrücklich ersetzt werden. Dies trifft zu auf die hier interessierende Möglichkeit der Regierungsdelegation an den Regierungspräsidenten nach den Bestimmungen von §§ 9 ff. OG und damit auch auf § 13 Abs. 1 lit. b OG. Mit dieser Bestimmung kann der Regierungspräsident mittels Präsidialverfügung dem Regierungsrat unterbreitete Angelegenheiten vorwiegend förmlicher Natur oder von untergeordneter Bedeutung selbständig erledigen oder einer dem Regierungsrat nachgeordneten Behörde zur selbständigen Erledigung zuweisen. Daraus folgt, dass die Bestimmung von § 13 Abs. 1 lit. b OG auch im Zusammenhang mit dem Beschwerdeverfahren des WG anwendbar ist.
3.4 Zu prüfen ist daher weiter, ob der hier vom Regierungspräsidenten getroffene Nichteintretensentscheid und die von ihm beurteilte Frage, ob die Beschwerde des Beschwerdeführers rechtzeitig oder verspätet ergriffen worden ist, unter die Bestimmung von § 13 Abs. 1 lit. b OG fällt oder ob der Gesamtregierungsrat den Entscheid hätte fällen müssen. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass es sich bei diesem Entscheid um eine „Angelegenheit vorwiegend förmlicher Natur“ handele (Beschwerde Ziff. 2 S. 2). Er führt dazu aus, dass dieser Begriff sich „nicht auf den nachmalig zu fällenden Entscheid, sondern auf die dem Regierungsrat unterbreitete Angelegenheit bezieht. Zu Unrecht argumentiert daher die Vorinstanz damit, dass im vorliegenden Fall nur die prozessuale Frage der Fristeinhaltung zu entscheiden ist, was ‚vorwiegend förmlicher Natur‘ sei. Die vom Unterzeichneten erhobene Wahl- und Abstimmungsbeschwerde nach § 81 Wahlgesetz ist indessen klarerweise keine ‚Angelegenheit förmlicher Natur‘“ (Beschwerde Ziff. 2 S. 2).
Diese Ausführungen in der Beschwerde vom 17. Dezember 2013 sind schwer nachzuvollziehen. Möglicherweise meint der Beschwerdeführer hiermit, dass neben der förmlichen Frage der Fristwahrung noch eine weitere (materielle) Frage, und zwar ob die Gestaltung der Wahlempfehlung im Abstimmungsbüchlein (http://www.staats-kanzlei.bs.ch/politische-rechte/wahlen-abstimmungen/resultate-arc hiv/content/0/hori-zontalTabItems/0/text_files/file5/document/w-a-2013-11-24-erlaeute rungen.pdf) eine Unregelmässigkeit bei der Vorbereitung einer Abstimmung nach § 81 Abs. 1 lit. b WG darstellen würde, zu beurteilen sei. Dies trifft aber entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu, weil diese materielle Frage wie dargelegt lediglich zu beurteilen ist, wenn die Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde. Wird aber eine Beschwerde verspätet eingereicht, so fehlt eine formelle Voraussetzung, um auf sie einzutreten, und die aufgeworfene inhaltliche Frage kann dann mangels Vorliegen aller Sachurteilsvoraussetzungen nicht beurteilt werden (vgl. z.B. VD.2013.191 vom 14. April 2014).
Dies ist vorliegend der Fall: Die Beschwerde ist nach der Beurteilung des Regierungspräsidenten verspätet eingereicht worden, weshalb auf sie (in der Sache) nicht eingetreten werden kann (vgl. auch unten E. 3.5 sowie Präsidialbeschluss S. 2). Die Frage einer allfälligen Unregelmässigkeit im Abstimmungsverfahren kann aufgrund dieser Verspätung nicht beurteilt werden (vgl. auch Antwort Ziff. 5 S. 3). Wäre die Beschwerde demgegenüber rechtzeitig beim Regierungsrat eingetroffen, so hätte nicht dessen Präsident, sondern der Gesamtregierungsrat darüber entschieden, ob eine Unregelmässigkeit vorlag oder nicht. Der Beschwerdeführer verkennt folglich, dass eine verspätet erhobene Beschwerde an einem formellen Mangel leidet, auf sie nicht eingetreten und deshalb in der Sache nicht beurteilt werden kann. Die Sachentscheidungsvoraussetzungen fallen unter den Begriff der „Angelegenheiten förmlicher Natur“ gemäss § 13 Abs. 1 lit. b OG, welche der Regierungspräsident selbständig erledigen kann.
3.5 Im Übrigen ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer die Darlegungen im angefochtenen Entscheid des Regierungspräsidenten, die Beschwerde sei verspätet, nicht bestreitet und sich damit gar nicht auseinander setzt. Immerhin, und auch wenn dies nicht angefochten wurde, kann beigefügt werden, dass diese Darlegungen des Regierungspräsidenten zur Rechtzeitigkeit zutreffen (vgl. Präsidialbeschluss S. 2) und mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts übereinstimmen (vgl. z.B. BGer 1P.125/2000 und 1P.167/2000 vom 17. April 2000 sowie Wullschleger, a.a.O. S. 174 mit Hinweis auf BGE 121 I 1 E. 4a/cc S. 7).
4.
Nach dem Gesagten hat der Regierungspräsident zu Recht (mangels rechtzeitiger Einreichung der Beschwerde) einen Nichteintretensentscheid gefällt. Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Verfahrenskosten (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG) im Umfang von CHF 1‘000.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Die Beschwerde wird abgewiesen.
Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des Verfahrens von CHF 1‘000.– inklusive Auslagen.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Caroline Meyer Honegger
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.