Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2025.70
URTEIL
vom 15. Oktober 2025
Mitwirkende
lic. iur. André Equey (Vorsitz), Dr. Heidrun Gutmannsbauer,
Dr. Nina Blum
und Gerichtsschreiber Dr. Johannes Hermann
Beteiligte
A____ GmbH Beschwerdeführerin
[...]
gegen
Kantonales Laboratorium Basel-Stadt
Kannenfeldstrasse 2, 4056 Basel
Gegenstand
Beschwerde gegen einen Entscheid des Gesundheitsdepartements
vom 18. Februar 2025
betreffend Curcuma-Extrakt, Vollzug Lebensmittelgesetzgebung
Sachverhalt
Die A____ GmbH (nachfolgend Beschwerdeführerin) vertreibt gemäss Eintrag im Handelsregister unter anderem Nahrungsergänzungsmittel. Im Rahmen einer Stichprobenkontrolle überprüfte das Kantonale Laboratorium Basel-Stadt (nachfolgend KLBS) das Produkt «[...]» (nachfolgend Produkt), welches die Beschwerdeführerin über ihren Onlineshop vertreibt. Dabei untersuchte es das Produkt hinsichtlich seiner Zulässigkeit und seiner Anpreisung im Zeitraum vom 2. Mai bis 17. Juni 2024. Mit Untersuchungsbericht vom 20. Juni 2024 beanstandete das KLBS das Produkt. Es hielt fest, dass es sich bei diesem nicht um ein sicheres Lebensmittel handle. Die akzeptable tägliche Aufnahmemenge von Curcumin als Lebensmittelzusatzstoff sei bereits beim Konsum einer Kapsel des Produkts überschritten. Bei der – von der Beschwerdeführerin empfohlenen – Einnahme von zwei Kapseln pro Tag werde die Aufnahmemenge sogar bei Weitem überschritten. Das KLBS verfügte im Untersuchungsbericht, was folgt:
«1. Die sich noch an Lager befindliche Ware ist sichergestellt und darf per sofort ohne Einwilligung des Kantonalen Laboratoriums Basel-Stadt (KLBS) nicht abgegeben oder verschoben werden.
2. Das Produkt ist per sofort aus dem Onlineshop zu entfernen.
3. Bis zum 17.07.2024 ist dem KLBS schriftlich folgendes einzureichen/mitzuteilen:
- Daten über den Einkauf (Datum, Menge, Lieferant/Importeur; inkl. Kopien der Lieferpapiere der letzten Lieferung)
- Ausgelieferte Menge (Datum, Menge, Anzahl KäuferInnen)
- Vorschlag über die beabsichtigte weitere Verwendung der Ware
4. Die im Onlineshop angebotenen Lebensmittel sind auf deren lebensmittelrechtliche Konformität in Bezug auf Curcumin zu prüfen.
5. Bis zum 17.07.2024 ist dem KLBS schriftlich mitzuteilen, mit welchen Qualitätssicherungsmassnahmen Sie derartige Fehler in Zukunft vermeiden wollen, um den Anforderungen nach Art. 26 des Lebensmittelgesetzes (Selbstkontrolle) zu genügen.
6. [Kosten]»
Auf erhobene Einsprache der Beschwerdeführerin bestätigte das KLBS mit Einspracheentscheid vom 16. August 2024 seine Verfügung vom 20. Juni 2024. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Gesundheitsdepartement Basel-Stadt (nachfolgend GD) mit Entscheid vom 18. Februar 2025 ab.
Gegen diesen Entscheid erhob die Beschwerdeführerin am 4. April 2025 Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Darin beantragte sie die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Verfügung des KLBS vom 20. Juni 2024. Der Regierungspräsident überwies die Beschwerde am 5. Mai 2025 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 12. Juni 2025 beantragte das GD die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Nachdem die Beschwerdeführerin um Durchführung einer Verhandlung ersucht hatte (Eingabe vom 2. Juli 2025) und vorgängig Plädoyernotizen vom 3. Oktober 2025 sowie deren Ergänzung vom 10. Oktober 2025 eingereicht hatte, wurde die Beschwerde am 15. Oktober 2025 vor dem Verwaltungsgericht verhandelt. Dabei gelangten die Beschwerdeführerin und das GD bzw. deren Vertreter zum Vortrag. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen. Die Vorbringen der Beteiligten und die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1
1.1.1 Soweit nicht der Bund zuständig ist, vollziehen gemäss Art. 47 Abs. 1 des Lebensmittelgesetzes (LMG, SR 817.0) die Kantone dieses Gesetz. Als Vollzugsorgane setzen sie eine Kantonschemikerin oder einen Kantonschemiker, eine Kantonstierärztin oder einen Kantonstierarzt sowie Lebensmittelinspektorinnen und -inspektoren, Lebensmittelkontrolleurinnen und -kontrolleure, amtliche Tierärztinnen und Tierärzte sowie amtliche Fachassistentinnen und Fachassistenten ein (Art. 49 Abs. 1 LMG). Die Kantonschemikerin oder der Kantonschemiker und die ihr oder ihm unterstellten Facheinheiten und Personen (Kantonales Laboratorium) sowie die Kantonstierärztin oder der Kantonstierarzt und die ihr oder ihm unterstellten Facheinheiten und Personen (Kantonales Veterinäramt) gehören im Kanton Basel-Stadt zum Gesundheitsdepartement (vgl. § 2 Abs. 2 Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände [nachfolgend VVLMG], SG 351.100). Verfügungen über Massnahmen nach dem LMG können bei der verfügenden Behörde mit Einsprache angefochten werden (Art. 67 LMG). Gemäss Art. 69 LMG setzen die Kantone eine Beschwerdeinstanz ein, die Einspracheentscheide nach diesem Gesetz, einschliesslich des Ermessens ihrer Vollzugsorgane, überprüft. Gemäss der Botschaft und der Lehre haben die Kantone mindestens eine verwaltungsunabhängige Instanz als Beschwerdeinstanz einzusetzen, die Einspracheentscheide vollumfänglich überprüfen kann, also auch den Sachverhalt und die Angemessenheit (Botschaft vom 25. Mai 2011 zum Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, in: BBl 2011, S. 5571 [nachfolgend Botschaft], 5646 f.; vgl. Roth, in: Donauer/Reeves/Weber [Hrsg.], Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständerecht, Zürich 2020, Kapitel 7, N 115; abweichend zu Art. 53 Abs. 2 des bis am 30. April 2017 geltenden Lebensmittelgesetzes vom 9. Oktober 1992 VGE 622/1999 vom 22. November 1999 E. 1). Die Ausdehnung der Kognition auf die Angemessenheit entspricht der Regelung für Beschwerden gegen Einspracheentscheide von Bundesbehörden an das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 49 lit. c Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG, SR 172.021] in Verbindung mit Art. 37 Verwaltungsgerichtsgesetz [VGG, SR 173.32]) und sorgt damit für eine einheitliche Kognition der kantonalen und eidgenössischen Beschwerdeinstanzen (vgl. Roth, a.a.O., Kapitel 7, N 116). Gemäss der Lehre können die Kantone zunächst ein verwaltungsinternes Rechtsmittel vorsehen. In diesem Fall erfüllt aber erst die verwaltungsexterne Beschwerdeinstanz die Funktion der Beschwerdeinstanz im Sinn von Art. 69 LMG und muss sie mit der Kognition gemäss dieser Bestimmung entscheiden (vgl. Roth, a.a.O., Kapitel 7, N 117 und 123; abweichend zu Art. 53 Abs. 2 des bis am 30. April 2017 geltenden Lebensmittelgesetzes vom 9. Oktober 1992 VGE 622/1999 vom 22. November 1999 E. 1). Gemäss Art. 70 Abs. 2 LMG beträgt die Frist für Beschwerden gegen Einspracheentscheide dreissig Tage. Aufgrund der Ausführungen in der Botschaft (vgl. Botschaft, S. 5647) besteht kein Zweifel, dass diese Frist auch für die Beschwerde an die kantonale Beschwerdeinstanz im Sinn von Art. 69 LMG gilt.
1.1.2 Gemäss § 11 Abs. 2 VVLMG kann gegen Einspracheentscheide der Vollzugsbehörden innert 30 Tagen seit der Eröffnung schriftlich und begründet unter Angabe der Beweismittel und versehen mit den Anträgen beim Gesundheitsdepartement Beschwerde im Sinn von Art. 70 Abs. 2 LMG erhoben werden. Das Gesundheitsdepartement ist keine verwaltungsunabhängige Beschwerdeinstanz und kann folglich die Funktion der Beschwerdeinstanz im Sinn von Art. 69 LMG nicht erfüllen. Gemäss kantonalem Recht kann der Rechtsmittelentscheid des Gesundheitsdepartements beim Regierungsrat angefochten werden (vgl. § 41 Abs. 1 und 2 Organisationsgesetz [OG, SG 153.100]). Dieser oder das von ihm mit der Behandlung des Rechtsmittels beauftragte Departement kann das Rechtsmittel dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen, falls dieses sachlich zuständig ist (vgl. § 42 OG und § 12 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRPG, SG 270.100]). Erst das Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht als verwaltungsunabhängige Beschwerdeinstanz kann die Funktion der Beschwerde im Sinn von Art. 69 LMG erfüllen (vgl. oben E. 1.1.1; abweichend zu Art. 53 Abs. 2 des bis am 30. April 2017 geltenden Lebensmittelgesetzes vom 9. Oktober 1992 VGE 622/1999 vom 22. November 1999 E. 1). Folglich müssen die bundesrechtlichen Bestimmungen betreffend die Beschwerdemöglichkeit, die Beschwerdefrist und die Kognition sowohl für das Rechtsmittel an den Regierungsrat als auch für dasjenige an das Verwaltungsgericht gelten und sind die beiden Rechtsmittel entsprechend der bundesrechtlichen Terminologie als Beschwerden zu bezeichnen. Somit ist die Beschwerde an den Regierungsrat und an das Verwaltungsgericht nicht gemäss kantonalem Recht innert zehn Tagen anzumelden und innert 30 Tagen zu begründen (§ 46 Abs. 1 und 2 OG sowie § 16 Abs. 1 und 2 VRPG), sondern gemäss Art. 70 Abs. 2 LMG innert 30 Tagen begründet zu erheben. Die im kantonalen Recht für die Frist zur Begründung des Rekurses vorgesehene Erstreckungsmöglichkeit (§ 46 Abs. 3 OG und § 16 Abs. 2 VRPG) findet auf die bundesrechtliche Frist für die Einreichung der begründeten Beschwerde keine Anwendung. Mangels einer abweichenden Bestimmung ist diese gesetzliche Frist nicht erstreckbar (vgl. Art. 22 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRPG). Schliesslich hat das Verwaltungsgericht nicht nur zu prüfen, ob die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von ihrem allfälligen Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler VGE VD.2024.60 vom 20. August 2024 E. 1.4; vgl. § 8 Abs. 1 und 4 VRPG), sondern – soweit das Gesetz der Verwaltung Ermessen einräumt – auch die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu überprüfen (vgl. § 8 Abs. 5 VRPG in Verbindung mit Art. 49 lit. c VwVG; oben E. 1.1.1; Wiederkehr/Meyer/Böhme, VwVG Kommentar, Zürich 2022, Art. 49 N 23; Zibung/Hofstetter, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 49 N 43 f.; abweichend zu Art. 53 Abs. 2 des bis am 30. April 2017 geltenden Lebensmittelgesetzes vom 9. Oktober 1992 VGE 622/1999 vom 22. November 1999 E. 1).
1.1.3 Auch eine Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ordnung mit umfassender Kognition zu entscheiden hat, darf jedoch die Prüfungsdichte reduzieren und sich bei der Überprüfung der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids Zurückhaltung auferlegen, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 4.2; vgl. BGE 131 II 680 E. 2.3.2; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 1533, 1578, 1593 und 1608; Schindler, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 49 N 3 ff.; Zibung/Hofstetter, a.a.O., Art. 49 N 45; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 456). In diesen Fällen wird der Vorinstanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 4.2; vgl. BGE 131 II 680 E. 2.3.2; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 1578). Die Rechtsmittelbehörde hat zwar eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, darf aber die Wahl unter mehreren sachgerechten Lösungen der Vorinstanz überlassen (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 4.2; vgl. BGE 135 II 296 E. 4.4.3; VGE VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 3.2; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Auflage, Basel 2022, N 2.154). Eine sachliche Rechtfertigung für eine Reduktion der Prüfungsdichte besteht regelmässig, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung oder Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die verfügende Behörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als die Rechtsmittelinstanz (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 4.2; vgl. BGE 131 II 680 E. 2.3.2; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, a.a.O., N 2.154; Schwank, a.a.O., S. 456). Zurückhaltung bei der Überprüfung ist in der Regel auch gerechtfertigt, wenn die angefochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid auf einem der Vorinstanz vorliegenden Sachverständigengutachten oder Bericht einer Fachbehörde beruht (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 4.2; vgl. Schindler, a.a.O., Art. 49 N 9; Zibung/Hofstetter, a.a.O., Art. 49 N 46), bei Entscheidungen, deren politischer Charakter besonders augenfällig ist (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 4.2; vgl. Schindler, a.a.O., Art. 49 N 16), und bei Entscheidungen, denen eine komplexe Interessenabwägung vorausgegangen ist (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 4.2; vgl. Schindler, a.a.O., Art. 49 N 12).
1.2
1.2.1 Die Beschwerdeführerin hat am 19. Tag nach der Eröffnung des Beschwerdeentscheids des GD dieses um Erstreckung der Frist für die Einreichung der «Einsprache» ersucht. Dieses leitete die Eingabe zuständigkeitshalber an die Staatskanzlei weiter. Mit Verfügung vom 17. März 2025 erstreckte diese der Beschwerdeführerin die Frist für die Einreichung der «Rekursbegründung» bis 7. April 2025. Eine solche Fristerstreckung ist im vorliegenden Fall nicht möglich (vgl. oben E. 1.1.2). Mangels einer klaren gesetzlichen Regelung konnte die Beschwerdeführerin als juristische Laiin dies aber nicht erkennen. Gestützt auf die Fristerstreckungsverfügung der zuständigen Behörde durfte sie vielmehr darauf vertrauen, dass sie die Beschwerdefrist wahrt, wenn sie spätestens am 7. April 2025 eine begründete Beschwerde einreicht. Am 4. April 2025 hat die Beschwerdeführerin eine Beschwerde mit Anträgen und Begründung eingereicht. Gestützt auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 9 Bundesverfassung [BV, SR 101]) ist diese Beschwerde als rechtzeitig zu betrachten.
1.2.2 Die Beschwerdeführerin ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Damit ist sie zur Beschwerde berechtigt (vgl. § 13 Abs. 1 VRPG). Darauf ist einzutreten. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der Beschwerde ergibt sich aus dem Überweisungsschreiben des Regierungspräsidenten vom 5. Mai 2025 sowie § 12 VRPG und § 42 OG (vgl. oben E. 1.1.2). Zuständig ist das Dreiergericht (vgl. § 92 Abs. 1 Ziff. 11 Gerichtsorganisationsgesetz [GOG, SG 154.100]).
2.
2.1 Gemäss Art. 7 Abs. 1 LMG dürfen nur sichere Lebensmittel in Verkehr gebracht werden. Gemäss Art. 7 Abs. 2 LMG gelten Lebensmittel als nicht sicher, wenn davon auszugehen ist, dass sie gesundheitsschädlich (lit. a) oder für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet (lit. b) sind. Gemäss Art. 7 Abs. 3 LMG sind bei der Entscheidung, ob ein Lebensmittel sicher ist, zu berücksichtigen die normalen Bedingungen seiner Verwendung auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen (lit. a), die normalen Bedingungen seiner Verwendung durch die Konsumentinnen und Konsumenten (lit. b) sowie die den Konsumentinnen und Konsumenten vermittelten oder sonst wie allgemein zugänglichen Informationen über die Vermeidung bestimmter, die Gesundheit beeinträchtigender Wirkungen eines bestimmten Lebensmittels oder einer bestimmten Lebensmittelkategorie (lit. c). Gemäss Art. 7 Abs. 4 LMG legt der Bundesrat die Anforderungen an die Sicherheit von Lebensmitteln fest. Gemäss Art. 8 Abs. 1 der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV, SR 817.02) sind bei der Beurteilung, ob ein Lebensmittel gesundheitsschädlich ist, zu berücksichtigen die wahrscheinlichen sofortigen, kurzfristigen und langfristigen Auswirkungen des Lebensmittels auf die Gesundheit der Konsumentinnen und Konsumenten sowie auf nachfolgende Generationen (lit. a), die wahrscheinlichen kumulativen toxischen Auswirkungen (lit. b) und die besondere gesundheitliche Empfindlichkeit einer bestimmten Gruppe von Konsumentinnen und Konsumenten, falls das Lebensmittel für diese Gruppe bestimmt ist (lit. c). Zusätzlich sind die Kriterien nach Art. 7 Abs. 3 LMG zu berücksichtigen (Art. 8 Abs. 3 LGV).
2.2 Wer Lebensmittel herstellt, behandelt, lagert, transportiert, in Verkehr bringt, ein-, aus- oder durchführt, muss gemäss Art. 26 Abs. 1 LMG dafür sorgen, dass die gesetzlichen Anforderungen eingehalten werden. Er oder sie ist zur Selbstkontrolle verpflichtet. Die amtliche Kontrolle entbindet gemäss Art. 26 Abs. 2 LMG nicht von der Pflicht zur Selbstkontrolle. Gemäss Art. 26 Abs. 3 LMG regelt der Bundesrat die Einzelheiten der Selbstkontrolle und ihrer Dokumentation. Gemäss Art. 73 LGV ist für jeden Lebensmittelbetrieb eine verantwortliche Person mit Geschäftsadresse in der Schweiz zu bezeichnen (Abs. 1). Ist keine solche bestimmt, so ist für die Produktesicherheit im Betrieb die Betriebs- oder Unternehmensleitung verantwortlich (Abs. 2). Gemäss Art. 74 LGV sorgt die verantwortliche Person auf allen Herstellungs-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen dafür, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts, die in ihrem Tätigkeitsbereich gelten, erfüllt werden (Abs. 1). Sie überprüft die Einhaltung dieser Anforderungen oder lässt sie überprüfen und ergreift erforderlichenfalls umgehend die zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustands notwendigen Massnahmen (Abs. 2). Sie sorgt dafür, dass nur Lebensmittel in Verkehr gebracht werden, die der Lebensmittelgesetzgebung entsprechen (Abs. 3). Bei Betrieben, die – wie derjenige der Beschwerdeführerin (vgl. angefochtener Entscheid, E. 20) – mit Lebensmitteln ausschliesslich Handel treiben, beinhaltet die Pflicht zur Selbstkontrolle gemäss Art. 75 lit. c LGV insbesondere die Prüfung der Sicherheit der Lebensmittel sowie die Gewährleistung des Täuschungsschutzes (Ziff. 1), die Probenahme und die Analyse (Ziff. 2), die Rückverfolgbarkeit (Ziff. 3), die Rücknahme und den Rückruf (Ziff. 4) sowie die Dokumentation (Ziff. 5).
2.3 Gemäss Art. 30 LMG werden auf jeder Stufe der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Lebensmitteln risikobasierte amtliche Kontrollen durchgeführt (Abs. 1). Die Vollzugsbehörden überprüfen die Einhaltung der lebensmittelrechtlichen Bestimmungen. Insbesondere überprüfen sie, ob die Vorschriften der Selbstkontrolle eingehalten werden und die Personen, die mit Lebensmitteln umgehen, die Hygienevorschriften beachten und die nötigen Fachkenntnisse besitzen (Abs. 2 lit. a) sowie ob die Lebensmittel, Räume, Einrichtungen, Fahrzeuge und Herstellungsverfahren den lebensmittelrechtlichen Bestimmungen entsprechen (Abs. 2 lit. b). Um die Einhaltung der lebensmittelrechtlichen Bestimmungen zu überprüfen, können die Vollzugsbehörden Proben erheben, in Dokumente und andere Aufzeichnungen Einblick nehmen sowie davon Kopien erstellen (Abs. 3). Stellt die Vollzugsbehörde fest, dass gesetzliche Anforderungen nicht erfüllt sind, so spricht sie gemäss Art. 33 LMG eine Beanstandung aus. Haben die Vollzugsbehörden ein Produkt beanstandet, so ordnen sie gemäss Art. 34 LMG die zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustands erforderlichen Massnahmen an (Abs. 1). Sie können anordnen, dass das beanstandete Produkt mit oder ohne Auflagen verwertet werden darf (Abs. 2 lit. a), durch das Unternehmen auf dessen Kosten beseitigt werden muss (Abs. 2 lit. b), auf Kosten des Unternehmens eingezogen, unschädlich gemacht, unschädlich verwertet oder beseitigt werden muss (Abs. 2 lit. c). Sie können die im Betrieb verantwortliche Person verpflichten, die Ursachen der Mängel abzuklären (Abs. 3 lit. a), geeignete Massnahmen zu treffen (Abs. 3 lit. b) und die Vollzugsbehörden über die getroffenen Massnahmen zu informieren (Abs. 3 lit. c).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin vertreibt über ihren Onlineshop Nahrungsergänzungsmittel. Vom 2. Mai bis 17. Juni 2024 hat das KLBS im Rahmen einer Stichprobenkontrolle das Produkt «[...]» und seine Anpreisung durch die Beschwerdeführerin in ihrem Onlineshop untersucht. Das Produkt wird von der Beschwerdeführerin als Curcuma-Extrakt in kapselform mit dem Namen [...] vorverpackt im Onlineshop angeboten. Die Anpreisung enthält eine Verzehrempfehlung von einer bis zwei Kapseln pro Tag. Eine Kapsel enthält 500 mg Curcuma longa Extrakt. Dieser besteht zu mindestens 95 % aus einem Curcuminoid-Komplex. Die Substanz Curcumin macht mit ca. 75–80 % den Hauptanteil des Curcuminoid-Komplexes aus. Die darin enthaltenen Anteile weiterer Curcuminoide, namentlich Demethoxycurcumin (ca. 15–20 %) und Bisdemethoxycurcumin (3–5 %) sind deutlich geringer. Somit enthält eine Kapsel ca. 356 mg Curcumin (vgl. angefochtener Entscheid, Sachverhalt Ziff. 1 f. sowie E. 23 und 27; Verfügung vom 20. Juni 2024).
3.2 Mit Verfügung vom 20. Juni 2024 hat das KLBS festgestellt, dass das Produkt in der vorliegenden Form nicht verkehrsfähig sei, und Folgendes erkannt:
«1. Die sich noch an Lager befindliche Ware ist sichergestellt und darf per sofort ohne Einwilligung des Kantonalen Laboratoriums Basel-Stadt (KLBS) nicht abgegeben oder verschoben werden.
2. Das Produkt ist per sofort aus dem Onlineshop zu entfernen.
3. Bis zum 17.07.2024 ist dem KLBS schriftlich folgendes einzureichen/mitzuteilen:
- Daten über den Einkauf […]
- Ausgelieferte Menge […]
- Vorschlag über die beabsichtigte weitere Verwendung der Ware
4. Die im Onlineshop angebotenen Lebensmittel sind auf deren lebensmittelrechtliche Konformität in Bezug auf Curcumin zu prüfen.
5. Bis zum 17.07.2024 ist dem KLBS schriftlich mitzuteilen, mit welchen Qualitätssicherungsmassnahmen Sie derartige Fehler in Zukunft vermeiden wollen, um den Anforderungen nach Art. 26 des Lebensmittelgesetzes (Selbstkontrolle) zu genügen.»
Das KLBS auferlegte der Beschwerdeführerin für die Kontrolle eine Gebühr von CHF 214.80. Mit Entscheid vom 16. August 2024 hat das KLBS die Einsprache der Beschwerdeführerin gegen die Verfügung vom 20. Juni 2024 abgewiesen und der Beschwerdeführerin für die Berichterstattung gemäss Ziff. 3 und 5 des Dispositivs der Verfügung vom 20. Juni 2024 eine Frist bis zum 13. September 2024 gewährt. In der Begründung seines Einspracheentscheids hat das KLBS festgestellt, dass das Produkt als nicht sicher im Sinn von Art. 7 Abs. 2 LMG zu qualifizieren sei, weil es die Gesundheit der Verbraucherinnen und Verbraucher gefährden könne. Mit Entscheid vom 18. Februar 2025 hat das GD die Beschwerde der Beschwerdeführerin gegen den Einspracheentscheid vom 16. August 2024 abgewiesen und ihr eine Spruchgebühr von CHF 600.– auferlegt. In der Begründung seines Beschwerdeentscheids stellte das GD fest, dass das KLBS zu Recht zum Schluss gekommen sei, dass das Produkt als nicht sicher zu qualifizieren sei und die Beschwerdeführerin ihre Pflicht zur Selbstkontrolle ungenügend wahrgenommen habe, indem sie die von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (European Food Safety Authority, EFSA) festgelegte und vom deutschen Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) anerkannte akzeptable tägliche Aufnahmemenge (Acceptable Daily Intake, ADI) nicht berücksichtigt habe (vgl. insbesondere angefochtener Entscheid, E. 25 und 44).
4.
4.1
4.1.1 Im Urteil C-6173/2011 vom 20. September 2013 hat das Bundesverwaltungsgericht Kapseln beurteilt, die je 500 mg Curcuma longa Extrakt enthalten haben, in dem 460–480 mg Curcumin pro Kapsel enthalten gewesen ist (vgl. Sachverhalt lit. A und E sowie E. 5.1 und 5.2.3). Das Bundesverwaltungsgericht hat erwogen, dass ein Produkt grundsätzlich als gesundheitlich unbedenklich gelte, wenn seine Inhalts- bzw. Zusatzstoffe die zulässigen Grenzwerte nicht überschritten (E. 4.2.5 und 5.2.1). In den einschlägigen Bestimmungen sind keine Grenzwerte für den Inhaltsstoff Curcumin normiert gewesen (E. 5.2.1). Auch im aktuellen schweizerischen Lebensmittelrecht ist weder auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe ein Höchstwert für Curcuma-Extrakte in Lebensmitteln festgelegt (angefochtener Entscheid, E. 30). Gemäss dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei es mangels relevanter Grenzwerte in den einschlägigen Gesetzesbestimmungen unumgänglich, im Rahmen der Prüfung der gesundheitlichen Unbedenklichkeit des Produkts auf internationale Empfehlungen abzustellen. Zur Beurteilung der gesundheitlichen Unbedenklichkeit würden Risikobewertungen vorgenommen, die nach internationalen Standards und Empfehlungen abliefen. Auch wenn es sich dabei um blosse Empfehlungen ohne verbindlichen Charakter handle, komme ihnen in innerstaatlichen Verfahren dennoch eine rechtliche Funktion zu. Nachdem verschiedene Bestimmungen die Vollzugsbehörden ausdrücklich zur Berücksichtigung internationaler Normen verpflichteten, dürfe nicht ohne besondere Gründe von solchen Empfehlungen abgewichen werden (E. 5.2.2). Entsprechende Empfehlungen würden durch das Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives (JECFA) herausgegeben. Das JECFA ermittle für diverse Stoffe die ADI-Werte. Diese würden nach international abgestimmten Konventionen auf der Grundlage von Ergebnissen umfangreicher toxikologischer Untersuchungen abgeleitet. Sie bezeichneten diejenige Menge eines Stoffs in mg Wirkstoff pro kg Körpermasse, die ein Verbraucher oder eine Verbraucherin täglich lebenslang aufnehmen könnte, ohne mit einer dadurch ausgelösten gesundheitlichen Schädigung rechnen zu müssen (E. 5.2.2.1). Für Curcumin habe das JECFA im Jahr 2004 einen ADI-Wert von 0–3 mg pro kg Körpergewicht ermittelt. Die EFSA habe diesen Wert im Jahr 2010 übernommen. Weiter habe sie festgehalten, dass täglich mit einer über die Nahrung aufgenommenen Menge von durchschnittlich 1 mg Curcumin pro kg Körpergewicht gerechnet werden müsse. Die unbedenkliche maximale tägliche Aufnahmemenge einer 60–80 kg schweren Person betrage somit 180–240 mg Curcumin. Nach Abzug der Menge von 60–80 mg, die über die Nahrung aufgenommen werde, gelange man zum Schluss, dass eine Verbraucherin oder ein Verbraucher mit einem Körpergewicht von 60–80 kg nicht mehr als 120–160 mg Curcumin pro Tag zu sich nehmen sollte (E. 5.2.2.2). Eine Kapsel des beurteilten Produkts enthalte 460–480 mg Curcumin und die Beschwerdeführerin im damaligen Verfahren empfehle die Einnahme einer Kapsel pro Tag. Somit überschreite das Produkt den zulässigen Grenzwert von 120–160 mg Curcumin pro Tag. Zufolge Überschreitens des massgeblichen Grenzwerts könne das Produkt die Gesundheit der Verbraucherinnen und Verbraucher gefährden und gelte damit nicht als gesundheitlich unbedenklich (E. 5.2.3). Vom ADI-Wert könne dann abgewichen werden, wenn wissenschaftliche Studien die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Curcuma-Extrakten in der zu beurteilenden Zusammensetzung und Dosierung belegten (vgl. E. 5.2.6). Die von der damaligen Beschwerdeführerin vorgelegten Studien und weiteren Dokumente seien nicht geeignet, zu beweisen, dass das zu beurteilende Produkt gesundheitlich unbedenklich sei. Zufolge Überschreitens des ADI-Werts sei das Produkt als gesundheitsgefährdend einzustufen (E. 5.2.10).
4.1.2 Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist unter der Geltung des Lebensmittelgesetzes vom 9. Oktober 1992 (aLMG) ergangen. Das geltende Lebensmittelgesetz vom 20. Juni 2014 ist am 1. Mai 2017 in Kraft getreten. Damit ist das aLMG unter Vorbehalt vorliegend nicht einschlägiger Bestimmungen aufgehoben worden. Mit dem Erlass des LMG hat ein Paradigmenwechsel stattgefunden (angefochtener Entscheid, E. 34). Insbesondere beruhte das aLMG auf dem Positivprinzip. Nach diesem war ein Lebensmittel nur dann verkehrsfähig, wenn es entweder im Verordnungsrecht unter einer Sachbezeichnung umschrieben oder vom Bundesamt für Gesundheit BAG mittels Einzelbewilligung zugelassen war. Mit dem LMG wurde das Positivprinzip aufgegeben. Nach dem neuen Regelungskonzept sind Lebensmittel grundsätzlich verkehrsfähig, wenn sie sicher sind und das Täuschungsverbot beachtet wird (vgl. Botschaft, S. 5574, 5583 und 5586). Wie das GD zu Recht festgehalten hat, hat der erwähnte Paradigmenwechsel aber nicht zu einer Verschlechterung des Sicherheitsstandards für Lebensmittel geführt. Wegen des neu im LMG explizit verankerten Vorsorgeprinzips (vgl. Art. 22 LMG) hat der Wechsel vom bisherigen System, das jegliche Gesundheitsgefährdung ausschliessen wollte, zum System der Lebensmittelsicherheit keine Senkung des Schutzniveaus zur Folge gehabt. Ein Lebensmittel, das unter dem bisherigen Recht als gesundheitsgefährdend beanstandet worden ist, ist auch unter dem neuen Recht als nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechend zu beanstanden (vgl. Botschaft, S. 5594 und 5602), wie das GD richtig festgestellt hat (angefochtener Entscheid, E. 37). Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Feststellungen im Urteil C-6173/2011 vom 20. September 2013 des Bundesverwaltungsgerichts unter Vorbehalt allfälliger wissenschaftlicher Studien, die vom Bundesverwaltungsgericht nicht berücksichtigt worden sind und welche die gesundheitliche Unbedenklichkeit des Curcuma-Extrakts in der vorliegend zu beurteilenden Zusammensetzung und Dosierung belegen, grundsätzlich weiterhin massgebend sind (vgl. angefochtener Entscheid, E. 38 f.).
4.2 Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) hat Voraussetzungen für die Verwendung von nicht spezifisch geregelten sonstigen Stoffen in Nahrungsergänzungsmitteln im Informationsschreiben 2021/7.1 betreffend «Selbstkontrolle bei nicht geregelten sonstigen Stoffen in Nahrungsergänzungsmitteln» vom 1. Februar 2024 beschrieben. Sonstige Stoffe in Nahrungsergänzungsmitteln sind andere Stoffe als Vitamine und Mineralstoffe, die eine ernährungsspezifische oder physiologische Wirkung haben (S. 3). Gerade bei pflanzlichen Zubereitungen (z.B. Extrakten) ist oft unklar, ob sie aufgrund ihrer Inhaltsstoffe eine mögliche Gesundheitsgefährdung darstellen und daher nicht oder nur beschränkt in Lebensmitteln verwendet werden dürfen. Ein Betrieb muss eine Sicherheitsbewertung durchführen, die den aktuellen Wissensstand berücksichtigt. Falls bereits eine aktuelle Risikobewertung aus verlässlicher Quelle vorhanden ist, kann darauf Bezug genommen werden. Sonst ist eine ausgewogene Literaturrecherche notwendig, wobei die Quellen zu referenzieren sind. Es ist eine quantitative Risikoabschätzung vorzunehmen, in der auch die Exposition aus allen Quellen zu berücksichtigen ist. Zu den Risikobewertungen aus verlässlicher Quelle zählt das BLV insbesondere Risikobewertungen der EFSA (EU), aber wohl auch solche des JECFA (WHO), des BfR (Deutschland) und der Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) (Frankreich) (S. 9).
4.3 Das BfR hat in seiner Stellungnahme Nr. 040/2021 vom 14. Dezember 2021 mit dem Titel «Curcumin in Nahrungsergänzungsmitteln: Gesundheitlich akzeptable tägliche Aufnahmemenge kann überschritten werden» mögliche unerwünschte Wirkungen bei der Überschreitung des ADI für Curcumin bewertet und ist der Frage nachgegangen, inwieweit die gesundheitliche Bewertung für Curcumin angepasst werden muss, sobald Produkten Piperin zugesetzt ist, das die Bioverfügbarkeit von Curcumin erhöht (vgl. S. 2). Gemäss dem BfR leitete das JECFA im Jahr 2004 für Curcumin einen ADI von 0–3 mg pro kg Körpergewicht ab (S. 1 und 4). Dabei sei eine verminderte Körpergewichtszunahme in der F2-Generation in einer Zweigenerationsfütterungsstudie an Ratten als sensitivster adverser Endpunkt angesehen worden. Die niedrigste getestete Dosis, bei der diese unerwünschte Wirkung aufgetreten sei (Lowest Observed Adverse Effect Level [LOAEL] = niedrigste Dosis mit beobachteter schädlicher Wirkung) habe bei 850–1'100 mg pro kg Körpergewicht und Tag gelegen. Die höchste getestete Dosis, bei der bezogen auf diesen Endpunkt noch keine unerwünschte Wirkung beobachtet worden sei (No Observed Adverse Effect Level [NOAEL] = Dosis ohne beobachtete schädliche Wirkung) habe 250–320 mg pro kg Körpergewicht und Tag betragen. Diese Dosis sei als No Observed Effect Level (NOEL) identifiziert worden. Unter Anwendung eines Faktors von 100 habe das JECFA einen ADI von 0–3 mg pro kg Körpergewicht und Tag abgeleitet (S. 4 und 9). Der ADI gebe die Menge eines Stoffs an, die täglich über die gesamte Lebenszeit ohne erkennbares Gesundheitsrisiko oral aufgenommen werden könne (S. 2). Die EFSA habe in ihrer Neubewertung des Lebensmittelzusatzstoffs E 100 «Kurkumin» aus dem Jahr 2010 mit den Schlussfolgerungen des JECFA übereingestimmt und auf der Grundlage der gleichen Studiendaten den ADI von 3 mg pro kg Körpergewicht bestätigt (S. 1 und 4). Die verfügbaren Humandaten zeichnen gemäss dem BfR ein widersprüchliches Bild (S. 4–6). Aus Sicht des BfR sollte für die Bewertung gesundheitlicher Risiken durch Curcumin in Lebensmitteln, insbesondere bei der toxikologischen Beurteilung von Nahrungsergänzungsmitteln, die Curcumin-angereicherte Extrakte enthalten, der vom JECFA abgeleitete und von der EFSA bestätigte ADI als wesentlicher Parameter herangezogen werden (vgl. S. 1 f. und 8). Bei einer längerfristigen, auch geringfügigen Überschreitung dieses Werts sei das Auftreten gesundheitlich unerwünschter Wirkungen, insbesondere bei empfindlichen Individuen innerhalb der Bevölkerung, aus toxikologischer Sicht in Betracht zu ziehen. Entsprechend sollte gemäss dem BfR die Aufnahme von Curcumin über alle Quellen langfristig nicht mehr als 3 mg pro kg Körpergewicht und Tag betragen und müsste die Aufnahmemenge über Nahrungsergänzungsmittel entsprechend angepasst werden (S. 1 f. und 8 f.). Der Titel der Stellungnahme ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (vgl. Eingabe vom 2. Juli 2025, S. 3) offensichtlich nicht dahingehend zu verstehen, dass der ADI für Curcumin durch die Einnahme von Nahrungsergänzungsmittel ohne erkennbares Gesundheitsrisiko überschritten werden könnte, sondern vielmehr dahingehend, dass die Einnahme der empfohlenen Tagesdosis von Nahrungsergänzungsmitteln zur Folge haben kann, dass die gesundheitlich akzeptable tägliche Aufnahmemenge von Curcumin überschritten wird (vgl. insbesondere für die beiden exemplarisch beurteilten Produkte S. 7 f.). Eine pauschale Bewertung Curcumin-angereicherter Produkte mit verbesserter Bioverfügbarkeit aufgrund des Zusatzes von Piperin ist aus Sicht des BfR nicht möglich (S. 1 f.). Allerdings gilt gemäss dem BfR für diese Produkte erst recht, dass eine tägliche Gesamtaufnahme von 3 mg Curcumin pro kg Körpergewicht aus toxikologischer Sicht nicht überschritten werden sollte. Nicht allgemeingültig angeben lässt sich bloss, in welchem Mass der bestehende ADI für Curcumin bei Curcumin-haltigen Produkten mit verbesserter Bioverfügbarkeit nach unten angepasst werden sollte (vgl. S. 2 und 8 f.).
4.4 Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass der für Curcumin abgeleitete ADI für Curcuma-Extrakte und Nahrungsergänzungsmittel nicht anwendbar sei (Beschwerdebeilage 3, S. 4 f.; vgl. Beschwerde, S. 4). Sie nennt aber keinen überzeugenden Grund, weshalb diesem ADI bei der Bewertung der gesundheitlichen Risiken durch Curcuma-Extrakte in Nahrungsergänzungsmitteln entgegen der Empfehlung des BfR (vgl. oben E. 4.3) keine wesentliche Bedeutung beigemessen werden sollte.
Zunächst behauptet die Beschwerdeführerin, das JECFA habe keinen ADI für Curcuma-Extrakt erstellt, weil dieser als Lebensmittel und nicht als Zusatzstoff eingestuft worden sei (Beschwerdebeilage 3, S. 4). Selbst bei Wahrunterstellung dieser Behauptung ist nicht ersichtlich, weshalb der behauptete Umstand der Berücksichtigung des für Curcumin abgeleiteten ADI bei der Bewertung der gesundheitlichen Risiken von Curcuma-Extrakten in Nahrungsergänzungsmitteln entgegenstehen sollte. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 20. September 2013 überzeugend festgestellt hat, ist es bezüglich seiner Auswirkungen auf die Gesundheit irrelevant, ob das Curcumin über Zusatz- oder Inhaltsstoffe aufgenommen wird. Entsprechend wird der ADI-Wert praxisgemäss generell herangezogen, wenn es um die Beurteilung der Gesundheitsgefährdung eines bestimmten Produkts geht, wobei es nicht darauf ankommt, ob es sich bei diesem Produkt um ein Lebensmittel, ein Heilmittel oder um Chemikalien handelt (BVGer C-6173/2011 vom 20. September 2013 E. 5.2.5). Die Beschwerdeführerin macht zwar geltend, die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei toxikologisch nicht haltbar, zeigt aber nicht nachvollziehbar auf, weshalb es in toxikologischer Hinsicht relevant sein sollte, ob Curcumin als Bestandteil eines Zusatzstoffs oder als Bestandteil eines Lebensmittels eingenommen wird. Curcumin ist eine chemisch definierte Verbindung. Dabei handelt es sich um ein Curcuminoid. Daneben werden insbesondere auch aus dem Curcuma-Wurzelstock hergestellte Extrakte als Curcumin bezeichnet. Schliesslich wird unter dem Begriff Curcumin, genauer «Kurkumin», der nach der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 als Lebensmittelzusatzstoff zugelassene Lebensmittelfarbstoff mit der E-Nummer E 100 verstanden (vgl. Stellungnahme Nr. 040/2021 des BfR vom 14. Dezember 2021, S. 3). Dabei handelt es sich um einen gereinigten Extrakt aus dem Wurzelstock von Curcuma longa. Gemäss der Verordnung (EU) Nr. 231/2012 muss der zugelassene Lebensmittelzusatzstoff einen Curcuminoidgehalt von mindestens 90 % aufweisen. Grundbestandteil des Zusatzstoffs ist Curcumin (vgl. Stellungnahme Nr. 040/2021 des BfR vom 14. Dezember 2021, S. 3; Anhang Verordnung [EU] Nr. 231/2012). Somit handelt es sich sowohl beim Lebensmittelzusatzstoff E 100 als auch beim Curcuma-Extrakt der Beschwerdeführerin (vgl. dazu oben E. 3.1) um Curcuma longa Extrakte mit dem Hauptbestandteil Curcumin. Gemäss dem BfR kann vereinfachend davon ausgegangen werden, dass die in Nahrungsergänzungsmitteln eingesetzten Curcumin-angereicherten Extrakte prinzipiell mit dem als Lebensmittelzusatzstoff E 100 zugelassenen Extrakt vergleichbar sind (vgl. S. 3 f.). Im Übrigen hat das KLBS zu Recht festgestellt, dass die von der Beschwerdeführerin zitierten Publikationen aus den Jahren 1986 und 1989 veraltet sind (Einspracheentscheid vom 16. August 2024, S. 2).
Weiter behauptet die Beschwerdeführerin, bei der Ableitung des ADI werde das NOEL, das bereits die garantierte, unschädliche Menge repräsentiere, mit einem sehr hohen Sicherheitsfaktor versehen. Bei der Bewertung der gesundheitlichen Risiken durch Curcuma-Extrakte als Nahrungsergänzungsmittel könne darauf verzichtet werden. Da rund 300 mg pro kg Körpergewicht und Tag als NOEL identifiziert worden seien (vgl. oben E. 4.3), wären bei einem 60 kg schweren Menschen bei einer täglichen Aufnahmemenge von 18 g Curcuma-Extrakt entsprechend 36 Kapseln keine toxikologischen Effekte zu erwarten. Daher sei die empfohlene Tagesdosis von einer bis zwei Kapseln des zu beurteilenden Produkts völlig unbedenklich (vgl. Beschwerdebeilage 3, S. 6 und 8; vgl. auch Eingabe vom 2. Juli 2025, S. 2). Diese Argumentation ist unhaltbar. Die Bezeichnung des zur Ableitung des ADI verwendeten Extrapolationsfaktors 100 als Sicherheitsfaktor ist gemäss dem BfR irreführend, weil dieser Faktor in der Regel keine Sicherheitsmarge darstellt, sondern vielmehr eine Extrapolation, die der unterschiedlichen Empfindlichkeit von Mensch und Ratte sowie den unterschiedlichen Empfindlichkeiten innerhalb der menschlichen Population Rechnung tragen soll (Stellungnahme Nr. 040/2021 des BfR vom 14. Dezember 2021, S. 9; vgl. auch BVGer C-6173/2011 vom 20. September 2013 E. 5.2.2.1). Entsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 20. September 2013 sinngemäss festgestellt, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb zur Ermittlung der gesundheitlich unbedenklichen Menge des Curcuma-Extrakts auf die Anwendung des anerkannten Extrapolationsfaktors 100 verzichtet werden sollte (vgl. BVGer C-6173/2011 vom 20. September 2013 E. 5.2.2.1 und 5.2.8.1).
5.
5.1 Wie bereits erwähnt (oben E. 3.1) enthält eine Kapsel des vorliegend zu beurteilenden Produkts ca. 356 mg Curcumin und lautet die von der Beschwerdeführerin veröffentlichte Verzehrempfehlung eine bis zwei Kapseln pro Tag. Unter der Annahme eines durchschnittlichen Körpergewichts von 70 kg beträgt die Menge an Curcumin, die täglich über die gesamte Lebenszeit ohne erkennbares Gesundheitsrisiko oral aufgenommen werden kann, bei Anwendung des vom JECFA abgeleiteten, von der EFSA und dem BfR bestätigten und vom Bundesverwaltungsgericht verwendeten ADI von 3 mg pro kg Körpergewicht (oben E. 4.1.1 und 4.3) 210 mg Curcumin. Diese Menge wird bei der Einnahme einer Kapsel um knapp 70 % und bei der Einnahme von zwei Kapsel um rund 240 % überschritten. Unter diesen Umständen ist gestützt auf die Empfehlungen des JECFA, der EFSA und des BfR davon auszugehen, dass das zu beurteilende Produkt gesundheitsschädlich und damit nicht sicher ist, sofern nicht durch wissenschaftliche Studien belegt ist, dass der zu beurteilende Curcuma-Extrakt in der zu beurteilenden Zusammensetzung und Dosierung trotz Nichteinhaltung der erwähnten Empfehlungen gesundheitlich unbedenklich ist (vgl. oben E. 4.1.1).
5.2 Gemäss dem KLBS können die von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen die Unbedenklichkeit des zu beurteilenden Produkts in keiner Weise belegen. In einem dem KLBS in Folge der Inspektion von 2017 zugestellten Ordner werde im Übrigen auf mehrere Studien hingewiesen, die vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich als nicht geeignet beurteilt worden seien, um die Sicherheit des dem vorliegend zu beurteilenden ähnlichen Curcumin-haltigen Nahrungsergänzungsmittels zu belegen (Einspracheentscheid vom 16. August 2024, S. 2 f.). Weshalb diese Einschätzung der zuständigen Fachbehörde unrichtig sein sollte, ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin nicht nachvollziehbar dargelegt. In ihrer Dokumentation zur Verkehrsfähigkeit ihres Curcuma-Extrakts vom 30. Januar 2017 (Beschwerdebeilage 3) beruft sich die Beschwerdeführerin zwar pauschal auf Studien (insbesondere S. 8). Abgesehen von einer Metastudie von Chainani-Wu aus dem Jahr 2003 wird aber keine einzige Studie identifizierbar referenziert. Betreffend die Studie von Chainani-Wu stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, es handle sich dabei nicht um eine eigenständige, am Menschen durchgeführte Studie, sondern lediglich um einen Zusammentrag von Resultaten älterer Studien. Aus dem von der damaligen Beschwerdeführerin als Beweis ins Recht gelegten Abstract gehe nicht hervor, welche Originalstudien berücksichtigt worden seien, wer diese wann erstellt habe und wie die Versuchsanordnung gelautet habe (BVGer C-6173/2011 vom 20. September 2013 E. 5.2.8 und 5.2.8.2). Auch im vorliegenden Verfahren legt die Beschwerdeführerin nicht ansatzweise dar, dass die in der Metastudie berücksichtigten Originalstudien die Voraussetzungen der Eignung zum Beweis der gesundheitlichen Unbedenklichkeit des zu beurteilenden Produkts (vgl. dazu BVGer C-6173/2011 vom 20. September 2013 E. 5.2.6.2) erfüllen. Die Empfehlungen des JECFA, der EFSA und des BfR basieren betreffend den ADI zwar letzten Endes auf einer Studie mit Ratten (vgl. oben E. 4.3). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, S. 6) stellt dies aber keinen hinreichenden Grund dar, Humanstudien ein höheres Gewicht beizumessen als den erwähnten Empfehlungen. Zusammenfassend liegen keine wissenschaftlichen Studien vor, die belegen, dass der zu beurteilende Curcuma-Extrakt in der zu beurteilenden Zusammensetzung und Dosierung trotz Nichteinhaltung der erwähnten Empfehlungen gesundheitlich unbedenklich ist. Unter diesen Umständen ist aufgrund der Empfehlungen des JECFA, der EFSA und des BfR erstellt, dass das zu beurteilende Produkt gesundheitsschädlich und damit nicht sicher ist.
6.
6.1
6.1.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Food and Drug Administration (FDA) der USA Curcuma-Extrakte in die GRAS-Liste aufgenommen habe (vgl. Beschwerdebeilage 3, S. 8). Als Beleg verweist sie auf die Bestimmung 21 CFR 582.20. Diese Bestimmung des Code of Federal Regulations (CFR) der USA ist offensichtlich nicht einschlägig. Sie befindet sich im Unterkapitel Animal Drugs, Feed, and Related Products und betrifft damit offensichtlich Tiere. Das Unterkapitel Food for Human Consumption enthält allerdings ebenfalls eine Abteilung Substances Generally Recognized as Safe (GRAS, allgemein als sicher anerkannte Stoffe). Dieser Teil enthält gemäss 21 CFR 182.1 Stoffe, die bei Verwendung für die angegebenen Zwecke in Übereinstimmung mit der guten Herstellungspraxis vom Kommissar als für solche Verwendungen allgemein als sicher anerkannt erachtet werden. Gemäss 21 CFR 182.20 gehört Curcuma (Turmeric) (gebräuchlicher Name) bzw. Curcuma longa L. (botanischer Name der Pflanzenquelle) zu den ätherischen Ölen, Oleoresinen (lösungsmittelfrei) oder natürlichen Extrakten (einschliesslich Destillaten), die für ihre beabsichtigte Verwendung allgemein als sicher anerkannt sind. Dies bedeutet aber noch nicht, dass das vorliegend zu beurteilende Produkt von der FDA als allgemein als sicher anerkannt qualifiziert würde. Dies würde voraussetzen, dass die Verwendung des Curcuma-Extrakts in der vorliegenden Dosis als Nahrungsergänzungsmittel einem anerkannten Zweck und der guten Herstellungspraxis entspricht. Dass dies der Fall ist, hat die Beschwerdeführerin nicht dargelegt.
6.1.2 Dass das vorliegend zu beurteilende Produkt von der FDA als allgemein als sicher anerkannt qualifiziert würde, lässt sich auch nicht aus der GRAS notice Nr. 686 der DolCas Biotech, LLC, betreffend BCM-95 (Curcumin) und dem Antwortschreiben der FDA aus dem Jahr 2017 ableiten, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft (vgl. Beschwerde, S. 5; Beschwerdebeilage 3, S. 3 und 9; Eingabe vom 2. Juli 2015, S. 2). In ihrem Antwortschreiben erklärte die FDA zwar, auf der Grundlage der von der Gesellschaft vorgelegten Informationen sowie weiterer der FDA vorliegender Informationen habe sie derzeit keine Fragen zu der Schlussfolgerung der Gesellschaft, dass Curcuminoide unter den vorgesehenen Verwendungsbedingungen als GRAS einzustufen seien. Diese Beurteilung kann jedoch nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden (vgl. auch Einspracheentscheid vom 16. August 2024, S. 2), wie aus den nachstehend erwähnten Dokumenten, die auf der Website der FDA heruntergeladen werden können (https://www.hfpappexternal.fda.gov/scripts/fdcc/index.cfm?set=GRASNotices&id=686&sort=GRN_No&order=DESC&startrow=1&type=basic&search=turmeric), ersichtlich ist. BCM-95 (Curcumin) ist ein Curcuma-Extrakt, der mindestens 85 % Curcuminoide (Curcumin, Demethoxycurcumin und Bisdemethoxycurcumin) enthält (vgl. GRAS notice Nr. 686, S. 3). Die Beschwerdeführerin behauptet, dieser Curcuma-Extrakt sei identisch mit dem vorliegend zu beurteilenden (Eingabe vom 2. Juli 2025, S. 2). Ob diese Behauptung zutrifft, kann offenblieben, weil auch ihre Wahrunterstellung nichts am Ausgang des vorliegenden Verfahrens ändert. Die Gesellschaft hat beabsichtigt, BCM-95 in Joghurt, Nahrungsriegel (nutrition bars), Smoothies und medizinische Nahrung (medical food) zu integrieren (GRAS notice Nr. 686, S. 2; Beilage zur GRAS notice Nr. 686). Für die Verwendung in konventionellen Lebensmitteln (conventional food) sind die Gesellschaft, die von ihr eingesetzte Expertengruppe und die FDA von einer maximalen täglichen Aufnahme von bloss 180 mg Curcumin ausgegangen. Nur für medizinische Nahrung hat die beabsichtigte Tagesdosis 1'000 mg BCM-95 betragen. Diesbezüglich sind die Gesellschaft, die Expertengruppe und die FDA aber davon ausgegangen, dass das BCM-95 nicht während langer Zeit und nur bei Bedarf und nach Anweisung eines Arztes eingenommen wird. Zudem hat die medizinische Überwachung für die Expertengruppe einen von mehreren Gründen dafür dargestellt, weshalb sie die zeitweilige Aufnahme von 1'000 mg BCM-95 pro Tag in medizinischer Nahrung als allgemein als sicher anerkannt qualifiziert hat (vgl. Beilage zur GRAS notice Nr. 686, S. 22 f. und 30–32; Antwortschreiben der FDA, S. 1 f. und 4). Im vorliegenden Fall besteht keine Gewähr dafür, dass das zu beurteilende Produkt nicht während langer Zeit oder sogar bloss kurzzeitig (vgl. Beschwerde, S. 4) eingenommen wird. Es entspricht vielmehr den normalen Bedingungen der Verwendung von Nahrungsergänzungsmitteln wie dem vorliegend zu beurteilenden durch die Konsumentinnen und Konsumenten, dass ein Teil von ihnen solche über lange Zeit einnimmt. Die Beschwerdeführerin behauptet auch nicht, dass sie die Konsumentinnen und Konsumenten darauf hingewiesen habe, dass das zu beurteilende Produkt nur während kurzer Zeit einzunehmen sei. Weiter kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass das vorliegend zu beurteilende Produkt nur bei Bedarf nach ärztlicher Anweisung eingenommen wird. Es ist vielmehr offensichtlich, dass mindestens ein Grossteil der Konsumentinnen und Konsumenten Nahrungsergänzungsmittel wie das vorliegend zu beurteilende nach eigenem Gutdünken ohne medizinische Überwachung einnimmt. Damit unterscheiden sich die von der FDA beurteilten Bedingungen der Verwendung wesentlich von denjenigen, von denen im vorliegenden Fall auszugehen ist.
6.1.3 Wenn entgegen den vorstehenden Feststellungen (oben E. 6.1.1 f.) davon auszugehen wäre, dass die FDA das vorliegend zu beurteilende Produkt unter den vorliegend massgebenden Bedingungen der Verwendung als allgemein als sicher anerkannt qualifizieren würde, wäre es im Übrigen aus den nachstehenden Gründen nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanzen den für die gegenteilige Einschätzung sprechenden Empfehlungen der EFSA und des BfR (vgl. dazu oben E. 4.1.1 und 4.3) den Vorrang vor der Einschätzung der FDA eingeräumt hätten. Das geltende schweizerische Lebensmittelrecht orientiert sich massgeblich an den einschlägigen Erlassen der EU (vgl. BGE 144 II 386 E. 4.2.5; Lagger, in: Donauer/Reeves/Weber [Hrsg.], Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständerecht, Zürich 2020, Kapitel 2, N 2). Der schweizerische Gesetzgeber hat Begriffe und Definitionen des EU-Rechts übernommen und Schutzniveauunterschiede zwischen dem schweizerischen und dem europäischen Recht beseitigt (vgl. Donauer, in: Donauer/Reeves/Weber [Hrsg.], Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständerecht, Zürich 2020, Kapitel 1, N 10 f.). Insbesondere geht der Begriff «sicher» auf das Unionsrecht zurück (Lagger, a.a.O., Kapitel 2, N 11). Die Voraussetzungen, unter denen Lebensmittel gemäss Art. 7 Abs. 2 LMG als nicht sicher gelten, entsprechen wörtlich denjenigen von Art. 14 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Damit sind die Anforderungen an die Sicherheit von Lebensmitteln im schweizerischen und im europäischen Recht identisch (vgl. Donauer, a.a.O., Kapitel 1, N 24, FN 34). Dem Inhalt nach entsprechen auch Art. 7 Abs. 3 LMG und Art. 8 Abs. 1 LGV den Absätzen 3 und 4 von Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Die im schweizerischen Recht vorgesehene Risikoanalyse zur Beurteilung der Sicherheit eines Lebensmittels ist inhaltlich an das Unionsrecht angelehnt (Lagger, a.a.O., Kapitel 2, N 32). Aufgrund der Übereinstimmung zwischen dem schweizerischen und dem europäischen Lebensmittelrecht kann davon ausgegangen werden, dass die Feststellungen und Empfehlungen der EFSA und des BfR im Kontext vergleichbarer rechtlicher Regelungen erfolgt sind. Für die Feststellungen der FDA ist dies hingegen nicht gewährleistet, weil die Beschwerdeführerin nicht einmal ansatzweise aufgezeigt hat, dass die im vorliegenden Kontext relevanten Regelungen des amerikanischen Rechts mit denjenigen des schweizerischen Rechts vergleichbar sind. Im Informationsschreiben 2021/7.1 des BLV (vgl. dazu oben E. 4.2) wird die FDA nicht als verlässliche Quelle für Risikobewertungen erwähnt (vgl. dazu angefochtener Entscheid, E. 42 und Eingabe der Beschwerdeführerin vom 2. Juli 2025, S. 2 f.). Da die Aufzählung nicht abschliessend ist, genügte dieser Umstand allein zwar nicht zur Begründung eines Vorrangs von Empfehlungen der EFSA und des BfR vor Einschätzungen der FDA. Er stellt aber ein zusätzliches Argument dafür dar, dass es nicht zu beanstanden wäre, wenn die Vorinstanzen Empfehlungen der EFSA und des BfR Vorrang vor der Einschätzung der FDA eingeräumt hätten.
6.2 Die Beschwerdeführerin macht unter Berufung auf den Beschluss 9 S 2343/20 des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. September 2020 geltend, dass das Produkt nur aufgrund einer Einzelfallprüfung als nicht sicher qualifiziert werden dürfte (vgl. Eingabe vom 2. Juli 2025, S. 3). Dieses Urteil betrifft als Nahrungsergänzungsmittel vertriebene Curcuma-Kapseln, die rund 317 mg Curcumin pro Stück enthalten (vgl. Rz. 2 und 15). Es enthält insbesondere die folgenden Erwägungen: «Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts dürfte indes eine bloβe Überschreitung des ADI-Wertes nicht ausreichen, eine gesundheitsschädliche Wirkung i.S.d. Art. 14 Abs. 2 Buchst. a) BasisVO zu begründen» (Rz. 18). «Von der Überschreitung des ADI kann indes nicht ohne weiteres auf die im vorliegenden Zusammenhang erforderliche Wahrscheinlichkeit gesundheitlicher Auswirkungen geschlossen werden ([…]). Ob und inwieweit ein Gefahrenpotenzial für die menschliche Gesundheit bei Überschreitung des ADI-Wertes besteht, bedarf deshalb einer Bewertung im jeweiligen Einzelfall ([…]). An der danach gebotenen (sachverständigen) Einzelfallbewertung der von dem Produkt des Antragstellers ausgehenden Gesundheitsgefahr dürfte es hier derzeit fehlen» (Rz. 19). Aus diesen Erwägungen kann die Beschwerdeführerin aus den nachstehenden Gründen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zunächst ändert die Tatsache, dass der vom Verwaltungsgerichtshof angewandte Art. 14 Abs. 2 lit. a der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 gleich lautet wie der im vorliegenden Verfahren anzuwendende Art. 7 Abs. 2 lit. a LMG, nichts daran, dass ein Urteil eines Gerichts eines deutschen Bundeslandes für ein Schweizer Gericht nicht massgebend ist. Das Bundesgericht fordert bei der Auslegung von Bestimmungen des LMG, die inhaltlich mit dem Unionsrecht übereinstimmen, bloss die Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH; vgl. BGE 144 II 386 E. 4.2.5). Die Bedeutung des zitierten Beschlusses wird zusätzlich dadurch erheblich relativiert, dass es sich bloss um einen Entscheid über die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels handelt und der Verwaltungsgerichtshof die einschlägigen Ausführungen bloss im Rahmen der summarischen, d.h. nicht abschliessenden, Prüfung dieses Rechtsmittels gemacht hat (vgl. Rz. 4–7 und 18 f.). Weiter ist das Urteil vom 17. September 2020 nicht mehr aktuell, weil der Verwaltungsgerichtshof darin die Stellungnahme Nr. 040/2021 des BfR vom 14. Dezember 2021 nicht berücksichtigen konnte. Das BfR ist eine wissenschaftlich unabhängige Einrichtung im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft, welche die Bundesregierung und die Bundesländer insbesondere zu Fragen der Lebensmittelsicherheit berät (Stellungnahme Nr. 040/2021 des BfR vom 14. Dezember 2021, S. 12). Aus der erwähnten Stellungnahme ergibt sich, dass das BfR die gesundheitlichen Risiken insbesondere von Curcumin-haltigen Nahrungsergänzungsmitteln unter Mitberücksichtigung der verfügbaren Humandaten bewertet hat. Dabei ist es zum Schluss gelangt, dass «[b]ei einer längerfristigen Überschreitung (auch geringfügig)» des ADI für Curcumin von 3 mg pro kg Körpergewicht «das Auftreten gesundheitlich unerwünschter Wirkungen, insbesondere bei empfindlichen Individuen innerhalb der Bevölkerung, aus toxikologischer Sicht in Betracht zu ziehen» ist. Gemäss den Empfehlungen des BfR sollte daher die Aufnahme von Curcumin über alle Quellen langfristig nicht mehr als 3 mg pro kg Körpergewicht und Tag betragen und müsste die Aufnahmemenge über Nahrungsergänzungsmittel entsprechend angepasst werden (vgl. insbesondere S. 1–4, 8 und 10). Schliesslich vermag das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs auch in der Sache nicht zu überzeugen. Die Forderung, die Gesundheitsschädlichkeit für jedes einzelne Produkt durch ein Gutachten einer sachverständigen Person zu beweisen, ist nicht praktikabel. Wenn die Vollzugsbehörden für jedes einzelne Produkt, das sie als nicht sicher beanstanden wollen, ein Gutachten einer sachverständigen Person einholen müssten, wäre eine wirksame Durchsetzung der gesetzlichen Anforderungen an die Sicherheit von Lebensmitteln kaum mehr möglich.
6.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die vom KLBS angeordneten Massnahmen, insbesondere das Verbot, das strittige Produkt abzugeben oder zu verschieben, seien weder mit dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) noch mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 BV) vereinbar, weil sie sich auf Empfehlungen ohne Rechtssatzcharakter stützten (Eingabe vom 2. Juli 2025, S. 1). Diese Rügen sind unbegründet. Die Feststellung, dass das zu beurteilende Produkt nicht sicher ist, stützt sich zwar auf Empfehlungen, denen keine normative Geltung zukommt. Dies ist aber auch nicht erforderlich, weil es sich bei der fehlenden Sicherheit des Produkts um eine Tatsache handelt. Unter anderem gestützt auf diese Tatsache ergibt sich aus den einschlägigen Rechtsnormen, insbesondere Art. 7 Abs. 1–4, Art. 26 Abs. 1 und 3, Art. 30 Abs. 1–3, Art. 33 und Art. 34 Abs. 1–3 LMG sowie Art. 8 Abs. 1 und 3, Art. 74 Abs. 1–4 und Art. 75 lit. c LGV, dass das KLBS die angefochtenen Massnahmen zu Recht angeordnet hat.
6.4
6.4.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die Einvernahme von B____ und C____ sowie D____ als Zeugen. Diese Beweisanträge können sich höchstens auf die folgenden Behauptungen beziehen: Am 26. Oktober 2017 sei die Beschwerdeführerin durch das Lebensmittelinspektorat inspiziert worden. Dabei seien der damalige Leiter des Lebensmittelinspektorats, B____, sowie der heutige Leiter des Lebensmittelinspektorats und damalige Lebensmittelinspektor, C____, anwesend gewesen. Die Beschwerdeführerin habe im Jahr 2017 dem Lebensmittelinspektorat dargelegt, dass für die Dosierung und Sicherheit des Curcuma-Extrakts eine ausgewogene Literaturrecherche mit publizierten wissenschaftlichen Studien vorhanden sei, und dem Lebensmittelinspektorat die für die Beurteilung des Curcuma-Extrakts wichtigsten Dokumente übergeben. Zudem befänden sich in ihrem Unternehmen eine Monographiensammlung sowie Ordner «Toxikologie/Sicherheit», «Pharmakologie/Humane Studien» und «Recht und Gesetze», die sie im Jahr 2017 den Lebensmittelinspektoren präsentiert habe. Es lägen Dokumente vor, die für die Verkehrsfähigkeit von Curcuma-Extrakt unerlässlich seien.
Dem als Beschwerdebeilage 3 eingereichten Inspektionsbericht vom 29. November 2017 ist zu entnehmen, dass B____ als Leiter des Lebensmittelinspektorats und C____ als Lebensmittelinspektor am 26. Oktober 2017 in Anwesenheit von D____ und E____ bei der Beschwerdeführerin eine Inspektion durchgeführt haben. Gemäss dem als Beschwerdebeilage 5 eingereichten Schreiben des Lebensmittelinspektorats vom 14. März 2018 hat die Beschwerdeführerin dem Lebensmittelinspektorat eine umfangreiche Dokumentation über das Produkt Curcuma-Extrakt zukommen lassen. Die Dokumentation zur Verkehrsfähigkeit des Curcuma-Extrakts vom 30. Januar 2017, welche die Beschwerdeführerin gemäss ihrer Darstellung im Jahr 2017 dem Lebensmittelinspektorat vorgelegt hat, hat sie als Beschwerdebeilage 3 im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren selbst eingereicht. Weshalb die weiteren vorstehenden Behauptungen rechtserheblich sein sollten, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist grundsätzlich nicht entscheidend, welche Dokumente im Jahr 2017 vorgelegen und dem Lebensmittelinspektorat vorgelegt worden sind, sondern welche Dokumente im Jahr 2024 bei der Beschwerdeführerin vorgelegen und von dieser dem KLBS vorgelegt worden sind. Im Übrigen ist es offensichtlich, dass sich die Herren B____ und C____ nach rund acht Jahren nicht mehr daran erinnern könnten, welche konkreten Dokumente bei der Beschwerdeführerin vorhanden gewesen und ihnen übergeben worden sind. Aus den vorstehenden Gründen sind die Beweisanträge auf Einvernahme der Herren B____ und C____ als Zeugen mangels Rechtserheblichkeit der zu beweisenden Tatsachenbehauptungen und mangels Beweiseignung abzuweisen.
Eine Einvernahme von D____ als Zeuge ist von vornherein ausgeschlossen. D____ ist Gesellschafter und Vorsitzender der Geschäftsführung mit Einzelunterschrift der Beschwerdeführerin (Handelsregisterauszug) und damit Organ einer Partei. Organe einer Partei dürfen nicht als Zeugen einvernommen werden, sondern sind gegebenenfalls als Partei zu befragen (Bickel, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 14 N 16; Güngerich/Bickel, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 15 N 6). Ein Parteiverhör oder gar eine Beweisaussage einer Partei unter Straffolge ist im verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelverfahren ausgeschlossen (VGE VD.2022.121 vom 24. März 2023 E. 3.8.3, VD.2021.151 und VD.2021.152 vom 20. Dezember 2021 E. 3.8.3; vgl. Art. 19 VwVG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRPG; Bickel, a.a.O., Art. 14 N 15; Krauskopf/Wyssling, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 12 N 106). Die Aussagen von D____ im Rahmen einer persönlichen Befragung wären daher bloss als mündliche Parteiauskünfte zu qualifizieren (vgl. VGE VD.2022.121 vom 24. März 2023 E. 3.8.3, VD.2021.151 und VD.2021.152 vom 20. Dezember 2021 E. 3.8.3; Krauskopf/Wyssling, a.a.O., Art. 12 N 76). Bei der Erteilung mündlicher Parteiauskünfte trifft die Partei keine Wahrheitspflicht (Krauskopf/Wyssling, a.a.O., Art. 12 N 76 und 106). Aus den vorstehenden Gründen könnte den Aussagen von D____ im Rahmen einer persönlichen Befragung jedenfalls keine wesentlich höhere Beweiskraft beigemessen werden als seinen schriftlichen Angaben als Vertreter der Beschwerdeführerin in der Beschwerde und der Stellungnahme vom 2. Juli 2025 sowie seinen mündlichen Angaben als Vertreter der Beschwerdeführerin im Parteivortrag anlässlich der Verhandlung des Verwaltungsgerichts (vgl. VGE VD.2022.121 vom 24. März 2023 E. 3.8.3, VD.2021.151 und VD.2021.152 vom 20. Dezember 2021 E. 3.8.3). Zudem ist auch bei den Tatsachenbehauptungen, für welche die Beschwerdeführerin die Befragung von D____ als Beweismittel anruft und die nicht anhand in den Akten befindlicher Urkunden überprüft werden können, die Rechtserheblichkeit nicht ersichtlich. Aus diesen Gründen kann auch auf eine persönliche Befragung von D____ zu den vorstehend erwähnten Tatsachenbehauptungen verzichtet werden. Damit erklärte sich die Beschwerdeführerin anlässlich der Verhandlung des Verwaltungsgerichts einverstanden (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 2).
6.4.2 Gemäss dem Inspektionsbericht vom 29. November 2017 ist bei der Beschwerdeführerin ein Selbstkontrollkonzept vorhanden gewesen, das überarbeitet worden ist. Bei einer stichprobenweisen Überprüfung des Selbstkontrollkonzepts hat das Lebensmittelinspektorat mehrere Mängel festgestellt und verfügt, dass die Beschwerdeführerin diese zu beheben habe. Weiter hat das Lebensmittelinspektorat unter anderem festgestellt, dass auf der Website der Beschwerdeführerin das Produkt Curcuma-Extrakt angeboten werde. Dieses enthalte gemäss Beschrieb 500 mg Curcuma-Extrakt und die Verzehrempfehlung laute eine bis zwei Kapseln pro Tag (Beschwerdebeilage 2). Die Beschwerdeführerin scheint geltend machen zu wollen, dass es sich dabei um das gleiche Produkt gehandelt habe wie beim vorliegend zu beurteilenden (vgl. insbesondere Beschwerde, S. 2), und das KLBS macht nicht geltend, dass sich die Produkte unterschieden (vgl. Einspracheentscheid vom 16. August 2024, S. 1). Wie es sich damit verhält, kann offenblieben, weil die Beschwerdeführerin aus der Identität der Produkte nichts zu ihren Gunsten ableiten könnte. Im Inspektionsbericht vom 29. November 2017 hat das Lebensmittelinspektorat festgestellt, dass der ADI für Curcumin gemäss dem aktuellen Wissensstand und der Bewertung durch internationale Gremien 3 mg pro kg Körpergewicht betrage, aber anhand der über das Produkt vorliegenden Informationen keine abschliessende Beurteilung möglich sei und diese grundsätzlich vom Inverkehrbringer vorzunehmen sei. Es hat verfügt, dass die Beschwerdeführerin für das Produkt Curcuma-Extrakt folgende Unterlagen vorzulegen habe: Spezifikationen, Analysezertifikate, detaillierter Herstellungsbeschrieb mit Angaben zu den verwendeten Pflanzenteilen, Extraktionsmitteln, weiteren Zutaten/Zusatzstoffen sowie Angaben zu allfälligen Aufkonzentrierungs- und Standardisierungsschritten sowie Prüfung bezüglich der Verkehrsfähigkeit als Lebensmittel und entsprechende Sicherheitsbeurteilung (Beschwerdebeilage 2). Mit Schreiben vom 14. März 2018 (Beschwerdebeilage 5) hat das Lebensmittelinspektorat erklärt, dass die Beschwerdeführerin die Verfügungen in seinem Inspektionsbericht vom 29. November 2017 eingehalten respektive die beanstandeten Mängel behoben habe und ihm eine umfangreiche Dokumentation über das Produkt Curcuma-Extrakt habe zukommen lassen. Das Lebensmittelinspektorat stellte fest, dass sich D____ intensiv mit Fragestellungen zur Verkehrsfähigkeit des Produkts Curcuma-Extrakt auseinandergesetzt habe. «Ihre Überlegungen sind für uns, soweit wir dies geprüft haben und beurteilen können, nachvollziehbar.» Das Lebensmittelinspektorat hat die Beschwerdeführerin aber ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass es sich bei der vorstehend erwähnten Feststellung nicht um eine Zulassung dieses Produkts und seiner Zusammensetzung handle und dass es erforderlich sei, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Selbstkontrolle weiterhin und regelmässig solche Überprüfungen vornehme und bei neuen Erkenntnissen ihre Beurteilungen gegebenenfalls anpasse (Beschwerdebeilage 5). Gemäss dem KLBS ist im Rahmen der Inspektion vom 26. Oktober 2017 keine abschliessende Beurteilung des Produkts vorgenommen worden (Einspracheentscheid vom 16. August 2024, S. 1). Dies ergibt sich bereits aus der Einschränkung «soweit wir dies geprüft haben und beurteilen können». Zudem hat das Lebensmittelinspektorat mit dem Hinweis, dass es sich nicht um eine Zulassung handle, klargestellt, dass es die Sicherheit oder Verkehrsfähigkeit des Curcuma-Extrakts nicht verbindlich festgestellt hat. Wenn das Lebensmittelinspektorat davon ausgegangen wäre, dass das Produkt gesundheitsschädlich sei, hätte es weitere Massnahmen ergreifen müssen (vgl. Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a, Art. 33 und Art. 34 Abs. 1 LMG). Deshalb ist aufgrund seines Schreibens vom 14. März 2018 davon auszugehen, dass das Lebensmittelinspektorat damals die Selbstkontrolle der Beschwerdeführerin für genügend und den Curcuma-Extrakt für nicht gesundheitsschädlich gehalten hat, soweit es dies geprüft hat und beurteilen konnte. Trotzdem haben sich die Behörden entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, S. 1) nicht widersprüchlich verhalten, indem sie im vorliegenden Verfahren den Curcuma-Extrakt als gesundheitsschädlich und die Selbstkontrolle als mangelhaft qualifiziert haben. Im Zeitpunkt des Schreibens des Lebensmittelinspektorats vom 14. März 2018 hat die Stellungnahme Nr. 040/2021 des BfR vom 14. Dezember 2021 (vgl. dazu oben E. 4.3 und 6.2) noch nicht vorgelegen. Diese Empfehlung stellte ohne Weiteres einen hinreichenden Grund für eine Anpassung der Beurteilung der Sicherheit des Curcuma-Extrakts dar. Zudem hat die Beschwerdeführerin ihre im Schreiben des Lebensmittelinspektorats vom 14. März 2018 ausdrücklich erwähnte Pflicht verletzt, im Rahmen der Selbstkontrolle ihre Beurteilung gegebenenfalls an neue Erkenntnisse anzupassen, indem sie trotz der Stellungnahme Nr. 040/2021 des BfR vom 14. Dezember 2021 an ihrer bisherigen Einschätzung festgehalten hat.
6.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanzen hätten zu Unrecht angenommen, dass bei ihr eine Selbstkontrolle fehle (Beschwerde, S. 1; Eingabe vom 2. Juli 2025, S. 4). Diese Rüge ist von vornherein unbegründet, weil die Vorinstanzen nicht davon ausgegangen sind, dass die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht zur Selbstkontrolle überhaupt nicht erfüllt habe. Dies gesteht die Beschwerdeführerin implizit selbst zu, indem sie geltend macht, die Vorinstanzen hätten ihr eine «mangelhafte Selbstkontrolle» unterstellt, ohne dass sie ihre Selbstkontrolle angefordert, geprüft und bewertet hätten (vgl. Beschwerde, S. 1 f.). Im Übrigen ist auch diese Rüge unbegründet. Die Vorinstanzen haben bloss sinngemäss festgestellt, dass die Beschwerdeführerin ihre Pflicht zur Selbstkontrolle ungenügend wahrgenommen habe, indem sie den vom JECFA abgeleiteten sowie von der EFSA und dem BfR bestätigten ADI für Curcumin von 3 mg pro kg Körpergewicht nicht berücksichtigt habe (vgl. angefochtener Entscheid, E. 25 f. und 44; Stellungnahme vom 1. November 2024, S. 1 und 4). Dass die Beschwerdeführerin diesen ADI im Rahmen ihrer Selbstkontrolle nicht berücksichtigt hat, ist bereits aus ihrer Einsprache vom 3. Juli 2024 gegen die Verfügung vom 20. Juni 2024 ersichtlich. Darin macht sie geltend, dass es für Curcuma-Extrakte keinen massgebenden ADI gebe (S. 3). Dass die Beschwerdeführerin den ADI im Rahmen ihrer Selbstkontrolle nicht berücksichtigt hat, wird durch die Dokumentation zur Verkehrsfähigkeit ihres Curcuma-Extrakts vom 30. Januar 2017, welche die Beschwerdeführerin erstellt und als Beschwerdebeilage 3 eingereicht hat, bestätigt. Auch darin vertritt sie die Meinung, der erwähnte ADI sei für Curcuma-Extrakte und Nahrungsergänzungsmittel nicht anwendbar (S. 4 f.). Dass die Nichtberücksichtigung des vom JECFA abgeleiteten sowie von der EFSA und dem BfR bestätigten ADI für Curcumin von 3 mg pro kg Körpergewicht im vorliegenden Fall einen wesentlichen Mangel der Selbstkontrolle der Beschwerdeführerin darstellt, ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen (oben E. 4 f.). Mit Eingabe vom 3. Oktober 2025 reichte die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht eine Arbeitsanweisung Stand 1. Juni 2017 ein. Dabei soll es sich um ihr Selbstkontrollsystem als Arbeitsanleitung in der Version 2017 handeln. Diese habe sie anlässlich der Kontrolle durch das Lebensmittelinspektorat im Jahr 2017 vorgelegt (Plädoyernotizen vom 3. Oktober 2025, S. 9). In diesem Dokument (Ziff. 3.5) finden sich zwar allgemeine Ausführungen zur Beurteilung der Sicherheit von Lebensmitteln, aber keine Angaben dazu, wie die Beschwerdeführerin die Sicherheit ihres Curcuma-Extrakts konkret geprüft haben will und weshalb sie diesen für sicher hält.
6.6 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, dass das GD ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe, indem es ihre essentiellen Rügen nicht oder nur am Rand behandelt habe (Beschwerde, S. 1). Diese Rüge ist unbegründet. Die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessende Begründungspflicht verpflichtet die Rechtsmittelinstanz nicht, sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Partei über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die nächsthöhere Instanz weiterziehen kann (VGE VD.2024.101 vom 18. Februar 2025 E. 3.2; vgl. BGE 137 II 266 E. 3.2; VGE VD.2024.123 vom 13. Dezember 2024 E. 4.3.1, Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, Rz. 343–348). Diesen Anforderungen genügt die Begründung des angefochtenen Entscheids.
7.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Entsprechend diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens zu tragen (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG). Diese werden in Anwendung von § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren (SG 154.810) auf CHF 1'500.– festgesetzt.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Beschwerdeführerin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
- Beschwerdeführerin
- Gesundheitsdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Johannes Hermann
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.