Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2024.73
URTEIL
vom 25. September 2025
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz), Dr. Andreas Traub,
Prof. Dr. Ramon Mabillard und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch MLaw Steven Hürlimann, Advokat,
St. Alban-Vorstadt 21. Postfach 530, 4010 Basel
gegen
Regierungsrat Basel-Stadt
Staatskanzlei, Marktplatz 9, Postfach, 4001 Basel
Vertreten durch Finanzdepartement Basel-Stadt
Human Resources, Spiegelgasse 4, Postfach, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 23. April 2024
betreffend die Neueinreihung der Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen», Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002 (Migrationsamt)
Sachverhalt
Im Rahmen der Reorganisation des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (BdM) des Migrationsamts wurden verschiedene Stellen neugestaltet. Die bisherige Stelle «Abteilungsleiter/in Einbürgerungen und Bewilligungen», Stellenbeschreibung Nr. 13500.000001, war in Lohnklasse 15 (Funktionskette 6060) eingereiht. Mit Antrag vom 23. November 2020 ersuchten die Anstellungsbehörde sowie der Vorgesetzte um Neueinreihung der Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen», Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002, in Lohnklasse 16 (Richtposition 6060.16). Diesem Antrag schlossen sich die Personalabteilung, der Vorsteher des Justiz- und Sicherheitsdepartements sowie die Abteilung Vergütungsmanagement von Human Resources Basel-Stadt (HR BS) an. Mit Beschluss vom 29. Juni 2021 reihte der Regierungsrat die Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen» entsprechend diesen Anträgen rückwirkend per 1. Januar 2020 ein.
Gegen diesen Regierungsratsbeschluss erhob der Stelleninhaber A____ (Rekurrent) mit Schreiben vom 27. August 2021 Einsprache, mit der er die Einreihung seiner Stelle in die Lohnklasse 18, eventualiter in die Lohnklasse 17, beantragte. Diese Einsprache wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 23. April 2024 ab.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der mit Eingabe vom 3. Mai 2024 und 21. Juni 2024 erhobene und begründete Rekurs des Rekurrenten an das Verwaltungsgericht. Mit seinem Rekurs beantragt er die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 23. April 2024 und die rückwirkend per 1. Januar 2020 zu erfolgende Einreihung der Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen», Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002, in die Lohnklasse 17. Eventualiter beantragt er die Rückweisung der Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat. Mit Vernehmlassung vom 6. September 2024 lässt der Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Mit Eingabe vom 15. November 2024 replizierte der Rekurrent und beantragte die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung. Diese wurde am 24. September 2025 zusammen mit der Verhandlung in den ebenfalls Einreihungsentscheide im Migrationsamt betreffenden Verfahren VD.2024.65–72, 76–77 und VD.2024.74 durchgeführt. Anwesend war der Rekurrent mit seinem Rechtsvertreter, zwei Mitarbeitende von Human Resources Basel-Stadt als Vertretung des Regierungsrats sowie der Leiter des Migrationsamts als Auskunftsperson. Nach der gerichtlichen Befragung sind beide Seiten zum Vortrag gelangt und konnten ihren Standpunkt darlegen. Für die Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1. Formelles
1.1 Gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) unterliegen Entscheide des Regierungsrats dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100]) für die Überprüfung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses.
1.2 Der Rekurrent ist als Inhaber der Stelle, die neu bewertet worden ist, vom Beschluss offensichtlich berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung (VGE 749/750/753/2008 vom 19. Dezember 2008). Er ist damit gemäss § 13 Abs. 1 VRPG in Verbindung mit § 7 Abs. 4 des Gesetzes betreffend Einreihung und Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt (Lohngesetz [LG], SG 164.100) zum Rekurs legitimiert. Auf seinen frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3; VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen).
1.4 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1, Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, S. 305). Daher müssen nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.4, mit Hinweis auf VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.3, mit weiteren Hinweisen).
1.5 Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, welche der Rekurrent nicht bestritten hat (§ 18 VRPG). Dabei genügen pauschale Bestreitungen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 1.3, VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3).
2. Grundlagen der Stelleneinreihung
2.1 Der Regierungsrat reiht die Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche ein (§ 5 LG). Diese Kriterien sind auch bei einer Neueinreihung einer Funktion nach § 7 Abs. 1 LG massgeblich. Danach nimmt der Regierungsrat unter Mitwirkung der Departemente, der Direktionen sowie des Personalamtes eine Neueinreihung vor, wenn sich «infolge einer Veränderung der bisherigen Struktur einer Organisationseinheit oder infolge einer Funktionsveränderung der Schwierigkeitsgrad einer Stelle erheblich geändert» hat (VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 2.1, VGE 675/2007 vom 13. Juni 2008 und VGE 665/2006 vom 27. März 2007). Vorliegend ist unstreitig, dass die Voraussetzungen für eine Neueinreihung erfüllt sind. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss ausführt, erfolgte die Neubewertung der Stelle gemäss § 7 LG im Rahmen der Reorganisation des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (BdM), da die Anforderungen an die Stelleninhabenden bezüglich der Abklärungen nach der Anpassung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG, SR 142.20) in gewissen Bereichen qualitativ anspruchsvoller geworden sind. Neu stelle die gelungene Integration eine Bedingung für die Bewilligungsverlängerung dar und müsse überprüft werden. Insgesamt seien die Abklärungen nach den erfolgten Gesetzesänderungen sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht umfassender geworden. Die Anforderungen an die Stelleninhabende bzw. den Stelleninhabenden sind im Rahmen der gesetzlichen Anpassungen stetig gewachsen, was zu einer Erweiterung der Kompetenzen und Entscheidungsbefugnisse betreffend die Auslegung der ausländerrechtlichen Bestimmungen geführt habe. Dies spiegle sich auch in den erhöhten Ausbildungsanforderungen wider: Neu werde für die Aufgabenerfüllung ein CAS in Migrationsrecht vorausgesetzt. Entsprechend wurde die Stelle «Abteilungsleiter/-in Aufenthalte» in die Richtposition 6060.16, Lohnklasse 16 (und damit eine Lohnklasse höher als die bisherige Stelle) eingereiht. Strittig ist somit nicht die Neueinreihung an sich, sondern die dabei vorgenommene Bewertung und Einreihung der Stelle.
2.2 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einem der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 3.1, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen zur Stellenzuordnung, Version November 2022, S. 4).
Für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Erläuterungen zum Einreihungsplan und den Modellumschreibungen, S. 3, abrufbar unter: https://www.bs.ch/schwerpunkte/arbeitgeber-basel-stadt/anstellungsbedingungen, zuletzt besucht am 25. September 2025). Um in eine nicht mit einer Modell-umschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (VGE VD.2019.49 –53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 3.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49–53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4).
2.3 Vorliegend nahm der Regierungsrat die Zuweisung zur Funktionskette 6060 vor. Zusammenfassend stellte er fest, dass der Vergleich der Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002 mit den Modellumschreibungen der Funktionskette 6060 zeige, dass die Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen» in Bezug auf die Flexibilität, die Kooperations- und Teamfähigkeit sowie die Kenntnisse der Prozesse und Abläufe das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.14, in Bezug auf die Selbstständigkeit und die Praxis- und Umsetzungskenntnisse das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.15, in Bezug auf die Führung das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.16 und in Bezug auf die Kommunikationsfähigkeit, die Führungsunterstützung sowie das Wissen das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.17 erreiche. In Bezug auf die besonderen Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen werde die Funktionskette 6060 übertroffen. Daraus folge, dass die in der massgebenden Stellenbeschreibung festgehaltenen Aufgaben insgesamt dem Anforderungsniveau der Richtposition 6060.16 entsprächen.
3. Kettenzuteilung
3.1 Strittig ist im vorliegenden Verfahren die Zuweisung der Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen», Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002, zur Funktionskette 6060 Sachbereichsleitung. Der Rekurrent verlangt die Prüfung, ob die Zuweisung zur Funktionskette 6070 Fachbereichsleitung sachgerechter wäre. Zur Begründung macht er geltend, dass seine Stelle die Anforderungen der Funktionskette 6060 in Bezug auf diverse Kompetenzen übertreffe. Seiner Ansicht nach erfülle er die Richtposition 6060.17 vollumfänglich und daneben aber auch die Richtposition 6070.17 hinsichtlich fast aller Kompetenzen und übertreffe diese teilweise auch. Es erscheine auch nicht sachgerecht, in Bezug auf die Funktionskette zwischen seiner Stelle und der Stelle «Leiter/in Vollzug», Stellenbeschreibung Nr. 13499.000002, welche der Funktionskette 6070 zugewiesen und eine Lohnklasse höher eingereiht worden sei, zu differenzieren, obwohl das Anforderungsniveau der beiden Stellen vergleichbar sei und die beiden Stellen innerhalb der Organisationsstruktur des Migrationsamts auf gleicher (hierarchischer) Stufe angesiedelt seien.
3.2 Zur Begründung der vorgenommenen Zuweisung in die Funktionskette 6060 (Sachbereichsleitung) statt der Funktionskette 6070 (Fachbereichsleitung) führt die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung aus, dass eine Fachbereichsleitung in der Regel die Führung eines eher vernetzten Aufgabengebiets umfasse und die Bearbeitung unterschiedlicher, umfassender Bereiche, die Kenntnisse mehrerer Dienstleistungen sowie die Kenntnisse der notwendigen Schnittstellen und Zusammenhänge voraussetze. Eine Sachbereichsleitung sei ein in der Regel operativ geprägter Bereich und Teil eines Fachbereichs, der in der Regel die Führung eines eher überschaubareren Aufgabengebiets, die Bearbeitung eines klarer definierten, tendenziell etwas weniger anforderungsreichen Bereichs, die Kenntnisse von weniger unterschiedlichen Dienstleistungen sowie die Kenntnisse der Schnittstellen in diesem Zusammenhang umfasse. Die Stelle des Rekurrenten beziehe sich auf einen Sachbereich. Es bestehe nur eine Kompetenz (Wissen), die in der Funktionskette 6070 stimmiger abgebildet sei.
3.3 Die Kettenzuteilung erfolgt primär nach dem Auftrag einer Stelle und des sich daraus ergebenden Anforderungsprofils sowie der Stellung in der Organisation. Die Funktionskategorien dienen im Rahmen der Kettenzuteilung als erste Orientierungshilfe. Es ist möglich, dass eine Stelle in vielen Kriterien die Spanne der Lohnklassen einer Funktionskette übertrifft und das Anforderungsprofil einer Stelle eindeutig in einer höheren Funktionskette besser abgebildet würde. In einem solchen Fall ist eine Stelle entsprechend in die höhere Funktionskette einzuordnen. Folglich ist vorliegend primär zu prüfen, wie die Stelle bei der Zuordnung zur Funktionskette 6060 zu bewerten ist. Dabei hat gleichzeitig auch ein Blick auf die Beurteilung nach Massgabe der Funktionskette 6070 zu erfolgen, um eine allfällige Anpassung der Kettenzuteilung vorzunehmen. Dies gilt umso mehr, als nicht geltend gemacht wird, dass es dabei zu widersprüchlichen Beurteilungen aufgrund unterschiedlicher Anforderungen für eine höhere Einreihung kommt.
4 Zuordnung zu den Richtpositionen
4.1 Selbständigkeit
4.1.1 Die Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 5 f.). Beim Gestaltungsfreiraum werden ausführende, dispositive und konzeptionelle Tätigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 6). Während die Modellumschreibungen 6060.15 die «Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum» voraussetzt, verlangt die Modellumschreibung 6060.17 die «Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit mittlerem Handlungsund mit mittlerem Entscheidungsfreiraum». Die Modellumschreibung 6060.17 stellt damit bloss bei dem Unterkriterium des Gestaltungsfreiraum qualifiziertere Anforderungen.
4.1.2 Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, dass die Aufgaben der Stelle des Rekurrenten gemäss der zu beurteilenden Stellenbeschreibung im Kerngeschäft Problemlösungen nach definierten Richtlinien und generellen Zielen darstellten, weil die Lösungswege durch Beispiele bekannt bzw. durch Regelungen vorgegeben seien. Nebenbei werde zwar in verschiedenen Projekt- und Arbeitsgruppen sowie Kommissionen mitgearbeitet. Allerdings könne unter Berücksichtigung der geringen Gewichtung dieses Aufgabenbereichs insgesamt nicht vom Vorliegen von konzeptionellen Tätigkeiten gesprochen werden. Folglich liege bei einer ganzheitlichen Betrachtung die Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten vor. Gemäss dem generellen Auftrag der zu beurteilenden Stellenbeschreibung stelle der Stelleninhaber eine effiziente und fachlich korrekte Abwicklung aller Aufgaben der Abteilung unter Berücksichtigung der geltenden internationalen, nationalen und kantonalen ausländerrechtlichen Bestimmungen sicher. Damit läge eine gewisse Anzahl an Alternativen und ein gewisser Umfang an Ressourcen vor. Der Entscheidungsfreiraum des Stelleninhabers zeichne sich durch ein erhöhtes Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen aus. Er trage die Verantwortung für sein Handeln sowie für dasjenige der Organisationseinheit und treffe im vom Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration abgesteckten Rahmen Ermessensentscheide. Folglich liege ein mittlerer Handlungs- und ein mittlerer Entscheidungsfreiraum vor. Daraus schloss die Vorinstanz, dass insgesamt die Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten mit einem mittleren Handlungs- und einem mittleren Entscheidungsfreiraum vorliege, womit die Modellumschreibung 6060.15 erfüllt werde.
4.1.3 Demgegenüber stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, dass insgesamt die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit grösserem Handlungsspielraum und grösserem Entscheidungsfreiraum vorliege, womit das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.17 vollumfänglich erfüllt und mehrheitlich übertroffen werde. Es würden die Anforderungen der Modellumschreibung 6070.19 erreicht.
4.1.4 Beim Gestaltungsfreiraum wird der Umfang des Gestaltungs- bzw. Selbststeuerungsgrad, in welchem die Aufgabe nach eigenen Zielsetzungen erfolgen kann, beschrieben. Dieser reicht von detaillierten Vorgaben bis zur Beschreibung rein qualitativer Zielgrössen. Unterschieden werden ausführende, dispositive und konzeptionelle Tätigkeiten. Dabei werden dispositive Tätigkeiten durch die Vorgabe eines losen Rahmens mit klaren Zielen, eine Problemlösung nach definierten Richtlinien oder generellen Zielen etwa aufgrund von beispielhaften Problemlösungen oder einer gängigen Praxis, durch einen aufgrund von Beispielen bekannten Lösungsweg und die teilweise individuelle Bearbeitung von Aufgaben umschrieben. Bei konzeptionellen Tätigkeiten besteht demgegenüber die Vorgabe von strategischen, qualitativen Zielen, wobei die Ziele und Randbedingungen auch häufig selbst erarbeitet werden müssen. Die Problemlösung erfolgt weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum und der Lösungsweg weitgehend nach freiem Ermessen. Es erfolgt eine sehr individuelle Bearbeitung von Aufgaben. Zur Beschreibung von Tätigkeiten mit mittlerem bis hohem Gestaltungsfreiraum werden die Schreibformen der Wahrnehmung von dispositiven, teilweise konzeptionellen, mehrheitlich konzeptionellen und konzeptionellen Tätigkeiten verwendet (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 6 f).
Zur Begründung der Wahrnehmung teilweise konzeptioneller Tätigkeiten bezieht sich der Rekurrent auf die häufige Befassung mit ausländerrechtlichen Fragen, welche ohne Richtlinien und rechtliche Vorgaben aufgrund des den Kantonen übertragenen grossen Ermessensspielraums zu analysieren und zu bearbeiten seien. Dies führe teilweise zu neuer kantonaler Praxis. Weiter verweist er auf konzeptionelle Tätigkeiten als Teilprojektleiter im Projekt «Weiterentwicklung Migrationsamt - Amt für Wirtschaft und Arbeit» (WENT), mit dem etwa neue Prozesse erarbeitet würden. Ferner sei er Mitinitiant in einem amtsübergreifenden Projekt einer neuen Telefonielösung und er erstelle autonom inhaltliche und ablauftechnische Lösungen. Weiter verweist er auf seine volle organisatorische, fachliche und inhaltliche Verantwortung für die Abteilung, deren Einsatzplanung, Dienstleistungen oder Vorlagen, wofür häufig keine Lösungswege bekannt seien. Schliesslich nehme er auch in internen Gremien und externen Arbeitsgruppen konzeptionelle Tätigkeiten wahr, wobei diese Tätigkeit bei der Gewichtung der Fachverantwortung mit 50% nicht nur nebenbei erfolge.
Wie der Regierungsrat aber mit seiner Vernehmlassung zutreffend erwog, erfolgt die Erarbeitung von abteilungsinternen Arbeitsvorlagen oder von Veröffentlichungen auf der Internetseite des Migrationsamts in der Regel angelehnt an die Rechtsgrundlagen. Weiter bestehen in vielen Bereichen Weisungen und Rundschreiben des Staatssekretariats für Migration für die Umsetzung, welche die Bewilligungspraxis prägten (vgl. Randziffer 30 der Rekursbegründung), sowie Leitlinien aufgrund der umfangreichen Rechtsprechung von Bund und Kanton, welche vom Rechtsdienst des Bereichs «Bevölkerungsdienste und Migration» aufbereitet werden. Wie an der Verhandlung zu Recht ausgeführt wurde, müssen die vom Rechtsdienst verfassten Anleitungen indes so aufbereitet werden, dass sie im Amtsalltag in der Sachbearbeitung verfügbar sind (Verhandlungsprotokoll, S. 6). Dabei handelt es sich auch um konzeptionelle Aufgaben, die allerdings leitungsinhärent sind. Die schöpferische Komponente der Aufgaben des Stelleninhabers in der betrieblichen Arbeit ist dementsprechend in mehrerlei Hinsicht eingeschränkt. Zudem handelt es sich bei der Projektarbeit, bei der gewisse Aufgaben individuell zu erarbeiten sind, um eine Nebenaufgabe, wie auch der Regierungsrat feststellte. Schliesslich ergibt sich der stärkere Einbezug des Rekurrenten in die Projektarbeiten nicht aus dem Stellenbeschrieb, sondern ist mehrheitlich personengebunden (vgl. auch Verhandlungsprotokoll, S. 10). Der Regierungsrat bleibt mit seiner Vernehmlassung bei seinem Standpunkt, dass die Menge an möglicherweise schöpferischen Aufgaben global betrachtet zu minim sei, um von einer (teilweise) konzeptionellen Tätigkeit auszugehen. Selbst wenn für die Annahme von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten deutlich weniger als die Hälfte der Tätigkeiten konzeptionell gestaltet sein muss, da ansonsten mehrheitlich konzeptionelle Tätigkeiten vorliegen, ist hier mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass der Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen» mehrheitlich Aufgaben innerhalb von definierten Richtlinien zukommen, sodass von dispositiven Tätigkeiten auszugehen ist.
4.1.5 Vor diesem Hintergrund ist auch die Feststellung eines mittleren Handlungsspielraums nicht zu beanstanden. Der zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich aus den zur Verfügung stehenden Ressourcen respektive den Restriktionen bei der Aufgabenbearbeitung (VGE VD.2019.54 vom 21. Januar 2020 E. 4.1). Der Rekurrent weist demgegenüber auf die Verantwortung für die Kerngeschäfte seiner Abteilung, die ihm anvertrauten Projekte und die Organisation eines externen Schalters auf dem Novartis Campus hin. Daraus kann aber entgegen der Auffassung des Rekurrenten nicht geschlossen werden, dass ihm eine deutlich grössere Anzahl an Alternativen bei seiner Tätigkeit offenstehen als der Regierungsrat erkannt hat. Der von Basel-Stadt und Basel-Land betriebene Vorort-Schalter auf dem Novartis Campus wurde im Jahr 2013 eröffnet und übernimmt sowohl ausländerrechtliche Aufgaben wie auch Aufgaben der Einwohnerkontrolle (vgl. auch https://www.baselland.ch/politik-und-behorden/direktionen/sicherheitsdirektion/medienmitteilungen/bs-bl-eroffnen-vor-ort-schalter-auf-dem-novartis, zuletzt besucht am 25. September 2025). Der Aufgabenbereich dieser Aussenstelle steht fest. Es ist nicht erkennbar, wie die Verantwortung für deren Organisation und Betrieb einen grösseren Handlungsspielraum begründen könnte. Insbesondere kann aus der Stellenbeschreibung nicht gefolgert werden, dass ihm damit in fachlicher Hinsicht über seinen eigenen Bereich hinaus eine erweiterte Verantwortung für die weiteren, dort angebotenen Sachbereiche zukommt. Wie der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung ausführt, kommen dem Stelleninhaber mit der direkten Führung von 11 bis 15 Personen im Umfang von 10.8 Stellen mittelgrosse Personalressourcen und monetäre Ressourcen in mittlerer Höhe zu. In Bezug auf die zeitliche Organisation stehen ihm gewisse zeitliche Alternativen bei der Aufgabenerfüllung zu. Die vom Rekurrenten vorgebrachte Vielfalt an zu treffenden Entscheidungen ist hingegen für die Bestimmung des Handlungsfreiraums nicht relevant (vgl. VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 4.1). Insgesamt betrachtet, umfasst die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» einen mittleren Handlungsfreiraum.
4.1.6 Der Entscheidungsfreiraum einer Stelle bestimmt sich nach dem Grad der Ergebnisbeeinflussung und damit dem Ausmass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen. Es wird unterschieden zwischen einem kleinen, mittleren oder grossen Entscheidspielraum. Ein mittlerer Entscheidspielraum wird umschrieben durch ein erhöhtes Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen, die Verantwortung für sich und eine betroffene Organisationseinheit sowie mittelfristige Konsequenzen. Ein grosser Entscheidungsspielraum besteht bei einem hohen Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen, der Verantwortung für einen gesamten Unternehmensbereich sowie mittel- bis langfristigen Konsequenzen (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 6 f).
Der Rekurrent macht mit seinem Rekurs geltend, über einen grösseren Entscheidungsspielraum zu verfügen. Er bestreitet dabei, Entscheidungen in einem vom Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration gesteckten Rahmen zu treffen, da diesem keine Weisungsbefugnis zukomme.
Gemäss Ziffer 7.5 der Stellenbeschreibung Nr. 13477.000001 der Stelle «Leiter/in Rechtsdienst» des Bereichs BdM (act. 8/11) erfolgt ein «Einbezug durch das Migrationsamt bei juristisch weitreichenden Entscheiden». Dies entspricht aber nicht einer Entscheidkompetenz. Diese kommt vielmehr der Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen» zu, welche «Entscheide und Verfügungen von grosser Tragweite und von hoheitlichem Charakter in schwierigen Fällen» erlässt (Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002, Ziff. 5.2, act. 8/2). Gleichwohl erscheint es aber naheliegend, dass durch diese täglich erfolgende Beratung (vgl. Ziff. 9.1 der Stellenbeschreibung Nr. 13477.000001) der Entscheidspielraum praktisch beschränkt wird. Soweit der Regierungsrat aber geltend macht, dass in Verfügungs- wie auch Rechtsmittelverfahren bei aussergewöhnlichen Fällen rechtliche Dokumente unmittelbar von der Leitung des Rechtsdiensts selbst erstellt würden, findet dies keine Grundlage in den für die Einreihung massgebenden Stellenbeschreibungen. Angesichts des Umstands, dass der Stelleninhaber die Verantwortung hauptsächlich für sich und seine Organisationseinheit – und nicht für einen gesamten Unternehmensbereich – trägt, kann dennoch der Einschätzung der Vorinstanz gefolgt werden, dass ein mittlerer Entscheidungsfreiraum vorliegt. Insofern erfüllt die Stelle in Bezug auf den Entscheidungsfreiraum die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 und 6060.17.
4.1.7 Insgesamt unterscheiden sich in der Kompetenz «Selbständigkeit» die Lohnklasse 15 und 17 vorliegend einzig in Bezug auf den Gestaltungsfreiraum. Diesbezüglich erfüllt die Stelle die Modellumschreibung 6060.15.
4.2 Flexibilität
4.2.1 Die Anforderungen bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt (Bearbeitung von Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen Inhalten), den Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die Modellumschreibung 6060.15 die «Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie relativ häufigen zeitlichen Wechseln» verlangt, setzt die Modellumschreibung 6060.17 die «Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie häufigen zeitlichen Wechseln» voraus. Die Modellumschreibungen sind daher bezüglich des Bekanntheitsgrades identisch, unterscheiden sich aber hinsichtlich der Aufgabenvielfalt und der Häufigkeit von Wechseln.
4.2.2 Die Vorinstanz erwog, dass der Stelleninhaber gemäss der zu beurteilenden Stellenbeschreibung das Themengebiet «Bewilligungen» vollumfänglich bearbeite. Die Aufgaben reichten von Vorabklärungen bis hin zum Verfassen von ausführlichen Entscheiden und Berichten sowie deren Präsentation vor verschiedenen Gremien. Eine vollumfängliche Bearbeitung mehrerer Themengebiete liege gemäss der zu beurteilenden Stellenbeschreibung hingegen nicht vor. Folglich sei eine mittlere Aufgabenvielfalt bzw. die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten gegeben. Die zu bewältigenden Aufgaben bewegten sich in der Regel auf bekanntem Terrain und würden nur ab und zu eine neue Herausforderung bergen, wie beispielsweise das Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung. Somit sei ein gewisser Bekanntheitsgrad der Aufgaben gegeben. Des Weiteren sei der Stelleninhaber immer wieder mit fristgebundenen Verfahren konfrontiert. Dadurch komme es zu etlichen termingebundenen und damit spontanen Arbeitsunterbrechungen. Folglich lägen gelegentliche Arbeitsunterbrechungen und somit normale zeitliche Wechsel vor. Insgesamt liege die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.14 erreicht.
4.2.3 Demgegenüber stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, dass insgesamt die Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen Inhalten und relativ geringem Bekanntheitsgrad sowie häufigen zeitlichen Wechseln vorlägen, womit die Modellumschreibung 6060.17 vollumfänglich erfüllt und mehrheitlich sogar übertroffen sei. Auch die Anforderungen der Modellumschreibung 6070.17 wären vollumfänglich übertroffen, jene der Modellumschreibung 6070.19 teilweise übertroffen und die Anforderungen der Modellumschreibung 6070.21 vollumfänglich erreicht.
4.2.4 Mit Bezug auf die Aufgabenvielfalt legt er dar, dass die Abteilung Bewilligungen für eine Vielzahl unterschiedlicher Aufgaben zuständig sei. Er verweist auf Integrationsgespräche, auf Gesuche mit Bezug auf Niederlassungsbewilligungen, Aufenthaltsbewilligungen oder Bewilligungen zu Ausbildungszwecken, auf Wiedererwägungsund Härtefallgesuche zu abgeschlossenen Verfahren bei Grenzgängerbewilligungen, auf die Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen von Neuzuziehenden (EU/EFTA) und Wiederzulassungen bei Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen. Die Abteilung Bewilligungen sei verantwortlich für die Administration des gesamten Grenzgängerwesens, die Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen der ausländischen Wohnbevölkerung im Kanton Basel-Stadt, für Berichte z. H. der Staatsanwaltschaft in Fragen der Landesverweisung und weitere Aufgaben. Er sei verantwortlich für die Erstellung von Budgetkalkulationen und Prognosen z. H. der Bereichs- und Amtsleitung, Ansprechperson für Bundesbehörden bei Fragen zur Finanzkontrolle und verschiedenen Projekten. Gleichzeitig sei er für ausländerrechtliche Analysen, Auswertungen und departementsübergreifende Studien, beispielsweise auf dem Gebiet der Integrationsgespräche in einer Begleitgruppe, zuständig. Weiter verweist er auf die organisatorische und operative Verantwortung für den Vor-Ort-Schalter auf dem Gelände des Novartis-Campus. Aufgrund der zahlreichen Aufgaben, die im Rahmen der Bearbeitung der eigenen Fälle, fachlichen Besprechungen mit Mitarbeitenden, spontanen Anfragen von Gesuchstellenden, Rechtsvertretenden, anderen Amtsstellen, Ausbildungsinstitutionen oder privaten Unternehmungen und Organisationen anfielen, liege eine sehr grosse Aufgabenvielfalt vor.
Darin kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Eine mittlere Aufgabenvielfalt zeichnet sich gemäss der Systematik durch unterschiedliche Aufgaben und eine gewisse Polyvalenz aus. Die Aufgabe der Stelle des Rekurrenten bezieht sich auf die verschiedenen migrationsrechtlichen Bewilligungen und damit auf ein Themengebiet. Wie die Vorinstanz zudem zutreffend ausführt, wird der Aufgabenbereich diesbezüglich insoweit beschränkt, als die Nichtverlängerungen oder Widerrufe von Bewilligungen durch die Abteilung «Aufenthalte» erfolgen, welche auch den Integrationsgrad von ausländischen Personen abklärt und Integrationsziele festlegt. Weiter weist sie darauf hin, dass der Hauptschalter des Migrationsamts an der Spiegelgasse 12 von der Abteilung «Asyl und Rückkehrförderung» verantwortet werde. Der Betrieb des externen Schalters kommt daher nicht als Bearbeitung eines weiteren Themenbereichs hinzu. Gestützt darauf und aufgrund seiner eigenen diesbezüglichen Umschreibung seiner Aufgaben kann daher nicht auf sehr unterschiedliche Aufgaben und eine hohe Polyvalenz im Sinne der vollumfänglichen Bearbeitung mehrerer Themengebiete geschlossen werden (vgl. Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 8). Die vorinstanzliche Feststellung der Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten ist daher nicht zu beanstanden
4.2.5 Bezüglich des Bekanntheitsgrads macht der Rekurrent geltend, dass die vom Stelleninhaber zu beurteilenden Fälle sehr häufig die persönliche Situation der Betroffenen mit einbezögen. Aufgrund der Vielfalt der unterschiedlichen Lebenssituationen könne bei den Beurteilungen in den verschiedenen Entscheidverfahren häufig lediglich bedingt auf vordefinierte Abläufe zurückgegriffen werden. Zudem komme den Kantonen im Ausländerrecht ein grosser Ermessensspielraum zu. Es liege daher insgesamt ein relativ geringer Bekanntheitsgrad über die zu bearbeitenden Geschäftsfälle mit grossem Ermessensspielraum vor.
Auch diesbezüglich kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Ein gewisser Bekanntheitsgrad entspricht der mittleren Kategorie, während ein relativ geringer, ein geringer oder ein sehr geringer Bekanntheitsgrad Abstufungen der schwierigsten Kategorie eines kleinen bzw. geringen Bekanntheitsgrades bilden (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.2.3). Ein geringer Bekanntheitsgrad setzt einen hohen Grad an Unsicherheit oder Ungewissheit voraus, womit bei der Aufgabenerfüllung immer wieder neue Herausforderungen gelöst werden müssen (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 8). Wie der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung ausführen lässt, liegt es in der Natur der Sache, dass bei der Abwicklung des ausländerrechtlichen Bewilligungsgeschäfts konkrete Einzelfälle und somit auch die persönliche Situation der betroffenen Personen zu berücksichtigen sind. Dies schliesst aber nicht aus, dass im Prinzip jeweils zumindest musterhaft auf ein standardmässiges Vorgehen zurückgegriffen werden kann. Es handelt sich bei der Abteilung Bewilligungen eher um Massengeschäfte, während vertieftere Abklärungen an andere Abteilungen zugeteilt werden. Bei gewissen Unsicherheiten und neuen Herausforderungen im Rahmen der Ermessensausübung gibt es Orientierungshilfen. Zudem besteht unbestrittenermassen die Möglichkeit auf den Rechtsdienst zurückzugreifen bzw. ist dieser in unklaren Fällen als einzubeziehende Stelle im Prozess vorgesehen. Der Stelleninhaber ist somit nicht konstant gänzlich unbekannten Aufgaben ausgesetzt. Insgesamt umfasst die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» folglich Aufgaben mit einem gewissen Bekanntheitsgrad.
4.2.6 Schliesslich wendet der Rekurrent bezüglich der Häufigkeit der Wechsel bei der Aufgabenerfüllung ein, dass der Spagat zwischen den Fachbereichen Grenzgängerwesen, Kurzaufenthalts- und Aufenthaltsbewilligungen, Niederlassungsbewilligungen, Integrationsgesprächen, dem Vor-Ort-Schalterbetrieb und der Projektverantwortung das Vorliegen sehr häufiger zeitlicher Wechsel und Arbeitsunterbrechungen erkennen lasse. Erschwerend komme hinzu, dass lediglich die Minderheit dieser Vorkommnisse termingebundener und somit planbarer Natur seien. Rund ein Drittel der täglich 200 Anrufe, welche das Migrationsamt erreichten, beträfen die Abteilung Bewilligungen und ihn. Dazu kämen weitere direkte Anrufe, Emails und spontane Rückfragen mit Dringlichkeit. Der Stelleninhaber müsse daher häufig auf neue und aufgrund der zahlreichen unterschiedlichen Aufgabenbereiche seiner Abteilung und seines eigenen grossen Aufgabenspektrums oftmals parallel auf thematisch vollkommen unterschiedliche Ereignisse reagieren. Es könne daher keinesfalls von lediglich gelegentlichen Arbeitsunterbrechungen und normalen zeitlichen Wechseln die Rede sein. Vielmehr lägen etliche Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situationen und somit häufige zeitliche Wechsel im Sinne der Systematik vor.
Zur Beschreibung der Häufigkeit von Wechseln in der Aufgabenerfüllung werden sechs Schreibformen verwendet (Kaum, normale, relativ häufige, häufige, sehr häufige und dauernde zeitliche Wechsel). Häufige Wechsel liegen bei etlichen Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektischen Situation vor. Davon spricht man, wenn die Aufgabenunterbrüche schwer planbar und Aufgaben in unterschiedlichen Themengebieten zu erfüllen sind. Normale Wechsel liegen bei wenigen Arbeitsunterbrechungen und kaum hektischen Situation vor. Die Arbeitsunterbrüche sind dabei selbstbestimmt und die Aufgaben gehören zum gleichen Themengebiet (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 8). Wie die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung zutreffend ausführt, entfallen die eingehenden Telefonkontakte nicht grossmehrheitlich auf den Stelleninhaber, sondern werden vom Callcenter Migrationsamt triagiert. Auch sonst dürften Anfragen primär durch die Sachbearbeitenden der Abteilung beantwortet werden. Unbestritten ist aber, dass ihn Anfragen in seiner Leitungsfunktion erreichen. Während der Regierungsrat bei der Stelle «Abteilungsleitung Aufenthalte» bei ähnlicher Ausgangslage von relativ häufigen zeitlichen Wechseln und bei der Stelle «Abteilungsleitung Asyl und Rückkehr» (act. 13/1 Ziff. 3.5.2, S. 6) sogar von häufigen zeitlichen Wechseln ausgegangen ist, sollen bei der Abteilungsleitung der Abteilung Bewilligungen bloss normale zeitliche Wechsel gegeben sein. Verglichen dazu ist es nicht nachvollziehbar, wenn vorliegend lediglich von normalen zeitlichen Wechseln auszugehen ist, ist doch wie bei der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» aufgrund der Zahl der Untergebenen, die anzuleiten sind, wie auch der sonstigen Ansprechpartner von etlichen Arbeitsunterbrechungen auszugehen. Bei der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» geht der Regierungsrat davon aus, dass die zu führenden Rechtsverfahren zwar termingebunden und grundsätzlich planbar seien, aber dennoch auch immer wieder fremdbestimmte Arbeitsunterbrechungen bewirkten. Deshalb vermöchten «hektische Situationen [...] somit vereinzelt vorkommen», seien «jedoch nicht charakteristisch» (Vernehmlassung VD.2024.74). Auch der Rekurrent hat in Rechtsmittelverfahren Stellungnahmen abzugeben. Insgesamt ist damit von relativ häufigen zeitlichen Wechseln auszugehen. Daraus folgt, dass diesbezüglich die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 und nicht bloss der Richtposition 6060.14 erfüllt sind.
4.2.7 Insgesamt sind damit die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 bezüglich der Selbstkompetenz Flexibilität aufgrund der «Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie relativ häufigen zeitlichen Wechseln» erfüllt.
4.3 Kommunikationsfähigkeit
4.3.1 Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 5 und 9). Die Modellumschreibung 6060.17 setzt die «Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität» voraus. Diese Anforderungen werden gemäss dem angefochtenen Entscheid erfüllt. Demgegenüber setzen die Modellumschreibungen in der Funktionskette 6070 für die Lohnklasse 19 die «Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität» voraus. Für die Lohnklasse 21 wird bei gleichem Empfängerkreis die «Übermittlung von mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter» verlangt.
4.3.2 Mit dem angefochtenen Entscheid kam der Regierungsrat zum Schluss, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 erreicht würden. Er erwog dabei mit Bezug auf den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, dass bei der Erteilung von Bewilligungen primär einfache Botschaften, bei deren Verweigerung aber auch umfangreiche Begründungen und Stellungnahmen übermittelt werden müssten. Dabei hielt er aber fest, dass die entsprechenden Stellungnahmen vom Stelleninhaber unter Anleitung und Aufsicht der Juristinnen und Juristen des Rechtsdienstes des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration verfasst würden, der auch die abschliessende Verantwortung bei Gesetzes- und Verordnungsanpassungen trage, an denen der Stelleninhaber neben den betroffenen Fachabteilungen mitwirke. Insgesamt liege somit die Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten vor. Weiter ging der Regierungsrat von einer gewissen Brisanz der Botschaft aus, wobei er auf die Integrationsgespräche wie auch die zu erlassenden Verfügungen verwies. Es gelte den Sachverhalt in verschiedenen Sprachen so zu erklären, dass die Betroffenen ihn verstehen. Es handle sich um ein sachliches Umfeld mit nüchterner Atmosphäre. Im Rahmen von Verhandlungen sei jedoch ein gewisses Mass an Diplomatie gefordert. Die zu übermittelnden Botschaften bei Entscheiden über den Verbleib in der Schweiz bzw. die Möglichkeit, als Grenzgänger in Basel zu arbeiten, hätten einen sensitiven Charakter. Somit liege insgesamt ein teilweise sensitiver Charakter vor. Die Tätigkeit der zu beurteilenden Stelle umfasse die Kommunikation mit den Direktbetroffenen, mit deren Rechtsvertretungen, mit Vertretungen verschiedener Behörden sowie gegebenenfalls mit den Medien. Es sei folglich eine mittlere Heterogenität der Zielgruppe bzw. des Empfängerkreises gegeben. Insgesamt liege damit die gemäss Modellumschreibung 6060.17 verlangte Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität vor.
4.3.3 Demgegenüber stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, dass von der Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität auszugehen sei, womit die Anforderungen der Modellumschreibungen 6060.17 und 6070.17 vollumfänglich erfüllt und mehrheitlich übertroffen würden. Es würden die Anforderungen an die Modellumschreibung 6070.19 vollumfänglich und jene der Modellumschreibung 6070.21 teilweise erreicht.
4.3.4 Beim Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft umfasst ein anspruchsvoller Übermittlungsinhalt schwierige Botschaften und einen gewissen Ab-straktionsgrad der Inhalte. Komplexer bis sehr komplexer Übermittlungsinhalt bezieht sich demgegenüber auf sehr schwierige Botschaften und einen hohen Abstraktionsgrad der Inhalte (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 9 f.).
Diesbezüglich macht der Rekurrent geltend, dass er hauptsächlich mit der Übermittlung von schwierigen Botschaften an die betroffenen Personen befasst sei. Bereits im Vorfeld eines Verfahrens, welches zur Abweisung eines Gesuchs führen könne, seien Erläuterungen zur rechtlichen Situation verständlich zu übermitteln. Er bestreitet, dass Stellungnahmen im Beschwerdeverfahren unter Anleitung und Aufsicht des Rechtsdienstes des Bereichs BdM verfasst würde. Diese erfolge durch ihn selbständig. Der Rechtsdienst des Bereichs BdM trage daher auch nicht die abschliessende Verantwortung, sondern könne nur Empfehlungen aussprechen. Auch Gesuche, denen entsprochen werde, müssten von ihm ohne Einbezug des Rechtsdienstes des Bereichs BdM hinsichtlich rechtskonformer und rechtsgleicher Beurteilung überprüft werden. Es liege daher die Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten vor.
Darin kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. In der Abteilung werden eine Grosszahl von positiven Entscheiden gefällt, deren Übermittlung einfach ist. Bei juristisch weitreichenden Entscheiden wird unbestrittenermassen der Rechtsdienst des Bereichs BdM einbezogen. Damit werden die Abteilung und der Stelleninhaber bei der Kommunikation gerade bei negativen Entscheiden wie auch bei Stellungnahmen in Rechtsmittelverfahren unterstützt, was die Schwierigkeit der Übermittlung reduziert. Dies gilt unabhängig davon, wer die Verantwortung für den Entscheid letztlich zu tragen hat. Vor diesem Hintergrund ist die Beurteilung der Vorinstanz, dass der Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften im mittleren Bereich des anspruchsvollen Übermittlungsinhalts, welcher gerade auch schwierige Botschaften umfasst, nachvollziehbar.
4.3.5 Bei dem Schwierigkeitsgrad respektive der Brisanz der Übermittlung sind die «äusseren» Umstände und das Umfeld, in dem zu kommunizieren ist, zu berücksichtigen; dies äussert sich z.B. in intellektuellen und kulturellen Unterschieden der Kommunikationspartner, in der Dynamik oder in der emotionalen Situation des Empfängerkreises (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 9 f.). Die Brisanz der Übermittlung fehlt in einem sachlichen Umfeld und in nüchterner Atmosphäre, wenn keine sensitiven Botschaften zu übermitteln sind und sich keine Anforderungen an die Diplomatie stellen. Von einer mittleren Brisanz und Botschaften mit mehrheitlich sensitivem Charakter wird bei einem emotionalen Umfeld und einer angespannten Atmosphäre gesprochen, in der Botschaften mit sensitivem Charakter mit einem gewissen Mass an Diplomatie übermittelt werden müssen. Schliesslich wird von einer hohen Brisanz und von Botschaften mit überwiegend sensitivem Inhalt bei einem hoch emotionalen Umfeld und einer explosiven Atmosphäre, in der für die Übermittlung von Botschaften mit hoch sensitivem Charakter ein hohes Mass an Diplomatie gefordert ist, gesprochen.
Diesbezüglich bestreitet der Rekurrent, dass er in einem sachlichen Umfeld mit nüchterner Atmosphäre kommuniziere. Vielmehr erfolgten die Botschaften in zahlreichen Geschäftsfällen, wie bei Integrationsgesprächen bei familiären Verhältnissen mit häuslicher Gewalt in einem hektischen Umfeld und einem hochemotionalen Kontext. Es brauche daher ein grosses Mass an diplomatischem Geschick und besonnener Kommunikation. Zur Erschleichung von Bewilligungen in krimineller Absicht werde versucht, Einfluss auf die Behörde auszuüben. Der Umgang mit solchen Anfragen erfordere zur Vermeidung einer Eskalation Geschick und Resilienz des Rekurrenten. Schliesslich verweist er darauf, bei strafrechtlichen Verfahren als Verbindungsperson zwischen dem Migrationsamt und der Staatsanwaltschaft sowie als Anspruchsperson im kantonalen Bedrohungsmanagement aufzutreten. Es sei daher von der Übermittlung von Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter auszugehen. Demgegenüber macht die Vorinstanz geltend, dass sich der Stelleninhaber hin und wieder in Kontakt mit den betroffenen Personen, die in der Regel Laien seien, befinde. Es gelte dabei ein Wissensgefälle zu überbrücken und eine Sprachbarriere zu überwinden. Dabei stehe den Betroffenen aber eine Rechtsvertretung zur Seite, was die Anforderungen senke. Da Personen bei negativen Entscheiden betroffen reagieren würden, gebe es fraglos Anteile der Kommunikation von sensitivem Charakter. Da die Entscheide aber schriftlich ergingen und der Stelleninhaber bloss die sekundäre Ansprechperson sei, könne nicht von einer explosiven Atmosphäre als Regelfall gesprochen werden. Der Stelleninhaber habe sich hauptsächlich intern mit Vorgesetzten, gleichgestellten sowie unterstellten Mitarbeitenden zu besprechen. Bei diesen, die Mehrheit der Kommunikation ausmachenden Anteilen handle es sich um ein sachliches Umfeld und eine nüchterne Atmosphäre. Die Übermittlung der nötigen Botschaften erfolge in diesem Bereich entsprechend ohne Brisanz. Gesamthaft betrachtet umfasse die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» folglich eine kleinere bis mittlere Brisanz in der Übermittlung von Botschaften mit teilweise sensitivem Charakter.
Insgesamt ist die Brisanz im Aufgabenbereich der Bewilligungserteilung weniger akzentuiert. Im Gegensatz zu der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» hat der Abteilungsleiter Bewilligungen eine Vielzahl von Entscheiden zu kommunizieren, die keine aufenthaltsbeendende Massnahmen betreffen, sei es bei der Entscheidung von Auslandaufenthalten für Studierende oder Grenzgängerbewilligungen. Die negativen Entscheide sind durchaus von sensitivem Charakter, ergehen jedoch schriftlich. Die Integrationsgespräche sind sodann zwar vom Abteilungsleiter zu organisieren, aber von den Sachbearbeitenden zu führen. Damit kann der Beurteilung des Regierungsrats gefolgt werden.
4.3.6 Schliesslich bestreitet der Rekurrent die Einschätzung der Heterogenität des Empfängerkreises. Die Heterogenität der Zielgruppe bzw. des Empfängerkreises reicht von homogen bis sehr heterogen. Neben der Zielgruppe ist auch die Anzahl an Anspruchsgruppen von Bedeutung. Von mittlerer Heterogenität spricht man bei unterschiedlichen Zielgruppen und einigen Anspruchsgruppen. Eine grosse Heterogenität setzt darüber hinaus verschiedenste Zielgruppen und sämtliche Anspruchsgruppen voraus (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 9 f.).
Der Rekurrent macht eine grössere Heterogenität der Zielgruppen geltend. Er verweist dabei auf seine vielfältigen Aufgaben im Rahmen der Abteilungsleitung und macht geltend, dass es sich dabei um ausländische Aufenthalter und deren Angehörige, Grenzgängerinnen und Grenzgänger, Rechtsvertretungen, kantonale, nationale und internationale Behörden und privatwirtschaftliche Unternehmungen, Medien, aber auch Ärzte, Interessensverbände, Beratungsstellen und Hilfsorganisationen handle. Der Regierungsrat verweist demgegenüber darauf, dass der Stelleninhaber gemäss der Stellenbeschreibung im Rahmen seiner Tätigkeit einerseits mit Gesuchstellenden, deren Rechtsvertretungen und gegebenfalls mit Hilfsorganisationen zu kommunizieren habe. Weiter komme die Kommunikation mit Behörden, mit Arbeitgebenden und Ärztinnen und Ärzten sowie gelegentlich mit Medien hinzu. Es ergeben sich somit drei wesentliche Empfängerkreise, sodass noch nicht von einer grösseren Heterogenität des Empfängerkreises gesprochen werden kann, sondern von einer mittleren Heterogenität des Empfängerkreises auszugehen ist.
4.3.7 Daraus folgt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17, welche die «Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität» voraussetzt, entsprechend dem angefochtenen Entscheid vollumfänglich erfüllt werden.
4.4 Kooperationsund Teamfähigkeit
4.4.1 Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit» werden über den Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die Interessen und Standpunkte der Kooperationspartnerinnen und -partner beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 11). Die Modellumschreibung 6060.15 verlangt die «Bearbeitung von Problemstellungen in einer kleineren Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten». Demgegenüber wird für die Erfüllung der Modellumschreibung 6060.17 die «Bearbeitung von Problemstellungen in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und Standpunkten» verlangt.
4.4.2 Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, dass die Ausübung der Stelle die regelmässige Zusammenarbeit mit kantonalen, nationalen und internationalen Behörden, mit Fach- und Amtsstellen sowie die Mitarbeit in Arbeitsgruppen und Kommissionen beinhalte. Demgegenüber handle es sich bei Auseinandersetzungen bezüglich der Beendigung des Aufenthalts nicht um eine Kooperation, da es sich nicht um eine gemeinsam zu lösende Aufgabe handle. Der Stelleninhaber arbeite im Rahmen der Bewilligungspraxis sehr selbstständig und kooperiere im Sinne einer gemeinsamen Leistungserbringung lediglich im Rahmen seiner Tätigkeit in kantonalen, nationalen und internationalen Arbeitsgruppen, Gremien und Kommissionen. In den Arbeitsgruppen gehe es insbesondere um Anstösse für Modifikationen bestehender Methoden und Verfahren. Bei der Zusammenarbeit mit den Behörden handle es sich um einen Informationsaustausch und somit nicht um eine Kooperation im Sinne der Systematik. Der Schwierigkeitsgrad der gemeinsam zu lösenden Aufgaben sei somit mit der Bearbeitung von Problemstellungen korrekt umschrieben. Die Grösse der Arbeitsgruppen werde in der Stellenbeschreibung mit «1-5» deklariert. Die Teamgrösse im Rahmen der Zusammenarbeit sei daher als sehr klein bis klein einzustufen. Zudem gehe es bei den in den Arbeitsgruppen diskutierten Verfahrensfragen einerseits um die Verbesserung interner Abläufe, andererseits um die Integration von anderen Auffassungen. Somit lägen teilweise unterschiedliche Interessen und Standpunkte vor. Daraus schloss die Vorinstanz, dass insgesamt die Bearbeitung von Problemstellungen in einer kleinen Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten vorliege und damit das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.14 erreicht werde.
4.4.3 Demgegenüber stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, dass beim Schwierigkeitsgrad der gemeinsam zu lösenden Aufgaben die Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen vorliege. Er sei für die Erarbeitung von Problemlösungen in unterschiedlichen Geschäftsbereichen innerhalb der eigenen Abteilung, dem Kader der Amtsstelle und in übergeordneten Gremien und Arbeitsgruppen wie auch im Rahmen der Projektarbeit, die insbesondere die Berücksichtigung von rechtlichen, organisatorischen und politischen Gegebenheiten erforderten, verantwortlich. Er arbeite nicht nur selbständig, sondern kooperiere in diesem Bereich etwa mit dem Amt für Wirtschaft und Arbeit und dem SEM. Die Leitung von Arbeitsgruppen und Projekten verlange von ihm eine grössere Kompetenz und sei insgesamt anspruchsvoller als vom Regierungsrat behauptet. Es gehe dabei nicht bloss um Anstösse für Modifikationen bestehender Methoden und Verfahren, sondern um die Etablierung und Implementierung neuer Ablaufprozesse, die aufgrund der technischen Weiterentwicklung und der Digitalisierung initiiert würden. Bei der Zusammenarbeit mit anderen Behörden handle es sich nicht bloss einen reinen Informationsaustausch, sondern um eine Kooperation.
4.4.4 Bei den kooperativ zu lösenden Aufgaben wird zwischen Absprachen, Problemstellungen und komplexen Problemstellungen unterschieden. Während es sich bei Problemstellungen um Anstösse für Modifikationen bei bestehenden Methoden und Verfahren handelt, werden als komplexe Problemstellungen Anstösse für grundlegende Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren bezeichnet. Dabei werden die Schreibformen von Problemstellungen, anspruchsvolleren, anspruchsvollen und teilweise komplexen, mehrheitlich komplexen, komplexen und sehr komplexen Problemstellungen unterschieden (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 11).
Gemäss der Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002 nimmt der Abteilungsleiter Bewilligungen an den Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts teil (Ziff. 5.1), führt Verhandlungen mit Behörden, privaten Institutionen und Rechtsvertretern (Ziff. 5.2), nimmt abteilungsspezifische Projektaufgaben wahr, nimmt Einsitz in Projektgruppen, arbeitet in internen Gremien und in externen Arbeitsgruppen und Kommissionen auf kantonaler, nationaler und internationaler Ebene mit und führt die ihm anvertrauten Arbeitsgruppen und Projekte (Ziff. 5.5). Als spezielle Aufgaben ist er Ansprechperson für die Bundesbehörden bei Fragen der Finanzkontrolle mit Bezug auf anerkannte Flüchtlinge sowie für ausländerrechtliche Abklärungen zu Handen der Staatsanwaltschaft bei Landesverweisen (Ziff. 5.7). Während die externe Zusammenarbeit mit kantonalen und nationalen Behörden und Fachstellen täglich erfolgt, erfolgt die interne und externe Mitarbeit in Projekt- und Arbeitsgruppen monatlich, die Leitung von Projekt- und Arbeitsgruppen jährlich. Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausführen lässt, werden bei dieser Kooperation zwar mitunter auch Anstösse für grundlegendere Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren gemacht. Insgesamt handelt es sich bei der Projektarbeit gemäss der Stellenbeschreibung aber um eine untergeordnete Tätigkeit, welche noch nicht ausreichen kann, um insgesamt von der Bearbeitung von Aufgaben auszugehen, die mehrheitlich Anstösse für grundlegende Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren erfordern. Der Rekurrent vermag nicht zu konkretisieren, inwieweit sich die Kooperation in internen Gruppen darüber hinaus regelmässig auch auf grundlegende Veränderungen bezieht. Es ist daher nicht ersichtlich, dass der Stelleninhaber regelmässig zur Lösung von komplexen Problemstellungen mit Dritten kooperieren muss. Das Migrationsrecht ist zwar notorischerweise einem steten Wandel unterworfen. Dass deshalb aber regelmässig grundlegende Veränderungen in den Abläufen notwendig sind, erscheint nicht erstellt. Es stellt sich indes die Frage, ob innerhalb der Formen der Bearbeitung von Problemstellungen nicht dennoch eine weitere Qualifikation im Sinne der Bearbeitung von anspruchsvolleren Problemstellungen erfüllt ist. Davon wurde etwa bei der Einreihung der Stelle «Lehrperson Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule)» (VGE VD.2020.24 vom 4. Juni 2022 E. 4.5.4), der Stelle «Leiter/in Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern» (VGE VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.4.2), der Stelle «Systemspezialist/in Client/Server Management (Windows/Unix)» (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 3.2.2), der Stelle «Leiter/-in Verkehrspolizei» (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.4), der Stelle «Sozialarbeiter/in, Psychologe/in oder Pädagoge/in Abklärungsteam» (VGE VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.5) oder der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» (VGE VD.2019.41 vom 21. Januar 2020 E. 4.4) ausgegangen (vgl. auch die Beurteilung der Stelle «Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“ durch den Grossen Rat, VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.5).
Vor dem Hintergrund dieser Vergleiche und auch aufgrund der eigenen Ausführungen des Regierungsrats kann insgesamt von einer Bearbeitung von anspruchsvolleren Problemlösungen ausgegangen werden. Damit werden die Anforderungen der Modellumschreibungen 6060.15 und 6060.17 bezüglich dieses Unterkriteriums übertroffen.
4.4.5 Bezüglich des Unterkriteriums der Gruppengrösse wird zwischen kleinen, mittelgrossen und grossen Gruppen unterschieden. Während eine kleine Gruppe kleine Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung stellt, gelten für eine mittelgrosse Gruppe erhöhte Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 11).
Der Rekurrent bestreitet die vorinstanzliche Feststellung, wonach von einer Gruppengrösse von einem bis fünf Teammitgliedern auszugehen sei. Er verweist auf das Projekt «WENT» mit sieben Mitgliedern im Kernteam und weiteren Mitgliedern in Teilprojekten einerseits und das Kader des Migrationsamts andererseits. Demgegenüber verweist die Stellenbeschreibung auf eine Gruppengrösse bei der Projektarbeit von bis zu fünf Mitgliedern. Die Geschäftsleitung ist zwar grösser, aber homogen. Im Übrigen handelt es sich bei den sonstigen, vom Rekurrenten genannten Zusammenarbeitsformen um Kollaborationen mit Einzelpersonen. Die Kooperation erfolgt gemäss der Stellenbeschreibung primär mit Personen aus dem Bereich des Migrationsrechts. Es ist daher nicht erkennbar, dass erhöhte Anforderungen bezüglich der zu erfüllenden Teamarbeit bestehen. Bei der Stelle «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» wurde schliesslich auch unter der Berücksichtigung der Nebentätigkeit in den Projekt- und Arbeitsgruppen von der Bearbeitung von Problemstellungen in einer kleineren Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten ausgegangen. Dies muss angesichts seiner Projektarbeiten auch für die Stelle des Rekurrenten gelten. Damit wird das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.15 knapp erreicht.
4.4.6 Beim Unterkriterium der Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner wird zwischen sehr ähnlichen, unterschiedlichen und konträren Standpunkten differenziert. Bei unterschiedlichen Standpunkten gilt es andere Auffassungen zu integrieren. Bei konträren Interessen ist zwischen unterschiedlichen Interessenlagen zu vermitteln (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 11).
Der Rekurrent macht diesbezüglich geltend, dass die Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner häufig konträr seien. Er verweist dabei auf die Zusammenarbeit in Arbeitsgruppen mit anderen Amtsstellen wie dem Einwohneramt oder der Sozialhilfe im Zusammenhang mit Fragen des Datenaustauschs. Auch die Zusammenarbeit in der Teilprojektleitung verlange die Berücksichtigung konträrer Interessen der Projektbeteiligten. Es sei daher von unterschiedlichen Interessen und Standpunkten auszugehen. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung zu Recht geltend macht, verfolgen die internen Partnerinnen und Partner weitgehend die gleichen Interessen. Die externen Partnerinnen und Partner, wie die Behörden des Bundes und beispielsweise das Staatssekretariat für Migration, mögen teilweise leicht anders gerichtete Auffassungen einbringen, welche vom Stelleninhaber zu berücksichtigen und zu integrieren sind. Gleichwohl bleibt auch der Blick dieser Partnerinnen und Partner auf die einheitliche und rechtskonforme Anwendung des Ausländerrechts gerichtet. Mit der Vorinstanz ist daher von der Zusammenarbeit mit Partnerinnen und Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten auszugehen.
4.4.7 Insgesamt werden daher die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15, welche die «Bearbeitung von Problemstellungen in einer kleineren Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten» entgegen der Auffassung des Regierungsrates erreicht.
4.5 Führung und Führungsunterstützung
4.5.1 Strittig ist weiter die Bewertung der Unterkompetenz Führung und Führungsunterstützung.
4.5.2 Die Anforderungen an die Führung, das heisst an eine Linienvorgesetzte beziehungsweise einen Linienvorgesetzten, werden über den Führungslevel (Leitung eines unteren bis oberen Führungsbereiches) sowie über die Führungsspanne und die Funktionsvielfalt der zu führenden Mitarbeitenden definiert. Für das Anforderungsniveau hinsichtlich der Führungsspanne ist bei der Linienführung die Anzahl der direkt unterstellten Mitarbeitenden entscheidend (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 4.5.1 m.w.H.). Die Modellumschreibung 6060.15 setzt die personelle und fachliche Führung einer kleineren bis mittleren Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen auf unterer bis mittlerer Ebene voraus. Demgegenüber ist für die Erfüllung der Modellumschreibung 6060.17 die personelle und fachliche Führung einer mittleren Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen auf mittlerer Ebene vorausgesetzt.
Diesbezüglich erwog der Regierungsrat, dass dem Stelleninhaber gemäss seiner Stellenbeschreibung 10.8 Stellen (11- 15 Personen) direkt unterstellt seien. Gemäss dem Organigramm handle es sich um die Funktionen «Sachbearbeitung Bewilligungen» und «Administration Bewilligungen» sowie eine Auszubildende oder einen Auszubildenden. Die zu beurteilende Stelle sei im Migrationsamt, einer Abteilung des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration im Justiz- und Sicherheitsdepartement, angegliedert und liege damit auf der dritten Führungsebene. Insgesamt liege damit die personelle und fachliche Führung einer sehr grossen Anzahl von Mitarbeitenden mit gleichartigen Funktionen auf mittlerer Ebene vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.16 erreicht.
Mit seinem Rekurs kritisiert der Rekurrent die Beurteilung der Funktionsvielfalt der unterstellten Stellen und macht geltend, dass aufgrund der ausgeprägten Heterogenität der Aufgaben der Abteilung und der den Mitarbeitenden zugewiesenen, eingehendes Spezialwissen erfordernden Sachgebiete nicht gleichartige, sondern unterschiedliche Funktionen geführt würden. Bei der Beurteilung der Anforderungen an die Kenntnisse und Fertigkeiten (Ziff. 2.3.7) habe das Vergütungsmanagement denn auch bestätigt, dass das vom Stelleninhaber zu bearbeitende Aufgabengebiet systemisch mehrere Sachgebiete umfasse. Es liege eine personelle und fachliche Führung einer sehr grossen Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen auf mittlerer Ebene vor. Damit würden die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 vollumfänglich erreicht und in Bezug auf die Anzahl der Mitarbeitenden respektive die Führungsspanne klar übertroffen; hier werde sogar die Funktionskette 6070 (auch die LK 21) übertroffen.
Mit Bezug auf die damit allein strittige Beurteilung des Unterkriteriums der Funktionsvielfalt kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführen lässt, werden von den unterstellten Mitarbeitenden unterschiedliche Bewilligungsarten wie Aufenthaltsbewilligungen, Niederlassungsbewilligungen oder Grenzgängerbewilligungen behandelt. Das Vorgehen und die Abwicklung bei allen Bewilligungstypen fallen grundsätzlich ähnlich aus. Daher kann von der Wahrnehmung gleichartiger Funktionen gesprochen werden. Dabei ist auch nicht erforderlich, dass die Aufgaben der Mitarbeitenden durchgängig identisch ausfallen, da nicht von gleichen, sondern gleichartigen Funktionen gesprochen wird.
Die Stelle übertrifft die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 hinsichtlich der Führungsspanne um drei Steigerungsformen, liegt doch eine grosse Anzahl anstatt der verlangten mittleren Anzahl von Mitarbeitenden vor. Dazwischen liegen die beiden Schreibformen der mittleren bis grösseren und der grösseren Anzahl von Mitarbeitenden. Demgegenüber erfüllt die Stelle hinsichtlich der Funktionsvielfalt der Mitarbeitenden bloss die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.13 nicht. Demgegenüber entsprechen die Anforderungen der Stelle aufgrund der Führung auf mittlerer Ebene jene der Modellumschreibung 6060.17 hinsichtlich des Führungslevels. Insgesamt kann daher davon ausgegangen werden, dass das Defizit hinsichtlich der Funktionsvielfalt durch die grössere Führungsspanne ausgeglichen wird und im Ergebnis die Anforderungen der Richtposition 6060.17 erfüllt werden. Der Regierungsrat erläutert nicht, wieso im Ergebnis allein das Defizit bei der Funktionsvielfalt aber nicht die übertroffenen Anforderungen bezüglich der Führungsspanne berücksichtigt werden sollen.
4.5.3 Unter der Führungsunterstützung wird die erforderliche Fähigkeit verstanden, als Planerin bzw. Planer oder als Fachberaterin bzw. Fachberater (z. B. in Stabsfunktionen) bzw. als Fachperson Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der Entscheidungsfindung zu unterstützen (beratende, planende und entscheidungsvorbereitende Funktionen). Die entsprechenden Anforderungen werden über den Komplexitätsgrad der Unterstützung, über die Breite der Einflussnahme und über die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums beschrieben (VGE VD.2020.232 vom 17. Februar 2022 E. 4.6.1). Die Modellumschreibung 6060.17 verlangt dabei eine einfachere Führungsunterstützung auf unterem Führungslevel mit Einfluss auf eine Organisationseinheit mit einer kleineren Interessenvielfalt.
Der Regierungsrat erwog, dass die zu beurteilende Stellenbeschreibung die Erstellung von Entscheidungsgrundlagen und Stellungnahmen für die Amtsleitung bzw. deren Beratung bei der Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen, die Verfassung von Anträgen, Stellungnahmen, Vernehmlassungen und Berichten an die Amts- und Bereichsleitung, an die Departementsvorstehende bzw. den Departementsvorstehenden und an den Regierungsrat sowie die Teilnahme mit Mitbestimmungsrecht an den Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts nenne. Der Stelleninhabende leiste daher bei seiner Arbeit für Gremien auf inner- und ausserkantonaler sowie nationaler Ebene wie bei der Vorstellung von Geschäften in den Geschäftsleitungssitzungen des Migrationsamts oder beim Verfassen von Anträgen zuhanden des Regierungsrats Führungsunterstützung. Beeinflusst werde in erster Linie das Migrationsamt und damit eine Organisationseinheit. Dies entspreche einer einfachen Führungsunterstützung auf unterem bis oberem, insgesamt mittlerem Führungslevel. Die Vielfalt der Interessen innerhalb der Fachgremien müsse als klein beurteilt werden, weil der Austausch und die Mitarbeit in Erfahrungsaustauschgruppen nicht als Führungsunterstützung gelten. Innerhalb der anderen Gremien könnten jedoch grössere Interessensdifferenzen bestehen. Insgesamt liege eine einfache Führungsunterstützung auf mittlerem Führungslevel mit Einfluss auf eine Organisationseinheit mit einer kleineren Interessenvielfalt vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.17 insgesamt erreicht.
Mit seiner Rekursbegründung bestreitet der Rekurrent die regierungsrätliche Beurteilung des Komplexitätsgrades der Unterstützung. Er macht geltend, aufgrund der in der Stellenbeschreibung enthaltenen Aufgaben leiste er zumindest einfachere bis schwierigere Führungsunterstützung. Er verweist weiter darauf, dass sich die geleistete Führungsunterstützung an den Regierungsrat, die Departementsvorsteherin sowie die Amts- und Bereichsleitung adressiere, weshalb von Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel auszugehen sei. Damit seien die Anforderungen der Modellumschreibung vollumfänglich erfüllt und würden teilweise klar übertroffen.
Wie der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, kann die Leitung des Migrationsamts als direkt vorgesetzte Stelle nicht Adressat von Führungsunterstützung sein (vgl. VGE VD.2019.54 und VD.2019.41 vom 21. Januar 2020 je E. 4.6). Die von der Stelle des Rekurrenten zu leistende Führungsunterstützung im Sinne der Systematik erfolgt durch das Verfassen von Anträgen, Stellungnahmen sowie Berichten in ihrem Aufgabengebiet zugunsten der Bereichsleitung «Bevölkerungsdienste und Migration» und zugunsten der Departementsvorsteherin bzw. des Departementsvorstehers sowie des Regierungsrats. Es erscheint nachvollziehbar, dass sie aber bloss gelegentlich resp. als eine Ausnahme erfolgt, da im Sinne einer stufengerechten Zusammenarbeit diese in der Regel von den Amts- und Bereichsleitungen beraten werden. Zudem ist erstellt, dass die Stelle diesbezüglich auch auf den Rechtsdienst des Bereichs BdM zurückgreifen kann. Der Rekurrent konkretisiert vor diesem Hintergrund nicht, inwieweit seine Stelle auch schwierige Führungsunterstützung umfasst. Insgesamt umfasst die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» daher eine einfache Führungsunterstützung auf mittlerem Führungslevel mit Einfluss auf eine Organisationseinheit mit einer kleineren Interessenvielfalt. Damit werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 bezüglich der Führungsunterstützung hinsichtlich des Komplexitätsgrads teilweise unterschritten (einfache statt einfachere), teilweise übertroffen (mittleres statt unteres Führungslevel) und im Übrigen erreicht. Der Regierungsrat ist daher zutreffend davon ausgegangen, dass das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.17 erreicht wird.
4.6 Wissen
4.6.1 Die Modellumschreibung 6060.17 verlangt bezüglich der Fachkompetenz Wissen eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Master sowie eine adäquate Führungsausbildung. Mit der Stellenbeschreibung Nr. 13500.000002 wird als Grundausbildung ein Master einer Fachhochschule in Jurisprudenz oder Ökonomie und als Zusatzausbildung ein Certificate of Advanced Studies (CAS) in Migrationsrecht verlangt. Dies führt die Vorinstanz zum Schluss, dass damit das Anforderungsprofil der Modellumschreibung 6060.17 insgesamt erreicht werde.
4.6.2 Diesbezüglich rügt der Rekurrent, es mute seltsam an, dass seine Stellenbeschreibung lediglich einen Master auf Niveau Fachhochschule voraussetze, während bei den weiteren Abteilungsleitungsstellen innerhalb des Migrationsamtes ein universitärer Master verlangt werde. Er geht dabei davon aus, dass bei der Redaktion der Stellenbeschreibung diesbezüglich ein Fehler vorliege. Ein sachlicher Grund, weshalb die Stelle des Rekurrenten lediglich einen Fachhochschulabschluss erfordern solle und die weiteren Abteilungsleitungsstellen einen Universitätsabschluss voraussetzen sollten, sei nicht ersichtlich.
Darauf kann nicht eingetreten werden. Massgebend für die Einreihung ist die Stellenbeschreibung. Mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle kann dabei nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6 m.w.H.). Im Übrigen erscheint auch nicht ausgeschlossen, dass die Ausbildungsanforderungen für die verschiedenen Bereichsleitungen im Migrationsamt unterschiedlich umschrieben werden. Zutreffend ist zwar, dass die Stellen «Abteilungsleiter/in Einreisen» (Stellenbeschreibung Nr. 13498.000002; act. 8/10), «Abteilungsleiter/in Vollzug» (Stellenbeschreibung Nr. 19499.000002; act. 8/13), «Abteilungsleiter/in Aufenthalte» (Stellenbeschreibung Nr. 14'496.000002) wie auch «Abteilungsleitung Asyl und Rückkehrförderung» (Stellenbeschreibung Nr. 13497.000002; act. 13/2) einen Master auf Stufe Universität/ETH voraussetzen. Demgegenüber wird für die Stelle Abteilungsleiter/in Einbürgerungen» bloss ein Bachelor einer Fachhochschule verlangt (Stellenbeschreibung Nr. 17650.000001; act. 10/21). Daraus folgt, dass die mit der Stellenbeschreibung umschriebenen Ausbildungsvoraussetzungen jener der Modellumschreibung 6060.17 entsprechen. Bei der Zusatzausbildung wird anstelle der mit der Modellumschreibung 6060.17 verlangten «adäquaten Führungsausbildung» ein CAS in Migrationsrecht verlangt. Die Stellenbeschreibung setzt keine Führungsausbildung voraus. Der Rekurrent macht nicht einmal geltend, über eine solche zu verfügen. Der Regierungsrat geht implizit davon aus, dass der in der Stellenbeschreibung verlangte CAS bezüglich des Zusatzausbildungsniveaus jenem der in der Modellumschreibung 6060.17 verlangten «adäquaten Führungsausbildung» entspricht. Es bleibt daher dabei, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 bezüglich der Fachkompetenz Wissen erreicht werden.
4.7 Kenntnisse und Fertigkeiten
4.7.1 Betreffend die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 15 f.).
4.7.2 Die Modellumschreibung 6060.15 verlangt bezüglich des Unterkriteriums Praxiskenntnisse «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche», während die Modellumschreibung 6060.17 diesbezüglich «erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnise (teilweise Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche» verlangt.
Die Vorinstanz stellte bezüglich der verlangten Praxiskenntnisse fest, dass die zu beurteilende Stellenbeschreibung neben der strukturierten Ausbildung vertiefte Kenntnisse der ausländerrechtlichen Bestimmungen, gute Kenntnisse der zivilrechtlichen und strafprozessualen Bestimmungen, Führungserfahrung, Kenntnisse der eingesetzten Fachapplikationen, gute mündliche und schriftliche Kenntnisse der Landessprachen sowie mündliche Kenntnisse weiterer Fremdsprachen (z. B. Englisch), vertiefte Kenntnisse der Verwaltungsverfahren sowohl auf kantonaler wie auf Bundesebene sowie eine hohe Beratungs- und Verhandlungskompetenz fordere. Dabei umfasse das Aufgabengebiet die Prüfung von Aufenthaltsbewilligungen gemäss dem Ausländer- und Integrationsgesetzes. Es würden verschiedene Verfahren innerhalb des Fachgebiets Ausländerrecht abgewickelt. Die Stelle bewege sich dabei aber noch nicht in einem Fachbereich, sondern umfasse mehrere Sachbereiche innerhalb von diesem Fachbereich. Der Know-how-Transfer bezüglich der Veränderungen der Rechtslage in den betreffenden Sachbereichen erfolge durch den Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration. Auch die Gewährleistung der Rechtsgleichheit stelle die genannte Rechtsabteilung mittels Richtlinien, Weisungen und Vorlagen sicher. Trotzdem sei bei der zu beurteilenden Stelle ein sogenanntes «Spezialistenniveau» erkennbar. Insgesamt lägen somit erhebliche Kenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche vor, womit das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6060.15 erreicht werde.
Mit seinem Rekurs rügt der Rekurrent in diesem Zusammenhang zunächst die Feststellung der Vorinstanz bezüglich des Know-how-Transfers durch den Rechtsdienst des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration. Der Know-how-Transfer bezüglich der Veränderungen der Rechtslage erfolge direkt durch ihn, müsse er doch aufgrund seiner Verantwortung für die fachgerechte Erledigung der Aufgabe und seiner abschliessenden Entscheidkompetenz dafür sorgen, dass Informationen über Veränderungen der Rechtslage regelmässig umgehend nach Bekanntwerden in die Praxis umgesetzt würden. Dem Rechtsdienst komme ohne eine Weisungsbefugnis lediglich eine unterstützende und beratende Aufgabe zu. Diese Ausführungen gehen an der Sache vorbei. Indem er selbst einräumt, dass er mit Bezug auf die Information über Änderungen der migrationsrechtlichen Rechtslage vom Rechtsdienst des Bereichs BdM unterstützt und beraten wird, anerkennt er, dass er die entsprechenden Kenntnisse von diesem vermittelt erhält. Er wird damit beim laufenden Erwerb der erforderlichen Praxiskenntnisse durch jenen entlastet.
Weiter rügt der Rekurrent die Qualifikation der Aufgabenkomplexität. Er macht geltend, dass die notwendige Informationsbeschaffung und -interpretation für seine Aufgabenerfüllung weit über das eigentliche Ausländerrecht hinausreiche. Die Stelle setze neben profunden Kenntnissen im Ausländerrecht vertiefte Kenntnisse der zivilrechtlichen und strafprozessualen Bestimmungen voraus. Unter Verweis auf die Bundesverordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern (VIntA, SR 142.205), das Integrationsgesetz Basel- Stadt wie auch die Revision des AIG per 1. Januar 2019 macht er geltend, dass die Anforderungen an die Integration und deren Stellenwert wesentlich gestiegen seien und der Integration von Ausländerinnen und Ausländern nun eine erhöhte Bedeutung und Sichtbarkeit zukomme. Weiter weist er auf die Verantwortung für den Aufgabenbereich Anmeldungen von Ausländerinnen und Ausländern und den Vor-Ort-Schalter auf dem Novartis-Campus hin, was Kenntnisse des Gesetzes über Niederlassung und Aufenthalt (NAG, SG 122.200) erfordern würde, welche ebenfalls über den Anwendungsbereich des Ausländerrechts hinausgingen. Neben Kenntnissen des Verwaltungs- und Strafrechts seien auch grundlegende Kenntnisse des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, des Sozialversicherungsrechts, des Steuerrechts und der sozialhilferechtlichen Bestimmungen erforderlich. Er verweist auf die innerund interdepartementale Zusammenarbeit mit dem Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) etwa in arbeitsmarktrechtlichen Prozessen (Vorentscheide), mit dem Bevölkerungsamt (Einwohner- Pass- und Zivilstandsamt) etwa bei der Registrierung von Neuzuziehenden oder der Erfassung von biometrischen Daten für den Ausländerausweis, mit dem Staatssekretariat für Migration (SEM) etwa in Zustimmungsverfahren, bei Berichten z. H. der Staatsanwaltschaft in Fragen der Landesverweisung sowie mit Blick auf die Teilprojektleitung «WENT». Hierfür würden mindestens hohe bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse hinsichtlich der das Migrationsamt betreffenden Abläufe auf Expertenniveau vorwiegend innerhalb mehrerer Fachbereiche vorausgesetzt. Es liege die Bearbeitung einzelner umfassender Bereiche vor, welche Kenntnisse mehrerer Dienstleistungen sowie deren Schnittstellen und Zusammenhänge erforderten. Seine Verantwortung erstrecke sich somit über einen Fachbereich und nicht lediglich über mehrere Sachbereiche. Daraus schliesst der Rekurrent, dass erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche, eventualiter vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs, vorlägen. Die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17 seien somit vollumfänglich erfüllt, eventualiter teilweise übertroffen.
Dem hält der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung entgegen, dass die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» erhebliche Praxiskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche erfordert. Es würden gemäss Stellenbeschreibung vertiefte Praxiskenntnisse im Ausländerrecht vorwiegend im Bereich der Bewilligungen benötigt. Bei deren Erteilung, Nichterteilung und Verlängerung würden oftmals auch punktuelle Praxiskenntnisse in anderen Rechtsgebieten, wie dem Strafrecht, Sozialhilferecht oder Schuldbetreibungs- und Konkursrecht benötigt. Der Stelleninhaber müsse aber keine Abklärungen in diesem Bereich machen, sondern nur Ergebnisse «lesen» können. Er brauche zusätzlich auch Praxiskenntnisse, was die betriebswirtschaftliche Komponente betreffe. Entsprechend seien erhebliche Praxiskenntnisse auf Spezialistenniveau bezogen auf ein überschaubares Aufgabengebiet und nicht auf einen gesamten Fachbereich wie das gesamte Migrationsrecht erforderlich. Expertenniveau werde hingegen noch nicht erreicht. Insgesamt beinhalte die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» somit erhebliche Praxiskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche.
Bei den Praxis- und Umsetzungskenntnissen werden grundlegende bis sehr hohe Kenntnisse unterschieden. Erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen dabei Spezialistenniveau und erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen teilweise Expertenniveau (vgl. Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.43 vom 1. März 2019 E. 4.9). Bereits auf Spezialistenniveau kann von den Funktionsträgerinnen und -trägern die Vornahme von Know-how-Transfer etwa in Form fachlicher Anleitung erwartet werden (VGE VD.2019.220 vom 17. November 2020 E. 3.9.3). Unter Berücksichtigung der Unterstützung durch die Rechtsabteilung des Bereichs BdM ist vor diesem Hintergrund nicht erfindlich, wieso die von der Stelle des Rekurrenten verlangten Praxis- und Umsetzungskenntnisse mehr als Spezialistenniveau aufweisen müssen. Nachvollziehbar ist auch die Auffassung des Regierungsrates, dass sich die verlangten Kenntnisse auf Spezialistenniveau auf mehrere Sachbereiche beziehen. Ein Sachbereich wird als «eher überschaubares Aufgabengebiet», mit «Bearbeitung eines begrenzten, einfacheren Bereichs», mit «Kenntnisse einer Dienststelle und der Schnittstellen innerhalb der Dienstleistung» beschrieben. Für einen Fachbereich ist ein «eher vernetztes Aufgabengebiet», welches die «Bearbeitung einzelner, umfassender Bereiche» umfasst und die «Kenntnisse mehrerer Dienstleistungen und der notwendigen Schnittstellen und Zusammenhänge» vorausgesetzt (VGE VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.3.3, Erläuterungen zur Stelleneinreihung, S. 15). Vorliegend beziehen sich die Kenntnisse nach dieser Systematik auf mehrere Sachbereiche. Auch wenn sich die Kenntnisse über den spezifischen migrationsrechtlichen Sachbereich der Aufenthalte hinaus auf weitere Sachbereiche beziehen, kann aus dem Umstand, dass Kenntnisse innerhalb mehrerer Sachbereiche und Kenntnisse innerhalb eines Fachbereichs unterschieden werden, noch nicht notwendigerweise auf die Bearbeitung eines ganzen Fachbereichs geschlossen werden (vgl. auch VGE VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.8.3, VD.2018.43 vom 1. März 2019 E. 4.1.1).
Daraus folgt, dass die Stelle bezüglich des Unterkriteriums Praxiskenntnisse «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche» verlangt und damit die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 erfüllt werden.
4.7.3 Bezüglich des Unterkriteriums Kenntnisse der Prozesse und Abläufe nennt die Modellumschreibung 6060.15 «erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs», während die Modellumschreibung 6060.17 «erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs» voraussetzt.
Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, die Stelle des Rekurrenten gehöre zur Dienststelle «Migrationsamt». Der Stelleninhaber pflege einen regelmässigen Austausch mit den anderen Abteilungen des Migrationsamts und stehe gelegentlich in Kontakt mit den entsprechenden Behörden im In- und Ausland. Folglich erledige er seine Haupttätigkeit innerhalb einer Dienststelle mit Schnittstellen zu anderen Dienststellen und Behörden. An der Gestaltung der Prozesse werde zwar mitgearbeitet und es würden Anregungen zur Prozessverbesserung erwartet. Die Prozesse würden jedoch nicht eigenständig gestaltet. Insgesamt lägen somit erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle vor. Damit werde das Anforderungsniveau der Richtposition 6060.14 erreicht.
Demgegenüber stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.17, wie auch jene der Modellumschreibungen 6070.17 und 6070.19 vollumfänglich erfüllt würden. Es werde ihm bezüglich Kenntnisse der Prozesse und Abläufe zu Recht ein erhebliches Niveau attestiert. Es werde aber nicht nur von ihm an der Gestaltung von Prozessen mitgearbeitet und von ihm Anregungen zu Prozessverbesserungen erwartet. Er gestalte vielmehr Prozesse eigenständig. Er stelle den Know-how-Transfer an die Mitarbeitenden sicher. Zudem stehe er gemäss der Stellenbeschreibung in täglichem Kontakt mit den Behörden im In- und Ausland. Bei seiner Stelle handle es sich um ein vernetztes Aufgabengebiet mit diversen Schnittstellen zu anderen Dienststellen und Departementen des Kantons, zu Behörden und Organisationen des Bundes, anderer Kantone und anderer Länder. Die Behauptung des Regierungsrates, dass vorwiegend innerhalb einer Dienststelle Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorhanden sein müssten, sei somit nicht richtig. Vielmehr erfordere die Stelle im Sinne der Systematik insgesamt mindestens Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs.
Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführen lässt, umfasst die Stelle des Rekurrenten in der Hauptsache Aufgaben, die in der eigenen Abteilung und im Kontakt mit anderen Abteilungen der Dienststelle «Migrationsamt» zu erledigen sind. Entsprechend sind vorwiegend Kenntnisse der Prozesse und Abläufe in Bezug auf die Dienststelle «Migrationsamt» nötig. Wie zutreffend ausgeführt wird, schliesst die Schreibweise, dass sich die Kenntnisse «vorwiegend» auf eine Dienststelle beziehen nicht aus, dass daneben auch mit dem Rechtsdienst des Bereichs «Bevölkerungsdienste und Migration» zusammengearbeitet wird und Kontakte mit anderen kantonalen Behörden bestehen, wie etwa mit der Staatsanwaltschaft. Die Stelle verlangt jedoch keine umfassende und vertiefte Kenntnis derartiger Prozesse und Abläufe in Bezug auf ein ganzes Departement. Demnach erfordert die Stelle «Abteilungsleiter/-in Bewilligungen» Praxiskenntnisse vorwiegend innerhalb einer Dienststelle. Daher werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6060.15 insoweit nicht erreicht. Da das Anforderungsniveau der Richtposition mit Bezug auf das Niveau der Kenntnisse indes übertroffen wird, kann auch vorliegend berücksichtigt werden, dass damit die Beschränkung der Kenntnisse innerhalb einer Dienststelle ausgeglichen werden und im Ergebnis die Anforderungen der Richtposition 6060.15 erreicht werden.
4.8 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
4.8.1 Mit Bezug auf die Rubrik besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen verwies der Regierungsrat auf die in der Stellenbeschreibung genannte Tätigkeit als Referent an Informationsveranstaltungen ausserhalb der Arbeitszeit, das Repräsentieren der Staatsgewalt im polarisierenden Ausländerrecht sowie die Notwendigkeit einer grossen Sozialkompetenz und Belastbarkeit im direkten Umgang mit der teilweise sehr schwierigen Kundschaft. Er erwog, aufgrund der gelegentlichen Konfrontation des Stelleninhabers mit schweren menschlichen Schicksalen, etwa wenn die Mitarbeitenden bei der Bearbeitung von belastenden Fällen Unterstützung benötigten, lägen gelegentliche psychische Beanspruchungen vor. Aus dem mitunter auch direkten Kontakt des Stelleninhabers mit schwierigen Kundinnen und Kunden ergebe sich zudem eine gewisse Intensität dieser Beanspruchungen. Insgesamt liege somit eine gelegentliche psychische Beanspruchung mit erhöhter Intensität vor. Da die Funktionskette 6060 keine Anforderungen an die Beanspruchungen und Arbeitszeiten stelle, werde deren Anforderungsniveau diesbezüglich übertroffen. Demgegenüber erreiche die in der Stellenbeschreibung erwähnte Abweichung von der Normalarbeitszeit hingegen kein bewertungsrelevantes Niveau.
4.8.2 Mit seinem Rekurs weist der Rekurrent demgegenüber darauf hin, dass Belastungen durch Konfrontationen mit Kunden nicht nur im Zusammenhang mit der Unterstützung von Mitarbeitenden auftreten würden, da er insbesondere schwierige Fälle auch selbst bearbeite. Er stehe auch in der Pflicht, bei entstehenden Konfliktsituationen zu deeskalieren. Der Umgang mit schweren menschlichen Schicksalen aufgrund der Tragweite eines Entscheids betreffend Nichterteilung einer weiteren Bewilligung, z.B. bei Verweigerung der Wiederzulassung, und des direkten Kontakts mit den Betroffenen auch im persönlichen oder telefonischen Gespräch, führe zu einer starken psychischen Belastung. Es liege somit nicht nur ein gelegentlicher, sondern regelmässiger Kundenkontakt mit psychischen Beanspruchungen vor. Im Ergebnis ist aber nicht bestritten, dass die diesbezüglichen Anforderungen der Funktionskette 6060 und 6070 übertroffen werden.
4.9 Zusammenfassung
In der Gesamtbetrachtung ist festzustellen, dass die Stelle «Abteilungsleiter/in Bewilligungen» in den Kompetenzen Kommunikationsfähigkeit, Führung und Führungsunterstützung sowie Wissen die Modellumschreibung 6060.17 erreicht. In Bezug auf die Selbständigkeit, die Flexibilität und die Kenntnisse und Fertigkeiten ist indes lediglich die Modellumschreibung 6060.15 erfüllt, bei der Kooperations- und Teamfähigkeit die Modellumschreibung 6060.16. Übertroffen ist die Modellumschreibung 6070.17 einzig in Bezug auf die Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen. Insgesamt ist die von der Vorinstanz vorgenommene Einteilung in die Lohnklasse 16 damit nachvollziehbar.
5. Quervergleiche
5.1 Rechtsgleichheit
5.1.1 Zu prüfen ist, ob die Stelle des Rekurrenten unter dem Gesichtspunkt des Rechtsgleichheitsprinzips gleich eingestuft worden sind, wie andere Stellen mit vergleichbaren Voraussetzungen und Aufgaben, mithin ob sich die Einreihung der streitgegenständlichen Funktionen in die Gesamtbewertungsstruktur einfügt.
5.1.2 Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 136 I 17 E. 5.3). Im öffentlichen Dienstverhältnis verlangt Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101), dass gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird. Den politischen Behörden wird indes ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung des Personals massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1, 131 I 105 E. 3.1). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass der Lohn allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein (VGE VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 E. 2.3).
5.2 Departementsexterne Quervergleiche
5.2.1 Die Vorinstanz nahm zunächst einen Quervergleich mit der departementsexternen, in der Funktionskette 6070 in Lohnklasse 17 eigereihten «Leiter/in Abteilung Ergänzungsleistungen, Prämienverbilligungen, Familienmietzinsbeiträge», Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt, Amt für Sozialbeiträge vor. Sie verwies darauf, dass die Quervergleichsstelle insgesamt 70 Mitarbeitende führe, davon sieben Teamleitende in den Lohnklassen 13 und 14 direkt. Sie sei mit ihrem bzw. seinem Team für die rechtmässige, kundengerechte und effiziente Abwicklung der Ergänzungsleistungen und kantonalen Beihilfen, der Prämienverbilligung für Bezüger von Ergänzungsleistungen sowie für Bezüger der Sozialhilfe, etc. verantwortlich. Aufgrund der erheblich grösseren Führungsspanne und der Verantwortung für ein diverses Massengeschäft mit sehr vielen Schnittstellen, der Verantwortung für ca. 50‘000 Kundinnen und Kunden sowie für 15 % des Kantonsbudgets sei die im Vergleich zur Stelle des Einsprechers um eine Lohnklasse höhere Einreihung der Quervergleichsstelle angemessen.
5.2.2 Einen weite