Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.162
URTEIL
vom 28. August 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Carl Gustav Mez
und Gerichtsschreiberin lic. iur. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrent
[…]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, Postfach 570, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 29. Mai 2017
betreffend Entzug der aufschiebenden Wirkung
Sachverhalt
A____ wird seit November 2008 – mit Unterbrüchen – von der Sozialhilfe wirtschaftlich unterstützt. Am 27. Mai 2010 teilte er der Sozialhilfe mit, er habe von der […] Rechtsschutz-Versicherung AG gemäss einer Vereinbarung vom 3. Mai 2010 in einer mietrechtlichen Angelegenheit CHF 1'120.25 zur Verfahrenserledigung vergütet erhalten. Am 26. Juli 2010 forderte die Sozialhilfe die Rückzahlung dieses Betrags, der für den Monat Juni nicht mehr von den Unterstützungsleistungen in Abzug habe gebracht werden können. Ein dagegen erhobener Rekurs wurde sowohl vom Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) als auch vom Verwaltungsgericht (VGE VD.2012.3 vom 1. Juni 2012) abgewiesen. Das Bundesgericht trat auf die von A____ dagegen eingereichte Beschwerde nicht ein (BGer 8C_642/2012 vom 10. Dezember 2012).
Am 10. April 2017 erliess die Sozialhilfe eine Budgetverfügung ab Mai 2017, die einen Abzug von CHF 100.– gestützt auf die Rückerstattungsverfügung vom 26. Juli 2010 beinhaltete. Mit Abrechnungsverfügung vom 18. April 2017 wurde der Abzug bestätigt. Einem allfälligen Rekurs gegen diese Verfügungen wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Am 20. April 2017 stellte A____ bei der Sozialhilfe ein Gesuch um Erlass der Rückerstattungsforderung in Höhe von CHF 1'120.25, das die Sozialhilfe mit Verfügung vom 10. Mai 2017 abwies. Am 23. Mai 2017 erliess die Sozialhilfe eine Abrechnungsverfügung für den Monat Juni 2017, die wiederum einen verrechnungsweisen Abzug von CHF 100.– für unrechtmässig bezogene Sozialhilfeleistungen gestützt auf die Rückerstattungsverfügung vom 26. Juli 2010 vorsah. Einem allfälligen Rekurs wurde erneut die aufschiebende Wirkung entzogen.
Gegen die Verfügungen der Sozialhilfe vom 10. und 18. April 2017 sowie vom 23. Mai 2017 reichte A____ beim WSU zwei Rekurse ein und beantragte die Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid über sein Erlassgesuch sowie die Wiederherstellung der in den angefochtenen Verfügungen entzogenen aufschiebenden Wirkung der Rekurse. Das WSU vereinigte die beiden Rekursverfahren und wies mit Zwischenentscheid vom 29. Mai 2017 den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gegen die Verfügungen vom 10. und 18. April 2017 ab (Disp.-Ziff. 1). Gleichzeitig wies es auch den Antrag auf Sistierung des Rekursverfahrens ab, soweit es darauf eintrat (Disp.-Ziff. 2). Mit Zwischenentscheid vom 13. Juni 2017 wies das WSU sodann den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gegen die Verfügung vom 23. Mai 2017 ab.
Am 17. Juni 2017 hat A____ (Rekurrent) gegen die beiden Zwischenentscheide beim Regierungsrat rekurriert und die Aufhebung der Disp.-Ziff. 1 der angefochtenen Entscheide sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, auch vorab durch superprovisorische Verfügung beantragt. Der Regierungsrat hat den Rekurs mit Schreiben vom 28. Juni 2017 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Der Appellationsgerichtspräsident hat das Gesuch um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses mit Verfügung vom 6. Juli 2017 abgewiesen. Auf die Einholung einer Vernehmlassung der Vorinstanz wurde verzichtet. Am 14. Juli 2017 reichte der Rekurrent weitere Unterlagen ein. Die Einzelheiten seiner Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 28. Juni 2017 sowie aus § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz, OG; SG 153.100) und den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).
1.2 Angefochten ist ein Zwischenentscheid des WSU, mit dem dieses den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses im vorinstanzlichen Verfahren abgewiesen hat. Gemäss § 10 Abs. 2 VRPG unterliegen Zwischenentscheide nur dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt der Entzug der aufschiebenden Wirkung durch die Vorinstanz regelmässig einen selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid dar (vgl. dazu Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 281 f.; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 485). Dem entspricht die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 1.2). Gleiches muss für die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gelten (statt vieler: VGE VD.2012.87 vom 22. Juni 2012 E. 1.3, VD.2012.117 vom 26. September 2012, VD.2011.182 vom 28. November 2011).
1.3 Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.
1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat (statt vieler: VGE VD.2012.117 vom 26. September 2012 mit weiteren Hinweisen).
2.
2.1 Der Rekurrent rügt die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanzen. Die Sozialhilfe habe in den angefochtenen Verfügungen den angeordneten Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses nicht begründet. Die Begründung in der Stellungnahme der Sozialhilfe vom 12. Mai 2017 sei dem Rekurrenten vom WSU zudem erst am 1. Juni 2017 zugestellt worden, als der Zwischenentscheid vom 29. Mai 2017 bereits ergangen sei.
2.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56, 124 I 241 E. 2 S. 242). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236 mit Hinweisen). Sodann ist im Rechtsmittelverfahren auch in Bezug auf Entscheide über die aufschiebende Wirkung grundsätzlich vorgängig eine Stellungnahme der Gegenpartei einzuholen, sofern nicht Gefahr in Verzug ist (vgl. BGer 1A_249/2003 vom 31. März 2004 E. 6).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Wird er verletzt, ist der betreffende Entscheid unabhängig davon, ob er inhaltlich richtig ist oder nicht, grundsätzlich aufzuheben. Gemäss der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 135 I 187 E. 2.2 S. 190, 126 V 130 E. 2b S. 132).
2.3 Die Sozialhilfebehörde hat den Entzug der aufschiebenden Wirkung in den angefochtenen Budget- und Abrechnungsverfügungen vom 10. Und 18 April sowie vom 23. Mai 2017 nicht begründet, womit eine Gehörsverletzung vorliegt. Erst in ihrer Stellungnahme vom 12. Mai 2017 lässt sie sich zu dieser Frage vernehmen. Diese Stellungnahme hat das WSU dem Rekurrenten am 1. Juni 2017 zugestellt. Damit hatte er zwar keine Gelegenheit mehr, sich noch vor Erlass des Zwischenentscheids vom 29. Mai 2017 dazu zu äussern, er hätte aber immerhin vor dem Erlass des Zwischenentscheids vom 13. Juni 2017 die Möglichkeit dazu gehabt. Die damit allfällig bestehende Gehörsverletzung kann mit dem vorliegenden Entscheid allerdings geheilt werden, da die Vorbringen des Rekurrenten eine Rechtsfrage betreffen, die das Verwaltungsgericht mit gleicher Kognition wie die Vorinstanz prüfen kann.
3.
3.1 Gemäss § 47 Abs. 1 OG hat der verwaltungsinterne Rekurs aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese nicht im Voraus in der angefochtenen Verfügung oder nach der Rekursanmeldung durch die Rekursinstanz ausdrücklich entzogen wird. Das Gesetz bestimmt nicht, unter welchen Voraussetzungen der Entzug der Suspensivwirkung zulässig ist. Da der rechtsstaatliche Sinn eines ordentlichen Rechtsmittels darin besteht, die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verwaltungsverfügung überprüfen zu lassen, bevor sie Wirkungen entfalten kann, muss die aufschiebende Wirkung die Regel, deren Entzug die Ausnahme bilden (VGE VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 2.1; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, Rz. 1076). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedeutet der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde indessen nicht, dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug zu rechtfertigen vermöchten. Die aufschiebende Wirkung darf vielmehr dann entzogen werden, wenn hierfür überzeugende Gründe vorhanden sind und der Entzug der Suspensivwirkung verhältnismässig ist (BGE 124 V 82 E. 6a S. 89; VGE VD.2013.181 vom 13. Januar 2014 E. 2.1, VD.2011.182 vom 28. November 2011). Dazu ist eine Interessenabwägung erforderlich, mit welcher geprüft wird, ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGer 6A.23/2005 vom 21. Juni 2005; Baumberger, Aufschiebende Wirkung bundesrechtlicher Rechtsmittel im öffentlichen Recht, S. 148 f.). Der vermutliche Ausgang des Verfahrens fällt dabei lediglich in Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155). Bei dieser Interessenabwägung steht der Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Sie ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155, 129 II 286 E. 3 S. 289, 127 II 132 E. 3 S. 137 f., je mit Hinweisen; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2013.181 vom 13. Januar 2014 E. 2.1, VD.2013.141 vom 29. Juli 2013 E. 1.3).
3.2 Die Sozialhilfebehörde macht in ihrer Stellungnahme vom 12. Mai 2017 an das WSU geltend, das öffentliche Interesse zur unverzüglichen Vollstreckung der Verfügungen sei höher gewertet worden als das private Interesse des Rekurrenten, da zum Zeitpunkt der Verfügungen vom 10. und 18. April 2017 noch gar kein Erlassgesuch des Rekurrenten vorgelegen sei. Das nachträglich eingegangene Erlassgesuch sei bereits am 10. Mai 2017 abgewiesen worden, weshalb wiederum kein erheblicher Eingriff in die Rechtsstellung des Rekurrenten ersichtlich sei, wenn die Rückerstattung vollstreckt werde.
3.3 Das WSU vertritt grundsätzlich die Ansicht, dass ein Sozialhilfebezüger ein Interesse daran hat, dass ein Erlassgesuch beurteilt wird, bevor ihm bedarfsnotwendige Leistungen im Rahmen der Vollstreckung der Rückerstattungsverfügung gekürzt werden. Im vorliegenden Zusammenhang sei allerdings von Bedeutung, dass der Rekurrent im Zeitpunkt, als die angefochtenen Verfügungen ergangen seien, noch gar kein Erlassgesuch gestellt gehabt habe. Zwar habe er in seiner Rekursbegründung gegen die Rückerstattungsverfügung 26. Juli 2010 ein Erlassgesuch gestellt, darauf sei das WSU aber nicht eingetreten. Nach dem verfahrensabschliessenden Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 2012 habe der Rekurrent kein Erlassgesuch mehr gestellt. Das nachträglich am 20. April 2017 eingereichte Gesuch habe die Sozialhilfe bereits am 10. Mai 2017 abgewiesen. Daher erscheine es aufgrund einer summarischen Prüfung nicht als unangemessen, dass sie die Rückerstattungsforderung vollstrecke, obwohl der Rekurrent gegen die Abweisung des Erlassgesuchs beim WSU rekurriert habe. Dies umso weniger, als ihm kein nicht wiedergutzumachender Nachteil entstehe, da ihm bei Gutheissung des Erlassgesuchs die abgezogenen Beträge zurückerstattet werden könnten (act. 1 E. 6).
3.4
3.4.1 Die Vorinstanzen nennen in ihren Entscheiden keinen Anordnungsgrund, den es für die Aufhebung des einstweiligen Rechtsschutzes grundsätzlich bedarf (Baumberger, a.a.O., S. 129 ff.). Wie dargelegt müssen besondere Gründe vorliegen, um die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln zu entziehen, wobei insbesondere die Drohung eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils in Frage kommt, während bloss fiskalische Interessen des Gemeinwesens in der Regel nicht ausreichen (vgl. Kiener, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 55 N 15; BGE 129 II 286 E. 3.1 S. 289; VGR ZH vom 3. Juni 2010 VB.2010.00244 E. 2.3). Vorliegend handelt es sich allerdings bereits um die Vollstreckung einer finanziellen Forderung. Der Rekurrent konnte damit alle materiellen Einwände gegen die der Vollstreckungsverfügung zugrunde liegende Sachverfügung bereits in einem Rechtsmittelverfahren vorbringen, wovon er auch bis vor Bundesgericht Gebrauch gemacht hat. Angesichts dieser Umstände sind hier an das Vorliegen von überzeugenden Gründen keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Die Sozialhilfebehörde hat durchaus ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Einbringung der bereits Ende 2012 rechtskräftig gewordenen Rückerstattungsforderung tatsächlich noch erreicht werden kann und nicht durch ein langes Verfahren mit Suspensiveffekt aufgehalten oder gar verunmöglicht wird. Es besteht vorliegend zumindest die Möglichkeit, dass der Rekurrent von der Sozialhilfe abgelöst wird, bevor die Rückerstattungsschuld vollständig verrechnet werden kann, was für einen sofortigen Verrechnungsbeginn spricht. Damit liegt ein genügender Anordnungsgrund vor.
3.4.2 Der Rekurrent bringt dagegen vor, die Rückerstattungsschuld sei ihm zu erlassen, weshalb der Abzug von monatlich CHF 100.– nicht zulässig sei. Das von ihm bei der Sozialhilfe am 20. April 2017 gesellte Erlassgesuch wurde allerdings erstinstanzlich bereits abgewiesen. Ein dagegen erhobener Rekurs ist nun beim WSU hängig. Jedoch stünde bei einer Gutheissung des Erlassgesuchs einer umgehenden Rückzahlung der abgezogenen Beträge nichts entgegen, womit dem Rekurrenten durch eine bereits durchgeführte Vollstreckung kein irreparabler Nachteil entstehen würde. Es sind zudem keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Rekurrent durch die monatliche Verrechnung von CHF 100.– mit dem Grundbedarf in seiner Lebenshaltung zu stark eingeschränkt wäre, zumal es gemäss den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) zulässig ist, den Grundbedarf für den Lebensunterhalt um bis zu 30 % zu kürzen (SKOS-Richtlinien 12/15 Kap. E. 3) und diese Limite vorliegend klar nicht erreicht wird. Soweit der Rekurrent einen markanten Zinsverlust geltend macht, ist mit der Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass dieses Argument mit Blick auf das notorisch tiefe Zinsniveau nicht sehr schwer wiegt. Der Rekurrent bringt damit keine besonders stark zu gewichtenden Nachteile vor. Folglich vermag das private Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung das öffentliche Interesse an deren Entzug nicht zu überwiegen.
3.4.3 Schliesslich erscheint die Möglichkeit, dass der Rekurrent mit seiner Argumentation, der Vollstreckung der Rückerstattungsforderung würde die Verjährung entgegenstehen, im Hauptverfahren durchdringen könnte, als äusserst unwahrscheinlich. Der Rückforderungsanspruch verjährt gemäss § 21 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes (SG 890.100) spätestens zehn Jahre nach dem letzten Bezug der wirtschaftlichen Hilfe. Der zweite Rekurs des Rekurrenten beim WSU erscheint sodann von vornherein als aussichtslos, da die Abrechnungsverfügung vom 23. Mai 2017 keinen anderen Sachverhalt als die Budgetverfügung vom 10. April 2017 enthält, womit der Rekurrent durch die Abrechnungsverfügung nicht beschwert ist. Angesichts dieser eher negativen Entscheidprognose besteht auch keine grosse Gefahr, dass mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung eine dem Endergebnis entgegengesetzte Zwischenlösung getroffen wird.
3.5 Damit erweist sich die Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses im vorliegenden Fall als verhältnismässig. Auf die Vorbringen des Rekurrenten in Bezug auf das Erlassgesuch ist an dieser Stelle nicht einzugehen, da sie nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind.
4.
Insgesamt ist der Rekurs abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Angesichts der Gehörsverletzung wird auf die Erhebung von Kosten verzichtet.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden keine Kosten erhoben.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Sozialhilfe Basel-Stadt
- Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt
- Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Michèle Guth
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Zwischenentscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. und Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.