Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.53
URTEIL
vom 26. September 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw Anouk Fricker
Beteiligte
B____ Rekurrent
[...]
vertreten durch lic. iur. [...], Advokat,
[...]
gegen
Gemeinde Riehen
Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 11. Februar 2016
betreffend Entscheid des Einwohnerrates betreffend Einsprache gegen Anpassungen der Zonenplanrevision Riehen ([…], Grundbuch Riehen […])
Sachverhalt
B____ und C____ sind Gesamteigentümer der Liegenschaft Grundbuch Riehen, […]. Mit Schreiben vom 26. November 2015, zugestellt am 30. November 2015, wurde B____ der Einspracheentscheid hinsichtlich seiner Einsprache gegen die Zonenplanrevision Riehen eröffnet. Gegen diesen Entscheid meldete B____ am 9. Dezember 2015 gemeinsam mit seinem Bruder C____ Rekurs an. Der Regierungsrat wertete das Schreiben als Antrag, die beiden Verfahren zu vereinigen, und informierte mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 sowohl B____ als auch seinen Bruder C____ über den freiwilligen Verfahrenszusammenschluss. Mit selbigem Schreiben machte er sie auf die jeweilige Frist zur Begründung des Rekurses aufmerksam. Am 5. Januar 2016 ersuchten B____ und C____ gemeinsam um Gewährung einer Fristerstreckung zur Einreichung der Rekursbegründung. Mit Schreiben vom 8. Januar 2016 wurde B____ vom Regierungsrat darauf aufmerksam gemacht, dass die Frist für ihn zur Einreichung der Rekursbegründung am 30. Dezember 2015 abgelaufen sei, weswegen das am 5. Januar 2016 eingereichte Fristerstreckungsgesuch nicht mehr berücksichtigt werden könne und die vorgängig zusammengelegten Verfahren wieder getrennt würden. Sofern B____ keine Wiederherstellungsgründe geltend machen könne, sei auf den Rekurs zufolge Fristsäumnis nicht einzutreten. B____ reichte hierauf am 15. Januar 2016 eine Stellungnahme zuhanden des Regierungsrates ein. Mittels Präsidialbeschlusses vom 11. Februar 2016 trat der Regierungsrat auf das Rekursbegehren von B____ nicht ein.
Gegen diesen Entscheid hat B____ mit Schreiben vom 24. Februar 2016 Rekurs beim Verwaltungsgericht angemeldet. Mit Rekursbegründung vom 15. März 2016 beantragt er die kostenfällige Aufhebung des Präsidialbeschlusses vom 11. Februar 2016 sowie seine Wiederaufnahme in das bis anhin gemeinsam mit seinem Bruder C____ geführte Rekursverfahren. Mit Stellungnahme vom 21. April 2016 beantragt das Präsidialdepartement in Vertretung des Regierungsrats die Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat darauf verzichtet, innert Frist dazu zu replizieren. Die Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Entscheide des Regierungsrates unterstehen gemäss § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Rekurrent von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob der Regierungsrat öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- bzw. Verfahrensvorschriften verletzt oder sein Ermessen überschritten oder missbraucht hat.
2.
Strittig im vorliegenden Verfahren ist die Einhaltung der Frist zur Einreichung der Rekursbegründung im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat (E. 2.1 – 2.3). Sollte die Frist nicht eingehalten worden sein, wäre im Folgenden (unten E. 3) die Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand zu prüfen.
2.1 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, gemäss § 46 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz [OG; SG 153.100]) seien Rekurse innert 10 Tagen seit Eröffnung der Verfügung bei der Rekursinstanz anzumelden und nach § 46 Abs. 2 OG innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, zu begründen (angefochtener Entscheid, E.II.3). Im vorliegenden Fall sei der Einspracheentscheid dem Rekurrenten am 30. November 2015 zugestellt worden. Mit seiner Eingabe vom 9. Dezember 2015 habe der Rekurrent seinen Rekurs zwar fristgerecht angemeldet, die Rekursbegründung resp. das entsprechende Fristerstreckungsgesuch habe er hingegen erst nach Ablauf der am 30. Dezember 2015 endenden Frist eingereicht. Mit dem gemeinsam mit seinem Bruder am 5. Januar 2016 der Schweizerischen Post übergebenen Fristerstreckungsgesuch habe der Rekurrent die Frist nach § 46 Abs. 2 OG nicht eingehalten (angefochtener Entscheid, E.II.4). Im Weiteren hat der Regierungsrat festgehalten, bei in Gesamteigentum stehenden Liegenschaften bildeten die Beteiligten aufgrund des Gesamthandverhältnisses eine notwendige Streitgenossenschaft und seien in zivilrechtlichen Angelegenheiten nur gemeinsam zur Prozessführung befugt. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, dass nicht jedem Mitglied der Gesamthandschaft in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten ein individuelles Beschwerderecht zuerkannt werde, sofern mit dem Rechtmittel belastende oder pflichtbegründende Anordnungen beseitigt werden sollen (angefochtener Entscheid, E.II.7). Auch ergäben sich aus der Tatsache des Gesamteigentums keine gleichen Fristen zur Rekursanmeldung oder Begründung. Das Verhalten der Parteien lasse ferner darauf schliessen, dass ihnen die Fristen und deren Berechnung bekannt waren (angefochtener Entscheid, E.II.8).
2.2. Der Rekurrent rügt die mangelhafte Eröffnung des Einspracheentscheids durch den Gemeinderat. Der Regierungsrat habe ausser Acht gelassen, dass im Falle einer notwendigen Streitgenossenschaft der Anspruch nur einer Gesamtheit von Personen zustehe. Folgerichtig könnten die Streitgenossen auch nur Adressaten einer Verfügung sein (Rekursbegründung, Rz. 13). In diesem Zusammenhang verweist der Rekurrent auf § 52 Abs. 3 der Bau- und Planungsverordnung ([BPV; SG 730.110]; Rekursbegründung, Rz. 14). Sinn und Zweck von § 52 Abs. 3 BPV sei es, unterschiedliche Fristen in derselben Sache zu vermeiden. Zwar beziehe sich § 52 Abs. 3 BPV gemäss Gesetzessystematik auf die Beantwortung von Einsprachen im Auflage- und Einspracheverfahren im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens, doch beschlage seine Ratio ebenso Einspracheentscheide im Planfestsetzungsverfahren. Mutatis mutandis müsse die Bestimmung auch im vorliegenden Verfahren Geltung haben (Rekursbegründung, Rz. 15). Da der Bruder des Rekurrenten Erstunterzeichner der Einsprache vom 14. April 2015 gewesen sei, wäre der Einspracheentscheid richtigerweise bloss ihm zu eröffnen gewesen. Durch die individuelle Zustellung des Einspracheentscheids sowohl an den Rekurrenten wie auch an seinen Bruder habe der Gemeinderat seinen Entscheid mangelhaft eröffnet (Rekursbegründung, Rz. 16). Aus der mangelhaften Eröffnung dürfe den Parteien keinerlei Nachteil entstehen, weshalb anhand der konkreten Umstände zu entscheiden sei, welche Eröffnung die Frist auslöse (Rekursbegründung, Rz. 17 f.).
2.3 Mitglieder von Gesamthandschaften können im Verfahren grundsätzlich nur gemeinsam als Parteien auftreten (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtpflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 935 mit ergänzenden Hinweisen zu Ausnahmen). Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass den Gesamteigentümern Verfügungen einzeln zuzustellen sind. Der Grundsatz, dass jedem Betroffenen eine Verfügung individuell zu eröffnen ist, gilt auch für die Zustellung von Verfügungen an Gesamteigentümer bezüglich des gemeinsamen Eigentums (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 84 B I). Von einer individuellen Eröffnung ist nur abzusehen, wenn von den Berechtigten zur gesamten Hand eine gemeinsame Vertretung bestellt wurde (Uhlmann/Schilling-Schwank, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 34 N 27). In gleicher Weise kann auf eine individuelle Zustellung verzichtet werden, wenn das Gesetz explizit einen einzigen Adressaten vorsieht. Die im Baubewilligungsverfahren anwendbare Bestimmung von § 52 Abs. 3 BPV beispielsweise sieht für die Konstellation, dass eine gegen einen Bauentscheid gerichtete Einsprache mehrere Unterschriften enthält – sich die Einsprecherinnen und Einsprecher folglich zu einer freiwilligen Streitgenossenschaft zusammenschliessen –, die Eröffnung der Einsprachebeantwortung lediglich gegenüber der Erstunterzeichnerin oder dem Erstunterzeichner vor. Eine entsprechende Bestimmung ist im Planungsverfahren jedoch nicht vorgesehen und kann nicht analog auf den vorliegenden Fall zur Anwendung gelangen. Der Einspracheentscheid wurde dem Rekurrenten und seinem Bruder mangels Bestellung eines Vertreters bzw. mangels einschlägiger gesetzlicher Bestimmungen damit zu Recht individuell eröffnet.
Abhängig davon, ob die Zustellungsempfänger an ihrem Wohnort angetroffen werden oder ob ihnen bei Abwesenheit eine Abholungseinladung in den Briefkasten gelegt wird, welche es dem Empfänger während sieben Tagen ermöglicht, die Sendung bei der Poststelle abzuholen, kann dies einen unterschiedlichen Beginn des Fristenlaufs zur Folge haben. Würde, entsprechend den Ausführungen des Rekurrenten (Rekursbegründung, Rz. 21), hinsichtlich des Fristenlaufs für beide Gesamteigentümer auf die zeitlich spätere Zustellung abgestellt, stünde demjenigen, der den Entscheid zuerst erhalten hat, eine über die gesetzlichen Fristen hinausgehende Rechtsmittelfrist zu. Dieses Ergebnis erscheint unter dem Blickwinkel des Rechtsgleichheitsgebots nicht angebracht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern ein divergierender Fristenlauf einen Nachteil für den Rekurrenten oder seinen Bruder darstellen soll. Hätten der Rekurrent und sein Bruder das Verfahren weiterhin gemeinsam bestreiten wollen, hätte der Rekurrent mittels rechtzeitigen Gesuchs um Erstreckung der Frist zur Einreichung einer Rekursbegründung einen Gleichlauf der Fristen herbeiführen können. Im Ergebnis ist die Vorinstanz mit Entscheid vom 11. Februar 2016 deshalb richtigerweise zum Schluss gekommen, dass der Rekurrent die Frist zur Einreichung der Rekursbegründung verpasst hat. Ihr Nichteintretensentscheid ist damit nicht zu beanstanden.
3.
Hat der Rekurrent sein Gesuch um Fristerstreckung für die Einreichung der Rekursbegründung verspätet eingereicht, ist eine allfällige Wiedereinsetzung des Rekurrenten in den vorigen Stand zu prüfen.
3.1 Im angefochtenen Entscheid hält der Regierungsrat fest, er habe mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 explizit auf die einzuhaltenden Fristen aufmerksam gemacht und über die Folgen eines Säumnisses informiert. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand sei deshalb abzulehnen (angefochtener Entscheid, E.II.12). Demgegenüber macht der Rekurrent geltend, der Regierungsrat habe eine unklare Rechtslage perpetuiert und aggraviert (Rekursbegründung, Rz. 19 ff.). Indem der Regierungsrat mit Verfügung vom 22. Dezember 2016 zwar die Vereinigung der Verfahren angenommen habe, aber für die beiden Streitgenossen die künstliche Trennung der Fristen für die Begründung beibehalten habe, sei für ihn und seinen Bruder weitere Unklarheit und Rechtsunsicherheit geschaffen worden (Rekursbegründung, Rz. 21). Im gemeinsamen und unter derselben Verfahrensnummer geführten Rekursverfahren habe er aufgrund der ausdrücklich verfügten Verfahrensvereinigung davon ausgehen dürfen, dass die seinem federführenden Bruder angesetzte Begründungsfrist massgeblich sei (Rekursbegründung, Rz. 21).
3.2 Das auf das verwaltungsinterne Rekursverfahren anwendbare OG enthält keine ausdrückliche Vorschrift darüber, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen eine versäumte Frist wiederhergestellt werden kann. Das Verwaltungsgericht anerkennt aber in ständiger Rechtsprechung die sogenannte Wiedereinsetzung in den vorigen Stand sowohl für das verwaltungsinterne als auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren. Für das verwaltungsinterne Verfahren wird praxisgemäss die Regelung von § 147 Abs. 5 des baselstädtischen Steuergesetzes (StG; SG 640.100) analog angewandt (VGE VD.2015.58 vom 8. Juni 2015 E.2.3, VGE VD.2013.34 vom 21. Oktober 2013 E. 2.2.1, mit Hinweisen). § 147 Abs. 5 StG setzt für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand voraus, dass die säumige Person von der Einhaltung der verpassten Frist durch ein unverschuldetes Hindernis abgehalten war. Damit wird ein allgemeines Prinzip des Verfahrensrechts zum Ausdruck gebracht, wonach die Wiederherstellung einer gesetzlichen Frist verlangt werden kann, wenn eine Partei oder ihr Vertreter unverschuldet davon abgehalten worden ist, innert Frist zu handeln (BGer 1C_491/2008 vom 10. März 2009 E. 1.2; Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, N 1653; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 115). Als unverschuldet gilt ein Versäumnis, wenn dafür objektive Gründe vorliegen und der säumigen Partei keine Nachlässigkeit vorgeworfen werden kann. Massgeblich sind nur Gründe, die einer Person die Wahrung ihrer Interessen auch bei Einsatz der gehörigen Sorgfalt gänzlich verunmöglichen oder in unzumutbarer Weise erschweren. Taugliche Entschuldigungsgründe bilden etwa Naturkatastrophen, Militärdienst oder eine schwerwiegende Erkrankung. Arbeitsüberlastung, organisatorische Unzulänglichkeiten oder Ferien fallen hingegen nicht darunter (Vogel, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2008, Art. 24 N 10 mit Hinweisen).
3.3 Der Rekurrent erhob am 14. April 2015 gemeinsam mit seinem Bruder Einsprache gegen den Entwurf der Zonenplanrevision Riehen, welcher die Umzonung des in Gesamteigentum stehenden Grundstücks (Grundbuch Riehen, Sektion […], Parzelle […] von der Bau- in die Landwirtschaftszone vorsah. Die Planfestsetzungsbeschlüsse sowie die Beschlüsse des Einwohnerrates betreffend die Einsprache wurden dem Rekurrenten am 30. November 2015, seinem Bruder am 7. Dezember 2015 zugestellt. In der Folge meldeten der Rekurrent und sein Bruder gemeinsam am 9. Dezember 2015 Rekurs beim Regierungsrat an. Mit zwei Schreiben vom 22. Dezember 2015 informierte der Regierungsrat den Rekurrenten und seinen Bruder über die aufgrund ihrer gemeinsam unterzeichneten Rekursanmeldung verfügte Verfahrensvereinigung und machte die Parteien in separaten Schreiben auf die individuell geltende Frist zur Einreichung der Rekursbegründung – 30 Tage seit Zustellung der Verfügung am 30. November 2015 bzw. 7. Dezember 2015 – aufmerksam. Nachdem der Rekurrent und sein Bruder am 5. Januar 2016 um Erstreckung der Begründungsfrist bis zum 31. Januar 2016 ersucht hatten, informierte der Regierungsrat den Rekurrenten mit Schreiben vom 8. Januar 2016 über das Fristsäumnis und verfügte die Trennung der Verfahren.
Dem Rekurrenten ist zuzugestehen, dass aufgrund der verschiedenen Eröffnungsdaten des Einspracheentscheids und der späteren Vereinigung der beiden Verfahren eine unklare Rechtslage entstanden ist. Zu beachten ist aber, dass der Regierungsrat diese Unklarheiten mit seinem Schreiben vom 22. Dezember 2015, worin er explizit auf den für den Rekurrenten massgeblichen Fristbeginn hinwies, beseitigt hat. Auf dieses Schreiben hin hätte sich der Rekurrent nach Treu und Glauben innert Frist an den Regierungsrat wenden müssen, wenn er mit dessen Auffassung nicht einverstanden gewesen wäre oder weitere Unklarheiten für ihn bestanden hätten. Ohne Weiteres wäre auch ein Fristerstreckungsgesuch innert der im Schreiben vom 22. Dezember 2015 genannten Frist möglich gewesen, wenn er seine Rekursbegründung gemeinsam mit seinem Bruder hätte einreichen wollen. Von einer unverschuldeten Säumnis bei der Einhaltung der Frist und damit von einem Wiedereinsetzungsgrund im Sinne der vorstehenden Erwägungen (E. 3.2) kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.
4.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent dessen Kosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 400.–.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Gemeinde Riehen
- Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die a.o. Gerichtsschreiberin
MLaw Anouk Fricker
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.