Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.187
URTEIL
vom 15. Februar 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Dr. Heidrun Gutmannsbauer
und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw Lorena Plozza
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Kommission für Ausbildungsbeiträge Rekursgegnerin
Holbeinstrasse 50, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung der Kommission für Ausbildungsbeiträge vom 6. Juli 2016
betreffend Ausbildungsbeiträge
Sachverhalt
A____ (nachfolgend Rekurrent) ist seit 2011 an der Universität Basel für den Bachelorstudiengang Psychologie immatrikuliert. Im Frühling 2016 reichte der Rekurrent dem Amt für Ausbildungsbeiträge Basel-Stadt ein Gesuch um Gewährung von Ausbildungsbeiträgen/Stipendien für das Psychologiestudium ein. Das Gesuch wurde von der Kommission für Ausbildungsbeiträge (nachfolgend Kommission) geprüft und mit Verfügung vom 6. Juli 2016 abgewiesen.
Gegen diese Verfügung hat der Rekurrent am 15. Juli 2016 (Postaufgabe: 18. Juli 2016) Rekurs beim Verwaltungsgericht erhoben und mit Eingabe vom 15. Juli 2016 (Postaufgabe: 21. Juli 2016) begründet. Darin beantragt er sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen. Die Kommission hat am 1. Dezember 2016 ihre Rekursantwort eingereicht und darin die Abweisung des Rekurses beantragt. Eine Replik ist innert Frist nicht eingegangen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden Stipendien, welche gestützt auf das Gesetz betreffend Ausbildungsbeiträge (AusbBG; SG 491.100) ausgerichtet werden sollen. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus § 21 AusbBG. Gemäss dieser Bestimmung richten sich das Verfahren und die Kognition des Verwaltungsgerichts nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100). Das Verwaltungsgericht entscheidet gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) als Dreiergericht über den vorliegenden Rekurs. Der Rekurrent ist als Adressat der angefochtenen Verfügung unmittelbar betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Er ist deshalb gestützt auf § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten (§ 16 Abs. 1 VRPG).
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Das Verwaltungsgericht prüft, ob die Kommission das kantonale öffentliche Recht unrichtig angewendet, ob sie ihr Ermessen überschritten oder ob sie allgemeine Rechtsgrundsätze oder verfassungsmässige Garantien verletzt hat. Soweit das Gesetz unbestimmte Rechtsbegriffe wie etwa denjenigen der "Eignung" (§ 1 AusbBG) oder der „üblichen Ausbildungsdauer“ (§ 10 AusbBG) verwendet, steht der Kommission aufgrund ihrer besonderen Sachkenntnis ein Beurteilungsspielraum zu. Aus diesem Grund auferlegt sich das Verwaltungsgericht praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung, allerdings ohne sich auf eine blosse Willkürprüfung zu beschränken (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 1.2, VD.2010.239 vom 7. März 2012 E. 1.2).
2.
2.1 Gemäss § 1 AusbBG gewährt der Kanton Basel-Stadt aufgrund und im Rahmen des AusbBG Ausbildungsbeiträge in der Form von Stipendien und Darlehen an Kantonsangehörige für deren Aus- und Weiterbildung, sofern sie sich dafür eignen und sofern sie oder ihre Eltern nicht oder nur zum Teil selbst dafür aufkommen können. Für Erstausbildungen besteht grundsätzlich ein gesetzlicher Anspruch auf Beiträge, wenn die Voraussetzungen dafür erfüllt sind (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.2). Ausnahmsweise können Beiträge auch für Zweitausbildungen gewährt werden (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.1). Gemäss § 8 Abs. 2 lit. b der Vollziehungsverordnung zum Gesetz betreffend Ausbildungsbeiträge (VVAusbBG, SG 491.110) kann die Kommission auf der Sekundarstufe II und auf der Tertiärstufe eine Zweitausbildung aus wirtschaftlichen, gesundheitlichen oder anderen zwingenden Gründen nach abgeschlossener Erstausbildung mit Stipendien oder Darlehen fördern. Gemäss § 32 VVAusbBG können Darlehen an Bewerber für die Absolvierung einer Weiterbildung, einer Zweitausbildung oder einer Umschulung zugesprochen werden. Auf Beiträge für Zweitausbildungen besteht aber nach konstanter Praxis kein gesetzlicher Anspruch. Der Entscheid über die Ausrichtung der Beiträge für Zweitausbildungen liegt im Ermessen der Kommission. Diese hat ihr Ermessen pflichtgemäss und nach sachlichen Kriterien auszuüben (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.1). Im Falle einer Zweitausbildung kann die Gewährung von Beiträgen zusätzlich zur Eignung von weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht werden (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.2). Insbesondere darf die Kommission zwischen notwendigen und bloss wünschbaren Zweitausbildungen unterscheiden (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.1).
2.2
2.2.1 Die Vorinstanz hat den Antrag des Rekurrenten auf Gewährung von Ausbildungsbeiträgen für den seit September 2011 belegten Bachelorstudiengang Psychologie an der Universität Basel unter den Voraussetzungen einer Zweitausbildung geprüft. Gemäss ständiger Rechtsprechung gilt eine Ausbildung als Zweitausbildung, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin bereits über eine abgeschlossene Berufsausbildung verfügt, wenn er bzw. sie auf dem früher erlernten Beruf bereits während längerer Zeit tätig gewesen ist oder wenn sich das Ausbildungsziel wesentlich von der ursprünglichen Ausbildung unterscheidet. Dabei fallen unter den Begriff der Erstausbildung nicht nur Ausbildungen, die mit einem eidgenössischen Fähigkeitsausweis abgeschlossen werden (VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.3 mit Hinweis).
2.2.2 Der Rekurrent hat zwei Jahre die Verkehrsschule und drei Jahre die Handelsmittelschule ohne Abschluss absolviert. Anschliessend hat er rund viereinhalb Jahre als Geschäftsführer, rund ein halbes Jahr als Verkäufer, ein Jahr als Sachbearbeiter und rund dreieinhalb Jahre als Gastronomieleiter gearbeitet (vgl. Lebenslauf bei den Vorakten der Kommission). Aufgrund seiner langjährigen qualifizierten Berufstätigkeit und weil sich die Ausbildungsziele der Handelsmittelschule und des Psychologiestudiums wesentlich unterscheiden, ist das Psychologiestudium mit der Vorinstanz als Zweitausbildung zu qualifizieren. Damit steht die Gewährung von Ausbildungsbeiträgen im Ermessen der Vorinstanz (vgl. VGE VD.2011.127 E. 2.1 mit weiterem Hinweis).
2.3 Die Vorinstanz hat das Gesuch mit Verweis auf die überlange Studiendauer des Rekurrenten abgelehnt.
2.3.1 Nach § 10 AusbBG und § 6 Abs. 1 VVAusbBG werden Stipendien und Darlehen in der Regel nur während der üblichen Dauer des ursprünglich gewählten Ausbildungsganges (oder der Weiterbildung) gewährt. Beim Begriff der "üblichen Dauer" handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung der anwendenden Behörde ein gewisser Spielraum zusteht, in welchen das Verwaltungsgericht nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl. E. 1.2). Gemäss der Richtlinie 3 der Kommission für Ausbildungsbeiträge besteht bei mehrjährigen Ausbildungsgängen eine Beitragsberechtigung bis zu zwei Semester über die Regelstudiendauer hinaus, wenn die Verlängerung plausibel erscheint. Für Ausbildungsverlängerungen von Zweitausbildungen werden grundsätzlich nur Darlehen bewilligt. Diese Richtlinie ist als Konkretisierung des Begriffs der "üblichen Dauer" zu verstehen. Zusätzlich kann dem Vorliegen von besonderen Umständen Rechnung getragen werden. Gemäss § 6 Abs. 2 VVAusbBG ist die beitragsberechtigte Studienzeit entsprechend zu verlängern, wenn die Ausbildung aus sozialen, familiären oder gesundheitlichen Gründen zwingend als Teilzeitstudium absolviert werden muss. Bei zwingenden Gründen für ein Teilzeitstudium muss demnach auch eine Verlängerung von mehr als zwei Semestern möglich sein.
2.3.2 Der Rekurrent hat zwei Semester Wirtschaft studiert. Seit Herbst 2011 und damit im Zeitpunkt des Entscheids der Vorinstanz seit zehn Semestern studiert er seinem Lebenslauf zufolge Psychologie an der Universität Basel. Gemäss den unbestrittenen Angaben in der angefochtenen Verfügung hat der Rekurrent im Rahmen seines Bachelorstudiums bis zum Entscheid der Vorinstanz 110 Kreditpunkte erworben. Für den Bachelorabschluss braucht es 180 Kreditpunkte; die Regelstudiendauer beträgt sechs Semester (Rekursantwort, S. 2). Damit hat der Rekurrent nach einer Überschreitung der Regelstudiendauer um vier Semester erst gut 60% der erforderlichen Kreditpunkte erworben. Folglich würde eine Gewährung von Ausbildungsbeiträgen voraussetzen, dass er seine Ausbildung aus sozialen, familiären oder gesundheitlichen Gründen zwingend als Teilzeitstudium hat absolvieren müssen. Der Rekurrent macht geltend, er habe während der gesamten Studienzeit (meist) 100% gearbeitet, um seinen Lebensunterhalt und seine Ausbildung zu finanzieren, und sei von 2011 bis 2014 verheiratet gewesen (Schreiben des Rekurrenten vom 25. März 2016; Rekursbegründung, S. 1). Aus der geschiedenen Ehe des Rekurrenten sind keine Kinder hervorgegangen. Damit vermag diese offensichtlich keinen zwingenden familiären Grund für ein Teilzeitstudium zu begründen. Während der gut dreieinhalb Jahre dauernden Ehe hat gemäss der Scheidungsvereinbarung vom 13. November 2014 die Ehefrau den überwiegenden Teil der Lebenshaltungskosten der Ehegatten getragen (vgl. Ziff. 4 [Vorsorgeausgleich] der Scheidungsvereinbarung) und dem Rekurrenten damit sein Studium ermöglicht. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Rekurrent aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen gewesen wäre, 100% zu arbeiten. Zudem hätte er bereits zu Beginn seines Studiums und nicht erst im Frühjahr 2016 Ausbildungsbeiträge beantragen können. Damit haben auch keine zwingenden sozialen Gründe für ein Teilzeitstudium bestanden. Gesundheitliche Gründe werden vom Rekurrenten nicht geltend gemacht. Somit ist festzustellen, dass keine zwingenden Gründe für ein Teilzeitstudium vorliegen. Folglich ist die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen aufgrund der Studiendauer ausgeschlossen.
2.4 Wie bereits in E. 2.1 ausgeführt, besteht im Rahmen einer Zweitausbildung kein gesetzlicher Anspruch auf die Gewährung von Ausbildungsbeiträgen. Deren Zusprechung fällt in den Ermessenspielraum der Kommission. Innerhalb der Beurteilung der Eignung eines Gesuchstellers oder einer Gesuchstellerin muss sich die Kommission nicht darauf beschränken, das Vorliegen der Aufnahmebedingungen einer Lehranstalt zu überprüfen, sondern kann zusätzliche Anforderungen an den Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin stellen.
2.4.1 Die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen setzt generell die Eignung des Bewerbers oder der Bewerberin für die gewählte Ausbildung voraus (§ 7 Abs. 1 AusbBG). Bei der Beurteilung der Eignung einer sich bewerbenden Person handelt es sich ebenfalls um die Konkretisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.2). Gemäss § 7 Abs. 2 AusbBG gilt die Eignung in der Regel als nachgewiesen, sofern die Aufnahmebedingungen erfüllt sind und solange die Promotionsordnung der jeweiligen Lehranstalt eingehalten wird. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts umschreibt § 7 AusbBG den Begriff der Eignung nicht abschliessend, sondern nennt lediglich die Grundregeln, nach welchen die Eignung beurteilt wird. § 7 Abs. 2 AusbBG stellt Kriterien zur Beurteilung von Bewerberinnen und Bewerbern auf, welche "in der Regel" zur Anwendung kommen sollen. Das Gesetz öffnet damit der rechtsanwendenden Behörde einen weiten Beurteilungsspielraum, welcher es ihr erlaubt, an den Nachweis der Eignung über das blosse Erfüllen der Aufnahmevoraussetzungen und das Einhalten der Promotionsordnung der Lehranstalt hinaus zusätzliche Anforderungen zu stellen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Kommission nicht allein auf die fachlichen Fähigkeiten eines Bewerbers oder einer Bewerberin im Zeitpunkt ihres Gesuchs abstellt. Nach ständiger Praxis werden daher Kriterien wie etwa der bisherige persönliche, ausbildungsmässige und berufliche Werdegang, die frühere Berufs- und Erwerbstätigkeit, allfällige Sprachkenntnisse, die familiäre Situation, das Alter, die Ausbildungsdauer bis zum angestrebten Abschluss und die heutigen und dannzumal zu erwartenden Berufsaussichten berücksichtigt. Bestehen in einem oder mehreren dieser Kriterien Defizite, so sind bei den anderen Kriterien umso höhere Anforderungen zu stellen, um zu einem positiven Gesamtbild zu gelangen und die Eignung bejahen zu können (VGE VD.2011.127 vom 14. September 2012 E. 2.2 mit Hinweisen). § 7 Abs. 1 VVAusbBG bestimmt unter der Überschrift „Beitragsberechtigte Personen“, dass die Voraussetzung für die Beitragsberechtigung erfüllt, wer die Aufnahme- und Promotionsbestimmungen hinsichtlich des Ausbildungsganges nachweislich erfüllt. Es fragt sich, in welchem Verhältnis diese apodiktisch formulierte Verordnungsbestimmung zur flexibler formulierten Gesetzesbestimmung steht. Diese Frage kann im vorliegenden Fall offen bleiben, weil § 7 Abs. 1 VVAusbBG die Kommission jedenfalls bei der in deren Ermessen stehenden Gewährung von Beiträgen für Zweitausbildungen nicht daran hindern kann, für die Bejahung der Eignung über die Erfüllung der Aufnahme- und Promotionsbestimmungen hinausgehende Anforderungen zu stellen. Stipendien für den Erwerb der Maturität auf dem zweiten Bildungsweg sind gemäss der Richtlinie 22 der Kommission für Ausbildungsbeiträge bei nachgewiesener Eignung für „überdurchschnittlich Leistungsfähige“ möglich. Es ist daher folgerichtig und nicht zu beanstanden, dass die Kommission auch Stipendien für den Erwerb eines Studienabschlusses auf dem zweiten Bildungsweg nur überdurchschnittlich Leistungsfähigen gewährt (vgl. Rekursantwort, S. 4 f.).
2.4.2 Es ist nachvollziehbar, dass die Vorinstanz bereits aufgrund des Umstands, dass der Rekurrent die Regelstudiendauer bereits um 60% überschritten und dabei erst rund 60% der erforderlichen Kreditpunkte erworben hat, Zweifel an dessen Hochschuleignung hegt. Der Rekurrent hat das Zeugnis der Reife für Hochschulstudien mit den Fachnoten 4, 3, 4, 4, 4 und damit mit dem knappst möglichen Ergebnis erworben (Maturitätszeugnis vom 5. Juni 2009; Rekursantwort, S. 1). An der Universität hat er von 36 benoteten Prüfungen im Bereich der Psychologie 19 und damit gut die Hälfte nicht bestanden (vgl. Leistungsübersicht per 5. April 2016 der Universität Basel, Fakultät für Psychologie). Die Vorinstanz hat die Leistung des Rekurrenten berechtigterweise als mässig eingestuft (Rekursantwort, S. 1). Es kann somit keine überdurchschnittliche Leistungsfähigkeit, wie sie in Richtlinie 22 der Kommission verlangt wird, erkannt werden. Unter diesen Umständen ist es auch unabhängig von der Studiendauer nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz dem Rekurrenten zumindest die für die Gewährung von Beiträgen für eine Zweitausbildung erforderliche Eignung für das gewählte Studium abgesprochen hat.
3.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz das Gesuch des Rekurrenten um Gewährung von Ausbildungsbeiträgen für sein 2011 angefangenes Bachelorstudium Psychologie an der Universität Basel zu Recht wegen überlanger Studiendauer und mangelnder Eignung abgelehnt hat. Der dagegen erhobene Rekurs ist somit abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen dessen Kosten zu Lasten des Rekurrenten (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.– (inkl. Auslagen).
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Rekursgegnerin
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die a.o. Gerichtsschreiberin
MLaw Lorena Plozza
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.