Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2013.140
URTEIL
vom 7. Mai 2014
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart,
Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson, Dr. Andreas Traub
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A_____ Rekurrent
[…]
gegen
Erziehungsdepartement Rekursgegner
Leimenstrasse 1, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Erziehungsdepartements
vom 24. Juni 2013
betreffend Informationszugang zum Bericht "Evaluation Connect Café – Einschätzungen zur neuen Jugendinformationsstelle in Basel"
Sachverhalt
Mit E-Mail vom 16. April 2012 ersuchte A_____ den Leiter Jugend- und Familienförderung des Bereichs Jugend, Familie und Sport (JFS) des Erziehungsdepartements (ED) um Zugang zum Bericht „Evaluation Connect Café – Einschätzungen zur neuen Jugendinformationsstelle in Basel“, den das Institut Kinder- und Jugendhilfe der Fachhochschule Nordwestschweiz im April 2010 im Auftrag der Abteilung Jugend- und Familienförderung erstellt hatte. Nach anfänglichen Weiterungen entsprach der Leiter Kommunikation und Koordination JFS diesem Gesuch unter der Auflage, dass der Evaluationsbericht nicht integral veröffentlicht werden dürfe, unter Vorbehalt von Zitaten von Passagen für wissenschaftliche oder journalistische Zwecke.
Da der Rekurrent mit dieser Auflage nicht einverstanden war, kam es zu Vermittlungsgesprächen unter Beizug des Datenschutzbeauftragten. Dabei einigten sich der Rekurrent und der Leiter Kommunikation und Koordination JFS darauf, dass der Rekurrent das erhaltene, ungeschwärzte Exemplar zurückgibt, ohne eine weitere Kopie davon anzufertigen, und dafür eine nach den Bestimmungen des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG; SG 153.260) teilweise eingeschwärzte Kopie des Berichts erhalte. Eine solche wurde dem Rekurrenten mit Schreiben vom 2. November 2012 zugestellt. Auf entsprechendes Gesuch und nach erfolgter Stellungnahme des Präsidenten des Vereins Connect Café hielt die Bereichsleitung JFS mit Verfügung vom 20. Dezember 2012 an der teilweisen Einschränkung des Zugangs zum Evaluationsbericht und den Einschwärzungen auf den Seiten 12, 16, 18/19, 25/26, 27 und 40 des Berichts fest. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das ED, nachdem der Rekurrent auf einen Rekurs gegen die Abweisung eines Ausstandsgesuchs verzichtet hatte, mit Entscheid vom 24. Juni 2013 kostenfällig ab.
Gegen diese Verfügung erhob der Rekurrent mit Eingabe vom 4. Juli 2013 begründeten Rekurs an das Appellationsgericht, welchen das Verwaltungsgericht nach erfolgter Ankündigung mit Verfügung vom 8. Juli 2013 zuständigkeitshalber dem Regierungsrat übermittelte. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 6. August 2013 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit dem Rekurs beantragt der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Gutheissung des Rekurses im vorinstanzlichen Verfahren und die Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheides. Das ED beantragt mit Eingabe vom 21. Oktober 2013, auf den Rekurs sei kostenfällig nicht einzutreten. Eventualiter sei der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Hierzu replizierte der Rekurrent mit Eingabe vom 15. November 2013. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) sowie § 10 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100). Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach ist zu prüfen, ob die Verwaltung den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 1.1).
2.
2.1 Der Rekurrent ist als Gesuchsteller, dem die beantragte vollumfängliche Einsicht in den Bericht „Evaluation Connect Café – Einschätzungen zur neuen Jugendinformationsstelle in Basel“ (Evaluationsbericht) nur zum Teil gewährt worden ist, vom angefochtenen Entscheid grundsätzlich berührt.
Das ED bestreitet aber ein aktuelles Rechtsschutzinteresse des Rekurrenten. Zur Begründung verweist das Departement darauf, aus dem Umstand, dass der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung den Inhalt der teilweise geschwärzten Textstellen tabellarisch auflisten könne, gehe hervor, dass er entweder von der bereits im Juni 2012 erhaltenen ungeschwärzten Kopie des Evaluationsberichts eine Kopie behalten habe oder aber über den Kontakt mit dem Geschäftsführer des Connect Cafés sich eine solche beschafft habe. Da er somit bereits über ein vollständiges Exemplar verfüge, sei nicht ersichtlich, welche praktische Bedeutung eine allfällige Gutheissung des vorliegenden Rekurses haben könne.
2.2 Voraussetzung für ein Sachurteil ist ein aktuelles Rechtsschutzinteresse der rekurrierenden Partei. Diese Bedingung ist erfüllt, wenn die Gutheissung des Rekurses dem Rekurrenten einen praktischen Nutzen einträgt. Damit soll vermieden werden, dass das Rechtsmittel zur Beurteilung einer rein abstrakten Rechtsfrage ergriffen wird. Es sollen dem Verwaltungsgericht nur konkrete, nicht bloss theoretische oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden. Auf das Erfordernis des aktuellen Interesses wird ausnahmsweise dann verzichtet, wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen kann, seine rechtzeitige Überprüfung auf dem Rekursweg jedoch wegen der Dauer des Verfahrens kaum je möglich und deshalb kein endgültiger Entscheid in Grundsatzfragen herbeizuführen ist (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 292 f. m.w.H.; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 500; BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; VGE VD.2011.150 vom 5. August 2012 E. 3.1; VD.2010.264 vom 17. August 2011 E. 1.3 m.w.H.).
2.3 Mit dem vorliegenden Verfahren verlangt der Rekurrent die Zustellung eines Exemplars des Evaluationsberichts ohne Schwärzungen. Wie der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung aber selber ausführt, hat er aufgrund eines Kontakts mit dem ehemaligen Geschäftsführer des Connect Cafés „vollständigen Einblick in den Evaluationsbericht“ nehmen können. Er habe sich aufgrund dieses Einblicks in diverse Unterlagen „inzwischen ein vollständiges Bild machen und offen gebliebene Fragen schliessen“ können. In der Folge legt der Rekurrent in einer synoptischen Darstellung dem Gericht einerseits den Inhalt der ihm gewährten Einsicht mit den vorgenommenen Schwärzungen und andererseits den Inhalt der abgedeckten Textpassagen vor. Vor diesem Hintergrund erscheint irrelevant, ob der Rekurrent über entsprechende Kenntnisse auch aufgrund der ihm ursprünglich integral, aber mit Auflage verschafften Einsicht in den Evaluationsbericht verfügt, was der Rekurrent replicando bestreitet. Nicht nachvollziehbar erscheint die replicando erfolgte Behauptung des Rekurrenten, er könne die Gegenüberstellung nicht abschliessend verifizieren, da ihm lediglich die von der Verwaltung zugestellte geschwärzte Evaluation vorliege. Nachdem er über die genannte Quelle Einsicht in den vollumfänglichen Bericht hat nehmen und den Inhalt der geschwärzten Passagen hat feststellen können, bedarf er keiner weiteren Verifizierung. Damit steht fest, dass der Rekurrent mit Bezug auf die Kenntnisnahme des integralen Inhalts des Evaluationsberichts kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr hat, da er über die entsprechende Kenntnis aufgrund der Bekanntgabe durch Dritte bereits verfügt. Ein weitergehendes Interesse an der integralen Einsichtgabe durch die Behörden substantiiert der Rekurrent nicht.
3.
3.1 Die Rekursbefugnis stellt aber eine Verfahrens- oder Sachurteilsvoraussetzung dar und ist als solche von Amtes wegen zu prüfen (Rhinow/Koller/Kiss/ Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Auflage, Basel 2010, N 1038). Daraus folgt, dass sie von der Behörde aufgrund der Gesamtheit der ihr bekannten Umstände zu beurteilen ist und sich die entsprechende Prüfung nicht auf Gründe beschränkt, die von einer einsprechenden Partei mit ihrem Rechtsmittel geltend gemacht und belegt werden. Soweit eine rekurrierende Partei auf eine entsprechende Substantiierung verzichtet, riskiert sie bloss, dass der Behörde allenfalls wichtige Informationen zur Beurteilung ihrer Legitimation fehlen (Wullschleger/ Schröder, a.a.O., S. 291; VGE VD.2013.42 vom 14. Januar 2014 E. 3.3.1).
Es ist daher zu prüfen, ob der Rekurrent aus anderen Gründen ein schutzwürdiges Interesse daran haben kann, den schon von dritter Seite erhaltenen Bericht auch aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips gemäss § 75 der Kantonsverfassung (SG 111.100) und dem dieses konkretisierenden Zugangsanspruch gemäss § 25 IDG vom Gemeinwesen zugestellt zu erhalten. Ein solches Interesse könnte im Zusammenhang mit der weiteren Bearbeitung und insbesondere mit der Weitergabe des Evaluationsberichts bestehen, wenn die Prüfung durch das öffentliche Organ einer Garantie der Abwesenheit entgegenstehender Interessen gleichkäme, welche sich auf die weitere Bearbeitung durch den Empfänger erstrecken würde.
3.2 Der Gewährung des Informationszugangs gemäss § 31 IDG geht eine Prüfung durch das öffentliche Organ gemäss § 29 IDG voraus. Dabei ist namentlich zu beurteilen, ob dem Informationszugang überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Mit der Verschaffung des Zugangs stimmt das Gemeinwesen diesem zu und kann daher in der Folge keine Verletzung öffentlicher Interessen geltend machen. Hierfür fehlt dem Gemeinwesen gegenüber Dritten, welche Informationen über staatliches Handeln bearbeiten, die ihnen vom Gemeinwesen ohne Auflagen über deren Verwendung herausgegeben wurden, jede Handhabe, wenn man vom Schutzbereich eigentlicher Staatsschutzdelikte (vgl. Art. 265 ff. StGB) absieht. Hinzu kommt der Charakter des Informationszugangsrechts als „Jedermanns-Recht“: Wird der Zugang einer Person gewährt, so ist er allen Personen zu gewähren (Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 25 IDG N 10: Prinzip des „access to one, access to all“). Wer Zugang zu einem Bericht erhält, kann grundsätzlich davon ausgehen, dass er den Bericht auch Dritten weitergeben kann, da diese einen identischen Zugangsanspruch besitzen.
3.3 Wesentlich ist aber, dass die Prüfung gemäss § 29 IDG im Hinblick auf die Datenbekanntgabe des öffentlichen Organs geschieht und daher nur eingeschränkt auf die weitere Verwendung durch den privaten Datenempfänger oder andere Personen bezogen werden kann. Diese Prüfung entbindet mit anderen Worten den Empfänger des Berichts nicht von seiner eigenen Verantwortung im Umgang mit den erhaltenen Daten. Zwar hat das öffentliche Organ explizit auch allfällige entgegenstehende private Interessen zu prüfen (§ 29 Abs. 1 und Abs. 3 IDG), allfällige betroffene Drittpersonen in das Verfahren mit einzubeziehen (§ 32 Abs. 2, § 33 Abs. 3 und 4 IDG; Waldmeier, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], a.a.O., § 33 IDG N 9) und allfällige verbleibende Personendaten über Drittpersonen zu anonymisieren (§ 30 Abs. 1 IDG; Rudin, a.a.O., § 30 N 4). Diese Massnahmen beziehen sich aber primär auf die Datenbekanntgabe des öffentlichen Organs und können nicht unbesehen auf alle möglichen weiteren künftigen Verwendungen durch Dritte übertragen werden. Gelingt es dem Datenempfänger beispielsweise, den durch die Anonymisierung entfernten Personenbezug auf irgendeine Weise wiederherzustellen, ist er nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) zur Wahrung der Persönlichkeit der betroffenen Personen verpflichtet. Er muss selbständig gewährleisten, dass durch seine Bearbeitung die Persönlichkeit von allfälligen betroffenen Personen nicht widerrechtlich verletzt wird (vgl. Art. 12 f. DSG). Zur Bearbeitung gehört auch das Bekanntgeben durch das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen der Personendaten (vgl. Art. 3 lit. e und f DSG). Diese Verantwortung trifft den Bearbeiter unabhängig davon, woher er die Daten bezogen hat. Sofern der Evaluationsbericht solche Rückschlüsse zulässt, ist der Rekurrent in jedem Fall zur eigenverantwortlichen Wahrung der betroffenen Persönlichkeitsrechte gemäss DSG verpflichtet.
3.4 Daraus folgt, dass der Rekurrent nach erfolgtem Zugang zum Evaluationsbericht über den Geschäftsführer des Connect Cafés auch mit Bezug auf die weitere Bearbeitung der darin enthaltenen Daten kein aktuelles Interesse an einem Zugang nach § 25 IDG mehr hat.
4.
Schliesslich kann der Rekurrent auch aus der vorinstanzlichen Kostenauflage kein Rechtsschutzinteresse an der vorfrageweisen Überprüfung der materiellen Fragestellungen ableiten. Der Rekurrent hat mit seiner Rekursbegründung ausgeführt, dass ihm der vollständige Einblick in den Evaluationsbericht „in der Zeit zwischen der Verfügung vom 20.12.2012 und dem Rekursentscheid“ gewährt worden sei. Damit ist das Rechtsschutzinteresse bereits im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Rekursentscheides weggefallen. Der Rekurrent hätte daher Anlass gehabt, den Rekurs im vorinstanzlichen Verfahren zur Vermeidung von Kosten zurückzuziehen. Er hat die entsprechenden Kosten in jedem Falle veranlasst und daher zu tragen, selbst wenn der Vorinstanz in der Sache nicht in allen Teilen gefolgt werden könnte.
Zusammenfassend kann damit festgestellt werden, dass der Rekurrent kein aktuelles Interesse am Erhalt des Zugangs zur ersuchten Information mehr hat, nachdem ihm der verlangte Evaluationsbericht bereits von dritter Seite zugänglich gemacht worden ist.
5.
Vorliegend besteht auch kein Grund, vom Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses abzuweichen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, dass entsprechenden Zugangsgesuchen des Rekurrenten oder Dritter auch in Zukunft nur teilweise entsprochen wird. Es ist aber nicht ersichtlich, dass eine rechtzeitige Überprüfung solcher Entscheide auf dem Rekursweg kaum je möglich wäre, ist doch nicht zu erwarten, dass sich der Rekurrent oder Dritte regelmässig über private Dritte den vollumfänglichen Zugang zu solchen Akten verschaffen können.
6.
Daraus folgt, dass auf den Rekurs nicht einzutreten ist und eine materielle Prüfung der Rechtmässigkeit der mit Verfügung vom 20. Dezember 2012 erfolgten Beschränkung des Zugangs zur Information gestützt auf § 29 IDG zu unterbleiben hat. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent gemäss § 30 Abs. 1 VRPG dessen Kosten.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.– (inkl. Auslagen).
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.