Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2012.179
URTEIL
vom 19. Juni 2013
Mitwirkende
Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Stephan Wullschleger,
Dr. Heiner Wohlfart, Dr. Claudius Gelzer, Prof. Dr. Fritz Rapp
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
X.______________ Rekurrent
TagesWoche, Klosterberg 21, 4051 Basel
vertreten durch Dr. Jascha Schneider-Marfels, Advokat,
Gerbergasse 48, 4001 Basel
gegen
Finanzdepartement Rekursgegner
Fischmarkt 10, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung des Finanzdepartements
vom 3. August 2012
betreffend Gesuch um Zugang zu Informationen betreffend Basler
Kantonalbank
Sachverhalt
X.___________ stellte beim Finanzdepartement mit Schreiben vom 5. Juni 2012 ein Gesuch um Einsicht in sämtliche Berichte, die a) von Gremien des Bankrats und/oder der Geschäftsleitung der Basler Kantonalbank an das Finanzdepartement gegangen sind und umgekehrt und b) die US-Geschäfte der Basler Kantonalbank bzw. Kundenbeziehungen zu US-Bürgern zum Inhalt haben. Eventualiter seien diejenigen Passagen abzudecken, welche schützenswerte und bislang nicht öffentlich bekannte Informationen enthalten über US-Geschäfte der Basler Kantonalbank, Bankkundendaten sowie Verhandlungsstand und Verhandlungsstrategie, sofern dadurch erkennbar bleibt, zu welchem Zeitpunkt die Verwaltung bzw. der Regierungsrat über das US-Geschäft der Basler Kantonalbank und dessen Ausmass und Risiken informiert worden ist. Mit Verfügung vom 3. August 2012 wies das Finanzdepartement das Gesuch ab.
Gegen diese Verfügung richtet sich der mit Eingaben vom 8. August 2012 und 4. September 2012 angemeldete und begründete Rekurs von X.___________ an den Regierungsrat, den das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 20. September 2012 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. X.___________ beantragt die kostenfällige Aufhebung der Verfügung des Finanzdepartements und wiederholt seine vor der Vorinstanz gestellten Anträge. Mit Vernehmlassung vom 16. November 2012 beantragt das Finanzdepartement die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit Replik vom 28. Januar 2013 hält X.____________ an seinen Begehren fest. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie § 10 Abs. 1 und § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100).
1.2 Der Rekurrent ist als Gesuchsteller zur Beschwerde gegen die Gesuchsabweisung legitimiert. Sein Rechtsschutzinteresse ergibt sich aus dem Grundsatz, wonach ein Informationszugangsgesuch nicht an einen Interessennachweis gebunden ist und grundsätzlich jederzeit gestellt werden kann (Ratschlag Nr. 08.0637.01 vom 11. Februar 2009 betreffend IDG, S. 42; Tätigkeitsbericht des Datenschutzbeauftragten Basel-Stadt 2012, S. 14). Dabei ist es nicht erheblich, dass der vorliegende Entscheid erst nach den Regierungsratswahlen vom Herbst 2012 ergeht. Zwar wünschte der Gesuchsteller gerade im Vorfeld dieser Wahlen erhöhte Transparenz, sein Rechtsschutzinteresse ist davon jedoch nicht abhängig.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht insbesondere, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2012.102 vom 4. April 2013 E. 1.2; VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 1.1).
2.
Angefochten ist eine Verfügung des Finanzdepartements über ein Informationszugangsgesuch im Bereich der Aufsicht über die Kantonalbank, welche dem Regierungsrat gemäss § 17 des Gesetzes über die Basler Kantonalbank (KaBG, SG 915.200) zufällt. Gemeint ist der Regierungsrat als Gesamtbehörde, nicht das einzelne Departement, welches bloss den Verkehr zwischen Regierungsrat und Bankrat vermittelt (§ 17 Abs. 4 KaBG). Es lässt sich aufgrund der Aktenlage nicht entscheiden, ob die Vermittlungsaufgabe des Finanzdepartements die Behandlung von Informationszugangsgesuchen einschliesst. Sinngemäss ist dies die Auffassung des Finanzdepartements. Den Akten lassen sich jedoch keine Hinweise entnehmen, ob diese Auffassung jener des gesamten Regierungsrats entspricht. Abzugrenzen wäre die Zuständigkeit des Finanzdepartements ferner von jener der Staatskanzlei, welche gemäss § 30 Abs. 1 der Informations- und Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270) Zugangsgesuche im Zusammenhang mit den Geschäften des Regierungsrats behandelt. Die Zuständigkeitsfrage ist auch deshalb von praktischer Bedeutung, weil eine Informationsbekanntgabe im wirtschaftlich und politisch sensiblen Bereich der Bankenaufsicht weitreichende Folgen haben kann. Im vorliegenden Fall kann die Frage jedoch offenbleiben, da der Informationszugang in der Sache zu Recht verweigert wurde.
3.
Der Rekurrent recherchiert als Journalist der TagesWoche für eine Reportage über die US-Geschäfte der Basler Kantonalbank. Er möchte darüber Kenntnis erlangen, „wann und in welchem Ausmass der Regierungsrat über das US-Geschäft“ der Kantonalbank informiert worden ist. Als Journalist verlange er stellvertretend für die Öffentlichkeit Transparenz, welche gerade im Vorfeld der Regierungsratswahlen vom Herbst 2012 unerlässlich gewesen sei. Der Fokus seiner Recherchen sei auf das Verhalten der Verwaltung, nicht auf vom Geschäfts- oder Bankkundengeheimnis geschützte Informationen gerichtet. Mit Blick auf die Staatsgarantie habe die Öffentlichkeit einen legitimen Anspruch zu erfahren, in welchem Ausmass die von ihr gewählten Magistraten politisch für das US-Geschäft Verantwortung tragen würden. Der Rekurrent moniert im Weiteren, die Begründung des Finanzdepartements sei nicht ausreichend substantiiert und die Nichtgewährung des Zugangs bilde „Nährboden für Spekulationen“ über allfällige Verstrickungen, Erpressbarkeit oder Überforderung des Regierungsrats.
4.
Das Finanzdepartement macht geltend, eine Bekanntgabe der gewünschten Informationen könne die Verhandlungsposition der Kantonalbank beeinträchtigen. Die Schweiz stehe derzeit in Verhandlungen mit den USA in Steuerfragen, von denen auch die Basler Kantonalbank betroffen sei. Überdies treffe die Mitglieder der Aufsichtsbehörde eine Schweigepflicht, weshalb das Zugangsgesuch abzulehnen sei. Es könne dabei offenbleiben, welche Informationen dem Finanzdepartement überhaupt vorlägen. Eine wirksame Geheimhaltung sei auch mit den im Eventualbegehren verlangten Schwärzungen nicht zu erreichen. In der Vernehmlassung weist das Finanzdepartement zudem auf zwei Interpellationen von David Wüest-Rudin (Nr. 12.5031 und 12.5064) hin. Der Beantwortung dieser Vorstösse könne entnommen werden, wann und in welchem Ausmass der Regierungsrat über die US-Geschäfte der Kantonalbank informiert gewesen sei.
5.
Gemäss § 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sog. Öffentlichkeitsprinzip wird im Informations- und Datenschutzgesetz (IDG, SG 153.260) konkretisiert, welches bezweckt, das Handeln der öffentlichen Organe transparent zu gestalten und damit die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Zu diesem Zweck vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind. Die Einschränkungen dieses Anspruchs sind in § 29 Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche Organ die Bekanntgabe von oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht (1. Tatbestand) oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (2. Tatbestand). Bezüglich dieses zweiten Tatbestandes nennen § 29 Abs. 2 und 3 IDG beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe entgegenstehen können.
Der Rekurrent macht geltend, er handle als Journalist und stellvertretend für die Öffentlichkeit. Seine Funktion als Journalist berechtigt den Rekurrenten allerdings nicht mehr und nicht weniger zum Informationszugang als andere Bürgerinnen und Bürger. Der Informationszugang gemäss § 25 Abs. 1 IDG ist „jeder Person“ zu gewähren. Wird er also einer Person gewährt, ist er allen zu gewähren, unabhängig davon, ob es sich um einen Journalisten handelt oder nicht („access to one – access to all“; Ratschlag IDG, S. 42). Das beschriebene Interesse des Journalisten als „Vertreter der Öffentlichkeit“ fällt neben dem allgemeinen Interesse der Öffentlichkeit an einer transparenten Verwaltung bzw. Regierung nicht zusätzlich ins Gewicht.
6.
6.1 Das vom Rekurrenten geltend gemachte Interesse an der Transparenz des Verwaltungsund – hier vor allem – Regierungshandelns entspricht zweifellos dem soeben umschriebenen Zweck des Öffentlichkeitsprinzips. Der Regierungsrat – und das Finanzdepartement als Vermittler – nimmt die Aufsicht über die Kantonalbank wahr. Die dabei anfallenden Aufzeichnungen sind Informationen im Sinne von § 3 Abs. 2 IDG. Der Regierungsrat und das Finanzdepartement sind als öffentliche Organe gemäss § 3 Abs. 1 lit. a IDG grundsätzlich dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt. Im Unterschied dazu ist die Kantonalbank zwar ein staatliches Bankinstitut (Art. 1 Abs. 1 KaBG, nämlich eine selbständige, von der Staatsverwaltung getrennte öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener juristischer Persönlichkeit, Art. 1 Abs. 2 KaBG), aber vom Geltungsbereich des IDG ausgenommen, da sie im Sinne von § 2 Abs. 2 lit. a IDG „privatrechtlich“ handelt und in Konkurrenz mit anderen Banken steht (Ratschlag IDG, S. 18). Daher hat die Kantonalbank selber keinen Informationszugang nach IDG zu gewähren. Die grundsätzlich angestrebte Transparenz ist indessen auch beim Regierungsrat und dem Finanzdepartement nicht unbeschränkt, sondern gesetzlichen Einschränkungen unterworfen.
6.2 Der Informationszugang ist namentlich zu verweigern, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht entgegensteht (§ 29 Abs. 1 IDG, 1. Tatbestand). Gemäss § 23 KaBG sind die Mitglieder der Aufsichtsbehörde, der Bankorgane, der Revisionsstelle und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bank zur Verschwiegenheit über die Geschäfte der Bank verpflichtet. Die Schweigepflicht ist zeitlich unbegrenzt. Insbesondere gelten die bundesrechtlichen Bestimmungen über das Bankgeheimnis (vgl. betreffend Regierungsrat als Aufsichtsorgan: Ratschlag Nr. 8512 vom 31. Mai 1994 betreffend Totalrevision des KaBG, S. 10). Diese Schweigepflicht im KaBG von 1994 wurde mit der Einführung des IDG von 2010 nicht angetastet (vgl. Ratschlag IDG, S. 45). Sie gilt für die „Mitglieder der Aufsichtsbehörde“ und damit, der Sache nach, auch für jene des Departements, welche gemäss § 17 Abs. 4 KaBG zwischen dem Bankrat und dem Regierungsrat vermittelnd tätig sind. Bei der Formulierung der Schweigepflicht im Jahr 1994 bestand keine Veranlassung, das Finanzdepartement explizit zu erwähnen, weil damals der Öffentlichkeitsgrundsatz noch nicht eingeführt war und für die kantonale Verwaltung der Geheimhaltungsgrundsatz galt (vgl. Rudin, Datenschutz und E-Government, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 1140). In sachlicher Hinsicht umfasst die Schweigepflicht gemäss § 23 KaBG die Geschäfte der Bank im Allgemeinen und insbesondere ihre Kundenbeziehungen, was sich aus dem Verweis auf das bundesrechtliche Bankgeheimnis ergibt (Art. 47 eidg. Bankengesetz, SR 952.0; Ratschlag KaBG, Kommentar zu § 23, S. 35).
6.3 Der Rekurrent macht geltend, es gehe ihm nicht um geschäfts- oder kundenbezogene Informationen, sondern um die politische Verantwortung des Regierungsrats. Es ist indessen kaum vorstellbar, dass die Informationen der Aufsichtsbehörde in der Weise aufgeteilt werden können, dass einerseits die Schweigepflicht gewahrt, anderseits das Ansinnen des Rekurrenten erfüllt werden kann, die Kenntnis der Aufsichtsbehörde von speziellen bankgeschäftlichen Vorgängen besser nachzuvollziehen. Jede Information in diesem Bereich trägt das Risiko, dass sie Rückschlüsse auf Sachverhalte zulässt, die der Schweigepflicht unterliegen. Auch von der Sache her ist die Vertraulichkeit im Verhältnis zwischen der Kantonalbank und dem Regierungsrat gerechtfertigt, indem die Bank gegenüber der Aufsichtsbehörde offen Rechenschaft ablegen kann, ohne gleich befürchten zu müssen, dass ihre Angaben publik werden. Umgekehrt ist der Regierungsrat als Aufsichtsorgan darauf angewiesen, genaue Kenntnis der zur Diskussion stehenden Vorgänge zu erhalten. Aus diesem Grund untersteht er denn auch dem Bankgeheimnis. Die Bedeutung der aufsichtsrechtlichen Schweigepflicht ergibt sich im Weiteren aus einem Vergleich mit der bundesrechtlichen Regelung. Der Bund erachtet die Bankenaufsicht als derart sensibel, dass er sie generell vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen hat (Art. 2 Abs. 2 BGÖ, dazu BBl 2003 1988 und BBl 2006 2895 f.). Immerhin nimmt der Regierungsrat „bankenkommissionsähnliche Aufgaben“ wahr (Ratschlag KaBG, Kommentar zu § 17 Abs. 3 lit. d, S. 26) und ist zur Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Bankenkommission (heute: Finanzmarktaufsicht FINMA) verpflichtet (§ 17 Abs. 1 und 2 KaBG).
6.4 In Beantwortung der Interpellation Nr. 12.5064 von David Wüest-Rudin hat die zuständige Departementsvorsteherin im Grossen Rat erläutert, dass die Kantonalbank im März 2009 beschlossen habe, keine US-Kunden mehr anzunehmen, und der Regierungsrat darüber erst später in Kenntnis gesetzt worden sei. Weiter führte sie aus, der Regierungsrat verfüge nicht über weitgehende gesetzlich festgelegte Aufsichtsrechte. Die Oberleitung der Bank obliege dem Bankrat, die bankenrechtliche Aufsicht der FINMA. Dadurch werde die Aufsichtstätigkeit der kantonalen Behörden empfindlich eingeschränkt. Beim Regierungsrat verblieben zur Hauptsache die Wahl der Geschäftsleitung, die Genehmigung der Jahresrechnung und des Jahresberichts und deren Weiterleitung an den Grossen Rat. Entsprechend könne der Regierungsrat nur sehr beschränkt auf das Geschäftsgebaren der Kantonalbank Einfluss nehmen (Protokoll des Grossen Rates vom 14. März 2012). Angesichts der aufgezeigten Beschränkung der Aufsichtskompetenzen ist der Schluss des Rekurrenten, der Regierungsrat verfüge eventuell über nicht geheimzuhaltende Dokumente, nicht von vornherein abwegig. Dem steht jedoch entgegen, dass das Kantonalbankgesetz den Regierungsrat – im Wissen um die mit der FINMA geteilte Aufsicht – der Schweigepflicht und dem Bankgeheimnis unterstellt (hiervor, E. 6.2). Dies ist darum gerechtfertigt, weil der Regierungsrat gegenüber der Kantonalbank umfassende Auskunftsrechte besitzt: So kann die zuständige Departementsvorsteherin mit beratender Stimme an den Sitzungen des Bankrates teilnehmen und hat das Recht, jederzeit über den Stand der Geschäfte im Allgemeinen oder in Bezug auf einzelne Angelegenheiten Auskunft zu verlangen (§ 17 Abs. 4 KaBG). Die Aufsicht des Regierungsrats bewegt sich, trotz der beschriebenen Aufteilung der Aufsichtsfunktionen, in einem sensiblen, mit der bankenrechtlichen Aufsicht verwobenen Bereich, welcher nach dem KaBG der Geheimhaltung unterstehen soll. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz zu Recht festgehalten, dass dem Informationszugang die besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht von § 23 KaBG entgegensteht.
7.
Das Finanzdepartement hat die Gesuchsabweisung im Weiteren damit begründet, dass die laufenden Verhandlungen in Steuerfragen zwischen der Schweiz und der USA geschützt werden müssten. Ob dies zutrifft, ist für den Entscheid nicht erheblich, da der Zugang bereits aufgrund der Geheimhaltungspflicht von § 23 KaBG zu verweigern ist. Zum weiteren Grund des Schutzes von Verhandlungspositionen ist daher bloss im Sinne einer Eventualerwägung auszuführen, was folgt:
7.1 Gemäss § 29 Abs. 2 lit. d IDG liegt ein öffentliches Interesse, das einer Zugangsgewährung entgegenstehen kann, insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe der oder der Zugang zur Information die Position in Verhandlungen beeinträchtigt. Nach Ansicht des Gesetzgebers soll damit die wirkungsvolle Verhandlungsführung sichergestellt werden. Allerdings könne ein schützenswertes Interesse nur für Informationen angenommen werden, deren Bekanntgabe tatsächlich die Verhandlungsposition des betreffenden öffentlichen Organs schwächen würde (Ratschlag IDG, S. 47). Es ist notorisch, dass auf den schweizerischen Bankensektor und die hiesige Steuerordnung internationaler Druck ausgeübt wird, der in Einzelfällen bis zur Inhaftierung von Bankmitarbeitern im Ausland oder zur Auflösung einer Schweizer Bank geführt hat. Es ist weiter bekannt, dass die Schweiz mit den USA, aber auch mit anderen Staaten Verhandlungen führt, deren Ausgang den Bankensektor stark beeinflussen könnte. Das Finanzdepartement sieht bei dieser Ausgangslage die Interessen der Kantonalbank gefährdet, wenn allfällige, im Rahmen der Aufsichtstätigkeit gewonnene Erkenntnisse preisgegeben würden. Es besteht ein reelles Risiko, dass eine Schädigung der Verhandlungsposition der Kantonalbank auch deren Eigentümer, den Kanton Basel-Stadt, und damit das Gemeinwesen beeinträchtigen würde. Wie das Finanzdepartement in der Vernehmlassung zu Recht präzisiert, besteht die Gefahr, dass die Verhandlungsposition der Schweiz bei der Aushandlung der internationalen Abkommen geschwächt wird. Wie aus den Erläuterungen der zuständigen Departementsvorsteherin hervorgeht, ist die Kantonalbank von grosser Wichtigkeit für den Wirtschaftsstandort Basel. Die Bank bezahle dem Kanton eine Abgeltung für die Staatsgarantie und liefere ihm Gewinne ab, sie biete ausserdem 800 Arbeitsplätze (Protokoll des Grossen Rates vom 8. Februar 2012 betreffend Beantwortung der Interpellation Nr. 12.5031 von David Wüest-Rudin). Der Kantonalbank kommt demnach eine wichtige volkswirtschaftliche Bedeutung zu. Angesichts dieser Ausgangslage ist es vertretbar, wenn das Finanzdepartement ein öffentliches Interesse zum Schutz der laufenden Verhandlungen annimmt, welches das Informationsinteresse des Rekurrenten überwiegt. Dieser Entscheid bewegt sich innerhalb des Ermessensspielraumes, in den das Verwaltungsgericht nicht einzugreifen hat (hiervor, E. 1.3).
7.2 Es liegt in der Verantwortung des Regierungsrats als Aufsichtsorgan, unter diesen notorischerweise für den schweizerischen Finanzsektor erschwerten Umständen in kompetenzgemässer und geeigneter Weise vorzugehen und zu informieren. Gerade die vom Rekurrenten angerufene Staatsgarantie und die damit verbundene Gefahr, dass die öffentliche Hand für finanzielle Ausfälle der Kantonalbank aufkommen muss, ist ein gewichtiges Argument für eine vorsichtige Informationspolitik. Dabei ist zu bedenken, dass eine unbedachte Enthüllung von aufsichtsrechtlich erlangten Informationen, soweit überhaupt zulässig, sich für die kantonalen Finanzen gerade nachteilig auswirken könnte. Insgesamt durfte die Vorinstanz ohne Rechtsverletzung von einem überwiegenden öffentlichen Interesse des Kantons an der Geheimhaltung von Verhandlungspositionen gemäss § 29 Abs. 2 lit. d IDG zum Schutz der Kantonalbank ausgehen. Angesichts der Sensibilität des Themas ist es auch nicht zu beanstanden, wenn der Eventualantrag betreffend Abdeckungen abgewiesen wurde, zumal die Möglichkeit solcher Abdeckungen durch das Verwaltungsgericht im Einzelnen gar nicht beurteilt werden kann, wenn die gewünschten Informationen nur allgemein umschrieben werden und über ihren Bestand Ungewissheit herrscht.
8.
Weder der Rekurrent noch das Finanzdepartement bezeichnen die einzelnen Dokumente in konkreter Weise, auf die sich das Gesuch bzw. der Gesuchsentscheid bezieht. Gemäss § 31 Abs. 1 IDG hat der Gesuchsteller die gewünschte Information „hinreichend genau“ zu bezeichnen. Welche Genauigkeit gefordert ist, lässt sich nur im Einzelfall entscheiden. Generell gilt, dass nicht mehr Angaben verlangt werden dürfen, „als es für die Identifikation des Dokuments unabdingbar ist; die geforderten Angaben müssen zudem von der gesuchstellenden Person unter zumutbarem Aufwand beigebracht werden können. Ob das Kriterium der Zumutbarkeit erfüllt ist, bestimmt sich aufgrund der Möglichkeiten und Fähigkeiten der betroffenen Person“ (Häner, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Art. 10 N 32, Ausführungen zum insoweit gleichlautenden Bundesrecht).
Im vorliegenden Fall ist dem Rekurrenten nicht bekannt, ob und welche Dokumente zur umschriebenen Thematik existieren. Da auch die Vorinstanz ausdrücklich offen lässt, welche einschlägigen Informationen ihr überhaupt vorliegen (angefochtene Verfügung, Ziff. 2, S. 3), kann dem Rekurrenten die mangelnde Spezifizierung des Zugangsgesuchs nicht vorgeworfen werden. Umgekehrt darf aber auch von der ersuchten Behörde nicht erwartet werden, dass sie die Dokumente näher bezeichnet, welche sie nicht bekanntgibt. Dies ergibt sich aus der entgegenstehenden besonderen gesetzlichen Geheimhaltungspflicht gemäss dem ersten in § 29 Abs. 1 IDG geregelten Tatbestand i.V.m. § 23 KaBG, welche den Regierungsrat unabhängig von der Interessenlage zur Verschwiegenheit verpflichtet. Im Hauptpunkt geht es demnach nicht um die Prüfung einer Interessenabwägung nach dem zweiten in § 29 Abs.1 IDG geregelten (und in Abs. 2 beispielhaft ausgeführten) Tatbestand. Genau darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den Präjudizien, in denen die Interessenabwägung im Zusammenhang mit der Schwärzung eines Dokuments geprüft wurde (VGE VD.2012.153 vom 1. März 2013; Tätigkeitsbericht des Datenschutzbeauftragten Basel-Stadt 2012, S. 38). In beiden Vergleichsfällen wurden die geschwärzten Dokumente gegenüber der Rekursinstanz offengelegt, so dass diese in der Lage war, die Interessenabwägung aufgrund der konkreten Dokumente zu überprüfen. Im vorliegenden Fall fällt jedoch ein Beizug der Dokumente schon deshalb ausser Betracht, weil die Schweigepflicht von § 23 KaBG auch durch das Verwaltungsgericht zu beachten ist. Im Übrigen ist es auch fraglich, ob es Sache des Verwaltungsgerichts sein kann, ganze Informationsbestände auf mögliche einschlägige Dokumente zu durchforsten.
9.
Aus all diesen Gründen ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent dessen Kosten zu tragen. Die Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1 VRPG; der Grundsatz der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG, vgl. sinngemäss VGer ZH VB.2010.00461 vom 12. Januar 2011 E. 5.1).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.–, einschliesslich Auslagen.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.