Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 15. Dezember 2010 (810 10 485) Zur Erhebung der Einsprache gegen verfahrensleitende Verfügungen ist legitimiert, wem Parteistellung zukommt (§ 7 Abs. 2 VPO, § 3 Abs. 1 VPO; E. 3.3).
Rechtspflege
Legitimation zur Einsprache
Sachverhalt Die Polizei Basel-Landschaft, Hauptabteilung Verkehrssicherheit, Administrativmassnahmen (Polizei), verfügte am 20. Juli 2010 den vorsorglichen Entzug des Führerausweises von K. Die dagegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) mit Entscheid vom 25. August 2010 ab. Darauf hin erhob K. mit Schreiben vom 25. Oktober 2010 beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde und beantragte insbesondere in verfahrensrechtlicher Hinsicht, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Der Regierungsrat nahm mit Eingabe vom 9. November 2010 dahingehend zur beantragten aufschiebenden Wirkung Stellung, als diese nicht zu erteilen sei. Mit Präsidialverfügung vom 19. November 2010 wurde der Antrag des Beschwerdeführers auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung gutgeheissen und die Polizei angewiesen, dem Beschwerdeführer für die Dauer des kantonsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens den Führerschein auszuhändigen. Mit Schreiben vom 25. November 2010 erhob der Regierungsrat und die Polizei Einsprache gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 19. November 2010. Sie beantragten, von der getroffenen Anordnung sei abzusehen. In verfahrensmässiger Hinsicht wurde um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Einsprache ersucht. Mit Verfügung vom 1. Dezember 2010 wies die Präsidentin diesen Antrag ab. Mit Eingabe vom 10. Dezember 2010 liess sich der Beschwerdeführer und Einsprachegegner dahingehend vernehmen, dass auf die Einsprache vom 25. November 2010 nicht einzutreten, eventualiter diese abzuweisen sei; dies unter o/e-Kostenfolge. Erwägungen (…) 3.1 Bei der Präsidialverfügung vom 19. November 2010 handelt es sich um eine verfahrensleitende Verfügung im Sinne von § 7 Abs. 1 VPO, welche grundsätzlich mit Einsprache beim Gesamtgericht des Kantonsgerichts angefochten werden kann, soweit sie sich gegen einen in § 7 Abs. 2 lit. a - g VPO genannten Gegenstand richtet. Da sich die Einsprache vom 25. November 2010 gegen den in § 7 Abs. 2 lit. f VPO genannten Gegenstand richtet - die Verfügung behandelt die Frage, ob der Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommt -, liegt ein taugliches Einspracheobjekt vor. Zudem wurde die Einsprachefrist von fünf Tagen gewahrt. 3.2.1 Zu prüfen bleibt, ob der Rechtsdienst des Regierungsrates namens des Regierungsrates und der Polizei zur Einsprache berechtigt ist. Insbesondere fragt sich, ob die Einspracheerhebung im Sinne von § 7 Abs. 2 VPO das Vorliegen spezieller Legitimationsvoraussetzungen bedingt. 3.2.2 Der Einsprachegegner macht geltend, dass mangels expliziter gesetzlicher Regelung die Regeln über die Beschwerdebefugnis in der Hauptsache - insbesondere § 47 VPO - beizuziehen seien. Wenn eine Partei nach § 47 VPO nicht zur Erhebung einer Beschwerde an das Kantonsgericht legitimiert sei, dann sei sie auch - a maiore ad minus - nicht zur Erhebung einer Einsprache befugt. Entgegen der Ansicht des Einsprachegegners dürfen die Legitimationsvoraussetzungen der Beschwerde nicht analog auf diejenigen der Einsprache angewendet werden; dies aus mehreren Gründen. Zum einen verfolgt die Beschwerde gemäss §§ 43 ff. VPO nicht denselben Zweck wie die Einsprache gemäss § 7 Abs. 2 VPO. Dies wird deutlich, wenn die möglichen Objekte, wogegen sich die beiden Rechtsmittel richten, verglichen werden. Wie bereits dargelegt, kommen als Einspracheobjekt nur spezifische verfahrensleitende Verfügungen in Frage, welche in § 7 Abs. 2 lit. a - g VPO abschliessend geregelt sind (vgl. E. 1.2 hiervor). Dies ist bei der Beschwerde nicht dergestalt der Fall. Die Einsprache richtet sich lediglich gegen verfahrensleitende Verfügungen, welche nicht zu einem späteren Zeitpunkt - mithin im Haupt- bzw. Beschwerdeverfahren - angefochten werden können, ohne dass den Parteien dabei ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohen würde. Die Einsprache als Rechtsinstitut ermöglicht somit, das laufende Verfahren selbst davor zu schützen, Schaden zu nehmen; sie richtet sich gegen Beeinträchtigungen durch das Verfahren selbst. Zum anderen ist die Einsprache gesetzessystematisch an einer anderen Stelle in der VPO geregelt; die Einsprache ist im Rahmen der allgemeinen Verfahrensbestimmungen geregelt ("A. Geltungsbereich und allgemeine Verfahrensbestimmungen"), die Beschwerde hingegen bei "C. Verfahren in Verwaltungssachen". Der zugrunde liegende Zweck der Bestimmung betreffend die Eingrenzung der Beschwerdebefugnis in § 47 VPO, wonach der Kreis der zur Beschwerde Befugten eingeschränkt werden soll, um Popularbeschwerden zu verhindern, braucht bei der Einsprache nicht verfolgt zu werden. Die verfahrensleitenden Verfügungen im Sinne von § 7 Abs. 1 VPO betreffen die Parteien eines Verfahrens, weshalb die Erhebung der Einsprache im Sinne von § 7 Abs. 2 VPO ein Parteirecht sein muss. Würden allzu strenge Voraussetzungen an die Einspracheerhebung gestellt - beispielsweise in Analogie zu § 47 VPO -, würden die Parteirechte tangiert. 3.3 Somit steht fest, dass zur Erhebung der Einsprache im Sinne von § 7 Abs. 2 VPO legitimiert ist, wem Parteistellung im Sinne von § 3 Abs. 1 VPO zukommt. Dies muss neben dem tauglichen Einspracheobjekt (vgl. § 7 Abs. 2 lit. a - g VPO) und der Einhaltung der fünftägigen Einsprachefrist (vgl. § 7 Abs. 2 VPO) die einzige zu prüfende Prozessvoraussetzung bleiben. 3.4.1 Fraglich und zu prüfen bleibt folglich, ob dem Regierungsrat bzw. der Polizei Parteistellung im Sinne von § 3 Abs. 1 VPO zukommt. 3.4.2 Als Parteien gelten gemäss § 3 Abs. 1 VPO die beschwerdeführende oder klagende Person (lit. a), die Vorinstanz oder beklagte Person (lit. b) sowie andere Personen, Organisationen und Behörden, deren schutzwürdiges Interesse durch die Verfügung oder den Entscheid betroffen werden und die von der präsidierenden Person von Amtes wegen oder auf Antrag zum Verfahren beigeladen werden (lit. c). Unbestrittenermassen ist der Regierungsrat im vorliegenden Fall Vorinstanz, weshalb ihm gestützt auf § 3 Abs. 1 lit. b VPO Parteistellung zukommt. Hingegen ist die Polizei nicht Partei im Sinne von § 3 Abs. 1 lit. c VPO. Sie ist als erstinstanzlich verfügende Behörde durch die verfahrensleitende Verfügung vom 19. November 2010 weder in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen noch ist sie von der Präsidentin zum Verfahren beigeladen worden; zudem stellte sie keinen Antrag auf Beiladung zum Verfahren. Diese Ansicht ist auch im Hinblick auf eine mögliche, sich ergebende Problemstellung - bei welcher die erstinstanzlich verfügende Behörde Einsprache erheben möchte, die Vorinstanz jedoch nicht - konsequent, ist doch ein "Behördenkrieg" zu Lasten eines Privaten zu vermeiden. 3.4.3 Soweit der Einsprachegegner geltend macht, der Rechtsdienst des Regierungsrates sei mangels Vertretungsbefugnis nicht berechtigt, im Namen des Regierungsrates Einsprache zu erheben, sei auf Folgendes hingewiesen: Unbestrittenermassen ist der Rechtsdienst des Regierungsrates gemäss § 2 Abs. 1 lit. d der Dienstordnung des Rechtsdienstes des Regierungsrates (DO RDRR) vom 12. Dezember 2000 befugt, im Rahmen seiner Parteistellung im kantonsgerichtlichen Verfahren Rechtsschriften auszuarbeiten sowie den Regierungsrat als Partei zu vertreten. Die Auffassung, wonach der Rechtsdienst des Regierungsrates grundsätzlich nicht berechtigt sei, in Vertretung des Regierungsrates Rechtmittel - mithin eine Einsprache - zu erheben, ist nicht schlüssig. Wie bereits dargelegt, handelt es sich bei der Einsprache gemäss § 7 Abs. 2 VPO um ein gesetzlich verankertes Parteirecht im Rahmen des hängigen verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens (vgl. E. 3.3 hiervor). Auch wenn die Vertretungsbefugnis im Falle einer Einsprache nicht explizit in der DO RDRR Niederschlag gefunden hat, so steht doch fest, dass eine solche gegeben ist. Neben dem Umstand, dass die Aufzählung der Aufgaben des Rechtsdienstes in § 2 Abs. 1 VO RDRR nicht abschliessend ist ("insbesondere"), vermag die Begründung des Einsprachegegners, wonach bei Fehlen einer gesetzlichen Grundlage eine explizite Ermächtigung durch einen Beschluss des Gesamtregierungsrates vorliegen müsse, aufgrund überspitztem Formalismus nicht zu überzeugen und kann deshalb zu keinem anderen Schluss führen. 3.5 In Anbetracht dessen, dass der Rechtsdienst des Regierungsrates zur Erhebung einer Einsprache namens des Regierungsrates vertretungsbefugt ist (vgl. E. 3.4.3 hiervor), dem Regierungsrat als Vorinstanz Parteistellung zukommt (vgl. E. 3.4.2 hiervor), sich die Einsprache gegen ein taugliches Objekt richtet und rechtzeitig erfolgt ist (vgl. E. 3.1 hiervor), kann auf die Einsprache des Regierungsrates eingetreten werden. Soweit aber die Einsprache namens der Polizei in Frage steht, kann darauf - mangels Parteistellung - nicht eingetreten werden. (…) Beschluss vom 15. Dezember 2010 i. S. Regierungsrat / K. (810 10 485/VOA)