Berne Tribunal administratif 23.08.2019 100 2018 388

100.2018.388/100.2018.390/100.2018.400/ 100.2018.435/100.2018.446 publié dans la JAB 2020 p. 277 PMC n° 7 - 2017 BCE/REN Tribunal administratif du canton de Berne Cour des affaires de langue française Jugement du 23 août 2019 Droit administratif B. Rolli, président B. Arn De Rosa, T. Häberli, C. Meyrat Neuhaus, M. Moeckli, juges C. Wagnon-Berger, greffière [100.2018.388] 1. A.________ représentée par Me B.________, [100.2018.390] 2. Commune municipale de Moutier agissant par son Conseil municipal Hôtel-de-Ville 1, case postale 927, 2740 Moutier représentée par Me C.________, [100.2018.400] 3. D.________ 4. E.________ 5. F.________ 6. G.________ 7. H.________ 8. I.________ représentés par Me J.________, [100.2018.435] 9.-146. (=) 79 recourants (selon liste séparée du 19 décembre 2018) pour adresse: K.________,

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 2 [100.2018.446] 147. L.________, 148. M.________, 149. N.________, pour adresse: c/o L.________, recourants et 1. O.________, 2. P.________, 12. Q.________, 13. R.________, 14. S.________, représentés par Me T.________, 15. U.________, 16. V.________, intimés et Préfecture du Jura bernois, Rue de la Préfecture 2, case postale 106, 2608 Courtelary relatif à une décision rendue sur recours par cette dernière le 2 novembre 2018 (votation du 18 juin 2017 à Moutier)

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 3 Table des matières En fait: 5 En droit: 9 1. Recevabilité des recours déposés devant le TA 9 2. Violations du droit d'être entendu 17 3. Recevabilité des recours déposés devant la Préfecture 21 - Recevabilité du recours du 30 mai 2017 devant la Préfecture contre le courrier du 23 mai 2017 de la commune de Moutier aux parents concernés par l'EJC (n° 7-2017) 23 - Recevabilité de l'écrit du 3 juin 2017 adressé à la Préfecture contre le courrier du 25 mai 2017 du maire de la commune de Moutier aux enseignants (n° 8-2017) 25 - Recevabilité du recours du 15 juin 2017 devant la Préfecture relatif à la tenue du registre des électeurs (n° 11-2017) 27 - Recevabilité du recours du 16 juin 2017 devant la Préfecture contre l'éditorial du magazine "Moutier.ch" rédigé par M. Winistoerfer (n° 12-2017) 32 - Recevabilité du recours du 28 juin 2017 devant la Préfecture relatif à l'absence de contrôle systématique des électeurs lors du vote aux urnes (n°14-2017) 36 - Recevabilité du recours du 17 juillet 2017 devant la Préfecture contre l'exercice du droit de vote par correspondance (n° 19-2017) 36 4. Considérations générales sur les votations et nature de la votation du 18 juin 2017 37 5. Recours contre le courrier de la commune de Moutier aux parents concernés par l'EJC (n° 7-2017) 40 6. Recours contre l'éditorial du magazine "Moutier.ch" rédigé par M. Winistoerfer (n° 12-2017) 47 7. Recours relatif à la tenue du registre des électeurs (n° 11- 2017) 58 8. Recours relatif à l'absence de contrôle systématique des électeurs lors du vote aux urnes (n° 14-2017) 69 9. Recours relatif à l'exercice du droit de vote par correspondance (n° 19-2017) 73 10. Conséquences sur la votation litigieuse 83 - Influence sur la votation du courrier de la commune de Moutier aux parents concernés par l'EJC (n° 7-2017) 84

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 4 - Influence sur la votation des griefs relatifs à l'éditorial du magazine "Moutier.ch" rédigé par M. Winistoerfer (n° 12-2017) 89 - Influence sur la votation litigieuse des griefs relatifs au registre des électeurs (n° 11-2017) 93 - Influence sur la votation de l'illicéité du container de la Sociét'halle et de la prolongation des heures d'ouverture de l'urne de l'Hôtel de Ville (n° 19-2017) 95 11. Conclusion 97 12. Frais et dépens 97

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 5 En fait: A. Le 18 juin 2017, le corps électoral de Moutier s'est prononcé sur l'appartenance cantonale de la ville. Les citoyennes et citoyens se sont déterminés en faveur d'un transfert dans le canton du Jura avec 51.72% des voix, représentant un écart de 137 voix entre le "oui" et le "non" sur 3997 voix (2067 "oui" et 1930 "non"). Plusieurs citoyennes et citoyens, individuellement ou en groupe, ont contesté certains actes préparatoires avant le scrutin ou le résultat du vote en lui-même devant la Préfecture du Jura bernois (ci-après: la Préfecture). Après avoir déclaré irrecevables certains de ces recours, la Préfecture a poursuivi l'instruction dans sept procédures introduites par 16 citoyennes et citoyens, individuellement ou en groupe (procédures préfectorales nos 7-2017, 8-2017, 11-2017, 12-2017, 14-2017, 16-2017 et 19-2017). Par décision incidente du 12 février 2018, la Préfecture a joint l'ensemble des procédures pendantes devant elle (sous le n° 7-2017) et fait interdiction à la mandataire de la commune municipale de Moutier (ciaprès: la commune de Moutier), ainsi qu'à tout autre avocat faisant partie de la même étude, au motif que cette mandataire serait prise dans un conflit entre les intérêts de sa mandante et certains de ses associés, de représenter cette dernière dans la présente procédure relative au vote du 18 juin 2017, de même que dans toute autre procédure existante ou à venir en lien avec celui-ci. Par jugement du 31 mai 2018, le Tribunal administratif du canton de Berne (ci-après: le TA) a rejeté le recours interjeté contre la jonction des sept procédures et partiellement admis le recours visant l'interdiction de représenter ainsi qu'annulé la décision incidente du 12 février 2018 dans la mesure où elle faisait interdiction à la mandataire de la commune de Moutier, ainsi qu'à tout autre avocat faisant partie de la même étude, de représenter ladite commune dans toute autre procédure à venir en lien avec le vote du 18 juin 2017.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 6 B. Après avoir repris la procédure et procédé à diverses mesures d'instruction, la Préfecture a, par décision sur recours du 2 novembre 2018, admis six recours joints dans la nouvelle procédure n° 7-2017, rejeté le recours introduit sous le n° 16-2017 et annulé le vote du 18 juin 2017. C. Le 14 novembre 2018, A.________ (recourante n° 1, procédure 100.2018.388), représentée par un mandataire, a déposé un recours devant le TA et conclu à ce que son recours soit déclaré recevable, la décision litigieuse annulée et le résultat du vote déclaré valable, le tout sous suite d'indemnité de partie et de frais. Par acte du 15 novembre 2018, la commune de Moutier (recourante n° 2, procédure 100.2018.390), représentée par son mandataire, a également porté la cause auprès du TA en concluant, à titre préjudiciel, à ce que certains éléments figurant au dossier de la cause soient éliminés et, sur le fond, à ce que la décision litigieuse du 2 novembre 2018 soit annulée et, partant, à ce qu'il soit constaté que le résultat du vote du 18 juin 2017 est valable, le tout sous suite de frais et dépens. Le 19 novembre 2018, D.________ et cinq autres personnes (recourants nos 3-8, procédure 100.2018.400), tous représentés par le même avocat, ont déposé un recours contre la décision du 2 novembre 2018 concluant, à titre préalable, à la remise de l'intégralité du dossier libre de tout caviardage et, à titre principal, à l'annulation de la décision préfectorale du 2 novembre 2018 ainsi qu'à la validation du scrutin du 18 juin 2017, le tout sous suite de frais et dépens. Le 26 novembre 2018, les recourants nos 3-8 ont déposé un premier complément à leur recours et confirmé leurs précédentes conclusions. En date du 4 décembre 2018, la recourante n° 2 a fait parvenir au TA un complément à son recours, dans lequel elle a confirmé ses précédentes conclusions. Par acte du 5 décembre 2018, un "groupe de 150 jeunes habitants de Moutier" (en réalité: 138 signataires, recourants nos 9-146, procédure 100.2018 435) ont recouru auprès du TA contre la décision de la Préfecture du 2 novembre 2018, en concluant à l'admission du recours et, partant, à l'annulation de la

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 7 décision du 2 novembre 2018 et au constat de la validité de la votation du 18 juin 2017, le tout sous suite de frais et dépens. En date du 13 décembre 2018, L.________ et deux autres citoyens (recourants nos 147-149, procédure 100.2018.446) ont adressé un recours au TA en concluant à l'annulation de la décision sur recours du 2 novembre 2018 de la Préfecture. Le 17 décembre 2018, les recourants nos 3-8 ont déposé un deuxième complément à leur recours, dans lequel ils ont en substance confirmé leurs précédentes conclusions. Selon un courrier du 19 décembre 2018, le groupe de jeunes habitantes et habitants a informé le TA du retrait de 59 recourants (voir nouvelle liste du 19 décembre 2018 avec les noms des 79 recourants gardant tous leur ancien numéro). Par ordonnance du 20 décembre 2018, ces cinq procédures ont été jointes. D. O.________ et quatre autres citoyens (intimés nos 1-2 et 12-14), précédemment recourants devant la Préfecture, ont, par leur avocat, confirmé leur volonté de participer à la procédure devant le TA et produit leur mémoire de réponse en date du 8 février 2019. A titre préalable, ils ont conclu à l'irrecevabilité des recours interjetés par les recourants nos 3-8 et 9-146, ainsi que des compléments au recours des recourants nos 2 et 3-8. Sur le fond, ils ont conclu au rejet de tous les recours, le tout sous suite de frais et dépens. Le 13 février 2019, la Préfecture a fait parvenir son préavis au TA (accompagné des dossiers de toutes ses procédures et neuf cartons contenant l'ensemble du matériel de vote), concluant au rejet des recours et à la confirmation de sa décision sur recours. Par mémoire de réponse du 15 février 2019, U.________ (intimé n° 15) a adressé au TA son mémoire de réponse, dans lequel il a conclu à l'irrecevabilité du 2ème complément au recours déposé par les recourants nos 1-8 ainsi que de l'écrit des recourants nos 147-149, au rejet des recours et donc à la confirmation de la décision sur recours préfectorale, sous suite de frais et dépens. Le même jour, V.________ (intimé n° 16) a conclu au rejet de tous les recours et, partant, à la confirmation de la décision sur recours litigieuse, sous suite de frais et dépens. Faute de réaction des participants nos 3-11 et conformément à l'indication qui avait été faite par le juge instructeur, il a été

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 8 constaté, par ordonnance du 20 février 2019, que ceux-ci (tous recourants devant la Préfecture) avaient renoncé à participer à la procédure et que la procédure se poursuivrait sans leur concours. E. Dans un courrier du 4 avril 2019, la recourante n° 2 a répondu à deux questions posées le 21 mars 2019 par le juge instructeur. Par courriers des 2 et 3 mai 2019, les recourants nos 147-149 ont répliqué, tout comme la recourante n° 2 en date du 3 mai 2019, ainsi que les recourants nos 3-8 par courrier du 3 mai 2019. En substance, les recourants nos 2, 3-8 et 147-149 ont maintenu leurs conclusions. Les recourants n° 1 et nos 9 à 146 ont renoncé à présenter une réplique. De leur côté, les intimés nos 1-2 et 12-14 ont dupliqué par courrier du 7 juin 2019, tout comme les intimés nos 15 et 16 (courriers du 11 juin 2019). La Préfecture a également fait parvenir au TA son second préavis daté du 11 juin 2019. En substance, les parties ont maintenu leurs précédentes conclusions. La requête du 11 juin 2019 de l'intimé n° 15 tendant à la jonction des présentes causes (100.2018.388, 100.2018.390, 100.2018.400, 100.2018.435 et 100.2018.446) avec une autre procédure qu'il avait lui-même introduite (100.2018.98) a été rejetée par ordonnance du 13 juin 2019. L'ensemble de ces écrits (y compris leurs annexes) a été notifié aux participants à la procédure et les mandataires des parties invités à produire leur note d'honoraires. La recourante n° 2 a encore pris position le 3 juillet 2019 sur la duplique des intimés nos 1-2 et 12-14, ce que ces derniers ont contesté le 8 juillet 2019. Par ordonnance du 10 juillet 2019, la demande des intimés nos 1-2 et 12-14 tendant à écarter la prise de position de la recourante n° 2 du 3 juillet 2019 a été rejetée.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 9 En droit: 1. Recevabilité des recours déposés devant le TA 1.1 Le TA connaît, en qualité de dernière instance cantonale, des recours contre les décisions et décisions sur recours en matière de votations et d’élections communales (art. 74 al. 2 let. b de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA, RSB 155.21]). En l’absence d’une exception prévue aux art. 75 ss LPJA, le TA est compétent pour connaître du présent litige. 1.2 Aux termes de l’art. 79 LPJA, a qualité pour former un recours de droit administratif quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a); est particulièrement atteint par la décision ou la décision sur recours attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Selon l’alinéa 2 de cette même disposition, a en outre qualité pour former un recours de droit administratif toute autre personne, organisation ou autorité, qu’une loi ou un décret autorise à recourir. Selon l’art. 79b LPJA, quiconque remplit les conditions énoncées à l’art. 79 (let. a) ou jouit du droit de vote dans la commune (let. b) a qualité pour former un recours de droit administratif en matière d’élections et de votations communales. 1.2.1 Les recourants nos 1, 3-8, 9-146 et 147-149 sont tous des particuliers domiciliés à Moutier et y disposent du droit de vote. Ils ne remettaient pas en cause le déroulement de la votation ou son résultat et n'avaient donc aucun intérêt à prendre part à la procédure devant l'autorité précédente. En revanche, ils sont désormais nouvellement touchés par la décision sur recours annulant la votation du 18 juin 2017, si bien qu'ils ne doivent pas en l'espèce remplir la condition de la lésion formelle (formelle Beschwer; art. 79 al. 1 let. a LPJA; MARKUS MÜLLER, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2011, p. 163-164). Ils bénéficient ainsi de la qualité pour former recours devant le TA (art. 79b let. b LPJA). 1.2.2 S'agissant de la recourante n° 2, soit la commune de Moutier, sa qualité pour recourir en matière de votation a été admise expressément

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 10 dans la procédure relative à la décision incidente, de sorte qu'il peut être renvoyé au jugement en question pour cette question (JTA 100.2018.75/76 du 31 mai 2018 c. 1.3.1-1.3.3). 1.3 Les intimés font valoir l'irrecevabilité de certains recours ou compléments aux recours déposés. Sont particulièrement remis en cause le délai de recours de 30 jours mentionné dans la décision sur recours litigieuse (c. 1.3.1 ci-dessous), ainsi que le début de ce délai (c. 1.3.2 cidessous). 1.3.1 a) Les recourants sont tous d'avis que le délai pour contester la décision sur recours préfectorale du 2 novembre 2018 est de 30 jours. Bien que la décision sur recours contestée se fonde en partie sur des recours déposés contre des actes préparatoires contre lesquels le délai de recours est en principe de dix jours (art. 81 al. 2 let. b LPJA), ils estiment qu'au vu de la jurisprudence selon laquelle des recours contre des actes préparatoires contiennent des conclusions implicites tendant à l'annulation du scrutin lorsque la décision sur recours n'intervient pas avant le scrutin (voir JAB 2017 p. 459 c. 3.4.1 et les références tant fédérales que cantonales citées), le délai de recours ne saurait être de dix jours (recourants nos 2 et 3-8). De l'avis des recourants, le fait que la Préfecture ait rendu une seule et unique décision sur recours pour tous les recours tend également à admettre l'existence d'un seul délai de recours de 30 jours (recourants nos 2 et 3-8). Finalement, ils se réfèrent aux voies de droit mentionnées sur la décision sur recours litigieuse indiquant un délai de recours de 30 jours (recourante n° 1). Pour les intimés, les différents recours, leur nature juridique (contestation d'un scrutin ou d'un acte préparatoire) et, donc, leur délai de recours respectif doivent être scrupuleusement différenciés (intimés nos 1-2 et 12-14). Il serait en outre contraire à la volonté du législateur, selon eux, d'admettre un délai de recours de 30 jours devant la seconde instance lorsque l'intégralité de la procédure de seconde instance se déroule après le scrutin. Enfin, les intimés estiment que les recourants ne sauraient se prévaloir du principe de la protection de la bonne foi en cas d'indications de voies de droit

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 11 erronées dans la mesure où ils auraient pu s'apercevoir de l'erreur (intimés nos 1-2 et 12-14). b) Selon l'art. 81 LPJA, le recours de droit administratif doit être déposé par écrit dans les 30 jours à compter de la notification de la décision ou de la décision sur recours et respecter les conditions de forme fixées à l'art. 32 LPJA (art. 81 al. 1 LPJA). Le délai de recours est de dix jours pour attaquer les décisions sur recours en matière d’élections communales (art. 81 al. 2 let. a LPJA) ou les décisions sur recours concernant des actes préparatoires en matière de votations communales (art. 81 al. 2 let. b LPJA). c) Le TA a déjà eu l'occasion de se prononcer sur la question du délai de recours en matière de votation lorsqu'un acte préparatoire est en cause. D'une manière générale, il a relevé que la législation prévoit deux délais de recours différents (dix jours et 30 jours) pour les recours adressés tant aux préfectures (art. 67a al. 2 et 3 LPJA) qu'au TA (art. 81 al. 1 et al. 2 let. b LPJA; voir à ce titre: JAB 2017 p. 459 c. 3.1 ss). L'obligation de contester les actes préparatoires d'un scrutin dans un bref délai vise à permettre un examen rapide d’éventuelles entraves à la formation de la volonté des ayants droit au vote et un déroulement du scrutin sans contrainte ni fraude (JAB 2009 p. 433 c. 3.2; HERZOG/DAUM, Die Umsetzung der Rechtsweggarantie im bernischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege in: JAB 2009 p. 1 [20]). L'objectif est que les éventuelles irrégularités puissent, si besoin, être corrigées avant le scrutin, afin d'éviter la répétition de celui-ci (JAB 2011 p. 529 c. 1.4.1). Il serait en outre contraire aux principes de la bonne foi et de l'économie de procédure d'attendre le résultat de la votation pour contester une irrégularité qui était déjà connue avant celle-ci (ATF 118 Ia 271 c. 1d; arrêt du Tribunal fédéral [TF] 1C_528/2017 du 1er juin 2018 c. 5.2, 1C_45/2016 du 8 août 2016 c. 3.3.1; JAB 2017 p. 459 c. 3.3, 4.4.2 et 4.4.3). Les raisons de l'instauration d'un bref délai de dix jours ici évoquées sont identiques selon que l'on attaque un acte préparatoire devant la première ou la seconde instance (JAB 2017 p. 459 c. 4.4.2 et 4.4.3). En cas de recours adressé aux préfectures contre un acte préparatoire, le délai de recours de dix jours de l'art. 67a al. 3 LPJA est applicable s'il arrive à échéance avant la votation

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 12 (JAB 2017 p. 459 c. 3.4.1). Si, au contraire, le délai arrive à échéance après la votation, l'acte préparatoire ne doit plus être contesté séparément et le recours peut être interjeté contre le résultat du vote dans le délai ordinaire de 30 jours de l'art. 67a al. 2 LPJA (JAB 2017 p. 459 c. 3.4.1 et 3.4.2). S'agissant d'un recours adressé au TA, ce dernier a retenu que l'art. 81 al. 2 let. b LPJA ne contient pas les termes: " […] et que le délai de recours de dix jours n'échoit pas après le jour de la décision […]" figurant à l'art. 67a al. 3 LPJA, pas plus qu'un renvoi à cette disposition. Il a toutefois conclu, en application des diverses méthodes d'interprétation, que, nonobstant ce qui précède, il convient également de distinguer si le délai de recours contre la décision préfectorale arrive à échéance avant ou après le scrutin. Une décision sur recours portant sur un acte préparatoire doit dès lors être contestée dans les dix jours (selon l'art. 81 al. 2 let. b LPJA) si ce délai arrive à échéance avant la votation, sous peine de péremption du droit de contester cet acte préparatoire. Si le délai arrive à échéance après la votation, la partie recourante n'est pas obligée de contester la décision préfectorale. Elle peut attendre le résultat de la votation et contester (à nouveau) l'acte préparatoire dans le recours dirigé cette fois contre la votation devant la seconde instance (JAB 2017 p. 459 c. 4). d) En l'occurrence, la décision sur recours préfectorale attaquée a été rendue après le scrutin litigieux si bien que le jugement du TA n'aura pas pour but de corriger d'éventuelles irrégularités avant le scrutin ou d'éviter son report. Comme relevé ci-dessus, lorsque la décision sur recours est rendue après la votation, l'intérêt pratique d'un délai de dix jours n'est plus donné et les exigences résultant de la bonne foi et de l'économie de procédure, soit la nécessité de contester l'acte préparatoire sans délai, ne l'imposent plus (voir à ce sujet JTA 100.2015.66 du 15 janvier 2016 c. 1.5 qui laisse la question ouverte). Il doit donc être admis, au vu de ce qui précède, que c'est bien le délai (ordinaire) de 30 jours prévu à l'art. 81 al. 1 LPJA qui trouve application en l'espèce et non le délai de dix jours de l'art. 81 al. 2 let. b LPJA et ce, même dans la mesure où les recours portent sur des actes préparatoires. Cette solution est conforme à la ratio legis des dispositions applicables (voir JAB 2017 p. 459 précité) et ne résulte pas en soi de la jonction des causes comme le prétendent les recourants n° 3-8.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 13 Au vu de ce qui précède, l'indication du délai de recours dans la décision sur recours contestée étant conforme au droit, il n'y a pas lieu d'examiner la question de la protection de la bonne foi des recourants (ATF 138 I 49 c. 8, 134 I 199 c. 1.3.1). 1.3.2 Se pose toutefois encore la question du début du délai s'agissant des recourants qui n'étaient pas parties devant l'autorité précédente et auxquels la décision sur recours n'a pas été d'emblée notifiée. a) Les recourants nos 3-8 estiment que le début du délai de recours correspond au moment où ils ont pu prendre connaissance du dossier de la cause. De l'avis des recourants nos 147-149, le délai de recours a débuté le 20 novembre 2018, soit le jour où ils ont effectivement pris connaissance de la décision sur recours litigieuse. De leur côté, les intimés nos 1-2 et 12- 14 considèrent que, s'agissant des recourants qui n'ont pas participé à la procédure devant l'autorité précédente, le début du délai de recours correspond au lendemain de la communication officielle de l'acte attaqué (communication officielle du 5 novembre 2018 relayée par les médias et la presse locale), soit le 6 novembre 2018. b) L'art. 44 al. 1 LPJA prévoit que les décisions, les décisions sur recours et les jugements sont en principe notifiés par la poste. L'autorité peut notifier ses décisions, ses décisions sur recours et ses jugements, sans les motifs, par publication dans la Feuille officielle à un grand nombre de participants qui ne peuvent pas être identifiés sans frais excessifs (art. 44 al. 5 let. b LPJA). Selon l'art. 41 al. 1 LPJA, les délais dont le début dépend d’une communication, d’une publication officielle ou de la survenance d’un événement courent dès le lendemain de celles-ci. La notification formelle est une condition à la validité juridique d'une décision. Une notification est considérée comme régulière lorsque celle-ci entre dans la sphère d'influence du destinataire (théorie de la réception). A ce titre, le fardeau de la preuve incombe aux autorités (MARKUS MÜLLER, op. cit., p. 100). Selon le TF, le délai de recours ne commence à courir que lorsque les parties ayant qualité pour recourir sont, en vertu du principe de la bonne foi, en possession de tous les éléments essentiels pour sauvegarder leurs droits (ATF 143 IV 40 c. 3.4.2). En vertu du principe de la bonne foi, le destinataire de la décision est tenu de s'informer sur l’existence, le contenu

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 14 et les motifs de la décision dès qu’il peut en soupçonner l’existence (ATF 102 Ib 91 c. 3). La forme écrite est une condition de validité à défaut de laquelle la décision est inopposable à son destinataire. Elle est la seule à offrir la sécurité juridique et les garanties de transparence permettant à l’auteur de la décision de manifester clairement sa volonté, à la partie de connaître la motivation et les possibilités de recours et aux autorités judiciaires d’exercer leur contrôle. La forme écrite implique la désignation de l’autorité dont émane la décision, celle de son destinataire, ainsi que la situation juridique de celui-ci, soit le dispositif (BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2015, p. 373-374). c) La commune de Moutier, partie à la procédure devant l'autorité précédente, a déposé son recours du 15 novembre 2018, ainsi que son complément du 4 décembre 2018, dans le délai de 30 jours commençant à courir dès le lendemain de la notification de la décision sur recours litigieuse du 5 novembre 2018 (soit le 6 novembre 2018) et arrivant à échéance le mercredi 5 décembre 2018. L'acte de la recourante n° 1, ainsi que celui des recourants nos 9-146, même s'ils n'étaient pas parties à la procédure devant la Préfecture, ont été déposés respectivement le 14 novembre 2018 et le 5 décembre 2018. Ils sont dès lors également intervenus dans le délai de recours. d) Dans la mesure où les recourants nos 3-8 et 147-149 n'étaient pas parties à la procédure devant l'autorité précédente, la décision sur recours ne leur a pas été notifiée. Certes, ces derniers ont vraisemblablement pris connaissance de la teneur de la décision sur recours par l'intermédiaire de la presse au vu de l'envoi aux médias par la Préfecture d'un communiqué de presse (au moyen d'un e-mail), accompagné d'une copie anonymisée de la décision sur recours en date du 5 novembre 2018. Toutefois et bien que la décision sur recours ait été abondamment commentée par la presse et les médias, les recourants n'ont pas eu directement connaissance à cette occasion du contenu exact de la motivation. On ne saurait en effet admettre qu'une information relayée par des médias offre la sécurité juridique et les garanties de transparence suffisantes permettant aux recourants de connaître les motifs, le dispositif et les possibilités de

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 15 recours, soit les éléments essentiels pour sauvegarder leurs droits. On ne peut cependant suivre les recourants nos 3-8 lorsqu'ils affirment que le début du délai de recours correspond au moment où ils ont pu prendre connaissance du dossier de la cause. Bien que partiellement caviardée, la décision sur recours litigieuse leur a été communiquée à la demande de leur mandataire. Ils ont alors pu pleinement prendre connaissance des motifs et du dispositif, les passages caviardés n'empêchant pas la compréhension de la décision sur recours. Il est allégué par les recourants nos 3-8 qu'ils se sont manifestés auprès de leur avocat en date du 15 novembre 2018 (voir procuration signée le 15 novembre 2018; pièces justificatives [PJ] 1 à 6 de leur recours) et qu'ils ont pris connaissance de la décision sur recours préfectorale chez ce dernier, le même jour (celui-ci étant déjà en possession de la décision sur recours caviardée pour le compte d'un autre mandant qui a finalement renoncé à recourir). La Préfecture n'a contesté ni la version des faits des recourants nos 3-8, ni la recevabilité de leur recours et de ses compléments. La preuve exacte de la date de notification effective de la décision sur recours aux recourants nos 3-8 ne peut être rapportée, de sorte qu'il convient de se fonder sur les déclarations de ces derniers. En effet, la preuve de la notification incombe à l'autorité (voir c. 1.3.2.b ci-dessus), de sorte qu'elle supporte les conséquences de l’absence de preuve. Cela signifie que si la notification ou sa date sont contestées et qu’il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l’envoi (ATF 129 I 8 c. 2.2; arrêt TF 2C_836/2018 du 23 janvier 2019 c. 4.2; MARKUS MÜLLER, op. cit., p. 100). Partant, au vu des déclarations des recourants nos 3-8, il doit être admis qu'aussi bien le recours que ses compléments (le dernier ayant été posté le lundi 17 décembre 2018, le 15 décembre 2018 étant un samedi) sont recevables. Au demeurant, même si l'on devait admettre que les recourants nos 3-8 ne pouvaient simplement attendre jusqu'au 15 novembre 2018, mais se devaient de requérir plus rapidement un exemplaire de la décision sur recours litigieuse (à l'instar des recourants nos 147-149 qui ont réagi le 9 novembre 2018, voir ci-dessous), il n'apparaît pas vraisemblable qu'ils auraient reçu ou pu prendre connaissance de ladite décision avant le 15 novembre 2018. Il ressort en effet du dossier que les recourants nos 147-149 n'ont reçu la décision sur recours contestée que par envoi posté le 14 novembre 2018 (voir ci-dessous). Quoi qu'il en

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 16 soit, seule la recevabilité du deuxième complément des recourants nos 3-8 pourrait être discutable. Or, les griefs invoqués dans ce second complément ont déjà été soulevés dans leur recours et leur premier complément, ainsi que par les autres recourants, principalement la recourante n° 2, de sorte qu'ils devront dans tous les cas faire l'objet d'un examen par le TA. Quant à la requête préjudicielle des recourants nos 3-8 tendant à la remise de l'intégralité du dossier libre de tout caviardage, elle doit être rejetée. Il résulte en effet de ce qui précède que, malgré le caviardage de la décision sur recours, les recourants ont pu pleinement prendre connaissance des motifs et du dispositif, les passages caviardés n'empêchant pas la bonne compréhension de la décision sur recours. Le même raisonnement peut être tenu s'agissant de l'ensemble du dossier, si bien qu'il existe un intérêt prépondérant de certains ayants droit au vote du scrutin litigieux à ce que ces données soient gardées secrètes. S'agissant des recourants nos 147-149, ceux-ci expliquent avoir demandé, par courrier du 9 novembre 2018 (posté le même jour), copie de la décision sur recours litigieuse à la Préfecture. Par courrier recommandé du 14 novembre 2018, la Préfecture a envoyé une copie de la décision sur recours au recourant n° 147, qui l'a retirée le 20 novembre 2018. Leur recours du 13 décembre 2018 est donc intervenu dans les délais. 1.3.3 Pour le surplus, interjeté dans les formes prescrites, par des mandataires dûment légitimés, les recours sont recevables, sous réserve de ce qui suit (art. 15 et 81 LPJA). 1.4 Les recourants nos 1, 2, 3-8 et 9-146 concluent notamment à ce qu'il soit constaté que le résultat du vote du 18 juin 2017 soit validé et déploie tous ses effets. Les conclusions en constat sont subsidiaires aux conclusions formatrices et exigent, pour être admissibles, un intérêt particulier au constat (principe de la subsidiarité: ATF 122 V 28 c. 2b). Un intérêt digne de protection au constat de diverses étapes intermédiaires ou de conséquences juridiques n'existe pas (JAB 2016 p. 273 c. 2.2, 2014 p. 33 c. 1.4, tous deux avec références; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 17 1997, art. 49 n. 19 ss). En l'occurrence, les recourants ne motivent pas en quoi pourrait consister leur intérêt digne de protection au constat de la validité du vote du 18 juin 2017, au-delà de l'annulation de la décision sur recours préfectorale (sur les exigences de motivation, voir notamment: JAB 2015 p. 534 c. 2.1), si bien que leurs conclusions dans ce sens doivent être déclarées irrecevables. 1.5 L’objet de la contestation consiste dans la décision rendue sur recours le 2 novembre 2018 par la Préfecture, admettant les recours contre la votation du 18 juin 2017 et annulant celle-ci. L'objet du litige devant le TA porte sur la conformité au droit de l'ensemble de la décision sur recours préfectorale du 2 novembre 2018, à l'exclusion du recours portant sur le dépouillement des bulletins de vote lors du scrutin du 18 juin 2017 (n° 16- 2017) que la Préfecture a considéré comme infondé et qui n'est pas remis en cause ici, ni par les recourants, ni par les intimés. 1.6 Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 let. a et b LPJA; il couvre le contrôle des faits et du droit, y compris les violations du droit commises dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, mais pas le contrôle de l'opportunité. 2. Violations du droit d'être entendu 2.1 Dans un premier grief de nature formelle, la recourante n° 2 se plaint de plusieurs violations du droit d'être entendu. Elle fait tout d'abord valoir qu'elle n'a pas été informée par la Préfecture de l'ouverture des cartons contenant les bulletins de vote. Elle relève qu'elle n'a ainsi pas pu prendre part à l'administration de cette preuve et que l'autorité précédente n'a donné aucune explication ni sur la date d'ouverture des cartons ni sur les acteurs de l'intervention et n'a pas non plus statué sur la conclusion préjudicielle de la recourante n° 2 visant à écarter du dossier des pièces issues de l'ouverture des cartons, ce qui constitue, selon elle, tant une violation de son droit d'être entendue qu'un déni de justice. A ce titre, elle demande que le contenu des cartons (le matériel de vote) ouverts par la Préfecture et le résultat des constatations de cette dernière soient éliminés du dossier de la cause. En outre, la recourante n° 2 estime que ses

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 18 répliques et courriers intervenus après les mémoires de réponse n'ont pas été pris en compte ou discutés dans la décision sur recours litigieuse, ce qui serait constitutif d'une violation du droit d'être entendu. Elle ne demande toutefois pas que le dossier soit renvoyé à l'instance inférieure, mais indique chercher par là à démontrer au TA que la décision sur recours litigieuse repose sur une analyse fragmentaire et orientée du dossier. Dans son préavis du 13 février 2019, la Préfecture mentionne avoir traité le matériel de vote de la même manière que pour tout autre recours en la matière, à savoir en tant que partie intégrante du dossier. 2.2 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, qui est stipulé à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et, au niveau du droit cantonal, à l'art. 26 al. 2 de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (ConstC, RSB 101.1) ainsi qu'aux art. 21 ss LPJA, le droit, pour le justiciable, de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (voir notamment: ATF 127 I 54 c. 2b et la jurisprudence citée). Le droit de participer à l'administration des preuves est concrétisé à l'art. 22 LPJA. Selon cette disposition, les parties sont autorisées à prendre part aux séances d'instruction et aux inspections officielles des lieux, à assister aux auditions de personnes ainsi qu'à faire poser des questions complémentaires. De même, la jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, le juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 19 557 c. 3.2.1, 134 I 83 c. 4.1). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 c. 3.2.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 141 V 557 c. 3.2.1 et les références citées). Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 I 11 c. 5.3, 142 II 218 c. 2.8.1). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 c. 2.8.1). Ainsi, lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation de ce droit a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée (ATF 143 IV 380 c. 1.4.1). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 c. 2.8.1, 137 I 195 c. 2.3.2, 133 I 201 c. 2.2). 2.3 Le règlement concernant les élections et les votations aux urnes de la commune de Moutier de 2002 (ci-après: le règlement communal relatif aux élections et votations aux urnes) prévoit, à son art. 17, que s'agissant du matériel de vote, celui-ci est trié, mis en paquet, placé sous scellés ou plombé et conservé en lieu sûr avec un double du procès-verbal et sert de preuve en cas de procédure de recours en matière communale ou de nouveau comptage officiel. En ce qui concerne précisément la votation

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 20 litigieuse, l'arrêté du Conseil-exécutif du 25 janvier 2017 (ACE n° 65/2017, ci-après: l'arrêté du 25 janvier 2017) qui est fondé lui-même sur l'art. 8 de la loi cantonale du 26 janvier 2016 sur l’organisation de votations relatives à l’appartenance cantonale de communes du Jura bernois (LAJB, RSB 105.233) et l'art. 8 al. 5 de l’ordonnance cantonale du 4 septembre 2013 sur les droits politiques (ODP cantonale, RSB 141.112), stipule que le jour du scrutin, dès la fin du dépouillement, la commune de Moutier emballe par paquets distincts et scelle toutes les cartes de légitimation et tous les bulletins de vote rentrés, puis transmet ces paquets de documents à la Préfecture de l’arrondissement administratif du Jura bernois (ch. 5 arrêté du 25 janvier 2017). 2.4 Dans la mesure où les cartons étaient en sa possession en raison des dispositions susmentionnées (c. 2.3 ci-dessus) et de son pouvoir de surveillance en matière de votations communales (art. 34 ODP cantonale), la Préfecture était en droit d'ouvrir les cartons contenant les bulletins de vote. Toutefois, du fait que les urnes avaient été scellées avant leur remise à la Préfecture, il aurait convenu de formaliser leur ouverture, par exemple en présence de témoins et par la tenue d'un procès-verbal d'ouverture. De plus, dans le cadre de l'instruction des recours pendants, il revenait, à tout le moins, à l'autorité précédente d'informer les parties de cette mesure comme le responsable des observateurs fédéraux délégués à Moutier l'avait d'ailleurs demandé (n° 7-2017 vol. VII p. 1323). Quoi qu'il en soit, même si l'on devait admettre une violation du droit d'être entendue de la recourante n° 2 s'agissant de l'ouverture des cartons, il faudrait reconnaître que ce vice a été réparé par la présente procédure. En effet, il était loisible à la recourante n° 2 de prendre connaissance du contenu des cartons dès l'introduction de son recours devant le TA. Celui-ci lui a d'ailleurs fait parvenir le 30 avril 2019, suite à la demande du 29 avril 2019 de la recourante n° 2, la liste des citoyennes et citoyens de Moutier ayant voté le 18 juin 2017, soit un document figurant dans les cartons. Par ailleurs, un renvoi à l'autorité inférieure pour correction de ce vice ne constituerait qu'une vaine formalité, compte tenu de la position confirmée par préavis de la Préfecture, et provoquerait un rallongement inutile de la procédure. En outre, il irait à l'encontre des intérêts des parties à une

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 21 solution du litige au fond et ce, d'autant plus que la recourante n° 2 exclut elle-même le renvoi auprès de l'autorité précédente. Au vu de ce qui précède, la demande préjudicielle de la recourante n° 2 visant à l'élimination du dossier du contenu des cartons contenant le matériel de vote doit être rejetée. 2.5 Le grief, selon lequel la Préfecture n'aurait pas traité certains arguments soulevés par la recourante n° 2 dans ses répliques et différents courriers intervenus après le mémoire de réponse, est également infondé. En effet, dans sa décision sur recours litigieuse, la Préfecture a mentionné de manière détaillée, pour chacun des griefs, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision sur recours. On ne saurait ainsi lui reprocher de n'avoir pas traité tous les arguments ou moyens de preuves avancés par les parties et ce d'autant plus, au vu de l'ampleur du dossier ainsi que du nombre d'arguments et moyens de preuves soulevés par les parties. Dans ce cadre, aucune violation du droit d'être entendu ne peut ainsi être reprochée à la Préfecture. 3. Recevabilité des recours déposés devant la Préfecture 3.1 Les recourants remettent en cause la recevabilité des recours relatifs au courrier de la commune de Moutier aux parents concernés par l'école à journée continue (ci-après: EJC; n° 7-2017), au courrier du maire de la commune de Moutier, M. Winistoerfer, aux enseignants (n° 8-2017), au registre des électeurs (n° 11-2017) et à l'éditorial du magazine "Moutier.ch" rédigé par M. Winistoerfer (n° 12-2017), tous déposés devant la Préfecture. Ils estiment que cette dernière aurait dû constater leur irrecevabilité et ne pas entrer en matière. La Préfecture indique que les conditions de forme des recours prescrites par la loi ont été respectées, étant entendu que les recourants devant la Préfecture ne sont pas juristes et qu'il convient de ne pas se montrer trop sévère dans l'appréciation des exigences de forme. Elle ajoute que la volonté des recourants était suffisamment compréhensible, si bien qu'elle n'a pas jugé nécessaire de renvoyer leurs recours pour complément.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 22 3.2 Aux termes de l'art. 32 al. 2 LPJA, les écrits des parties doivent contenir les conclusions, l'indication des faits, moyens de preuve et motifs et porter une signature. Ainsi, pour être recevable, un recours doit comprendre un bref exposé des faits, des conclusions (ce que la personne demande) et les motifs à l'appui de celles-ci (raisons pour lesquelles la personne n'est pas d'accord avec la décision ou l'acte attaqué). Le degré d'exigence dépend des circonstances du cas d'espèce et les exigences formelles doivent permettre un traitement efficace et rapide de l'écrit par l'autorité (MARKUS MÜLLER, op. cit.., p. 80). L'autorité doit être en mesure de reconnaître ce qui est demandé par les parties. Le degré de formalité dépend de la personne qui a rédigé le mémoire de recours. Ainsi, les autorités ne doivent pas être trop exigeantes vis-à-vis d'un non juriste et elles doivent éventuellement se renseigner auprès de lui pour cerner la portée de sa demande (MARKUS MÜLLER, op. cit., p. 80; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, op. cit., art. 32 n. 10). Les autorités peuvent toutefois attendre une certaine diligence de la part d'un administré. Il est nécessaire qu'elles puissent comprendre pour quelle(s) raison(s) et dans quelle mesure une décision devrait être modifiée ou annulée. Le seul fait de qualifier la décision attaquée d’insoutenable n’est pas une motivation d’un recours suffisante, même de la part d’une personne non versée dans le droit (JAB 2006 p. 470 c. 2.4.3; MARKUS MÜLLER, op. cit., p. 81). Selon l'art. 33 al. 1 LPJA, l'autorité renvoie les écrits peu clairs, incomplets, qui contreviennent aux bonnes mœurs ou qui sont inconvenants, ceux qui ne sont pas rédigés dans une des deux langues officielles ou qui le sont dans une langue officielle incorrecte pour qu'ils soient corrigés ou traduits. A cet effet, l'autorité impartit un bref délai supplémentaire en précisant que si l'écrit n'est pas produit à nouveau dans ce délai, il sera tenu pour retiré (art. 33 al. 2 LPJA). Les corrections sont également possibles pour des écrits dont la production est soumise à un délai déterminé (délai de recours). Cependant, les conclusions et les motifs doivent en tous les cas être indiqués dans ce délai (art. 33 al. 3 LPJA). Dès lors, si un recours dont la motivation ou les conclusions sont insuffisantes parvient à l’instance de recours le dernier jour ou l’avant-dernier jour du délai de recours, un délai supplémentaire au sens de l'art. 33 al. 2 LPJA est exclu pour corriger les vices relatifs aux conclusions et aux motifs du recours (JAB 2006 p. 470

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 23 c. 3). En revanche, si la correction de ce vice est encore possible dans le délai de recours, l'administré ne doit pas être désavantagé juridiquement pour ce motif et l'autorité doit le rendre attentif à l'insuffisance de son recours (MARKUS MÜLLER, op. cit., p. 81-82). 3.3 Recevabilité du recours du 30 mai 2017 devant la Préfecture contre le courrier du 23 mai 2017 de la commune de Moutier aux parents concernés par l'EJC (n° 7-2017) 3.3.1 Les recourants contestent la recevabilité du recours du 30 mai 2017 contre le courrier du 23 mai 2017 de la commune de Moutier envoyé aux parents concernés par l'EJC. Ils font principalement valoir que le recours ne contient aucune conclusion mais, essentiellement, des questions à l'attention de l'autorité qui ne sauraient être assimilées à des conclusions (recourants nos 2 et 3-8). En outre, selon les recourants, l'acte ne conteste pas le courrier du 23 mai 2017 ni ne demande sa rectification ou son annulation, ne contient aucun moyen de preuve ni ne motive une violation des droits politiques (recourante n° 2). 3.3.2 Le courrier déposé le 30 mai 2017 par un groupe de 14 citoyennes et citoyens (dont les intimés nos 1-2 et 12-14) comporte l'en-tête suivant: "Recours relatif à la lettre de la Municipalité de Moutier du 23 mai 2017". Dans leur introduction, les intimés indiquent cosigner "un recours à l'encontre de la Municipalité de Moutier", puis expliquent leurs raisons. A la lecture de leur écrit, il est aisément compréhensible qu'ils s'en prennent au courrier du 23 mai 2017 de la recourante n° 2 et qu'ils veulent former un recours à son encontre. Par conséquent, cet acte doit être considéré comme un recours formé contre le courrier de la commune de Moutier susmentionné. S'il est vrai que les intimés, dans leur acte, "s'interrogent" au sujet du contenu du courrier et posent des questions d'ordre général, il n'en demeure pas moins qu'ils expriment leur opinion en affirmant que "[…] si des assertions fausses et trompeuses ont été émises, de nature à fausser le processus de formation de l'opinion du corps électoral, il est alors du devoir de l'autorité communale de rétablir la vérité." Puis ils poursuivent: "Or, dans la lettre précitée, la Municipalité de Moutier ne fait que répéter l'engagement du Gouvernement jurassien à propos de l'Ecole à journée continue, aucun fait nouveau n'est révélé. Nous assistons donc à une

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 24 propagande politique qui n'a pas lieu d'être de la part de l'autorité communale et nous la dénonçons". En d'autres termes, les intimés critiquent le comportement de la commune de Moutier et considèrent que celle-ci s'est livrée à de la propagande politique. Ils demandent donc (conclusion au moins implicite) à l'autorité préfectorale de prendre des mesures pour parer à cette propagande politique qui viole leurs droits politiques (puisque, selon eux, elle n'a pas lieu d'être de la part de l'autorité communale). Ainsi, s'agissant de personnes non versées dans le droit, l'autorité précédente pouvait considérer que le recours du 30 mai 2017 remplissait les conditions minimales de forme d’un recours, dans la mesure où les intimés ont, de manière suffisante, manifesté leur désaccord avec le courrier de la commune de Moutier du 23 mai 2017, ainsi que leur volonté d'empêcher l'influence de ce dernier sur le corps électoral. On ne saurait en tous les cas reprocher à la Préfecture une violation du droit. Les conclusions déposées par le mandataire des intimés dans leur réplique du 23 novembre 2017 précisent les conclusions implicites de leur recours du 30 mai 2017. En ce sens, il ne s'agit pas de conclusions nouvelles qui devraient être déclarées irrecevables comme le fait valoir à tort la recourante n° 2. 3.3.3 En tout état de cause, même à considérer que les intentions des intimés n'étaient pas suffisamment claires, cela ne conduirait pas d'emblée à l'irrecevabilité du recours du 30 mai 2017, eu égard à l'obligation pour l'autorité de donner la possibilité à l'administré de corriger un acte vicié (voir c. 3.2 ci-dessus). En effet, le courrier de la commune de Moutier contesté par les intimés est daté du mardi 23 mai 2017 et a donc été reçu au plus tôt par ses destinataires le mercredi 24 mai 2017. Le délai de recours de dix jours (acte préparatoire, art. 67a al. 3 LPJA) arrivait à échéance au plus tôt le samedi 3 juin 2017, délai reporté au mardi six juin 2017 (art. 41 al. 2 LPJA, le lundi 5 juin 2017 étant le lundi de Pentecôte). Les intimés ont déposé leur recours le 30 mai 2017 et l'autorité précédente l'a reçu au plus tôt le mercredi 31 mai 2017 (le timbre de la Préfecture du 30 mai 2017 paraît douteux au vu de l'envoi attesté ce même jour). La Préfecture se devait ainsi de rendre les recourants devant elle attentifs aux (éventuels) vices de leur recours quant aux motifs et conclusions et leur offrir la possibilité de les corriger jusqu'au terme du délai de recours (au

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 25 minimum 6 jours, soit plus de la moitié du délai de recours). Faute d'avertissement dans ce sens, le recours ne pouvant simplement être déclaré irrecevable après l'échéance du délai de recours. 3.4 Recevabilité de l'écrit du 3 juin 2017 adressé à la Préfecture contre le courrier du 25 mai 2017 du maire de la commune de Moutier aux enseignants (n° 8-2017) 3.4.1 Les recourants contestent la recevabilité de l'écrit du 3 juin 2017 dirigé contre le courrier du 25 mai 2017 du maire de la commune de Moutier envoyé aux enseignants. Ils font principalement valoir que l'écrit ne contient aucune conclusion (recourants nos 2 et 3-8). Par ailleurs, pour les recourants, l'acte ne conteste pas le courrier du 25 mai 2017 ni ne demande sa rectification ou son annulation, ne contient aucun moyen de preuve ni ne motive une violation des droits politiques, mais mentionne une prétendue transgression à un code de déontologie (recourante n° 2). Ils contestent également le fait que l'écrit soit dirigé non pas contre la commune de Moutier comme il aurait dû l'être, mais contre son maire (recourants nos 3-8). La Préfecture n'a pas spécifiquement motivé sa position sur ce point dans sa décision sur recours du 2 novembre 2017. 3.4.2 Le courrier du 3 juin 2017, cosigné par un groupe de cinq citoyennes et citoyens (dont les intimés nos 1-2 et 12-14), énonce dans son titre un "Recours à l'encontre de Monsieur Marcel Winistoerfer con[c]ernant sa lettre du 25 mai 2017 aux enseignants prévôtois". Cet acte est dirigé contre M. Winistoerfer, maire de Moutier, mais également enseignant de profession, et non contre la commune de Moutier. Les recourants devant la Préfecture y reprochent à M. Winistoerfer la transgression d'un code de déontologie appliqué dans le milieu scolaire mais ne lui font pas grief, dans le cas particulier, d'une tentative d'influence des électeurs ou de propagande politique, pas plus qu'ils n'invoquent que les propos retenus seraient subjectifs, faux, trompeurs ou propres à influencer le corps électoral de manière inadmissible. Il n'est pas non plus fait référence de manière claire ou implicite à la votation litigieuse ni à une quelconque violation des droits politiques. Certes, les recourants devant la Préfecture critiquent le comportement de M. Winistoerfer, mais les reproches sont dirigés contre la présence de débats ou discussions politiques dans le

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 26 milieu scolaire. Il semble donc que leur volonté était d'empêcher les débats politiques dans ce cadre. Cet acte, bien que rédigé par des personnes non versées dans le droit, s'apparente à un dépôt de plainte dénonçant le comportement d'un enseignant, plutôt qu'à un recours en matière de droits politiques contre un acte visant à influencer l'opinion politique. Il ne pouvait dès lors, en l'état, être considéré comme un recours en matière de votation, faute d'une intention manifestée, ne serait-ce qu'implicitement, dans ce sens. Tout au plus pourrait-on se poser la question de savoir si cet acte n'aurait pas dû être transmis d'office aux autorités scolaires de surveillance (art. 23 de la loi cantonale du 20 janvier 1993 sur le statut du corps enseignant [LSE, RSB 430.250]). 3.4.3 Si, contrairement à ce qui précède, on devait admettre que cet acte recelait une intention (implicite) de recourir en matière de votation, la Préfecture ne pouvait considérer qu'il contenait des conclusions et des motifs suffisants en lien avec la votation litigieuse. Elle ne pouvait y déceler des conclusions tendant à empêcher une éventuelle propagande politique relative à la votation du 18 juin 2017 ou tendant encore au report ou à l'annulation du scrutin. L'écrit du 3 juin 2017 ne respectait en tout cas pas les exigences de forme de l'art. 32 al. 2 LPJA. C'est donc à tort que la Préfecture a considéré que ce courrier constituait en l'état un recours recevable en matière politique contre un acte préparatoire. De plus, dans leur mémoire de réponse du 8 février 2019 (p. 17), les intimés nos 1-2 et 12- 14 ont affirmé que le délai de recours arrivait à échéance le lundi 5 juin 2017. Même si l'on tient compte du fait qu'il s'agissait là du lundi de Pentecôte et que le délai arrivait ainsi à échéance le mardi 6 juin 2017, il faut admettre que la Préfecture, ayant reçu cet écrit ce même jour (soit le 6 juin 2017), ne pouvait plus inviter les auteurs du courrier à préciser leur intention et, en cas de volonté de recourir contre le courrier du 25 mai 2017 en tant qu'acte préparatoire, à corriger les vices de leur écrit en formulant des conclusions et des motifs dans le délai légal de recours de dix jours. Un délai supplémentaire ne pouvait en aucun cas être imparti à cet effet (art. 33 al. 3 LPJA, voir c. 3.2 ci-dessus). Les vices affectant l'écrit du 6 juin 2017, pour autant que celui-ci puisse même être considéré comme un recours, n'étaient dès lors plus corrigibles.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 27 3.4.4 Les intimés nos 1-2 et 12-14 se réfèrent à la jurisprudence selon laquelle les recours contre des actes préparatoires contiennent des conclusions implicites tendant à l'annulation du scrutin (voir JAB 2017 p. 459 c. 3.4.1 et les références tant fédérales que cantonales citées) pour faire valoir que le recours du 3 juin 2017 susmentionné, dans la mesure où il n'a pas été tranché avant le scrutin litigieux et que l'effet suspensif a été retiré par décision incidente, contenait une conclusion implicite en annulation du scrutin. Cet argument ne saurait être retenu. La jurisprudence susmentionnée suppose en tous les cas que le recours contre un acte préparatoire ait été valablement déposé. Le but est en effet uniquement de dispenser celui qui a (valablement) recouru contre un acte préparatoire de formuler un second recours contre la votation ou l'élection si son premier recours n'a pas encore été traité avant la date du scrutin. En tout état de cause et comme l'ont correctement souligné les recourants (recourante n° 2), cette jurisprudence n'a nullement pour but de combler des lacunes relatives à la recevabilité des recours interjetés contre des actes préparatoires. Or, il ressort de ce qui précède (voir c. 3.4.2 ci-dessus) que l'écrit des intimés ne pouvait être considéré comme un recours et ne respectait en tout cas pas les exigences formelles. Il était, en l'état, irrecevable en tant que recours en matière politique. 3.5 Recevabilité du recours du 15 juin 2017 devant la Préfecture relatif à la tenue du registre des électeurs (n° 11-2017) 3.5.1 Les recourants contestent la recevabilité du recours du 15 juin 2017 devant la Préfecture relatif à la consultation du registre des électeurs. En substance, ils font valoir que le recours ne contient aucune conclusion (recourante n° 2). Par ailleurs, pour les recourants, l'acte ne conteste pas le registre des électeurs, ne requiert pas de mesures particulières et ne contient aucun moyen de preuve ni aucune signature sur l'acte de recours (recourants nos 2 et 3-8). Sont particulièrement critiquées les allégations insuffisantes qui ne permettraient pas, selon les recourants, de constituer la motivation d'un recours (recourants nos 2 et 3-8). Les recourants avancent, notamment que les recourants devant la Préfecture n'ont soulevé aucune irrégularité et se sont limités à demander des garanties (recourante n° 2). Les recourants estiment par ailleurs que les recourants devant la

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 28 Préfecture auraient dû requérir la radiation des personnes mentionnées dans leur écrit par le biais de la voie de droit prévue aux articles 15 ss de l'ordonnance cantonale du 10 décembre 1980 concernant le registre des électeurs (ORE, RSB 141.113) et dans le délai prévu à l'art. 15 al. 2 ORE, soit avant le cinquième jour précédant une votation (recourants nos 2, 3-8 et 147-149). De l'avis des recourants, les auteurs de l'écrit ne remettent pas en cause la tenue du registre des électeurs en tant que telle, mais mettent en doute la régularité de certaines inscriptions (recourante n°2). 3.5.2 a) Selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyennes et citoyens et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. De cette garantie découle notamment le droit d'exiger qu'aucun résultat ne soit reconnu s'il n'exprime pas la libre volonté du corps électoral (ATF 141 I 221 c. 3.2 et les références citées; arrêt TF 1C_338/2018 du 10 avril 2019 [destiné à la publication] c. 2.1). Le TF a retenu que le résultat d'une votation n'est l'expression fidèle et sûre de la libre volonté des citoyennes et citoyens que si le « peuple » en tant qu'organe institutionnel est régulièrement constitué (ATF 116 Ia 359 c. 3a; JAB 2011 p. 529 c. 2.2; BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge - L'empreinte de la jurisprudence sur les droits populaires en Suisse, 2008, p. 187; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft, 2016, p. 664 n. 4 [cité ci-après: PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht]). Ainsi, la liberté de vote garantit la composition exacte du corps électoral et la protège sous deux aspects. D'une part, l'autorité est obligée de contrôler que les participants aux votations ont l'exercice des droits politiques. La liberté de vote comprend ainsi la faculté d'exiger que soient exclus des opérations électorales les citoyennes et citoyens non autorisés à exercer leurs droits politiques. D'autre part, les citoyennes et citoyens actifs doivent pouvoir effectivement participer aux scrutins lorsqu'ils le désirent (BÉNÉDICTE TORNAY, op. cit., p. 187). b) La composition du corps électoral fait l'objet d'un registre des électeurs. Ce registre doit être tenu dans chaque commune du canton. Le registre électoral atteste ainsi de l'aptitude des citoyennes et citoyens à être membres du corps électoral (JEAN MORITZ, La garantie des droits politiques

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 29 dans le canton du Jura et dans ses communes [questions choisies] in: Revue jurassienne de jurisprudence [RJJ], 2017, p. 13 ss [22]). A l'inverse, seules peuvent exercer leur droit de vote les personnes qui sont inscrites au registre électoral (art. 39 al. 1 de la loi cantonale du 5 juin 2012 sur les droits politiques [LDP cantonale, RSB 141.1]). Toute inscription ou radiation y est portée d’office au fur et à mesure (art. 39 al. 3 LDP cantonale). Selon l'art. 15 al. 1 let. c ORE, les ayants droit au vote peuvent, motifs à l'appui, demander, dans les affaires dans lesquelles ils jouissent eux-mêmes du droit de vote, que l'inscription d'un tiers dans le registre des électeurs soit radiée, et que l'incapacité de tiers à exercer une fonction ou une charge soit mentionnée dans le registre des électeurs. Les ayants droit au vote ont le droit de demander la rectification du registre des électeurs jusqu'au cinquième jour précédant une votation ou une élection (art. 15 al. 2 ORE). Ils peuvent présenter une requête au sens de l'art. 15 ORE, en personne ou par l'intermédiaire d'un représentant dûment mandaté (art. 16 al. 1 ORE). Le service chargé de la tenue du registre des électeurs donne connaissance aux tiers intéressés des requêtes déposées. Il leur octroie un délai de dix jours pour le dépôt d'une réponse écrite (art. 16 al. 2 ORE). 3.5.3 Le recours du 15 juin 2017, cosigné par un groupe de six citoyennes et citoyens (dont les intimés nos 2 et 12-14), est intitulé: "Recours relatif au registre des électeurs des ayants droit au vote de Moutier". Cet acte est dirigé contre la commune de Moutier. Il y est indiqué que, lors de la consultation dudit registre par deux des intimés, quelques points auraient attiré leur attention, soit notamment la présence sur la liste de personnes décédées ou n'étant pas domiciliées à Moutier. A ce titre, ils citent les noms de trois personnes, en s'interrogeant sur la validité du registre des ayants droit de la commune de Moutier, et demandent à la Préfecture de contrôler si toutes les personnes figurant sur la liste des électeurs arrêtée au 13 juin 2017 ont le droit de vote en matière communale à Moutier. En d'autres termes, ils concluent implicitement à ce que la Préfecture prenne toutes les mesures utiles pour contrôler que le registre des électeurs soit correct et reflète scrupuleusement la composition du corps électoral. Il ressort très clairement du recours la volonté, non pas de faire radier du registre les personnes citées dans courrier des intimés, mais bien plutôt de faire contrôler l'entier du registre électoral. Les noms

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 30 mentionnés par les intimés dans leur courrier ne sont cités qu'à titre d'exemples pour étayer les prétendues irrégularités, partant la prétendue inexactitude du registre, et motiver leur demande. En ce sens, ils constituent des allégations suffisamment précises pour motiver un recours (contrairement à l'avis des recourants nos 3-8). Au moment de l'introduction de cet écrit, les auteurs n'étaient pas en mesure de conclure à l'annulation de la votation litigieuse puisque celle-ci n'avait pas encore eu lieu (contrairement à l'avis de la recourante n° 2). Ils sollicitaient un contrôle du registre des électeurs avant la votation, afin que celle-ci soit le véritable reflet de la volonté populaire. On ne saurait ainsi considérer que l'intention des intimés était de faire radier les personnes au sens de l'art. 15 al. 1 let. c ORE, mais bien plutôt de demander un contrôle du registre des électeurs visant à s'assurer que le corps électoral appelé à s'exprimer lors de la votation litigieuse soit valablement constitué au sens de l'art. 34 Cst. Le TA a déjà eu l'occasion de mentionner qu'en ce qui concerne la composition exacte du corps électoral, un recours peut en principe être interjeté en tout temps (JAB 2005 p. 289 c. 4). Certes, la voie de droit de l'art. 15 ORE est possible jusqu'au cinquième jour précédant une votation, mais celle-ci n'empêche pas les administrés de déposer un recours en matière de votation. Les intimés n'avaient ainsi pas à respecter le délai prévu par l'art. 15 al. 2 ORE, contrairement à ce que soutiennent les recourants (recourants nos 2, 3-8 et 147-149). Partant, la requête préjudicielle de la recourante n° 2 tendant à l'élimination du dossier de toutes les demandes de renseignements effectuées par la Préfecture, ainsi que les réponses y relatives, doit être rejetée. Les conclusions et les motifs du recours, s'agissant de personnes non versées dans le droit, étaient aisément compréhensibles et suffisantes au sens de la loi (art. 32 LPJA). Leur recours en matière de votation selon l'art. 67a al. 3 LPJA était donc bien recevable, puisque tant leurs conclusions que leurs motifs ont été déposés à temps auprès de l'autorité compétente. Les conclusions formulées par le mandataire des intimés dans leur réplique du 23 novembre 2017 précisent les conclusions implicites de leur recours du 15 juin 2017. En ce sens, il ne s'agit pas de conclusions nouvelles qui devraient être déclarées irrecevables comme le fait valoir la recourante n° 2.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 31 3.5.4 Quoi qu'il en soit, même à considérer que le recours du 15 juin 2017 ne contenait pas de conclusions ou motifs suffisants, ce dernier devrait dans tous les cas être considéré comme recevable eu égard à l'obligation pour l'autorité de donner la possibilité à l'administré de corriger un acte vicié (voir c. 3.2 ci-dessus). La consultation du registre électoral s'est déroulée le 14 juin 2017, de sorte que le délai de recours de dix jours arrivait à échéance après le jour du scrutin (18 juin 2017). Dans ces conditions et selon l'art. 67a al. 3 LPJA, le délai de recours de 30 jours dès la votation est applicable et arrivait à échéance le 17 juillet 2017. La Préfecture ayant reçu le courrier le vendredi 16 juin 2017, elle se devait de toute manière de rendre les recourants attentifs à d'éventuels vices de leur recours (même afférents aux conclusions et motifs), vices qu'il était encore largement possible de corriger dans le délai légal de recours. 3.5.5 Les recourants dénoncent l'absence de signatures sur le recours (celles-ci figurant sur une page annexe; recourants nos 3-8). Comme cela a été mentionné plus haut, la LPJA prévoit que les écrits des parties doivent notamment porter une signature (voir c. 3.2 ci-dessus). La loi ne précise cependant pas si la signature doit figurer sur l'acte de recours ou si, comme en l'espèce, une feuille annexe contenant les signatures suffit. Bien que par le passé, le TF admettait que l'exigence de la signature était satisfaite lorsque la lettre d'accompagnement était signée (ATF 83 II 510 c. 1, 60 I 76), ou même simplement si la signature était apposée au verso de l'enveloppe contenant l'acte (ATF 106 IV 65 c. 1), notre Haute Cour paraît être désormais plus stricte et exige une signature sur l'acte de recours lui-même (LAURENT MERZ, Basler Kommentar - Bundesgerichtsgesetz, 2018, art. 42 n. 36 et la jurisprudence citée, notamment arrêt TF 6P.150/2004 du 25 janvier 2005 c. 1 qui en explique les raisons). Cette question peut toutefois ici rester indécise. En effet, l'absence de signature est en droit administratif bernois un vice corrigible, en ce sens qu'un bref délai supplémentaire doit en tous les cas être imparti en vue de sa correction (art. 32 al. 2 et 33 al. 1 et 2 LPJA; JAB 2000 p. 193 c. 1b; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, op. cit., art. 32 n. 16 et les références citées). Dans cette hypothèse, il aurait appartenu à la Préfecture de renvoyer l'acte aux intimés en les invitant à déposer, dans un bref délai

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 32 supplémentaire, un nouveau recours muni de leurs signatures manuscrites sur le recours. Par conséquent, on ne saurait considérer le recours du 16 juin 2017 relatif au registre des électeurs comme irrecevable pour ce seul motif. 3.5.6 Les recourants font valoir que le complément au recours déposé le 30 juin 2017 serait tardif puisque hors délai de recours et qu'il ne contiendrait ni conclusion, ni motivation suffisante (recourants nos 2 et 3-8). Comme cela a été mentionné précédemment (voir c. 3.5.4 ci-dessus), le délai de recours n'était pas de dix, mais de 30 jours. En déposant leur complément le 30 juin 2017, les intimés ont donc respecté le délai de recours. En tout état de cause, les noms figurant sur le complément ne sont que des exemples de personnes qui seraient, selon les intimés, en situation de domiciliation fictive, si bien que ces nouveaux faits s'inscrivent dans le prolongement de la motivation du recours. A teneur de l'art. 25 LPJA, les parties peuvent alléguer de nouveaux faits et moyens de preuve en cours de procédure tant que la décision, la décision sur recours ou le jugement n'ont pas été rendus ou que l'administration des preuves n'a pas été formellement close par une ordonnance de l'autorité qui dirige la procédure. Conformément à sa lettre et à sa systématique, cette disposition légale s'applique tant à la procédure administrative qu'à la procédure de justice administrative (procédures de recours et d'action; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, op. cit., art. 25 n. 19). Ces nouveaux faits, allégués dans le délai de recours et avant la clôture de l'administration des preuves, étaient partant recevables. 3.6 Recevabilité du recours du 16 juin 2017 devant la Préfecture contre l'éditorial du magazine "Moutier.ch" rédigé par M. Winistoerfer (n° 12-2017) 3.6.1 Les recourants remettent en cause la recevabilité du recours du 16 juin 2017 contre l'éditorial du magazine "Moutier.ch" rédigé par le maire de la commune de Moutier. Ils font principalement valoir que le recours ne contient aucune conclusion (recourants nos 2 et 3-8). Par ailleurs, pour les recourants, l'acte ne conteste pas l'éditorial, ni ne requiert de mesures particulières et ne contient aucun moyen de preuve ou motivation

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 33 (recourante n° 2). Ils critiquent l'absence de signature sur le recours et le fait que certains intimés soient considérés comme des personnes non versées dans le droit (recourants nos 3-8). 3.6.2 Le recours cosigné par un groupe de quatre citoyennes et citoyens (intimés nos 2 et 12-14) est intitulé: "Recours relatif à l'éditorial du magazine "Moutier.ch" de juin 2017". Leur acte est dirigé contre la commune de Moutier et son maire, M. Winistoerfer. Les recourants devant la Préfecture dénoncent les propos de M. Winistoerfer dans l'éditorial, puisqu'ils les considèrent comme une action de propagande visant à inviter la population de Moutier à voter pour le transfert de Moutier dans le canton du Jura. Ils critiquent particulièrement le fait que M. Winistoerfer utilise son rôle de maire pour appuyer ses arguments et ce, dans le cadre d'un journal officiel qui doit être objectif et neutre, selon les recourants devant la Préfecture. D'après eux, ces éléments seraient de nature à fausser le processus de formation de l'opinion du corps électoral. Il ressort de l'acte en question qu'ils mentionnent un "recours", ainsi que le contexte dans lequel celui-ci est déposé ("quelques jours avant le scrutin"). A la lecture des arguments des recourants devant la Préfecture et compte tenu du fait qu'ils ont rédigé ce recours très peu de temps avant la votation litigieuse (deux jours avant), il est patent qu'ils demandent, à tout le moins implicitement, à la Préfecture de statuer sur le rôle que pourraient jouer les propos du maire dans la formation de l'opinion du corps électoral. On ne saurait considérer que le fait de laisser à l'autorité le soin de donner un effet juridique à leur courrier constitue un abus de droit de la part des recourants devant la Préfecture. Comme indiqué plus haut, il y a lieu de tenir compte du courrier dans sa globalité afin d'en cerner les conclusions implicites. Par conséquent, s'agissant de personnes non versées dans le droit, aussi bien la motivation du recours (prétendue propagande du maire dans un journal officiel ou prétendus propos subjectifs) que la conclusion implicite sont suffisamment compréhensibles pour satisfaire aux exigences légales minimales en matière de motifs et de conclusions. Il résulte de ce qui précède que c'est avec raison que l'autorité précédente a considéré que le recours du 16 juin 2017 remplissait les conditions minimales de forme d’un recours (s'agissant de personnes non versées

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 34 dans le droit), dans la mesure où les recourants devant la Préfecture ont, de manière suffisante, manifesté leur désaccord avec l'éditorial du magazine "Moutier.ch" ainsi que leur volonté de faire constater l'influence qu'a eu ce dernier sur la formation de l'opinion du corps électoral. La Préfecture n'a donc pas statué ultra petita, ni même violé ou excédé son pouvoir d'appréciation (recourants nos 3-8). Les conclusions déposées par le mandataire des intimés dans leur réplique du 23 novembre 2017 précisent les conclusions implicites de leur recours du 15 juin 2017. En ce sens, il ne s'agit pas de conclusions nouvelles qui devraient être déclarées irrecevables comme le fait valoir à tort la recourante n° 2. 3.6.3 Quoi qu'il en soit et même s'il y avait lieu de considérer que les conclusions et motifs n'étaient pas suffisants pour respecter les exigences légales (voire même que les signatures auraient dû être corrigées dans le sens indiqué plus haut, voir c. 3.5.5 ci-dessus), le recours devrait malgré tout être considéré comme recevable puisque la Préfecture se devait, dans cette hypothèse, d'inviter les recourants devant elle à corriger les prétendus vices (motifs, conclusions) jusqu'au terme du délai de recours de 30 jours dès le scrutin, voire même d'accorder un délai supplémentaire pour corriger l'absence de signatures suffisantes. Il est renvoyé pour le surplus à ce qui a été mentionné plus haut concernant l'application de l'art. 67a al. 3 LPJA ainsi que du délai de recours de 30 jours pour corriger les vices relatifs aux conclusions et motifs (c. 3.2 et 3.5.4 ci-dessus) et à la signature (c. 3.5.5 cidessus). 3.6.4 Les recourants nos 3-8 font valoir que les recourantes devant la Préfecture, soit les intimées nos 12 et 14, ne pouvaient être considérées comme des laïques (personnes non versées dans le droit), dans la mesure où la première a été députée au Grand Conseil bernois de 2000 à 2002, soit lors de l'élaboration de la LPJA, ainsi qu'élue au sein du Conseil municipal (exécutif) de la commune de Moutier, et que la seconde a été membre du Conseil du Jura bernois (CJB). Pour les intimés, ces personnes sont à même de connaître et d'appliquer les règles de la LPJA. a) Le TA a récemment jugé qu'un fiduciaire non juriste ne devait pas être considéré comme un laïc dans le cas où une décision sur recours était viciée en raison d'une indication de date erronée (document antidaté) et

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 35 d'une mention d'une fausse échéance du délai de recours (JAB 2018 p. 79 c. 4.3). Dans la mesure où le fiduciaire concerné avait été désigné comme représentant des parties pour toutes les questions fiscales (en particulier procédures de taxation, de réclamation et de recours), il agissait selon les règles idoines en matière fiscale comme un mandataire au sens de l'art. 394 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le Code civil suisse (droit des obligations; CO RS 220) et était tenu d'exécuter son contrat avec diligence. Ce faisant, il devait connaître les lois topiques, la jurisprudence publiée et la littérature standard. Le TA a estimé qu'on pouvait s’attendre à ce qu'un fiduciaire qui mène des procédures administratives et judiciaires en matière fiscale soit familiarisé avec les dispositions législatives pertinentes concernant les délais de recours et le délai dans ce domaine, même s'il n'est pas juriste de profession (JAB 2018 p. 79 c. 4.3). b) En l'espèce, le simple fait que les intimées nos 12 et 14 aient siégé au Grand Conseil bernois, au Conseil municipal ou au CJB n'est pas déterminant. En effet, bien que le Grand Conseil bernois édicte les lois et les décrets (notamment), les députés ne connaissent pas nécessairement la jurisprudence ou la doctrine relative aux différents articles de loi et à leur application, en particulier la jurisprudence ou doctrine relative à la motivation d'un recours et ses conclusions. On ne saurait exiger d'une politicienne ou d'un politicien, ayant siégé au moment de l'adoption d'une loi, qu'ils aient les mêmes connaissances juridiques qu'un ou une juriste de profession. Au contraire du fiduciaire concrètement concerné par la jurisprudence susmentionnée (JAB 2018 p. 79), les députés et députées du Grand Conseil ou les membres de l'exécutif d'une commune ne sont pas nécessairement appelés à mener des procédures administratives et judiciaires. S'agissant de l'intimée n° 14 qui est membre du CJB depuis 2015, on ne voit pas pour quelle raison celle-ci aurait à connaître et à appliquer la LPJA au vu de la fonction de participation politique du CJB (voir art. 31 de la loi cantonale du 13 septembre 2004 sur le statut particulier du Jura bernois et sur la minorité francophone du district bilingue de Bienne [LStP, RSB 102.1]). Du reste, les recourants nos 3-8 n'exposent pas en quoi l'intimée n° 14 devrait connaître et appliquer la LPJA de par son rôle au sein du CJB. Par ailleurs, la LPJA a été votée et acceptée par le Grand Conseil bernois le 23 mai 1989, soit plus de dix ans avant l'entrée

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 36 en fonction de l'intimée n° 12 qui y a siégé du 25 août 1999 au 31 mai 2002 (voir site internet du Grand Conseil bernois). La première version de la LPJA prévoyait déjà, à son art. 32, que les écrits des parties "doivent contenir les conclusions, l'indication des faits, moyens de preuve et motifs et porter une signature; […]" et l'art. 33 al. 3 LPJA était formulé de manière identique à la version actuelle (recueil officiel bernois [ROB] 1989 p. 293). Aucune modification de ces deux articles n'ayant été adoptée durant le mandat de l'intimée n° 12 (voir ROB des années 1999 à 2002), l'argument des recourants tombe à faux. c) A toutes fins utiles, on précisera encore que la question de savoir si une partie recourante est versée en droit ou non revêt de l'importance dans celle tendant à déterminer si son écrit respecte les formes minimales prévues ou si elle peut se fier à des indications (notamment la voie de droit) des autorités. Cette question n'est toutefois par déterminante quant à l'obligation de l'autorité de rendre une partie recourante attentive aux vices de son recours et à la possibilité de les corriger dans le délai légal de recours (pour les motifs et les conclusions) ou dans un bref délai supplémentaire pour les vices dits corrigibles (art. 32 et 33 LPJA; voir c. 3.2 et 3.6.3 ci-dessus). 3.7 Recevabilité du recours du 28 juin 2017 devant la Préfecture relatif à l'absence de contrôle systématique des électeurs lors du vote aux urnes (n°14-2017) Les recourants ne contestent pas la recevabilité admise par l'autorité précédente du recours relatif au contrôle des électeurs lors du vote aux urnes (recours du n°14-2017) et rien ne permet de la remettre en cause, si bien qu'il n'y a pas lieu d'examiner cette question. 3.8 Recevabilité du recours du 17 juillet 2017 devant la Préfecture contre l'exercice du droit de vote par correspondance (n° 19-2017) Les recourants nos 147-149 estiment que le recours dirigé contre le vote par correspondance a été déposé de manière tardive, dans la mesure où l'organisation du vote par correspondance était connue de longue date par les recourants devant la Préfecture. Selon eux, ces derniers avaient tout loisir de se faire préciser les modalités et, si besoin, de demander de

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 37 prendre des mesures particulières. Cette question sera discutée dans le cadre de l'examen au fond (voir c. 9 ci-dessous). 4. Considérations générales sur les votations et nature de la votation du 18 juin 2017 4.1 La garantie des droits politiques est consacrée par la Constitution fédérale (art. 34 al. 1 Cst.); elle protège la libre formation de l’opinion des citoyennes et citoyens ainsi que l’expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). L'art. 34 al. 2 Cst. garantit aux citoyennes et citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre volonté. La garantie des droits politiques protège notamment le droit des électeurs d’élaborer et d’exprimer leur volonté à l’abri de toute contrainte ou influence inadmissible. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 143 I 78 c. 4.3, 114 Ia 427 c. 4a; arrêt TF 1C_247/2018 du 12 mars 2019 c. 5.1, 1C_346/2018 du 4 mars 2019 c. 6.1 et les références citées). 4.2 Lorsque des irrégularités sont constatées, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée soit grave et qu'elle ait pu avoir une influence sur le résultat du vote. Au vu de la difficulté à prouver une telle influence, il est nécessaire de prendre en compte les circonstances du cas d'espèce (notamment l'écart de voix, la gravité des vices de procédure et leur portée sur le vote dans son ensemble) et l'autorité bénéficie d'une importante marge d'appréciation. Si la possibilité d'un résultat différent, en cas de procédure non viciée, apparaît à ce point minime qu'elle ne peut entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote (ATF 143 I 78 c. 7.1, 141 I 221 c. 3.3,

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 38 138 I 61 c. 8.7; arrêt TF 1C_338/2018 du 10 avril 2019 [destiné à la publication] c. 4.1, 1C_521/2017 du 4 mai 2018 c. 3.1.3). 4.3 La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe. À cet égard, il faut distinguer entre les informations/l’intervention d’une autorité lors de votations au sein de la même collectivité (commune, canton ou Confédération) et celles qui ont lieu au sein d’une collectivité différente (inférieure, du même niveau ou supérieure). Dans le premier cas, l’autorité assume un rôle de conseil et fournit des informations aux citoyennes et citoyens sous différentes formes. Si elle n’est pas tenue d’être neutre et peut émettre des recommandations de vote, les informations livrées par l’autorité doivent toutefois être correctes, objectives et conformes à la vérité. Il n’en va pas totalement de même dans le deuxième cas. Lors de votations cantonales par exemple, le TF admet ainsi qu’une commune intervienne activement dans la campagne cantonale, à condition que la commune ainsi que ses citoyennes et citoyens aient un intérêt direct et particulier qui se distingue clairement de celui des autres communes et citoyennes et citoyens du canton (ATF 108 Ia 155 c. 4). Dans la mesure où cette condition est satisfaite, une commune peut intervenir dans le débat en employant des moyens semblables à ceux des partisans et opposants d’un objet en votation. Elle est donc plus libre qu’une autorité chargée d'organiser une votation qui a lieu dans sa propre collectivité, pour autant que son intervention soit guidée par la défense des intérêts communaux (ATF 143 I 78 c. 4.4, 108 Ia 155 c. 4 et 5). 4.4 Lors de scrutins de la même collectivité, il est ainsi attendu de l'autorité concernée un rôle de conseil. Elle assume ce rôle par la rédaction des explications préalables au vote, mais également sous d'autres formes. Dans ce cadre, l'autorité est tenue de fournir une information correcte et mesurée en prévision d'un scrutin. La liberté de vote oblige l'autorité à donner au corps électoral toutes les informations dont il a besoin pour voter en connaissance de cause (ATF 143 I 78 c. 4.4; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse - volume I: l'Etat, 2013, n. 928 et 929). Selon la jurisprudence, les explications concernant le scrutin données par une autorité respectent la liberté de vote. L'autorité

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 39 n'est pas tenue à un devoir de neutralité et elle peut donc formuler une recommandation de vote, mais elle doit respecter un devoir d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. Les informations qu'elle apporte doivent prendre place dans un processus ouvert de formation de l'opinion, ce qui exclut les interventions erronées, excessives et disproportionnées s'apparentant à de la propagande et propres à empêcher la libre formation de l'opinion (ATF 143 I 78 c. 4.4, 140 I 338 c. 5.1; arrêt TF 1C_247/2018 du 12 mars 2019 c. 5.2, 1C_346/2018 du 4 mars 2019 c. 6.1, 1C_521/2017 du 14 mai 2018 c. 3.1.1). C'est ainsi qu'il est loisible à l'autorité d'adresser une recommandation de vote aux électeurs et de prendre clairement position dans le débat. Il est également du devoir de l'autorité d'intervenir pour corriger une information émanant d'un particulier, si celle-ci est à ce point erronée ou trompeuse qu'elle fausse le débat démocratique, et ladite autorité doit également corriger ou compléter ses propres informations officielles, soit parce qu'elles étaient incomplètes, soit parce qu'elles sont devenues incomplètes en raison d'une évolution de la situation, ce qui les rend inobjectives. Dès lors qu'elles prolongent les informations officielles, ces interventions circonstancielles sont toutefois soumises à l'exigence de l'objectivité (ATF 143 I 78 c. 4.4, 129 I 232 c. 4.2.1, 116 Ia 466 c. 6a; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 928 et 929; JACQUES DUBEY, Droits fondamentaux - Volume II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux et politiques, 2018, n. 5318-5320 et les références citées). 4.5 En l'espèce, la votation du 18 juin 2017 était une votation communale portant sur l'avenir institutionnel de la commune de Moutier. Le choix d'organiser un vote communal ne saurait être remis en cause puisqu'il ressort notamment de l'art. 9 de la déclaration d'intention portant sur l'organisation de votations populaires dans le canton du Jura et le Jura bernois concernant l'avenir institutionnel de la région, conclue le 20 février 2012 entre le Gouvernement du canton du Jura et le Conseil-exécutif du canton de Berne (disponible sur le site internet du Conseil-exécutif du canton de Berne, onglets "La situation politique du Jura bernois dans le canton de Berne" et "Documentation", ci-après: déclaration d'intention). Cette volonté a ensuite été confirmée aux art. 2 à 4 de la Feuille de route fixant le processus de votation populaire concernant l'appartenance cantonale de la commune de Moutier, conclue le 4 février 2015 entre le

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 40 Conseil exécutif du canton de Berne, le Gouvernement du canton du Jura et le Conseil municipal de la commune de Moutier (disponible sur le site internet du Conseil-exécutif du canton de Berne, onglets "La situation politique du Jura bernois dans le canton de Berne" et "Documentation", ciaprès: Feuille de route), puis encore dans la LAJB (voir notamment art. 3 ss LAJB qui prévoient les modalités de l'organisation des votations communales ayant pour objet l’appartenance cantonale de communes du Jura bernois). Ces différentes dispositions contractuelles et légales démontrent que les différentes parties (canton du Jura, canton de Berne et commune de Moutier) s'étaient entendues sur la nature communale du vote. En qualité d'organisatrice de la votation (voir c. 4.3 ci-dessus), la commune de Moutier ne pouvait pas intervenir aussi librement dans le débat que les autres intervenants politiques impliqués. Si les partis ou groupements pouvaient intervenir librement, la commune de Moutier devait au contraire assumer un rôle de conseil et respecter son devoir d'objectivité, de transparence et de proportionnalité (c. 4.4 ci-dessus). De leur côté, en signant la Feuille de route (voir art. 11 Feuille de route), les collectivités de rang supérieur (cantons du Jura et de Berne) se sont certes engagées à respecter une certaine retenue. Il n'en reste pas moins que ces collectivités étaient plus libres que la commune de Moutier dans le débat politique, tant il est compréhensible que chacune d'elles avait un intérêt évident à attirer ou à conserver la commune de Moutier dans son territoire. C'est dans ce contexte qu'il convient d'examiner les différentes interventions faisant l'objet de la décision sur recours préfectorale. 5. Recours contre le courrier de la commune de Moutier aux parents concernés par l'EJC (n° 7-2017) 5.1 La commune de Moutier a envoyé, en date du 23 mai 2017, un courrier concernant l'avenir de l'EJC aux parents des élèves fréquentant cet établissement, dont le contenu était le suivant: "[…] A l'approche de ce scrutin et compte tenu des informations et des rumeurs alarmistes qui se sont propagées, il nous apparaît opportun de vous transmettre un message de sérénité. Il est en effet important de

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 41 préciser que la pérennité de l'Ecole à journée continue est garantie en cas de transfert de la commune dans la République et Canton du Jura. Ainsi que le précise le Gouvernement de la République et Canton du Jura, la loi jurassienne sur l'école obligatoire, à son article 48 al. 3, mentionne ce qui suit: «En concertation avec les communes et les autorités scolaires locales concernées, le gouvernement peut autoriser la mise en place d'une organisation de l'école obligatoire selon le principe de la journée à horaire continue». Une école de Porrentruy (collège Thurmann) a instauré une école à journée continue en 2016, pour la pause de midi, avec l'accord et le soutien du canton. Le gouvernement jurassien précise en outre que «l'Ecole à journée continue de Moutier, telle qu'elle existe aujourd'hui, pourra être maintenue dans le canton du Jura, où elle bénéficiera d'un soutien financier de l'Etat» Nous tenons par ces quelques lignes à assurer les parents qui ont recours à l'institution, de même que l'ensemble des collaboratrices et collaborateurs, que les prestations fournies actuellement seront poursuivies dans le nouveau cadre cantonal. […]". 5.1.1 Dans sa décision sur recours contestée, la Préfecture a, en substance. retenu que la recourante n° 2 donnait dans son message la garantie que toutes les prestations fournies au moment de la rédaction du courrier concernant l'EJC continueraient à l'être en cas de changement de canton, alors qu'il n'existait, selon la Préfecture, au moment de cette communication, aucune garantie contraignante de la part des autorités jurassiennes quant au maintien de l'EJC à Moutier dans les mêmes conditions. Selon la Préfecture, l'affirmation selon laquelle l'EJC "pourra" être maintenue, reprise d'un rectificatif du canton du Jura du 2 mai 2017, indique une possibilité et non un engagement inconditionnel. Selon elle, le critère d'objectivité n'a pas été respecté par l'autorité communale et cette dernière visait à influencer une partie de l'électorat. 5.1.2 Les recourants font valoir que l'intervention de la commune de Moutier s'inscrivait dans une volonté de rétablir la vérité et que, de ce fait, son intervention était non seulement autorisée mais nécessaire (recourants nos 1, 2, 3-8, 9-146 et 147-149). D'après eux, la commune de Moutier n'a fait que répéter les précisions données par le gouvernement jurassien (recourants nos 2 et 9-146) et les affirmations contenues dans ce message sont correctes, puisque conformes à ce qu'indiquait le rapport d'expertise d'août 2016 de l'Institut des hautes études en administration publique de l'Université de Lausanne concernant l'appartenance cantonale de la commune de Moutier (disponible sur le site internet du Conseil-exécutif du canton de Berne, onglets "le canton de Berne à Moutier" et "documentation et expertises", ci-après: l'expertise; recourants nos 3-8).

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 42 5.1.3 Les intimés rappellent la rectification du canton du Jura (voir n° 7- 2017 vol. I p. 18) et soulignent que, par celle-ci, le gouvernement jurassien s'est contenté d'indiquer qu'il était légalement possible que l'EJC de Moutier soit maintenue et financée par le canton du Jura en cas de transfert, dès lors que la législation cantonale jurassienne offre cette possibilité (intimés nos 1-2 et 12-14). Pour les intimés, la commune de Moutier a fait œuvre de propagande en donnant aux parents des enfants fréquentant l'EJC et aux collaborateurs qui y travaillent des garanties fermes que jamais le gouvernement jurassien n'a lui-même formulées (intimés nos 1-2 et 12-14). En d'autres termes, la recourante n° 2 a, aux yeux des intimés, violé ses obligations d'objectivité, de proportionnalité, de transparence et d'exhaustivité (intimés nos 1-2 et 12-14). 5.2 Dans un premier temps, il y a lieu de rappeler brièvement le contexte dans lequel le courrier du 23 mai 2017 a été rédigé. 5.2.1 Il ressort du dossier de la cause qu'en janvier 2017, un tout-ménage du comité "Moutier-Prévôté" a été adressé aux citoyennes et citoyens de la commune de Moutier. S'agissant de l'EJC, le dépliant mentionne que "[…] Dans le Jura, l'école à journée continue n'existe pas. Comment les familles s'organiseraient-elles? […]" (n° 7-2017 vol. I p. 22). Cette prise de position du comité a été relayée par le journal du Jura dans son édition du 26 janvier 2017 (n°7-2017 vol. I p. 21). Puis, le 3 mars 2017, le Conseilexécutif du canton de Berne a publié un communiqué de presse relatif aux questions en matière de formation et d'aménagement du territoire. Dans ce communiqué, le gouvernement bernois relève que "[…] l'école à journée continue de Moutier, que le canton de Berne subventionne à raison de plus d'un million de francs par an, n'a pas d'équivalent dans le Jura. Les familles seraient donc placées face à un important changement d'organisation pratique. […]"(n° 7-2017 vol. I p. 20). Suite à cet avis, le canton du Jura a publié, le 2 mai 2017, une rectification d'informations. S'agissant de l'EJC, le canton du Jura précise: "Rectification: l'école à journée continue est prévue à l'article 48, alinéa 3, de la loi jurassienne sur l’école obligatoire : « En concertation avec les communes et les autorités scolaires locales concernées, il [le Gouvernement] peut autoriser la mise en place d'une organisation de l'école obligatoire selon le principe de la journée à horaire continu. » Le collège Thurmann à Porrentruy l’a instaurée en 2016 pour la pause de midi, avec l’accord et le soutien du canton. L’école à journée continue de

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 23 août 2019, 100.2018.388, page 43 Moutier, telle qu’elle prévaut aujourd’hui, pourra être maintenue dans le canton du Jura, où elle bénéficiera d’un soutien financier de l’Etat. Les familles ne seront donc pas « placées face à un important changement d’organisation pratique »" (n° 7-2017 vol. I p. 18). Cette information, reprise par le Ministre de la formation du canton du Jura, a été re