100.2016.167U2 STE/SES/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 1. Februar 2017 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Steinmann Gerichtsschreiberin Seiler Einwohnergemeinde Wohlen handelnd durch den Gemeinderat, Hauptstrasse 26, 3033 Wohlen b. Bern vertreten durch Fürsprecher … Beschwerdeführerin gegen A.________ und B.________ vertreten durch Rechtsanwalt … Beschwerdegegnerschaft und Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern betreffend Änderung Uferschutzplanung Überbauungsordnung «Nr. A-2 Aumatt-Ey» (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 3. Mai 2016; 32.14-14.25)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, Sachverhalt: A. Am 22. Oktober 2013 beschloss die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Wohlen eine Änderung ihrer Uferschutzplanung (Überbauungsplan Nr. A-2 Aumatt-Ey) und wies einen Teil der Parzelle Gbbl. Nr. 1___ neu dem Sektor A des überbauten Gebiets zu. Dagegen erhoben A.________ und B.________, in deren Miteigentum die Nachbarparzelle Gbbl. Nr. 2___ steht, Einsprache. Mit Verfügung vom 10. März 2014 genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) die Planänderung und wies die Einsprache ab. B. Die dagegen erhobene Beschwerde von A.________ und B.________ hiess die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) mit Entscheid vom 3. Mai 2016 gut; sie hob die Genehmigungsverfügung auf und verweigerte der Planänderung die Genehmigung. C. Am 1. Juni 2016 hat die EG Wohlen gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Genehmigungsverfügung des AGR vom 10. März 2014 sei zu bestätigen. Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die JGK, subeventuell an das AGR zurückzuweisen. A.________ und B.________ beantragen mit Beschwerdeantwort vom 12. September 2016 die Abweisung der Beschwerde. Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an das AGR, subeventuell an die JGK zurückzuweisen. Ebenfalls auf Beschwerdeabweisung schliesst die JGK mit Vernehmlassung vom 1. Juli 2016.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, Mit Eingabe vom 23. Juni 2016 haben A.________ und B.________ zudem eine Teilrechtskraftbescheinigung betreffend die Ziffern 7 und 8 des Entscheids der JGK vom 3. Mai 2016 verlangt (Anweisungen an das AGR betreffend Planeinträge). Dieses Gesuch hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. September 2016 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (VGE 2016/167U1). Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als planendes Gemeinwesen durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 61a Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. 2.1 Die umstrittene Planänderung bezieht sich auf die Parzelle Nr. 1___, die – mit Ausnahme eines Streifens entlang des Aareufers – bis anhin zum überbauten Gebiet mit Baubeschränkungen, Sektor C, gehörte (entspricht im Wesentlichen einer Landwirtschaftszone, vgl. Art. 5 der Überbauungsvorschriften zum Uferschutzplan [ÜV USP] in der Fassung vom 16.12.2002). Neu soll der östliche Parzellenteil dem Sektor A des
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, überbauten Gebiets zugewiesen werden (entspricht im Wesentlichen einer Wohnzone W1, vgl. Art. 3 ÜV USP; zum Ganzen Änderung Uferschutzplan, Überbauungsplan Nr. A-2 Aumatt-Ey, act. 5O). Die Parzelle Nr. 2___ der Beschwerdegegnerschaft grenzt östlich an dieses Gebiet. 2.2 Die Revision der Uferschutzplanung wurde am 10. März 2014 vom AGR genehmigt. Während des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens sind am 1. Mai 2014 die Änderungen vom 15. Juni 2012 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und die Änderungen vom 2. April 2014 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) in Kraft getreten (AS 2014 S. 899 und 909). Gemäss den Übergangsbestimmungen haben die Kantone innert fünf Jahren ihre Richtpläne anzupassen (Art. 38a Abs. 1 RPG). Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (sog. Einzonungsmoratorium; Art. 38a Abs. 2 RPG). Wie das Bundesgericht entschieden hat, findet Art. 38a Abs. 2 RPG grundsätzlich auf alle Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren, jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden war. Ausgenommen sind nach Art. 52a Abs. 2 RPV nur Beschwerden, die nicht zu einer materiellen Überprüfung der Einzonungen führen, sei es aufgrund ihrer Anträge, ihrer Rügen (z.B. wenn ausschliesslich Verfahrensmängel gerügt werden), weil sie mutwillig erhoben wurden oder weil darauf aus anderen Gründen nicht einzutreten ist (BGE 1C_315/2015 und 1C_321/2015 vom 24.8.2016 E. 3.4, 141 II 393 E. 3 [Pra 105/2016 Nr. 52]; BGer 1C_197/2015 vom 2.2.2016 E. 2.4, 1C_365/2015 vom 9.12.2015 E. 4.4). 2.3 Mittlerweile hat der Kanton Bern entsprechend den Vorgaben von Art. 8 ff. RPG den Richtplan 2030 erlassen (einsehbar unter: <http://www.jgk.be.ch>, Rubriken «Raumplanung/Kantonaler Richtplan»); dieser ist am 4. Mai 2016 vom Bundesrat mit hier nicht interessierenden Vorbehalten genehmigt worden (BBl 2016 S. 6745). Damit steht Art. 38a Abs. 2 RPG der zu beurteilenden Einzonung nicht mehr entgegen. Sie ist nunmehr auf ihre Vereinbarkeit mit dem revidierten RPG und dem neuen Richtplan zu prüfen, sollte das Moratorium doch gerade sicherstellen, dass
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, nicht Einzonungen vorgenommen werden, die den neuen Bestimmungen widersprechen (BGE 1C_315/2015 und 1C_321/2015 vom 24.8.2016 E. 3.5; VGE 2014/152 vom 2.11.2016 [zur Publ. bestimmt; noch nicht rechtskräftig] E. 3.1, 2015/75 vom 23.6.2016 [noch nicht rechtskräftig] E. 3.2). 3. 3.1 Die Gemeinde rügt vorab eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Die JGK habe ihr keine Gelegenheit gegeben, sich zu den Schlussbemerkungen der Beschwerdegegnerschaft vom 28. April 2016 zu äussern, sondern ihr diese erst zusammen mit dem Entscheid zugestellt. Dieser Sachverhalt ist unbestritten. Die JGK rechtfertigt ihr Vorgehen damit, dass die Beschwerdegegnerschaft sich in der besagten Stellungnahme ausschliesslich zu Art. 38a Abs. 2 RPG geäussert habe. Dazu habe die Gemeinde bereits mit ihren Eingaben vom 15. Dezember 2015 und 1. April 2016 Stellung genommen. Es habe deshalb kein Anlass für eine nochmalige Äusserungsmöglichkeit bestanden. 3.2 Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts, die neben Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) auch Art. 26 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) und Art. 21 ff. VRPG umsetzt, haben die Parteien nicht nur in Gerichts-, sondern auch in Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren das Recht, von jedem Aktenstück und jeder der Behörde eingereichten Stellungnahme Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern, sofern sie dies für erforderlich halten. Dies gilt unabhängig davon, ob eine Eingabe neue Tatsachen oder Argumente enthält und ob sie den Entscheid tatsächlich zu beeinflussen vermag (BVR 2010 S. 512 [VGE 2009/143 vom 28.4.2010] nicht publ. E. 2.3.2, 2009 S. 328 E. 2.4; VGE 2015/237 vom 23.9.2015 E. 2.3; vgl. zur bundesgerichtlichen Praxis BGE 138 I 154 E. 2.3.3 und 2.5). Räumt die Behörde keine Frist zur Stellungnahme ein, hat sie mit dem Entscheid so lange zuzuwarten, bis sie annehmen darf, die Partei habe auf eine Eingabe verzichtet (BGE 138 I 484 E. 2.2, 133 I 100 E. 4.8). Dies ist in der Regel nicht
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, vor Ablauf von zehn Tagen seit Kenntnisgabe der fraglichen Eingabe der Fall (BGer 5D_81/2015 vom 4.4.2016, in SJZ 2016 S. 280 E. 2.3.3, 2C_469/2014 vom 9.12.2014 E. 2.2, je mit Hinweisen). – Die JGK hätte der Gemeinde folglich – unabhängig vom Inhalt der Eingabe – Gelegenheit für eine Replik geben müssen. Indem sie dies unterlassen hat, hat sie das rechtliche Gehör der Gemeinde verletzt. 3.3 Zwar ist der Anspruch auf rechtliches Gehör formeller Natur, so dass eine Verletzung grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen müsste. Praxisgemäss kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs jedoch als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, welche die strittige Frage mit derselben Kognition wie die Vorinstanz überprüfen kann. Von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz ist insbesondere abzusehen, wenn und soweit dies zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BVR 2012 S. 28 E. 2.3.5, 2007 S. 395 E. 5.3.1; vgl. auch BGE 138 II 77 E. 4). – Die Gemeinde macht eine schwerwiegende, nicht heilbare Gehörsverletzung geltend, weil die JGK aufgrund des Zeitablaufs die Beschwerde nicht mehr mit Hinweis auf das Einzonungsmoratorium hätte abweisen können, wenn sie das Replikrecht gewährt hätte. 3.4 Eine Behörde soll durch die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht zu einem Ergebnis gelangen, das sie bei korrektem Verhalten nicht erhalten hätte (BGE 135 I 279 E. 2.6.1 betreffend die Nichtwiederwahl eines Beamten [Pra 99/2010 Nr. 46]). Das ist hier nicht der Fall. Wohl mutet es eigenartig an, dass die JGK am Tag vor dem Wegfall des Einzonungsmoratoriums gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG entschieden und die Nichtgenehmigung der Planänderung in erster Linie damit begründet hat, dass die Einzonung dem Moratorium widerspreche. Dies erscheint umso unverständlicher, als das Beschwerdeverfahren bereits seit mehr als zwei Jahren hängig und allseits bekannt war, dass die Genehmigung des kantonalen Richtplans durch den Bundesrat und damit der Wegfall des Ein-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, zonungsmoratoriums unmittelbar bevorstand. Die JGK hat ihren Entscheid aber nicht nur mit dem vorübergehenden Einzonungsverbot begründet, sondern mit Blick auf das Sistierungsgesuch der Gemeinde auch ausgeführt, weshalb ihr ein Zuwarten bis zum Wegfall des Moratoriums nicht angezeigt erschien. Gestützt auf neues Recht seien neue Bauzonen in der EG Wohlen, wenn überhaupt, nur noch unter deutlich strengeren Voraussetzungen zulässig. Als Rechtsmittelbehörde sei die JGK aber nicht obere Planungsbehörde, weshalb sie für die umfangreichen Abklärungen, die in diesem Zusammenhang zu treffen seien, nicht zuständig sein könne. Ebenso wenig dürfe sie ihr Ermessen an die Stelle jenes der Gemeinde setzen. Deshalb sei es nicht an ihr zu prüfen, ob die Planung die strengen Vorgaben des neuen Raumplanungsrechts erfülle. Vielmehr obliege es der Gemeinde, die Einzonung mit Blick auf die neue Ausgangslage neu zu beurteilen und im Rahmen ihrer Autonomie zu entscheiden, ob sie die streitige Teilparzelle weiterhin einer Bauzone zuweisen wolle. Die JGK hätte die Beschwerde also auch nach Wegfall des Einzonungsmoratoriums gutgeheissen und der Planung die Genehmigung verweigert, so dass nicht gesagt werden kann, dieses Ergebnis sei nur unter Verletzung des Gehörsanspruchs möglich gewesen. 3.5 Unter diesen Umständen liegt keine schwere, sondern eine grundsätzlich heilbare Gehörsverletzung vor. Mit Blick auf das Ergebnis braucht aber nicht geklärt zu werden, ob diese geheilt werden könnte, obwohl das Verwaltungsgericht über eine engere Prüfungsbefugnis verfügt als die JGK (Art. 66 und 80 VRPG; vgl. hinten E. 5.1). 4. 4.1 Nach Art. 15 RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012) sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Abs. 2). Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen (Abs. 3; vgl. auch
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, Art. 3 Abs. 2 Bst. a RPG). Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn es sich für die Überbauung eignet, es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird, Kulturland damit nicht zerstückelt wird, seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist und damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden (Abs. 4). Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen (Abs. 5). Die Bauzonengrösse für die Wohn-, Misch- und Zentrumszonen des ganzen Kantons wird anhand der entsprechenden Technischen Richtlinien Bauzone bestimmt (beschlossen von der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz am 7.3.2014 und vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation am 17.3.2014 [nachfolgend: TRB]). Die Verteilung der Bauzonen innerhalb des Kantons obliegt diesem weiterhin (TRB, Ziff. 2 S. 3; VGE 2015/75 vom 23.6.2016 E. 6.2.1 [noch nicht rechtskräftig] mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung zu aArt. 15 RPG in der Fassung vom 22. Juni 1979 (AS 1979 S. 1573; in Kraft bis 30.4.2014), an welcher insoweit auch unter dem neuen Recht festgehalten werden kann (vgl. Aemisegger/Kissling, in Kommentar RPG, 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 10 ff., Art. 15 N. 7 und 74 ff.), ist für das Festlegen von Bauzonen aber nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat vielmehr wie jede Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG; Art. 1-3 RPV; statt vieler BGE 136 II 204 E. 7.1 mit Hinweisen; BVR 2015 S. 334 E. 3.2, 2013 S. 31 E. 3.2; ferner Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 15 N. 13). 4.2 Die Gemeinde ist der Auffassung, dass die noch unter altem Recht beschlossene und genehmigte Planänderung auch unter neuem Recht genehmigt werden kann, was die JGK zu Unrecht nicht selber getan habe. Allenfalls hätte die Vorinstanz die Sache auch an das AGR zurückweisen können. In jedem Fall sei es aber unzulässig gewesen, die Planung ohne
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, materielle Prüfung nicht zu genehmigen. Demgegenüber ist die JGK zum Schluss gekommen, dass eine Genehmigung ausser Betracht falle, weil es zunächst an der Gemeinde sei, die notwendigen Beweismassnahmen und Abklärungen zu treffen und danach gestützt auf eine umfassende raumplanerische Sicht zu entscheiden, ob sie mit Blick auf die neue Ausgangslage an der umstrittenen Einzonung festhalten wolle. Schliesslich werde sie im Erläuterungsbericht nachvollziehbar darlegen müssen, dass die umstrittene Planung mit den Vorgaben des revidierten Raumplanungsrechts vereinbar sei. Wegen mangelnder Entscheidreife sei die Genehmigung folglich zu verweigern. 4.3 Die Genehmigungsverfügung nach Art. 61 BauG kann auf Genehmigung oder Nichtgenehmigung lauten oder die Vorlage zur Verbesserung zurückweisen. Die Genehmigung ist zu verweigern, wenn die Vorlage rechtswidrig oder unzweckmässig ist. Behebt das AGR verbesserliche Mängel nicht selber, weist es die Vorlage an die Gemeinde zurück (vgl. BVR 2016 S. 209 E. 7.1; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 61 N. 28 f.). Analoges gilt im Beschwerdeverfahren vor der JGK (vgl. VGE 2015/12/18 vom 23.11.2015 E. 6.3). Eine das Verfahren abschliessende Nichtgenehmigung rechtfertigt sich auch hier nur, wenn die Planung rechtswidrig oder unzweckmässig ist (Art. 66 VRPG i.V.m. Art. 61 Abs. 1 BauG). 4.4 Die JGK hat die Planänderung nicht inhaltlich auf deren Vereinbarkeit mit dem neuen Recht geprüft, sondern die Genehmigung schon deshalb verweigert, weil zusätzliche Abklärungen notwendig seien und die Gemeinde im Anschluss daran neu beschliessen müsse. Die Teileinzonung der fraglichen Parzelle ist somit auch nach Auffassung der Vorinstanz unter neuem Recht nicht von vornherein zum Scheitern verurteilt. Gewiss fehlte im Verfahren vor der Vorinstanz namentlich der Nachweis, dass die Gemeinde nach den neuen Regeln einen Bedarf an zusätzlichem Bauland für Wohnzwecke hat, und muss der Erläuterungsbericht, in dem die Gemeinde u.a. darzulegen hat, wie ihre Planung die (neuen) Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigt (Art. 47 Abs. 1 RPV), überarbeitet werden (vgl. Richtplan, Massnahmenblatt A_01; vgl. auch Art. 47 Abs. 2 RPV; Bundesamt für Raument-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, wicklung, Erläuternder Bericht zur Teilrevision vom 2.4.2014 der RPV, S. 27 f.). Angesichts der verhältnismässig kleinen Fläche, um die es hier geht, und des erheblichen altrechtlichen Baulandbedarfs (vgl. Genehmigungsverfügung des AGR vom 10.3.2014 S. 6; act. 5O) ist es aber nicht zum vornherein ausgeschlossen, dass der Bedarfsnachweis auch nach den neuen Regeln gelingt. Darauf deutet das im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beigebrachte Berechnungsblatt des AGR hin (act. 14A). Die Gemeinde hat im Weiteren klar zum Ausdruck gebracht, dass sie an der Planänderung auch unter neuem Recht festhalten will. Sie hat namentlich darauf hingewiesen, dass die bereits teilweise überbaute Parzelle sich mitten im Siedlungsgebiet befinde, vollständig erschlossen sei und sich gerade mit Blick auf die Forderung nach innerer Verdichtung besonders für eine Einzonung anbiete (act. 5A pag. 122, 134; vgl. auch Beschwerde Rz. 4.4.2 f.). Es kann somit nicht gesagt werden, die Gemeinde habe mit Blick auf die neue Rechtslage keinerlei raumplanerische Interessenabwägung vorgenommen (zum sog. Abwägungsausfall als nicht verbesserlicher Planungsmangel vgl. BVR 2001 S. 207 E. 3c; VGE 2015/12/18 vom 23.11.2015 E. 5.4 und 6.3). Unter diesen Umständen hätte die JGK das Verfahren nicht mit der Nichtgenehmigung der Planung abschliessen dürfen. Vielmehr wäre sie verpflichtet gewesen, die fehlenden Informationen zum rechtserheblichen Sachverhalt entweder selber einzuholen oder die Sache für entsprechende Abklärungen an das AGR zurückzuweisen (sog. Untersuchungsgrundsatz; Art. 18 Abs. 1 VRPG). 4.5 Der Vollständigkeit halber rechtfertigt es sich klarzustellen, dass die Nichtgenehmigung auch nicht wegen eines geltend gemachten Verfahrensfehlers gerechtfertigt gewesen wäre. Die Beschwerdegegnerschaft hatte vor der Vorinstanz bemängelt, dass die Gemeinde die Mitwirkung erst im Rahmen des Einspracheverfahrens gewährt habe. Schon deshalb sei die Genehmigung zu verweigern. – Wenn die vorgesehene Änderung der Grundordnung nicht von allgemeinem Interesse ist, ist ein solches Vorgehen zulässig (Art. 58 Abs. 3 Bst. c BauG). Die Vereinfachung ist namentlich angebracht, wenn nach der Art des Geschäfts keine für die Ausarbeitung der Vorlage grundlegenden Hinweise zu erwarten sind, so dass allfällige Anregungen oder Einwendungen nötigenfalls noch im Zuge des Einspracheverfahrens berücksichtigt werden können. Das kann insbesondere
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, bei Änderungen der Fall sein, die nur wenige Grundstücke betreffen (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 58 N. 6c). Die hier umstrittene Planänderung betrifft die Einzonung eines Teils der Parzelle Nr. 1___ und fällt von Umfang und Bedeutung her ohne weiteres in den Anwendungsbereich von Art. 58 Abs. 3 Bst. c BauG. 4.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass die von der Gemeinde beschlossene Planänderung mit Blick auf das neue Raumplanungsrecht nicht an einem Mangel leidet, der unverbesserlich ist. Die JGK hätte die Genehmigung deshalb nicht ohne inhaltliche Prüfung verweigern dürfen. Soweit dafür zusätzliche Abklärungen und Aktenergänzungen nötig sind, hätte die Vorinstanz diese entweder selber ausführen oder das AGR damit beauftragen müssen. 5. 5.1 Bei diesem Ergebnis bleibt der Fortgang des Verfahrens zu klären. Die Gemeinde beantragt im Hauptstandpunkt eine Bestätigung der Genehmigungsverfügung des AGR. Es ist indes nicht Sache des Verwaltungsgerichts, die Planung der Gemeinde erstmals anhand der neuen Anforderungen zu überprüfen, zumal das Gericht die Angemessenheit bzw. Zweckmässigkeit der Planung nicht zu beurteilen hat (Art. 109 KV; Art. 55 Abs. 1 und Art. 65 Abs. 1 BauG; BVR 2016 S. 209 E. 3.1, 2013 S. 31 E. 3.2, 2008 S. 66 E. 3 [zusammengefasst], 2007 S. 321 E. 3.2 f.). Sodann hat die Vorinstanz sich nicht mit allen Rügen der Beschwerdegegnerschaft auseinandergesetzt (Lärmimmissionen, Erschliessung), weshalb die Prüfung durch das Verwaltungsgericht umso weniger angebracht ist. Ein Amtsbericht des AGR über die Bauzonengrösse ist für das vorliegende Verfahren daher entbehrlich. Ebenso erübrigen sich Ausführungen zu den weiteren Vorbringen der Parteien und damit die Anordnung ergänzender Lärmmessungen sowie die Befragung der Lärmgutachterin. Die entsprechenden Beweisanträge werden abgewiesen. 5.2 Es fragt sich, ob die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an die JGK oder an das AGR zurückzuweisen ist, wie die Parteien dies in ihren
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, Eventualstandpunkten beantragen. Die JGK könnte die zur Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit fehlenden Informationen namentlich zum Baulandbedarf ebenso wie einen überarbeiteten Bericht der Gemeinde einholen und selber in der Sache entscheiden, zumal sie über volle Kognition verfügt (Art. 33 Abs. 3 RPG; Art. 66 Bst. c VRPG). Da das AGR die streitige Planung jedoch noch unter altem Recht genehmigt hat und es vorab seine Aufgabe als Genehmigungsbehörde ist, die Vorgaben des revidierten Richtplans und des revidierten RPG zu konkretisieren sowie Art und Umfang der zusätzlich erforderlichen Abklärungen zu bestimmen, rechtfertigt es sich, die Sache direkt an das Fachamt zurückzuweisen (vgl. auch BGE 1C_315/2015 und 1C_321/2015 vom 24.8.2016 E. 3.5). 6. 6.1 Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten insoweit als begründet und ist gutzuheissen, als der angefochtene Entscheid in der Sache (einschliesslich der Anweisungen an das AGR betreffend Planeinträge) aufzuheben und diese zur neuen Beurteilung im Sinn der Erwägungen an das AGR zurückzuweisen ist. Soweit weitergehend ist die Beschwerde abzuweisen (zur Kostenverlegung im vorinstanzlichen Verfahren hinten E. 6.5). 6.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Gemeinde mit ihrem Hauptbegehren, das auf einen reformatorischen Entscheid des Verwaltungsgerichts abzielt. Da die Sache aber – entsprechend dem Subeventualantrag – an das AGR zurückgewiesen wird und der Ausgang des Verfahrens noch offen ist, gilt die Gemeinde im Kostenpunkt dennoch als vollständig obsiegend (vgl. Praxisfestlegung der erweiterten Abteilungskonferenz vom 24.3.2015; BVR 2016 S. 222 E. 4.1). Damit wird die Beschwerdegegnerschaft grundsätzlich kostenpflichtig. Es ist indes zu berücksichtigen, dass das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nur deshalb notwendig wurde, weil die JGK ein Zuwarten mit dem Entscheid bis zum Wegfall des Einzonungsmoratoriums mit einer Begründung ablehnte, die dem Untersuchungsgrundsatz klar widerspricht und stattdessen – unter zusätzlicher Verletzung des rechtlichen Gehörs der Gemeinde – die Plan-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, genehmigung mit Hinweis auf das Einzonungsmoratorium verweigerte, dessen Wegfall unmittelbar bevorstand. Diese Verfahrensführung widerspricht dem Grundsatz der Prozessökonomie und hatte allseits unnötigen Aufwand zur Folge. Wegen diesen besonderen Umständen rechtfertigt es sich, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG) und die Parteikosten der Beschwerdegegnerschaft dem Kanton Bern (JGK) aufzuerlegen (Art. 108 Abs. 3 VRPG; vgl. VGE 2015/146 vom 23.2.2016 E. 5.1; Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 246 f. mit Hinweisen). 6.3 Gemäss Art. 41 Abs. 1 des kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenverordnung, PKV; BSG 168.811) beträgt das Honorar in Beschwerdeverfahren Fr. 400.-- bis 11'800.-- pro Instanz zuzüglich allfälliger Zuschläge nach Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 PKV. Innerhalb dieses Rahmentarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen Zeitaufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG). – Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerschaft macht für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ein Honorar von Fr. 7'300.-- zuzüglich Auslagen und MWSt geltend. Dies erscheint nach den obgenannten Kriterien überhöht. Die Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeitsgrad und der gebotene Zeitaufwand sind als höchstens durchschnittlich zu bezeichnen, handelt es sich doch um einen kleineren, übersichtlichen Planungsfall, für den keine Instruktionsmassnahmen nötig waren. Der zeitliche Aufwand hat sich zudem reduziert, weil die Beschwerdegegnerschaft bereits vor der JGK durch ihren Anwalt vertreten war, der sich nicht neu einarbeiten musste. Die Kosten für die Teilrechtskraftbescheinigung wurden im Übrigen separat verlegt (VGE 2016/167U1). Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände ist der Parteikostenersatz für das verwaltungsgerichtliche Verfahren auf Fr. 4'500.-- zuzüglich Auslagen und MWSt festzusetzen. 6.4 Die Gemeinde macht geltend, sie sei wegen der Gehörsverletzung geradezu ins Beschwerdeverfahren gezwungen worden, um eine gehörige Überprüfung ihrer Planung zu erreichen. Deshalb seien ihr für das verwal-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, tungsgerichtliche Verfahren die Parteikosten zu ersetzen (Beschwerde Ziff. 2.3). – Gemeinden haben im Beschwerdeverfahren in der Regel keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 4 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b VRPG). Von einer Gemeinde, die in Erfüllung einer ihr übertragenen öffentlichen Aufgabe entschieden hat, wird erwartet, dass sie grundsätzlich in der Lage ist, ihren Rechtsstandpunkt in einem späteren Beschwerdeverfahren gegen den eigenen Beschluss selber zu vertreten. Eine Ausnahme kann etwa gemacht werden, wenn eine besonders komplexe Angelegenheit vorliegt oder die Gemeinde aus anderen Gründen überfordert erscheint (vgl. BVR 2015 S. 581 E. 7.3 mit Hinweisen). Wie erwähnt, hätte die JGK auch nach Wegfall des Einzonungsmoratoriums – unter Gewährung des Gehörsanspruchs – gleich entschieden (vorne E. 3.4). Es trifft deshalb nicht zu, dass die Gemeinde einzig wegen der Gehörsverletzung an das Verwaltungsgericht gelangen musste. Im Übrigen kann nicht gesagt werden, die Komplexität des Verfahrens habe die Ressourcen der Gemeinde überfordert, so dass der Beizug eines Rechtsanwalts bzw. eine Überwälzung der dafür entstandenen Kosten ausnahmsweise gerechtfertigt wäre. 6.5 Für die vorinstanzliche Kostenverlegung ist vom Ergebnis des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auszugehen. Die Genehmigungsverfügung hätte folglich nach Wegfall des Einzonungsmoratoriums aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung unter neuem Recht an das AGR zurückgewiesen werden müssen. Bei diesem Ausgang des vorinstanzlichen Verfahrens hätten die dortigen privaten Beschwerdeführenden Anspruch auf Ersatz der Parteikosten gehabt, da der Ausgang des Verfahrens noch offen gewesen wäre und sie im Kostenpunkt als vollständig obsiegend gegolten hätten (vorne E. 6.2 mit Hinweisen). Verfahrenskosten sind für das vorinstanzliche Verfahren folglich keine zu erheben (Art. 108 Abs. 2 VRPG), hingegen hat die Gemeinde der heutigen Beschwerdegegnerschaft für das Verfahren vor der JGK die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG); diese Kostenverlegung stimmt mit den Dispositiv- Ziffern 5 und 6 des angefochtenen Entscheids überein, weshalb dieser insoweit zu bestätigen ist.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, 7. Gegen das vorliegende Urteil steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Da es sich um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG handelt (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3, 133 V 477 E. 4.1), ist die Beschwerde aber nur zulässig, wenn eine der zusätzlichen Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt ist. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass die Ziffern 4, 7 und 8 des Entscheids der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 3. Mai 2016 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern zurückgewiesen wird. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Ziffern 5 und 6 des Entscheids der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 3. Mai 2016 werden bestätigt. 3. Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Der Kanton Bern (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion) hat der Beschwerdegegnerschaft die Parteikosten für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf Fr. 5'257.45 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 01.02.2017, Nr. 100.2016.167U2, 5. Zu eröffnen: - der Einwohnergemeinde Wohlen - der Beschwerdegegnerschaft - der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern - dem Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern - dem Bundesamt für Raumentwicklung Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.