Auf eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist das Bundesgericht am 16. Juli 2015 nicht eingetreten (1C_184/2015). 100.2013.266U DAM/SIL/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 27. Februar 2015 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum und Keller Gerichtsschreiber Sieber Einwohnergemeinde Wyssachen handelnd durch den Gemeinderat, Gemeindehaus 118, Postfach 18, 4954 Wyssachen vertreten durch Rechtsanwalt … Beschwerdeführerin gegen Kanton Bern handelnd durch den Regierungsrat, vertreten durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Tiefbauamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern Beschwerdegegner betreffend Neueinreihung einer öffentlichen Strasse (RRB Nr. 762 vom 12. Juni 2013)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 2 Sachverhalt: A. Der Regierungsrat des Kantons Bern beschloss am 12. Juni 2013 den Strassennetzplan (SNP) 2014-2029 (RRB 761). Mit der Planung beschloss er am gleichen Tag Änderungen in der Strasseneinreihung (RRB 762). Danach werden mehrere Kantonsstrassen ganz oder teilweise zu Eigentum und Unterhalt an die Standortgemeinden abgetreten, darunter der Abschnitt Wyssachen Dorf-Chesslerhütte der Kantonsstrasse Nr. 1414 an die Einwohnergemeinde (EG) Wyssachen; die Abtretung erfolgt per 1. Juli 2013. Der Strassenabschnitt führt vom Ortsteil Dorf bis zur Einmündung in die Kantonsstrasse Nr. 1412 am Punkt 812 (Chesslerhütte) und weist eine Gesamtlänge von rund 2,31 km auf. B. Gegen den Beschluss des Regierungsrats betreffend die Neueinreihung des Strassenabschnitts Dorf-Chesslerhütte hat die EG Wyssachen am 24. Juli 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Beschluss sei – soweit sie betreffend – aufzuheben und die bisherige Einreihung der Strasse als Kantonsstrasse sei zu bestätigen. Der Kanton Bern beantragt mit Beschwerdeantwort vom 23. August 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 3 besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2003 S. 14, nicht publ. E. 1c [VGE 21138 vom 2.7.2002]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. aber hinten E. 3.1). 1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. 2.1 Die angefochtene Verfügung stützt sich auf die kantonale Strassengesetzgebung. Das Strassengesetz vom 4. Juni 2008 (SG; BSG 732.11) gilt für die öffentlichen Strassen (Art. 2 Abs. 1 SG). Als öffentliche Strassen gelten die dem Gemeingebrauch offenstehenden Strassen, Wege und Plätze (Art. 4 Abs. 1 SG). Sie werden nach ihrer Bestimmung und Bedeutung eingeteilt in Nationalstrassen, Kantonsstrassen, Gemeindestrassen und Privatstrassen im Gemeingebrauch (Art. 4 Abs. 2 SG). Die Strassenhoheit steht dem Kanton und im Rahmen des SG den Gemeinden zu (Art. 11 Abs. 1 SG). Kantonsstrassen stehen im Eigentum des Kantons, Gemeindestrassen im Eigentum der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2 SG). 2.2 Das Kantonsstrassennetz wird im SNP festgelegt, der das bisherige Strassenbauprogramm ablöst (Richtplan des Kantons Bern, Massnahme B_05, auch zum Folgenden; Art. 7 Abs. 2, Art. 24 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 SG). Dabei handelt es sich um ein koordinierendes Planungsinstrument (Sachplanung), wobei dessen wesentliche Elemente Teil des kantonalen Richtplans sind (Art. 24 Abs. 2 und Art. 27 Abs. 3 SG). Der Regierungsrat beschliesst den SNP alle acht Jahre und unterbreitet den Beschluss dem Grossen Rat zur Kenntnis (Art. 27 Abs. 1 und 2 SG). Die Planung teilt die Kantonsstrassen in verschiedene Kategorien ein und beziffert den ungefähren Finanzbedarf für den baulichen Unterhalt (Art. 25 Abs. 2 und 3 SG). Weiter legt sie unter anderem die Kantonsstrassen und die Gemeindestrassen fest, die an eine Gemeinde bzw. an den Kanton abgetreten werden sollen (Art. 25 Abs. 4 Bst. a und b SG). 2.3 Der Regierungsrat hat am 12. Juni 2013 den SNP 2014-2029 beschlossen und in diesem Rahmen mehrere Strassen neu eingereiht (RRB 761, Ziff. 4.3 i.V.m. Anhang 3). Die Planung sieht unter anderem vor, dass der Strassenabschnitt Wyssachen Dorf-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 4 Chesslerhütte per 1. Juli 2013 an die EG Wyssachen abgetreten wird (Art. 25 Abs. 4 Bst. a SG; vorne Bst. A). Um gegen die Änderung von Strasseneinreihungen Rechtsschutz zu ermöglichen, ist der entsprechende Teil des SNP gleichzeitig mit dem Beschluss der Planung als anfechtbare Verfügung auszugestalten (Art. 49 Abs. 1 VRPG, Art. 6 Abs. 2 der Strassenverordnung vom 29. Oktober 2008 [SV; BSG 732.111.1]; vgl. VGE 2013/221 vom 27.02.2015 [noch nicht rechtskräftig, zur Publ. in der BVR bestimmt], E. 3.1 mit Hinweisen auf die Materialien). Dementsprechend hat der Regierungsrat am 12. Juni 2013 die im SNP 2014-2029 vorgesehene Abtretung des fraglichen Strassenabschnitts an die EG Wyssachen per 1. Juli 2013 verfügt (RRB 762, Ziff. 4.1; vorne Bst. A). 3. Die EG Wyssachen kritisiert zunächst das Zustandekommen des SNP 2014-2029. 3.1 Klarzustellen ist vorab, dass der SNP an sich weder Anfechtungsobjekt noch Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bildet (vorne E. 2; vgl. zu den verfahrensrechtlichen Begriffen statt vieler BVR 2011 S. 391 E. 2.1). Die Planung kann nur insoweit Prozessthema sein, als sie im Zusammenhang mit der Neueinreihung des Strassenabschnitts Wyssachen Dorf-Chesslerhütte und dessen Abtretung vom Kanton an die Gemeinde als anfechtbare Verfügung ausgestaltet worden ist. Soweit die EG Wyssachen mit ihrem Rechtsbegehren auf Aufhebung dieser Verfügung und Bestätigung der bisherigen Strasseneinreihung darüber hinausgehend den SNP beanstanden sollte, ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten. 3.2 Die EG Wyssachen wirft dem Kanton vor, den Grundsatz der partnerschaftlichen Zusammenarbeit gemäss Art. 14 SG missachtet zu haben. Danach arbeitet der Kanton bei der Planung, der Projektierung, dem Bau und dem Betrieb der Kantonsstrassen mit den betroffenen Gemeinden partnerschaftlich zusammen (Abs. 1). Bei der Zusammenarbeit werden insbesondere das Ziel des Vorhabens, der Projektablauf und die Projektorganisation gemeinsam bestimmt (Abs. 4). 3.3 Wie sich bereits aus dem Wortlaut ergibt, spricht Art. 14 SG Planung, Projektierung, Bau und Betrieb von Kantonsstrassen an. Bei solchen Vorhaben können nicht nur die Interessen des Kantons, sondern auch diejenigen der Standortgemeinden betroffen sein. Nicht zuletzt mit Blick auf die Finanzierung soll sichergestellt werden,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 5 dass die am Projekt interessierten Kreise einbezogen werden und nach Möglichkeit damit einverstanden sind (vgl. Vortrag des Regierungsrats zum Strassengesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 2008, Beilage 2 [nachfolgend: Vortrag SG], Erläuterungen zu Art. 14, S. 12 f.). Unter welchen Voraussetzungen die Einreihung einer Strasse mit dem Beschluss zum SNP geändert werden kann, regelt Art. 14 SG allerdings nicht; für diese Frage ist vielmehr Art. 12 SG massgebend (Randtitel «Änderung von Hoheit und Eigentum»). Zudem verpflichtet das Gesetz zwar zur Zusammenarbeit, räumt den Standortgemeinden im Konfliktsfall aber keine weitergehenden justiziablen Ansprüche ein. Dieses Verständnis des Gesetzes kommt auch in Art. 7 SV zum Ausdruck, der Art. 14 SG näher ausführt: Im Rahmen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit soll eine Einigung über die wesentlichen Themen der Projektierung, des Baus, des Betriebs und des Unterhalts von Kantonsstrassen erreicht werden. Der Rechtsschutz wird dabei im Strassenplanverfahren gewährleistet (Art. 7 Abs. 2 SV); eine zusätzliche Überprüfungsmöglichkeit wurde trotz entsprechender Anträge in der Vernehmlassung nicht vorgesehen (Art. 7 Abs. 1 SV). Die Verpflichtung zur Zusammenarbeit ist aus Sicht des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers «in der Regel kein Thema für die Justiz, sondern vielmehr eine Frage der Zusammenarbeitskultur» (vgl. Vortrag der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern [BVE] zur Strassenverordnung [nachfolgend: Vortrag SV; einsehbar unter: <http://www.bve.be.ch>, Rubriken «Rechtsamt», «Rechtliche Grundlagen», «Vorträge»]; Erläuterungen zu Art. 7, S. 4). Sowohl mit Blick auf den Anwendungsbereich als auch den Regelungsinhalt vermag Art. 14 SG der EG Wyssachen somit nicht weiterzuhelfen. 3.4 Nach Art. 12 Abs. 1 SG werden die Standortgemeinden vorgängig angehört, wenn die Einreihung einer Strasse mit dem Beschluss zum SNP geändert werden soll. Die EG Wyssachen anerkennt, dass diese Anhörung stattgefunden hat (Beschwerde, S. 6); sie hat sich gegenüber der Region Oberaargau zu Handen der BVE zur hier interessierenden Neueinreihung geäussert (vgl. Vorakten, act. 6 und 7; vgl. auch Beschwerdeantwort, S. 3). Die EG Wyssachen beruft sich indes auf Art. 6 Abs. 1 SV, wonach eine Änderung der Strasseneinreihung – über das formelle Gesetz hinausgehend – grundsätzlich auch der Zustimmung der Standortgemeinde bedarf. Von der Zustimmung darf nach dieser Bestimmung allerdings abgesehen werden, wenn durch die bisherige Einreihung übergeordnete Aufgaben, insbesondere das Funktionieren des übergeordneten Strassennetzes, vereitelt würden oder wenn eine Kantonsstrasse nicht mehr überwiegend Kantonsstrassenfunktion hat. Der Kanton vertritt die Auffassung, das streitbetroffene Strassenstück diene in erster Linie der lokalen Er-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 6 schliessung und habe deshalb nicht die Funktion einer Kantonsstrasse. Verhält es sich so, darf die Strasse auch ohne Zustimmung der EG Wyssachen als Gemeindestrasse eingereiht und an diese abgetreten werden (vgl. dazu hinten E. 5). 4. Umstritten ist weiter, ob ausreichende Gründe bestehen, um auf die bisherige Strasseneinreihung zurückzukommen. 4.1 Gemäss dem Beschluss des SNP 2014-2029 sind Eigentumsänderungen an Strassen nur vorzunehmen, wenn die (neue) Funktion der Strasse einen solchen Wechsel erfordert (RRB 761 vom 12.6.2013, S. 4 Ziff. 4.3). Wie sich aus den Materialien zur Planung ergibt, sollen grundsätzlich in vier Fällen Eigentumsänderungen möglich sein (Vortrag der BVE zum SNP 2014-2029, S. 7 Ziff. 4.3): « – Geänderte Funktion als Folge der Inbetriebnahme von Nationalstrassen (Ostast A5 in Biel) – Geänderte Funktion als Folge der Inbetriebnahme von Grossprojekten – Anbindung eines Korridors ans übergeordnete Netz – Bereinigung der Diskrepanz zwischen aktueller Funktion und historischer Einreihung einzelner Strassenabschnitte» Nach Ansicht des Kantons erfüllt der Strassenabschnitt Wyssachen Dorf-Chesslerhütte nicht (mehr) die Funktion einer Kantonsstrasse. Diese Diskrepanz zwischen der aktuellen Funktion der Strasse und dem historisch gewachsenen Kantonsstrassennetz gelte es zu bereinigen (RRB 762 vom 12.6.2013, S. 5 Ziff. 5.1; Beschwerdeantwort, S. 3). Die Gemeinde verweist demgegenüber darauf, dass der fragliche Strassenabschnitt seit 1928 Kantonsstrasse sei. Es sei nicht erkennbar und werde auch nicht näher begründet, weshalb der Strasse heute eine neue Funktion zukomme oder weshalb eine allfällige neue Funktion eine Neueinreihung der Strasse erfordere. 4.2 Die Einreihung öffentlicher Strassen bezieht sich nicht auf einen abgeschlossenen Sachverhalt, sondern regelt das Rechtsverhältnis mit Wirkungen in die Zukunft. Es liegt mithin eine Dauerverfügung vor, deren Abänderung bzw. Ersetzen als «Anpassung» bezeichnet wird (vgl. BVR 2014 S. 360 E. 2.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 49 N. 26
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 7 und Art. 56 N. 3; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 78). Unter welchen Voraussetzungen eine solche Verfügung geändert werden kann, bestimmt sich in erster Linie nach den einschlägigen Spezialerlassen; fehlen besondere Vorschriften, ist nach den von Lehre und Rechtsprechung in diesem Zusammenhang entwickelten Grundsätzen auszugehen. Danach ist eine Anpassung zulässig, wenn eine allgemeine Interessen- bzw. Wertabwägung ergibt, dass das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz überwiegt. Hat ein Verwaltungsakt wohlerworbene bzw. subjektive Rechte begründet oder wurde er in einem Verfahren getroffen, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig geprüft und abgewogen worden sind, gehen die Interessen des Vertrauensschutzes in der Regel vor. Gleiches kann sich auch ergeben, wenn die betroffene Partei in gutem Glauben bereits Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht werden können. Demgegenüber drängt sich eine Anpassung namentlich dann auf, wenn sie durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a; BVR 2014 S. 360 E. 4.3, 1996 S. 450 E. 4b, 1995 S. 96 E. 2a; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 56 N. 20; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N. 35 und 36 ff.). 4.3 Das im vorliegenden Fall anwendbare Recht stellt keine spezialgesetzlichen Kriterien auf für die Änderung von Hoheit und Eigentum an Strassen. Aus Art. 12 SG ergibt sich aber immerhin, dass Strasseneinreihungen mit dem Beschluss zum SNP geändert werden können. Die Planung wird alle acht Jahre beschlossen; der Regierungsrat kann bezüglich einzelner Vorhaben früher Anpassungen vornehmen (Art. 27 Abs. 1 SG). Da es sich beim SNP nicht um einen grundeigentümerverbindlichen Nutzungsplan handelt, sind für Anpassungen keine erheblich veränderten Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) erforderlich. Für behördenverbindliche Sach- bzw. Richtpläne, zu denen auch der SNP gehört (vgl. vorne E. 2.2), gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit nur eingeschränkt: So erlaubt Art. 9 Abs. 2 RPG die Anpassung von Richtplänen hinsichtlich des bundesrechtlichen Mindestinhalts (Art. 8 RPG) bereits, wenn sich die Verhältnisse (nicht zwingend erheblich) geändert haben, sich neue Aufgaben stellen oder eine gesamthaft bessere Lösung möglich ist. Für Sachpläne verhält es sich nicht anders (vgl. Art. 17 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]; BGE 139 II 499 E. 4.2; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band II,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 8 3. Aufl. 2010, Art. 57 N. 5). Steht eine gesamthaft bessere Lösung zur Diskussion, ist eine Anpassung also sogar unter unveränderten Verhältnissen möglich (Pierre Tschannen, in Kommentar RPG, 2010, Art. 9 N. 48). Anders als bei Nutzungsplänen spielen der Vertrauensschutz keine und Anliegen der Rechtssicherheit nur eine beschränkte Rolle (vgl. Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 9 N. 33; Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, N. 2802, je mit weiteren Hinweisen). 4.4 Im Unterschied zu Sach- und Richtplänen sind mit der Neueinreihung einer Strasse zwar unmittelbare Rechte und Pflichten verbunden (Übergang von Hoheit und Eigentum, Unterhaltspflicht, Haftung usw.), was an sich für strengere Anforderungen an die Änderungsgründe spricht. Indessen verknüpft Art. 12 SG die Neueinreihung (Dauerverfügung) wie vorstehend dargelegt mit dem Beschluss zum SNP (Sachplanung). Die – namentlich im Vergleich zur Nutzungsplanung – herabgesetzten Anforderungen an die Gründe für Anpassungen des SNP gelten daher auch für Änderungen der bisherigen Strasseneinreihung. Dies erscheint insofern konsequent, als für die Einreihung die Funktion der Strasse entscheidend ist (Kantons- oder Gemeindestrasse); diese hängt massgeblich vom (Kantons-)Strassennetz ab, das mit dem SNP festgelegt wird (Art. 7 Abs. 2 SG; vgl. dazu hinten E. 5). Dass Strassen neu eingereiht werden müssen, ist mithin eine direkte Folge der planerischen Festlegungen, die in regelmässigen zeitlichen Abständen überprüft und angepasst werden. Die Neuüberprüfung des Strassennetzes setzt damit auch der Rechtsbeständigkeit der bisherigen Einreihung eine Grenze (vgl. dazu auch Fritz Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, in ZBl 1982 S. 149 ff., 167). 4.5 Mit Blick auf diese Grundsätze ist im Anliegen, Diskrepanzen zwischen aktueller Funktion und historischer Einreihung einzelner Strassenabschnitte zu bereinigen, grundsätzlich ein zulässiger Änderungsgrund zu erblicken. Das gilt auch im vorliegenden Fall: Zum einen sind seit der Einreihung des Strassenabschnitts Wyssachen Dorf-Chesslerhütte als Kantonsstrasse schon über 80 Jahre vergangen, wie die Gemeinde selbst einräumt. Es ist ohne weiteres davon auszugehen, dass sich die Verhältnisse während dieses beträchtlichen Zeitraums auch in Belangen verändert haben, welche für die Funktion der Strasse und damit für deren Einreihung wesentlich sind. Zum anderen hat der Regierungsrat mit dem SNP 2014-2029 ein neues Planungsinstrument erstmals verabschiedet. Dabei hat er unter anderem die
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 9 Grundsätze konkretisiert, welche für die Änderung von Hoheit und Eigentum an Strassen gelten sollen (RRB 761 vom 12.6.2013, S. 4 Ziff. 4.3): «1 Grundsätzlich soll das Kantonsstrassennetz nicht weiter verdichtet werden. Davon ausgenommen sind allenfalls Lücken im Kantonsstrassennetz innerhalb der Agglomerationen, wenn diese überwiegend dem regionalen Verkehr dienen. 2 Parallelführungen von Kantonsstrassen sind zu vermeiden. 3 Nationalstrassen und Kantonsstrassen der Kategorie A sind als Transitachsen lückenlos mittels Kantonsstrassen untereinander vernetzt. 4 Das Rückgrat eines Verkehrskorridors wird – sofern nicht eine Nationalstrasse diese Funktion übernimmt – durch eine Kantonsstrasse gebildet, die diesen Korridor an das übergeordnete Strassennetz anbindet. 5 Kantonsstrassen, die eine ländliche Gemeinde als Stichstrasse an das übergeordnete Netz anbinden, enden in der Regel am ersten Knoten mit wichtiger Verteilfunktion durch mindestens eine abzweigende kommunale Sammelstrasse in der Zentrumsortschaft, andernfalls im Bereich des Siedlungsschwerpunktes. Wo Ermessenspielraum besteht, sind vergleichbare Verhältnisse wie in anderen Gemeinden anzustreben.» Wird das Strassennetz im Rahmen einer planerischen Gesamtschau überprüft und die Funktion der Strassen neu beurteilt, müssen Neueinreihungen zulässig sein; die Sachplanung könnte andernfalls ihre Aufgabe nicht erfüllen. Damit ist aber auch klar, dass einzelne Aspekte, die in der Vergangenheit nach Ansicht des Kantons für die Einreihung einer Strasse als Kantonsstrasse gesprochen haben, heute anders beurteilt und gewichtet werden können und der Neueinreihung als Gemeindestrasse nicht zwingend entgegenstehen; dies gilt auch dann, wenn sich die Verhältnisse insoweit nicht verändert haben sollten. 4.6 Entgegen der Auffassung der Gemeinde liegen somit zureichende Rückkommensgründe vor. Ob diese Gründe auch in der Sache zu einer Änderung der bisherigen Strasseneinreihung führen, ist nachfolgend zu prüfen. 5. Die Parteien sind sich schliesslich uneinig, ob die Funktion des Strassenabschnitts Dorf-Chesslerhütte eine Neueinreihung als Kantonsstrasse erlaubt. 5.1 Kantonsstrassen dienen gemäss Art. 7 Abs. 1 SG dem überregionalen und dem regionalen Verkehr. Der SNP teilt sie in folgende Kategorien ein (Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 25 Abs. 2 Bst. a-c SG):
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 10 – Kategorie A: Sie umfassen die Hauptstrassen im Sinn von Art. 12 ff. des Bundesgesetzes vom 22. März 1985 über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe (MinVG; SR 725.116.2 [Neufassung des Titels vom 18. März 2011, in Kraft seit 1. August 2011; AS 2011 S. 3467]; Ergänzungsnetz). – Kategorie B: Sie schliessen Städte und Ortschaften an das übergeordnete Netz (Grundnetz und Ergänzungsnetz) an, verbinden diese Orte und die Regionen miteinander, stellen die Verbindung zu den Regionen benachbarter Kantone her oder erschliessen den Flughafen Bern-Belp. – Kategorie C: Sie verbinden Gemeinden mit den Kantonsstrassen der Kategorien A und B. Jede Gemeinde wird von einer Kantonsstrasse mindestens peripher erschlossen (Art. 7 Abs. 3 SG). Gemeindestrassen dienen laut Art. 8 SG vorwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde, erschliessen die Baugebiete, stellen die Verbindung zu den Kantonsstrassen her und dienen dem lokalen Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden. 5.2 Nach Ansicht der EG Wyssachen dient das Strassenstück Dorf-Chesslerhütte nicht nur der lokalen, sondern auch der regionalen und überregionalen Erschliessung. Ihm komme namentlich auch Bedeutung für die Erschliessung der in unwegsamem Gelände liegenden Einzelhöfe, Weiler und Siedlungen des westlichen Gemeindegebiets und der umliegenden Gegend zu. Der Verkehr auf dem fraglichen Strassenstück habe in den letzten Jahren sodann insbesondere aufgrund der erhöhten Arbeitsplatzmobilität sowie des aufkommenden Tourismus erheblich zugenommen. Weiter sei nicht ersichtlich, weshalb die Kantonsstrasse neu mitten in Wyssachen Dorf enden solle. An diesem Ort bestehe kein Knoten mit Verteilfunktion. Ein solcher sei gegebenenfalls im Bereich Hostäge/Gersberg, bei der BLS-Bushaltestelle, am Ende des Trottoirs oder bei den Punkten 721 bzw. 745 auszumachen. – Der Kanton betont demgegenüber, die EG Wyssachen werde auch nach der vorgesehenen Änderung durch eine bis in das Dorf führende Kantonsstrasse erschlossen. Dem Strassenstück Dorf-Chesslerhütte komme nicht mehr die Bedeutung einer Kantonsstrasse zu. Es diene vorwiegend dem Gemeindeverkehr, dem lokalen Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden und stelle die Verbindung der beiden Kantonsstrassen Nrn. 244.1 (Huttwil-Wyssachen) und 1412 (Eriswil-Wasen i.E.) her. Die Strasse sei eng und steil und nicht geeignet, Durchgangsverkehr aufzunehmen. Zudem bestehe eine
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 11 Fahrbeschränkung; Fahrzeuge mit einem Gewicht von über 3 Tonnen dürften das Strassenstück nicht befahren. 5.3 Das geltende Recht kennt für Kantonsstrassen neu die Kategorien A-C (Art. 25 Abs. 2 SG). Das frühere Gesetz vom 2. Februar 1964 über Bau und Unterhalt der Strassen (Strassenbaugesetz, SBG; GS 1964 S. 6 ff., in Kraft bis am 31. Dezember 2008) enthielt ursprünglich ebenfalls Vorschriften zum Begriff und zur Einteilung der Staatsstrassen, die seit dem 1. Januar 2005 als Kantonsstrassen bezeichnet werden (vgl. indirekte Änderung des SBG durch das Gesetz vom 19. April 2004 über die Umsetzung der SAR-Massnahmen im Zuständigkeitsbereich der BVE; BAG 04-72). Es sah die Kategorien Haupt-, Verbindungs- und Nebenstrassen vor (Art. 7 SBG in der Fassung vom 2. Februar 1964; GS 1964 S. 7 f.). Nach einer Revision, mit der Art. 7 SBG geändert wurde, kannte das Gesetz nur noch eine Definition für Gemeindestrassen (Art. 7 SBG in der Fassung vom 12. Februar 1985; GS 1985 S. 36); dieser Begriff blieb mit dem neuen Recht inhaltlich unverändert (vgl. Art. 8 SG und Art. 9 Abs. 1 SBG; Vortrag SG, S. 11, Erläuterungen zu Art. 8). Die Funktion der Kantonsstrassen musste deshalb aus der gesetzlichen Umschreibung der Nationalund Gemeindestrassen abgeleitet werden; sie nahmen eine Zwischenposition zwischen den Strassen von lokaler und nationaler Bedeutung ein. Wie bereits vor der erwähnten Revision waren darunter Strassen zu verstehen, die dem allgemeinen Verkehr innerhalb des Kantons bzw. dem Durchgangsverkehr zu den Nachbarkantonen sowie gegebenenfalls zum Ausland dienen (vgl. BVR 2003 S. 14 E. 3b/bb). Sowohl nach bisherigem als auch nach geltendem Recht dienen Kantonsstrassen damit dem überregionalen und dem regionalen Verkehr (vgl. Vortrag SG, S. 11, Erläuterungen zu Art. 7). Die Einreihung einer Strasse richtet sich somit nach ihrer Verkehrsbedeutung im Sinn der vorgenannten Kriterien. Wie das Verwaltungsgericht in einem früheren Urteil festgehalten hat, ist dabei entscheidend, welche Bedeutung einer Strasse schwergewichtig zukommt (vgl. BVR 2003 S. 14 E. 3b/bb und c sowie E. 4b/dd). 5.4 Die EG Wyssachen wird heute durch die aneinander anschliessenden Kantonsstrassen Nrn. 244.1 und 1414 der Kategorie C erschlossen. Die beiden Kantonsstrassen durchqueren das Gemeindegebiet und stellen die Verbindung zwischen den Kantonsstrassen Nrn. 23 (Kategorie B; Kirchberg-Burgdorf-Ramsei- Huttwil-Sursee) und 244.2 bzw. 1412 (Kategorie C; Huttwil-Eriswil bzw. Eriswil-Wasen i.E.) her. Durch die Neueinreihung des Strassenabschnitts Wyssachen Dorf-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 12 Chesslerhütte als Gemeindestrasse ist die Verbindung zu den Kantonsstrassen Nrn. 244.2 und 1412 nicht mehr Teil des kantonalen Strassennetzes. Über die Kantonsstrasse Nr. 244.1 (Huttwil-Wyssachen) bleibt dagegen die Verbindung zur Kantonsstrasse Nr. 23 bestehen (vgl. Geoportal des Kantons Bern, Karte «Strassennetz», abrufbar unter: <http://www.apps.be.ch/geo/de>). Auch mit der Neueinreihung des Strassenabschnitts Wyssachen Dorf-Chesslerhütte wird die EG Wyssachen damit von einer Kantonsstrasse erschlossen (vgl. Art. 7 Abs. 3 SG), was nicht bestritten ist (vgl. Beschwerde, S. 3). Zwar erfolgt die Erschliessung der Gemeinde durch Kantonsstrassen nach der Neueinreihung nur noch mit einer Stichstrasse. Dies ist mit Art. 7 Abs. 3 SG, der auch eine bloss periphere Erschliessung genügen liesse, indes ohne weiteres vereinbar. Zudem bleibt der EG Wyssachen mit der Verbindung zur Kantonsstrasse Nr. 23 die Verbindung zu einer Kantonsstrasse der Kategorie B erhalten. 5.5 Zu klären ist weiter die Verkehrsbedeutung des von der Neueinreihung betroffenen Strassenstücks. Insoweit ist wenig überzeugend, was die Gemeinde bezüglich der regionalen und überregionalen Bedeutung der heutigen Kantonsstrasse Nr. 1414 Wyssachen Dorf-Chesslerhütte vorbringt: Soweit sie ausführt, das fragliche Strassenstück diene der lokalen Erschliessung der Einzelhöfe, Weiler und Siedlungen auf dem Gemeindegebiet, ist ihr entgegenzuhalten, dass der Verkehr innerhalb der Gemeinde über Gemeindestrassen erfolgt. Diese Strassen dienen nach Art. 8 SG sodann auch dem lokalen Verkehr zwischen Gemeinden. Der Hinweis der EG Wyssachen auf die Bedeutung, welche dem Strassenstück Dorf-Chesslerhütte im Zusammenhang mit der Anbindung der Bevölkerung, des Gewerbes und des Gemeindegebiets an die umliegenden Gemeinden Huttwil, Eriswil, Sumiswald und Dürrenroth zukommt, geht daher an der Sache vorbei. Nach Art. 8 SG sind es zudem die Gemeindestrassen, welche die Verbindung zu den Kantonsstrassen herstellen. Die EG Wyssachen kann somit auch nichts zu ihren Gunsten ableiten, wenn sie ausführt, das fragliche Strassenstück stelle für die Pendlerinnen und Pendler die (lokale) Verbindung zur Kantonsstrasse her. Für die Begründung einer regionalen oder überregionalen Bedeutung des Strassenstücks unbehelflich ist schliesslich auch das Argument, der Verkehr und der Tourismus hätten in den letzten Jahren zugenommen. Nicht jede intensiv genutzte und touristisch bedeutsame Strasse muss eine Kantonsstrasse sein. Auch Strassen, die «nur» Gemeindestrassen sind, können ein nicht unerhebliches Verkehrsaufkommen aufweisen. Ausserdem würde das Netz der Kantonsstrassen ausufern, wären allein diese Gesichtspunkte für die Einreihung einer
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 13 Strasse als Kantonsstrasse ausschlaggebend. Dies widerspräche dem SNP 2014- 2029, der eine weitere Verdichtung des Kantonsstrassennetzes grundsätzlich verhindern will (vgl. vorne E. 4.5). Andere Gründe, weshalb die Kantonsstrasse Nr. 1414 im Abschnitt Wyssachen Dorf-Chesslerhütte regionale oder überregionale Bedeutung haben sollte, sind nicht ersichtlich. 5.6 Zu prüfen bleibt, wo die in die EG Wyssachen führende Kantonsstrasse enden soll. – Der Kanton hat sich bei der Neueinreihung an den Grundsatz gehalten, dass Kantonsstrassen, die wie im vorliegenden Fall eine ländliche Gemeinde (neu) als Stichstrasse an das übergeordnete Netz anbinden, in der Regel am ersten Knoten mit wichtiger Verteilfunktion enden (Zentrumsortschaft, Siedlungsschwerpunkt; vorne E. 4.5). Es lässt sich nicht erfolgreich bestreiten und wird von der Gemeinde auch nicht substanziiert in Frage gestellt, dass im Ortsteil Dorf ein Siedlungsschwerpunkt der EG Wyssachen liegt. Dort befinden sich die wichtigsten öffentlichen Gebäude wie etwa die Gemeindeverwaltung und die Post sowie die Bushaltestelle «Wyssachen Dorf» (vgl. <http://www.wyssachen.ch>, Rubriken «Ortsplan», «Ortsplan online (Regio GIS)» [Themenbaum; öffentliche Gebäude/Einrichtungen]). Im Dorf zweigen sodann einige grössere Strassen ab, welche Teile des weiteren Gemeindegebiets erschliessen, namentlich die in Richtung «Wisli» und zum «Neuhuser» führenden Wege (vgl. Geoportal des Kantons Bern, Karte «Strassennetz», abrufbar unter: <http://www.apps.be.ch/geo/de>). Zwar mag zutreffen, dass diese Verkehrswege bzw. die davon abzweigenden Strassen nicht dieselbe Bedeutung haben wie die an den von der Beschwerdeführerin genannten Punkten 721 (Gebiet Hostäge/Gersberg) und 745 abzweigenden Strassen in Richtung «Stäffelershus» und «Mannshus» bzw. «Rütimatt». Dies ändert allerdings nichts daran, dass auch vom Ortsteil Dorf aus wichtige Teile des Gemeindegebiets erschlossen werden. Insbesondere mit Blick auf den Siedlungsschwerpunkt im Dorf ist es daher nicht zu beanstanden, diesen Ortsteil als den ersten Knoten mit wichtiger Verteilfunktion zu betrachten. Hieran ändert auch nichts, dass das Trottoir nach der Darstellung der Gemeinde über diesen Ortsteil hinaus weitergeführt wird oder sich auch nach diesem Ortsteil noch Bushaltestellen finden. Auch Gemeindestrassen müssen verkehrssicher ausgestaltet sein und bilden Teil des öffentlichen Verkehrsnetzes. Dem Kanton kann damit nicht vorgeworfen werden, er habe den neuen Punkt für den Übergang der Kantons- in die Gemeindestrasse nach unsachlichen Gesichtspunkten festgelegt oder sich in Widerspruch zu den eigenen Einreihungskriterien begeben.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 14 5.7 Der Kanton durfte somit dem Strassenabschnitt Wyssachen Dorf-Chesslerhütte nur lokale Verkehrsbedeutung beimessen, was die Einreihung als Gemeindestrasse erlaubt. 6. Im Ergebnis erweisen sich die Neueinreihung des Strassenabschnitts Wyssachen Dorf- Chesslerhütte als Gemeindestrasse und die Abtretung dieses Strassenstücks an die EG Wyssachen – auch ohne Zustimmung der Gemeinde – nicht als rechtsfehlerhaft. Die angefochtene Verfügung beruht weder auf einem unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt noch auf einer anderen Rechtsverletzung. Weitere Sachverhaltsabklärungen sind entbehrlich. Soweit die Gemeinde verlangt, es seien zusätzliche Akten einzuholen, werden die Beweisanträge deshalb abgewiesen. Die Beschwerde erweist sich in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Gemeinde an sich kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Da sie nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, können ihr indes keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2 VRPG; BVR 2003 S. 14, nicht publ. E. 7 [VGE 21138 vom 2.7.2002]). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 104 Abs. 1 und 3 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gesprochen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.02.2015, Nr. 100.2013.266U, Seite 15 3. Zu eröffnen: - der Beschwerdeführerin - dem Beschwerdegegner Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.