Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2D_29/2025
Sentenza del 23 aprile 2026
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Hänni, Ryter,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
Consorzio A.________, composto da:
1. B.________ SA,
2. C.________ SA,
patrocinate dall'avv. Raffaello Balerna,
ricorrenti,
contro
D.________ SA,
patrocinata dall'avv. Fabio Abate,
opponente,
Consorzio E.________, composto da:
1. F.________ SA,
2. G.________ SA,
opponenti,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona,
Oggetto
Appalti pubblici, prestazioni di ingegneria civile,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale contro la sentenza emanata
il 13 novembre 2025 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2025.268).
Fatti
A.
A.a. La D.________ SA ha tra i suoi scopi l'esercizio della ferrovia a scartamento ridotto da X.________ a Y.________, in base alle concessioni federali rilasciate in tal senso e alle loro successive modifiche. Il 13 marzo 2024, essa ha indetto un pubblico concorso per aggiudicare le prestazioni di ingegneria civile concernenti interventi su quattro manufatti e due sottopassaggi sulla linea ferroviaria di cui è concessionaria.
A.b. Valutate le otto offerte ricevute, la committente ne ha escluse sei, tra cui quella del Consorzio A.________, composto dalle società B.________ SA e C.________ SA. Ha quindi aggiudicato la commessa al Consorzio E.________, composto dalle società F.________ SA e G.________ SA, la cui offerta era giunta prima in graduatoria.
A.c. Diverse concorrenti, tra cui le società componenti il Consorzio A.________, hanno adito il Tribunale amministrativo ticinese, chiedendo l'annullamento dell'aggiudicazione e dell'intero concorso rispettivamente che l'appalto fosse deliberato in loro favore.
A.d. In parziale accoglimento di due ricorsi, tra cui quello delle società componenti il Consorzio A.________, il 5 febbraio 2025 la Corte cantonale ha annullato l'aggiudicazione e rinviato gli atti alla società committente, affinché completasse l'istruttoria e, dopo avere svolto una nuova valutazione di tutti i concorrenti, deliberasse l'appalto.
A.e. Dopo avere proceduto in tal senso ed avere escluso quattro concorrenti, tra cui le società componenti il Consorzio A.________, il 1° luglio 2025 la committente ha confermato la delibera della commessa alle società componenti il Consorzio E.________.
A.f. Le società componenti il Consorzio A.________ hanno nuovamente adito il Tribunale amministrativo ticinese il quale, con sentenza del 13 novembre 2025, ha respinto il gravame. La Corte cantonale ha giudicato che la delibera della commessa alle società componenti il Consorzio E.________ era conforme alle regole di gara e andava tutelata.
B.
B.a. Il 18 dicembre 2025, le società componenti il Consorzio A.________ hanno inoltrato davanti al Tribunale federale un ricorso sussidiario in materia costituzionale, da trattare in subordine quale ricorso in materia di diritto pubblico, con cui domandano: in via principale, che siano annullate sia la sentenza cantonale sia l'intera procedura di concorso pubblico; in via subordinata, che sia annullata la sentenza cantonale e venga accertata l'illiceità dell'aggiudicazione. In via cautelare, hanno chiesto di vietare alla società committente di concludere il contratto per la durata della procedura.
B.b. Con decreto presidenziale del 14 gennaio 2026, l'istanza formulata in via cautelare è stata respinta.
B.c. In relazione al merito, la Corte cantonale si è riferita alla propria sentenza. Le società componenti il Consorzio E.________ non si sono espresse, mentre la società committente ha domandato che, per quanto ammissibile, il gravame sia respinto. In replica, le ricorrenti hanno confermato la loro posizione.
Diritto
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e verifica con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 149 II 66 consid. 1.3).
1.1. La sentenza cantonale, impugnata da tutte le società componenti il Consorzio A.________ (sentenza 2C_327/2022 del 26 luglio 2022 consid. 1.3), è una decisione in materia di appalti pubblici. Salvo eccezioni, qui non date, in tale contesto il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile se il caso pone una questione di diritto di importanza fondamentale giusta l'art. 83 lett. f n. 1 LTF e, cumulativamente (DTF 146 II 276 consid. 1.2), se il valore dell'appalto raggiunge il valore soglia previsto dall'art. 83 lett. f n. 2 LTF (DTF 144 II 184 consid. 1.2; sentenza 2C_300/2025 del 20 ottobre 2025 consid. 1.1). Quando queste condizioni non sono adempiute, va verificata l'esistenza degli estremi per trattare il gravame come ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 LTF; sentenza 2D_5/2026 del 17 marzo 2026 consid. 1.1).
1.2. Ora, le ricorrenti non sostengono l'esistenza di nessuna questione di diritto di importanza fondamentale, perché esse indicano che il Tribunale federale deve solo esprimersi sull'affidabilità del preventivo della committente, ed una simile questione non risulta nemmeno altrimenti manifesta. Di conseguenza, quale ricorso ordinario in materia di diritto pubblico, il gravame dev'essere dichiarato inammissibile, senza che sia necessario esaminare il raggiungimento dei valori soglia.
1.3. Presentato nei termini di legge (art. 46 cpv. 1 lett. c in relazione con l'art. 100 cpv. 1 e con l'art. 117 LTF) contro una decisione finale di un'autorità cantonale di ultima istanza con natura di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 in relazione con l'art. 114 LTF), il gravame è per contro proponibile come ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF).
1.4. In effetti, alle ricorrenti, soccombenti davanti all'istanza inferiore, va riconosciuto anche un interesse giuridico ad insorgere (art. 115 LTF), per chiedere, come in sede cantonale, di invalidare l'intera procedura (DTF 141 II 307 consid. 6.6; 14 consid. 4.7; sentenza 2D_5/2022 del 13 febbraio 2024 consid. 1.2.2) o per chiedere, in caso di conclusione del contratto, la constatazione dell'illiceità dell'aggiudicazione (DTF 141 II 14 consid. 4.6; decreto presidenziale 2D_29/2025 del 14 gennaio 2026 consid. 3.4).
2.
2.1. Con il ricorso sussidiario in materia costituzionale si può censurare la lesione dei diritti costituzionali (art. 116 LTF), il cui rispetto non è esaminato d'ufficio (art. 106 cpv. 2 LTF in relazione con l'art. 117 LTF). Chi ricorre deve spiegare nel dettaglio, alla luce dei considerandi della sentenza impugnata, quali diritti costituzionali sarebbero stati violati (DTF 150 I 80 consid. 2.1). Critiche che non sono conformi ai criteri indicati non possono essere approfondite.
2.2. I fatti che risultano dalla querelata sentenza sono di principio vincolanti (art. 105 cpv. 1 e 118 cpv. 1 LTF). Qualora il ricorrente ritenga che siano stati accertati in violazione di diritti costituzionali e, segnatamente, in modo arbitrario, deve motivare la censura in conformità all'art. 106 cpv. 2 LTF (cui rinvia l'art. 117 LTF; DTF 148 V 366 consid. 3.3).
3.
3.1. La causa riguarda una commessa pubblica retta dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL/TI 730.500) e impostata secondo la procedura libera per l'aggiudicazione di prestazioni di ingegneria civile sulla linea ferroviaria D.________. Adito dalle società componenti il Consorzio A.________, il Tribunale amministrativo ticinese ha confermato la liceità della delibera alle società componenti il Consorzio E.________.
3.2. Dopo avere indicato che il suo giudizio poteva essere emanato sulla base degli atti, senza procedere a un'ulteriore istruzione della causa, l'istanza inferiore ha infatti osservato che:
(a) la critica, secondo cui la stima della committente in merito alle ore necessarie allo svolgimento del mandato era inattendibile, non poteva essere condivisa; nell'elaborazione del preventivo, allestito con metodo e secondo criteri sostenibili, la committente non risultava avere abusato del proprio potere di apprezzamento (giudizio impugnato, consid. 3);
(b) la stima / il preventivo delle ore da parte della committente resistevano anche alle ulteriori censure presentate e si fondavano su valutazioni che non apparivano arbitrarie (giudizio impugnato, consid. 4).
4.
4.1. Le ricorrenti denunciano una lesione del diritto di essere sentite (art. 29 cpv. 2 Cost.) e del divieto d'arbitrio (art. 9 Cost.).
Da un lato, l'istanza inferiore non avrebbe motivato il diniego di fare svolgere una perizia per verificare la correttezza del calcolo dell'onorario dell'ingegnere civile giusta la norma SIA 103, edizione 2014, effettuato dalla committente. D'altro lato, non avrebbe compreso che l'assunzione di questo mezzo di prova appariva "imprescindibile" alla luce della materia "assolutamente specialistica" in discussione.
4.2. Dall'art. 29 cpv. 2 Cost. è dedotto sia il diritto ad una decisione motivata che il diritto ad offrire prove pertinenti e ad ottenerne l'assunzione (sentenza 2C_175/2025 del 31 marzo 2026 consid. 6.2).
Il diritto a una decisione motivata non impone di discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure formulati. Basta che dalla decisione impugnata emergano gli elementi sui quali l'autorità fonda il suo ragionamento (DTF 143 II 65 consid. 5.2). Illimitato non è nemmeno il diritto ad offrire prove pertinenti e ad ottenerne l'assunzione. Se le prove assunte hanno permesso all'autorità di formarsi una propria opinione e le ulteriori prove offerte non potrebbero condurla a modificare il suo convincimento, essa può infatti porre fine all'istruttoria, procedendo a un apprezzamento anticipato delle prove, che il Tribunale federale rivede solo nell'ottica del divieto d'arbitrio (DTF 140 III 264 consid. 2.3). Spetta a chi ricorre sostanziare l'arbitrarietà di tale scelta, che è data solo quando l'istanza inferiore non ha manifestamente compreso il senso e la portata di un mezzo di prova, ha omesso di considerare un mezzo di prova pertinente senza un serio motivo, o se ha tratto delle deduzioni insostenibili, con conseguenze concrete sull'esito del litigio nel suo complesso (DTF 143 IV 500 consid. 1.1).
4.3. Ora, l'opinione del Tribunale amministrativo ticinese in merito alla richiesta di esecuzione di una perizia è concisa ma chiara e risulta dal considerando 1.2 del giudizio impugnato, in cui i Giudici ticinesi indicano che, per risolvere il quesito giuridico che si pone, l'assunzione di questa prova non è considerata necessaria.
D'altra parte, indicando che il Tribunale amministrativo ticinese si sarebbe "piegato passivamente alle spiegazioni fornite dal committente in merito alla correttezza del calcolo degli onorari, schierandosi d'acchito dalla parte di quest'ultimo", le ricorrenti segnalano certo di avere una diversa opinione al riguardo, ma non portano la dimostrazione della manifesta insostenibilità della rinuncia ad assumere ulteriori prove, che avrebbe richiesto la formulazione di una motivazione qualificata (precedente consid. 4.2).
4.4. In relazione al diniego di fare svolgere una perizia non è quindi dimostrata né la lesione dell'art. 29 cpv. 2 Cost. né quella dell'art. 9 Cost.
5.
5.1. Le insorgenti considerano che la Corte cantonale abbia violato il divieto d'arbitrio (art. 9 Cost.) anche in relazione alla conferma della stima delle ore svolta dalla committente.
Esse indicano di sapere che l'autorità giudiziaria doveva rispettare l'ampio potere di apprezzamento di cui disponeva la società appaltante, ma che tale libertà trova il suo limite nel divieto d'arbitrio, e che questo limite sarebbe stato in concreto superato. La Corte cantonale avrebbe dovuto quindi intervenire, correggendo l'operato della committente.
5.2. In materia di commesse pubbliche, l'autorità giudiziaria cantonale esamina liberamente se il committente ha applicato in modo corretto la legislazione determinante. Quando il diritto materiale lascia a quest'ultimo un ampio potere di apprezzamento, come nella fase di valutazione e di confronto delle offerte (DTF 141 II 353 consid. 3), il giudice deve tuttavia badare a non interferire indebitamente nella libertà di decisione del committente e può intervenire solo in presenza di un abuso o di un eccesso del potere di apprezzamento, ciò che può essere equiparato ad un controllo d'arbitrio (DTF 141 II 353 consid. 3; sentenza 2C_913/2022 del 3 agosto 2023 consid. 4.3).
Davanti a un ricorso sussidiario in materia costituzionale, il Tribunale federale deve a sua volta verificare se la Corte cantonale abbia fatto uso del proprio potere d'esame in modo sostenibile, ciò che si traduce di nuovo in un controllo limitato all'arbitrio. In questo contesto, esso evita però la cosiddetta duplice limitazione del potere di esame e verifica liberamente se i Giudici cantonali hanno applicato la nozione di arbitrio in modo corretto (sentenze 2D_5/2022 del 13 febbraio 2024 consid.5.2; 2C_913/2022 del 3 agosto 2023 consid. 4.3).
5.3. L'asserita lesione del divieto d'arbitrio da parte dell'istanza inferiore non è tuttavia dimostrata, nemmeno in questo contesto.
In effetti, le ricorrenti osservano che le motivazioni addotte dall'istanza inferiore "appaiono arbitrarie per più versi". Quanto poi però segue, a giustificazione della necessità che i Giudici ticinesi intervenissero sull'agire insostenibile della società committente, si esaurisce nella presentazione della loro visione della situazione, ciò che non basta, perché il fatto che una soluzione diversa da quella adottata potrebbe entrare in considerazione o sarebbe addirittura preferibile non comporta ancora una violazione dell'art. 9 Cost. da parte della committente rispettivamente dei Giudici ticinesi, nel non essere intervenuti per correggere la prima (DTF 144 I 318 consid. 5.4).
5.4. Ad una diversa conclusione, non conduce il nuovo richiamo - presentato sempre nel capitolo dedicato all'arbitrio - al diritto a una motivazione sufficiente.
5.4.1. Come detto, il diritto a una decisione motivata garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. non impone di discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure formulati. È sufficiente che dalla decisione impugnata emergano gli elementi sui quali l'autorità fonda il suo ragionamento (DTF 143 II 65 consid. 5.2). Il diritto a una decisione motivata è leso solo se l'autorità non si pronuncia su critiche di una certa pertinenza o omette di considerare argomenti e allegazioni importanti (sentenza 2C_543/2022 del 29 settembre 2023 consid. 5.3).
5.4.2. Ora, alla stima rispettivamente al preventivo delle ore necessarie per le varie fasi di progetto, il giudizio cantonale dedica ampio spazio (ivi, consid. 3 e 4) e motiva anche a sufficienza le ragioni per le quali un intervento correttivo dell'autorità giudiziaria non si giustifica.
D'altra parte è vero che le ricorrenti lamentano il mancato esame di una "contestazione centrale", relativa ad una precedente prassi della Corte cantonale, ma è anche vero che a tale indicazione non segue nessuna spiegazione specifica, dalla quale risulti dove e in che termini avevano formulato l'argomento che non sarebbe stato vagliato e perché il suo esame fosse imprescindibile per dirimere la lite (art. 106 cpv. 2 LTF).
6.
6.1. Per quanto precede, il ricorso in materia di diritto pubblico, presentato in subordine, dev'essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale dev'essere respinto.
6.2. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza, e vanno poste a carico delle ricorrenti, in solido (
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è respinto.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 3'500.-- sono poste a carico delle ricorrenti, in solido.
4.
Comunicazione alle parti o ai loro patrocinatori, al Dipartimento del territorio, Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche, e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 23 aprile 2026
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
Il Cancelliere: Savoldelli