Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_921/2022
Urteil vom 29. August 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Ryter, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Marti.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Peter Ling,
gegen
Bundesamt für Gesundheit, Direktionsbereich Verbraucherschutz, Schwarzenburgstrasse 157, 3003 Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Strahlenschutz,
Beschwerde gegen den Abschreibungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III,
vom 11. Oktober 2022 (C-6354/2020).
Sachverhalt
A.
B.________ ist CEO der auf neuro-radiochirurgische Behandlungen spezialisierten A.________ AG. Für diese schloss er am 5. März 2019 mit der Ca.________ GmbH einen Kauf- und Lizenzvertrag ab über das Strahlentherapiegerät "Gamma Knife D.________" der Herstellerfirma Cb.________. In der Folge wandte sich B.________ an das Bundesamt für Gesundheit und reichte mit Schreiben vom 25. Februar 2020 für die A.________ AG ein Bewilligungsgesuch für den Umgang mit ionisierender Strahlung im Zusammenhang mit einem Gamma Knife ein. Mit Verfügung vom 13. November 2020 wies das Bundesamt für Gesundheit das Gesuch ab, da die gemäss Strahlenschutzgesetz verlangte Rechtfertigung der Strahlenexposition nicht gegeben sei.
B.
B.a. Dagegen erhob die A.________ AG mit Eingabe vom 16. Dezember 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Parallel dazu reichte sie am 17. März 2021 beim Bundesamt für Gesundheit ein neues Bewilligungsgesuch zum Betrieb eines anderen Therapiegeräts - eines medizinischen Beschleunigers inklusive IGRT-Röntgenkomponenten für ein "ZAP-X Radiosurgery System" (nachfolgend: ZAP-X-System) - ein. Dieses Gesuch wurde kurz darauf bewilligt und die A.________ AG nahm die ZAP-X-Technologie zur Behandlung von Patienten bereits im Frühjahr 2021 in Betrieb (s. angefochtenes Urteil E. 2.5.1).
B.b. Mit Eingabe vom 6. April 2022 stellte das Bundesamt für Gesundheit den Beweisantrag, die A.________ AG sei anzuweisen, den Vertrag und weitere Vereinbarungen zwischen ihr und der Cb.________, Herstellerin des Gamma Knife, zu edieren. Es reichte in diesem Zusammenhang eine E-Mail von B.________ vom 26. November 2020 ein, worin sich dieser erkundigte, ob die A.________ AG "rein formell einen Rekurs beantragen [könne], um Cb.________ über die kommenden Jahre bis zu einem finalen Entscheid beim Verwaltungs-Gericht eine gewisse Option offen zu halten und gleichzeitig ein weiteres Gesuch für ein ZAP beim BAG einreichen" könne. Denn aktuell werde nach einer Möglichkeit gesucht, aus dem Vertrag mit Cb.________ auszusteigen, um frei für das ZAP-X-System zu sein. Cb.________ hingegen lasse die A.________ AG nur aus dem Vertrag raus, wenn sie weiterhin als "Vehikel" für den Rekurs zur Verfügung stehe, vor allem um die Methode zu bewahren. Zudem führte B.________ in der E-Mail aus, dass es völlig unrealistisch sei, das ZAP-X-System wieder zu Gunsten eines Gamma Knife auszutauschen, wenn ein ZAP-X-System bewilligt und installiert werde, auch wenn Cb.________ mit dem Rekurs erfolgreich sein sollte (s. angefochtenes Urteil E. 2.4.1).
B.c. Auf Einladung des Bundesverwaltungsgerichts reichte die A.________ AG am 13. Juni 2022 das «Settlement Agreement» zwischen ihr, der Cb.________ und der Ca.________ GmbH vom 7. Dezember 2020 ein. Mit dieser Vergleichsvereinbarung sollte der Kauf- und Lizenzvertrag vom 5. März 2019 aufgehoben und die A.________ AG insbesondere verpflichtet werden, Beschwerde gegen den Entscheid des Bundesamts für Gesundheit zu führen (unter vollständiger Ausschöpfung des Instanzenzugs), wobei die Cb.________ die Kosten des Beschwerdeverfahrens decken und die Rechtsanwälte der A.________ AG instruieren werde (s. angefochtenes Urteil E. 2.4.2).
Neben der Vergleichsvereinbarung reichte die A.________ AG ausserdem eine Erklärung von B.________ vom 10. Juni 2022 ein, mit welcher dieser unter anderem seine E-Mail an das Bundesamt für Gesundheit vom 26. November 2020 (s. vorstehende lit. B.b) in den damaligen Kontext setzen wollte: Die angefochtene Verfügung vom 13. November 2020 habe die A.________ AG in eine existenzbedrohende Lage gebracht. Sie sei finanziell nicht in der Lage gewesen, den Abschluss des Beschwerdeverfahrens abzuwarten, um das gewünschte Behandlungsgerät Gamma Knife zu erhalten. Am 26. November 2020 sei zudem noch nicht sicher gewesen, ob die Cb.________ für eine einvernehmliche Lösung Hand bieten würde. Um eine Beschwerde gegen die Ablehnung der Bewilligung zu führen und auf der anderen Seite ein neues Genehmigungsverfahren für das ZAP-X-System anstossen zu dürfen, habe B.________ einen Mitarbeiter des Bundesamts für Gesundheit um die Möglichkeit gebeten, sowohl für das Gamma Knife in den Rekurs gehen zu können, als auch zeitgleich um eine Genehmigung für das ZAP-X-System ersuchen zu dürfen. Mit der in der Folge geschlossenen Vergleichsvereinbarung habe er dann sicherstellen wollen, dass die Möglichkeit des späteren Betriebs eines Gamma Knife erhalten bleibe, ohne dass die A.________ AG ein finanzielles Risiko für dieses Verfahren tragen müsse. Zusammenfassend sei die Methode der Wahl nach wie vor das Gamma Knife. B.________ wolle für den Verbleib der Methode und Technologie Gamma Knife in der Schweiz einstehen, um die Chance zu wahren, bei erfolgreichem Ausgang des Verfahrens entweder in Zürich oder bei einem weiteren momentan geplanten Behandlungszentrum diese Technologie zur Verfügung zu haben (s. angefochtenes Urteil E. 2.4.3).
B.d. Mit Stellungnahme vom 31. August 2022 beantragte das Bundesamt für Gesundheit vor Bundesverwaltungsgericht neu, dass auf die Beschwerde der A.________ AG nicht einzutreten und diese eventualiter abzuweisen sei. Zur Begründung führte es aus, der A.________ AG fehle es an einem aktuellen und praktischen Interesse. Ausserdem sei von einer rechtsmissbräuchlichen oder zumindest den Grundsatz von Treu und Glauben verletzenden Beschwerde auszugehen.
B.e. Am 11. Oktober 2022 fällte das Bundesverwaltungsgericht einen Abschreibungsentscheid. Zusammengefasst erwog es, die Beschwerde sei infolge Wegfalls des schutzwürdigen Interesses im einzelrichterlichen Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. November 2022 gelangt die A.________ AG ans Bundesgericht. Sie verlangt, der Abschreibungsentscheid vom 11. Oktober 2022 sei aufzuheben und die Angelegenheit sei mit der Anweisung, auf die Beschwerde vom 16. Dezember 2020 sei einzutreten und es sei in der Sache zu entscheiden, an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Mit Vernehmlassung vom 17. Februar 2023 beantragt das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 6. März 2023 hält die A.________ AG an ihren Rechtsbegehren fest. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a und
2.
2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 147 I 73 E. 2.1). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten sowie des kantonalen Rechts gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 149 I 248 E. 3.1; 149 I 105 E. 2.1; 148 I 104 E. 1.5; 147 II 44 E. 1.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig, sprich willkürlich, sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.2). Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vorstehende E. 2.1). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 148 IV 356 E. 2.1; 140 III 264 E. 2.3; 139 II 404 E. 10.1).
3.
Streitig ist vor Bundesgericht die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht die Legitimation der Beschwerdeführerin verneint, die Bewilligungsverweigerung vom 13. November 2020 anzufechten. Die Beschwerdeführerin rügt dabei primär eine Verletzung von Art. 48 Abs. 1 VwVG (SR 172.021).
3.1. Zur Beschwerde legitimiert ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Art. 48 Abs. 1 VwVG entspricht Art. 89 Abs. 1 BGG und ist in Anlehnung an diesen auszulegen (BGE 139 II 328 E. 3.2; 139 II 279 E. 2.2; Urteil 2C_428/2017 vom 26. Juni 2018 E. 3.1).
3.2. Das schutzwürdige Interesse (Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG; Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG) besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn der Beschwerdeführer mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann (BGE 147 I 478 E. 2.2; 141 II 14 E. 4.4). Das Rechts-schutzinteresse muss somit nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein. Fällt das schutzwürdige Interesse im Laufe des Verfahrens dahin, wird die Sache als erledigt erklärt; fehlte es schon bei der Beschwerdeeinreichung, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (vgl. BGE 142 I 135 E 1.3.1; 137 I 23 E. 1.3; je mit Hinweisen). Ausnahmsweise ist unter Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses auf eine Beschwerde einzutreten, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335 E. 1.3; 139 I 206 E. 1.1).
3.3. Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, dass aufgrund der Erteilung der Betriebsbewilligung für das ZAP-X-System und der Aufnahme des Patientenbetriebs kein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung der erstinstanzlichen Verfügung mehr erkennbar sei. Aus der E-Mail von B.________ vom 26. November 2020 (s. vorstehende lit. B.b) ergebe sich laut Vorinstanz unzweideutig, dass die Beschwerdeführerin seit der Erteilung der Bewilligung des ZAP-X-Systems kein Interesse mehr an der Installation eines Gamma Knife habe. Daran ändere auch die später erfolgte und gegenteilige Erklärung von B.________ vom 10. Juni 2022 (s. vorstehende lit. B.c) nichts, zumal die dortigen Ausführungen vor dem Hintergrund der Vergleichsvereinbarung mit der Cb.________ und einer entsprechenden Instruktion dieser zu sehen seien. Vor Bundesgericht bestreitet die Beschwerdeführerin nicht mehr, dass ihr ein aktuelles und praktisches Interesse an der Beschwerdeführung fehlt. Streitig und im Folgenden zu prüfen ist allerdings, ob die kumulativen Voraussetzungen für die Bejahung der Beschwerdelegitimation trotz Wegfalls des aktuellen und praktischen Rechtsschutzinteresses erfüllt sind.
3.4. Die Vorinstanz gelangt in dieser Hinsicht zum Schluss, dass vorliegend keine Fragen aufgeworfen werden, welche sich unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können und deren rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. Im Ergebnis ist diese Beurteilung nicht zu beanstanden und was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht:
Zusammengefasst führte das Bundesamt für Gesundheit in seiner Verfügung vom 13. November 2020 aus, dass der Umgang mit einem neuen Gamma Knife, das 192 geschlossene hoch radioaktive Cobalt-60 Quellen verwende, aufgrund von vorteilhafteren Alternativen nicht mehr dem Stand von Wissenschaft und Technik entspreche und eine Rechtfertigung gemäss Art. 8 des Strahlenschutzgesetzes vom 22. März 1991 (StSG; SR 814.50) i.V.m. Art. 3 der Strahlenschutzverordnung vom 26. April 2017 (StSV; SR 814.501) deshalb nicht mehr gegeben sei (s. dort E. 3.3.8). Selbst wenn vor diesem Hintergrund mit der Beschwerdeführerin davon auszugehen wäre, dass sich die Frage der Rechtfertigung für den Einsatz eines Gamma Knife unter vergleichbaren Voraussetzungen jederzeit wieder stellen könnte, handelt es sich dabei nicht um eine Frage, deren rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, hat sich die Beschwerdeführerin vorliegend mit dem Abschluss des Kaufvertrags für das Gamma Knife noch vor dem Erstkontakt mit der Bewilligungsbehörde selbst in die Situation gebracht, dass sie den Abschluss des Verfahrens nicht ohne sofortige Aufnahme der Geschäftstätigkeit mit einem alternativen Gerät abwarten konnte. Daraus kann somit gerade nicht geschlossen werden, dass aufgrund der zu erwartenden Verfahrensdauer im Urteilszeitpunkt ein aktuelles Interesse der beschwerdeführenden Partei regelmässig entfallen würde. Auch der Umstand, dass die Vorbereitung des Bewilligungsverfahrens zeit- und kapitalintensiv sei, führt noch nicht dazu, dass eine rechtliche Überprüfung einer Bewilligungsverweigerung vor Bundesverwaltungsgericht kaum je rechtzeitig möglich wäre. Vielmehr handelt es sich dabei um unternehmerische Risiken. Es ist somit nicht ersichtlich, dass Bewilligungsverweigerungen im Bereich des Strahlenschutzes faktisch einer gerichtlichen Überprüfung entzogen würden, wenn hier keine Ausnahme vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses angenommen werde.
3.5. Bereits gestützt darauf ergibt sich, dass die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass vom Erfordernis des aktuellen und praktischen Rechtsschutzinteresses nicht abgesehen werden kann. Eine Verletzung von Art. 48 Abs. 1 VwVG ist folglich nicht auszumachen.
4.
Als unbegründet erweist sich sodann auch die Rüge der Beschwerdeführerin, der angefochtene Entscheid verletze Art. 6 Ziff. 1 EMRK: Es trifft zu, dass das Bundesgericht in Fällen, in denen durch die EMRK geschützte Ansprüche zur Diskussion stehen, teilweise auf eine Beschwerde eintritt, auch wenn kein aktuelles praktisches Interesse mehr besteht (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1; 139 I 206 E. 1.2.1; 137 I 296 E. 4.3; 136 I 274 E. 1.3). Daraus kann die Beschwerdeführerin indes nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im Unterschied zur vorliegenden Konstellation betrifft diese Rechtsprechung nämlich ausschliesslich Fälle, in denen ein Freiheitsentzug und damit eine Verletzung der haftrechtlichen Garantien von Art. 5 EMRK zu beurteilen war.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK - soweit anwendbar - verbietet es denn auch nicht, das Eintreten auf eine Beschwerde von Sachurteilsvoraussetzungen abhängig zu machen, solange der Anspruch auf ein faires Verfahren dadurch nicht ausgehöhlt wird und dessen Einschränkungen einem legitimen Zweck dienen sowie verhältnismässig sind (vgl. Urteil des EGMR
Stanev gegen Bulgarien vom 17. Januar 2012 [Nr. 36760/06] § 230; ferner betreffend die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV: BGE 139 II 185 E. 12.4). Diese Voraussetzungen sind hier zweifelsfrei erfüllt.
5.
Im Ergebnis erweist sich der angefochtene Abschreibungsentscheid als bundesrechtskonform: Der Beschwerdeführerin fehlt ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse und die Voraussetzungen für eine Ausnahme von diesem Erfordernis sind nicht erfüllt. Bei diesem Ergebnis kann offen gelassen werden, ob - wie die Vorinstanz zusätzlich ausführt - die vorinstanzliche Beschwerde gegen das Rechtsmissbrauchsverbot verstösst.
6.
Die Beschwerde ist damit als unbegründet abzuweisen. Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, und dem Eidgenössischen Departement des Innern EDI mitgeteilt.
Lausanne, 29. August 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Ryter
Der Gerichtsschreiber: Marti