Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_874/2020
Urteil vom 19. Oktober 2021
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Hartmann,
Gerichtsschreiber Errass.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Hanspeter Kaspar,
gegen
Wettbewerbskommission, Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Publikation einer Stellungnahme,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 21. September 2020
(B-2548/2019).
Sachverhalt
A.
A.a. Die in U.________/ZH domizilierte B.________ AG bezweckt die Beteiligung an in- und ausländischen Unternehmungen aller Art, insbesondere im Medienbereich. Sie übernahm am 22. Oktober 2001 die C.________ AG, welche am 3. Januar 2012 aus dem Handelsregister gelöscht wurde. Die ebenfalls in U.________/ZH domizilierte A.________ AG bezweckt die Vermarktung elektronischer Medien, insbesondere D.________, sowie die Erbringung von Dienstleistungen im Werbebereich mit Schwerpunkt in der Schweiz. Sie ist Tochter der B.________ AG.
A.b. Die in V.________ domizilierte E.________ AG bezweckte bis zu ihrer Statutenänderung und Umfirmierung vom 20. Dezember 2019 alle Tätigkeiten im Medienbereich und der Informationsvermittlung, insbesondere im Verlagswesen, im Bereich der elektronischen Medien sowie in der grafischen Industrie, und konnte insbesondere im Medienbereich und in der Informationsvermittlung Beteiligungen kaufen, halten und verkaufen. Mit der Statutenänderung wurde ihr Zweck geändert.
B.
Am 20. Februar 2018 meldeten die E.________ AG und die B.________ AG dem Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) ihr Vorhaben, ihre Unternehmen zusammenzuschliessen. Am 13. August 2018 kam die Wettbewerbskommission (nachfolgend: WEKO) in ihrer Stellungnahme zum Schluss, dass der Zusammenschluss ohne Einschränkungen und Auflagen vollzogen werden könne. Am 21. August 2018 teilte das Sekretariat der B.________ AG mit, dass die Stellungnahme nach erfolgter Bereinigung der Geschäftsgeheimnisse in der Reihe "Recht und Politik des Wettbewerbs" (RPW) veröffentlicht werden solle. In der Folge vertrat die B.________ AG die Auffassung, dass dem Sekretariat keine Befugnis zur Publikation der Stellungnahme zukomme, weshalb auf die Publikation zu verzichten, andernfalls eine anfechtbare Verfügung zu erlassen sei. Nach dem Unternehmenszusammenschluss teilte die A.________ AG dem Sekretariat mit, dass die Stellungnahme vom 13. August 2018 ohne ihre vorgängige und ausdrückliche Zustimmung nicht veröffentlicht werden dürfe. Sollte dieses anderer Auffassung sein, so sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Am 8. April 2019 verfügte die WEKO, dass ihre Stellungnahme vom 13. August 2018 in der der Verfügung angehängten Form publiziert werde (Dispositiv-Ziff. 1). Im Begleitschreiben wurde festgehalten, dass die Stellungnahme in der RPW publiziert würde. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 21. September 2020 die Beschwerde teilweise gutgeheissen und die Sache zur weiteren Schwärzung und Anonymisierung der Stellungnahme vom 13. August 2018 im Sinn der Erwägungen an die WEKO zurückgewiesen.
C.
Vor Bundesgericht beantragt die A.________ AG, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. September 2020 im Verfahren B-2548/2019 aufzuheben, der WEKO die Publikation der Stellungnahme vom 13. August 2018 zu untersagen, eventualiter zusätzliche Textstellen in der beigelegten Stellungnahme abzudecken. Begründet wird die Beschwerde im Wesentlichen damit, dass Art. 48 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (SR 251) keine genügende gesetzliche Grundlage für die Publikation der Stellungnahme der WEKO bilde und die Publikation zudem auch das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1; Datenschutzgesetz) verletze.
D.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung und einen Antrag verzichtet. Die WEKO hat vernehmlassungsweise beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Beschwerdeführerin hat sich dazu geäussert.
E.
Antragsgemäss hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde am 9. November 2020 aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen
1.
1.1. Die amtliche Publikation einer Stellungnahme der WEKO ist tatsächliches Verwaltungshandeln. Streitigkeiten über deren Veröffentlichung müssen - sofern die Voraussetzungen zutreffen - verfügungsweise entschieden werden (
1.2. Die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 42 Abs. 2 und
2.
2.1. Angefochten ist ein Urteil, mit welchem die Verfügung der WEKO vom 8. April 2019 u.a. teilweise aufgehoben wird und die Sache zur weiteren Schwärzung und Anonymisierung der Stellungnahme vom 13. August 2018 im Sinne der Erwägungen an die WEKO zurückgewiesen wird. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass es ein Endentscheid sei, handle es sich doch um einen Rückweisungsentscheid ohne Entscheidungsspielraum. In jedem Fall sei aber ein Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG gegeben, weshalb die Beschwerde ans Bundesgericht zulässig sei. Die WEKO vertritt die Auffassung, dass ein Endentscheid vorliege, weil sie keinen Ermessensspielraum mehr habe; eine vom Bundesverwaltungsgericht verlangte angemessene Anonymisierung könne nur noch als Schwärzen des Namens aufgefasst werden, weil die Meldung des Zusammenschlussvorhabens gestützt auf Art. 33 Abs. 1 KG mit Namen publiziert wurde.
2.2. Ein Endentscheid ist ein Entscheid, der das Verfahren prozessual abschliesst (Art. 90 BGG), sei dies mit einem materiellen Entscheid oder Nichteintreten (BGE 133 V 477 E. 4.1.1). Das Bundesgericht soll sich als oberste rechtsprechende Behörde des Bundes in der Regel nur einmal mit der gleichen Angelegenheit befassen müssen (BGE 142 II 363 E. 1.3). Vor- und Zwischenentscheide sind Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen (Art. 90 e contrario BGG), sondern bloss eine formell- oder materiellrechtliche Frage im Hinblick auf die Verfahrenserledigung regeln, mithin einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen (BGE 136 V 131 E. 1.1.2). Materiellrechtliche (Grundsatz) entscheide, die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten, gelten nach der Systematik des BGG nicht als Teil- (i.S.v. Art. 91 BGG), sondern als materiell-rechtliche Zwischenentscheide im Sinne von Art. 93 BGG (BGE 133 V 477 E. 4.1.3 und 4.3 i.f.).
2.3.
2.3.1. Rückweisungsentscheide stellen in der Regel Zwischenentscheide dar, weil sie das Verfahren nicht abschliessen (BGE 134 II 124 E. 1.3; 133 V 477 E. 4). Anders verhält es sich bloss, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr bleibt und die Rückweisung bloss der (rein rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient; diesfalls liegt ein Endentscheid vor (BGE 134 II 124 E. 1.3).
2.3.2. Das vorinstanzliche Urteil erkennt in Dispositivziffer 1.3, dass "die Sache zu weiterer Schwärzung und Anonymisierung der Stellungnahme vom 13. August 2018 im Sinne der Erwägungen [...] zurückgewiesen" wird. In den Erwägungen wird allerdings in Bezug auf die Anonymisierung von Daten, welche nicht das Geschäftsgeheimnis betreffen, keine Rückweisung vorgesehen. Insofern unterscheidet sich die vorliegende Streitsache von der in den beiden vom Bundesgericht in den Urteil 2C_451/2021 vom 9. Juni 2021 und 2C_250/2019 vom 17. Juli 2020 behandelten Sachlage. In Bezug auf die Geschäftsgeheimnisse hat die Vorinstanz in E. 9.4 ihres Urteils die einzelnen Schwärzungsanträge der Beschwerdeführerin zum Geheimhaltungsinteresse behandelt. In E. 9.4.9 hielt sie fest, dass die genannten Abschnitte vollständig zu schwärzen seien, weshalb diesbezüglich kein Ermessensspielraum besteht. In den beiden E. 9.4.4 und 9.4.5 hielt die Vorinstanz fest, dass die WEKO die genannten Angaben "ermessensweise entweder zu schwärzen oder aber zumindest in Form von ungefähren Angaben (Bandbreiten) zu umschreiben" habe. Die Frage ist nun, ob das Auswahlermessen (schwärzen oder Angabe von Bandbreiten) als Entscheidungsspielraum i.S. der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Endentscheiden zu betrachten ist. Wie die WEKO aber in ihrer Stellungnahme zu Recht ausgeführt hat, kann angesichts der nach Art. 33 Abs. 1 KG (siehe auch Art. 18 VKU; SR 251.4) vorgesehenen Publikationspflicht des Zusammenschlussvorhabens nur noch eine Schwärzung in Betracht kommen, um die Geheimhaltung zu gewährleisten. Aus diesem Grund besteht kein Entscheidungsspielraum mehr.
2.3.3. Zusammenfassend handelt es sich im vorliegenden Fall um einen Endentscheid. Auf die Beschwerde ist folglich einzutreten.
2.4. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
3.
3.1. Strittig ist, ob die Stellungnahme der WEKO publiziert werden darf. Die WEKO und die Vorinstanz sind davon ausgegangen, dass dies gestützt auf Art. 48 Abs. 1 KG zulässig sei. Die Beschwerdeführerin ist demgegenüber gegenteiliger Auffassung.
3.2.
3.2.1. Bevor die Frage beantwortet wird, ob eine Stellungnahme einen Entscheid i.S.v. Art. 48 Abs. 1 KG darstellt, soll zunächst der Kontext, auf welchem die Stellungnahme der WEKO vom 13. August 2018 basiert, dargestellt werden: zunächst die materiell-rechtlichen, alsdann die formell-rechtlichen Bestimmungen.
3.2.2. Nach Art. 9 Abs. 1 KG sind Vorhaben über Zusammenschlüsse von Unternehmen vor ihrem Vollzug der WEKO zu melden, sofern gewisse Voraussetzungen erfüllt sind. Nach Art. 10 Abs. 1 KG unterliegen meldepflichtige Zusammenschlüsse der Prüfung durch die WEKO, sofern sich in einer vorläufigen Prüfung nach Art. 32 Abs. 1 KG Anhaltspunkte ergeben, dass sie eine marktbeherrschende Stellung begründen oder verstärken. Wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 10 Abs. 2 lit. a und b i.V.m. Art. 10 Abs. 4 KG), kann die WEKO den Zusammenschluss untersagen oder ihn mit Bedingungen und Auflagen zulassen (Art. 10 Abs. 2 Ingress KG).
3.2.3. Die Vorschriften über die Prüfung von Unternehmenszusammenschlüssen haben einen eigenen Abschnitt im vierten Kapitel mit der Überschrift "Verwaltungsrechtliches Verfahren" erhalten. Wie bereits Art. 10 Abs. 1 KG angekündigt hat, ist das Prüfungsverfahren für Unternehmenszusammenschlüsse zweistufig: Ob eine Prüfung durchzuführen ist,
entscheidet die WEKO (Art. 32 Abs. 1 Satz 1 KG). Dafür hat sie einen Monat Zeit, um erstens abzuklären, ob eine Prüfung durchzuführen ist, und zweitens die beteiligten Unternehmen darüber zu informieren (Art. 32 Abs. 1 Satz 2 KG). Erfolgt innerhalb dieser Frist keine Mitteilung, so kann der Zusammenschluss ohne Vorbehalt vollzogen werden. Konkret heisst dies, dass zuerst eine Vorprüfung und anschliessend gegebenenfalls das eigentliche Prüfungsverfahren erfolgt (vgl. z.B. JÜRG BORER/JUHANI KOSTKA, Basler Kommentar, Kartellgesetz [nachfolgend: BSK KG], Amstutz/Reinert [Hrsg.], 2010, N. 1 zu Art. 32 KG; siehe auch Urteil 2C_934/2020 vom 23. September 2021 E. 4.2). Während bei Wettbewerbsabreden (Art. 5 KG) und bei Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen (Art. 7 KG) ein Vorverfahren von Amtes wegen (Art. 26 KG) eingeleitet wird, werden die Unternehmen bei der Prüfung von Zusammenschlüssen - zwar gesetzlich vorgeschrieben - selber tätig, indem sie das Zusammenschlussvorhaben melden müssen.
3.2.4. Die Meldepflicht für Unternehmenszusammenschlüsse wurde in der parlamentarischen Beratung aufgrund der Wartefristen nach Art. 32 Abs. 1 und
3.3. Im Rahmen der Vorprüfung hat die WEKO entschieden, eine vertiefte Prüfung des Zusammenschlussvorhabens im Sinne von Art. 10 Abs. 2 KG durchzuführen (Rz. 34 der Stellungnahme). Folge davon ist, dass nach Art. 33 Abs. 1 KG das Sekretariat den wesentlichen Inhalt der Meldung des Zusammenschlusses veröffentlicht und die Frist bekannt gibt, innerhalb welcher Dritte zum gemeldeten Zusammenschluss Stellung nehmen können. Nach Prüfung des Zusammenschlussvorhabens hat die WEKO in ihrer Stellungnahme entschieden, den Zusammenschluss weder zu verbieten noch Auflagen oder Bedingungen dazu zu verfügen.
4.
4.1. Art. 48 KG handelt, wie die Überschrift zeigt, von der Veröffentlichung von Entscheiden und Urteilen. Art. 48 Abs. 1 KG betrifft die Wettbewerbsbehörden, welche ihre Entscheide veröffentlichen können, Art. 48 Abs. 2 KG verpflichtet die Gerichte, ihre Urteile, welche in Anwendung des Kartellgesetzes ergangen sind, dem Sekretariat zuzustellen.
4.2.
4.2.1. Nach Art. 48 Abs. 1 können die Wettbewerbsbehörden ihre Entscheide veröffentlichen. Die WEKO ist eine Wettbewerbsbehörde (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.2). Sie handelt entweder durch Verfügung (z.B. Art. 49a Abs. 1 KG) oder nicht in Verfügungsform, wie etwa Art. 32 Abs. 1 oder
4.2.2. Wie dargelegt gibt es keinen speziellen juristischen Begriff "Entscheide" bzw. "Entscheidung". Auch im Kartellgesetz findet sich keine Legaldefinition. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist eine Entscheidung bzw. ein Entscheid eine Lösung eines Problems bzw. das Sichentscheiden für eine von mehreren Möglichkeiten (vgl. Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 3. Aufl. 2002, S. 320). Als Synomyme werden etwa Auswahl, Entschliessung, Option, Wahl, Beschluss, Urteil angegeben (vgl. Duden, Das Synonymwörterbuch, 7. Aufl. 2019, S. 328). Wie ein Blick in die angeführten Erlasse zeigt, werden die in der Umgangssprache verwendeten Bedeutungen benutzt. Insgesamt ist deshalb mit dem Wort "Entscheide" keine spezifische juristische Bedeutung verbunden.
4.2.3. Insofern geht das semantische Element von einem weiten Verständnis des Begriffs "Entscheide" aus, wonach nicht nur Verfügungen oder Urteile davon erfasst sind, sondern eben auch Entscheidungen, welche nicht in verwaltungsrechtlichen Handlungsformen ergehen.
4.3. In der Botschaft nimmt der Bundesrat die Unterscheidung zwischen Entscheiden und Urteilen ohne weitere Ausführungen auf (vgl. Botschaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [Kartellgesetz, KG] [nachfolgend: Botschaft KG I], BBl 1995 I 468, 618). Offenbar publizierte die Kartellkommission unter dem früheren Kartellgesetz (KG-85; AS 1986 874) auch Schlussberichte von Vorabklärungen, obwohl nach Art. 33 KG-85 nur die Publikation von Berichten der Kommission an das Departement textlich vorgesehen war (vgl. SIMON ODERMATT/FRANCA HOLZMÜLLER. in: KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen, Kommentar, Zäch/Arnet/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler [Hrsg.], 2018, N. 6 zu Art. 48 KG), weshalb sich daraus folgern lässt, dass damals der Begriff weit gefasst wurde. Das Parlament hat sich dazu nicht geäussert (AB N 1995 1109; AB S 1995 869).
4.4.
4.4.1. In systematischer Hinsicht ist darauf hinzuweisen, dass das Kartellgesetz das Wort entscheiden bzw. Entscheide in unterschiedlichen Zusammenhängen und uneinheitlich gebraucht. Bei der Hauptbestimmung über die Wettbewerbskommission, wo der Gesetzgeber auch die Aufgaben der WEKO kurz skizziert hat (Art. 18 Abs. 3 KG), nimmt dieser eine Unterscheidung zwischen Entscheiden und Verfügungen vor: Danach trifft die WEKO die Entscheide und erlässt die Verfügungen. Art. 18 Abs. 3 KG nennt bei den Entscheiden nicht das Wort "erlassen", das er im Zusammenhang mit den Verfügungen verwendet. In diesem Sinne äussert sich auch die französische und italienische Fassung, welche von "prend toutes les décisions" bzw. "prende tutte le decisioni" handelt. Auch daraus lässt sich schliessen, dass nicht nur die formell zu erlassenden Verfügungen unter das Wort "Entscheide" fallen, sondern das Wort entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch auch Entscheide umfasst, die nicht in den verwaltungsrechtlichen Handlungsformen ergehen.
4.4.2. Das vorliegende Verfahren handelt von der Publikation einer Stellungnahme zu einem Zusammenschlussvorhaben. Die Prüfung solcher Unternehmenszusammenschlüsse ist in Art. 32 f. KG geregelt. Nach Art. 32 Abs. 1 KG entscheidet die Behörde, ob eine Prüfung durchzuführen ist. In diesem Sinn entscheidet die Behörde deshalb auch, dass ein Zusammenschluss i.S.v. Art. 10 Abs. 2 KG nicht untersagt werden muss oder ohne Bedingungen und Auflagen zugelassen werden kann. Auch hier wird das Wort "entscheiden" nicht im Sinne von "verfügen" verstanden.
4.5.
4.5.1. Mit der Publikation von Entscheiden sollen drei
Zwecke verfolgt werden (zum Ganzen BGE 142 II 268 E. 4.2.5) : Eine Veröffentlichung dient der Prävention und der Rechtssicherheit (E. 4.5.2), der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten (E. 4.5.3) sowie der Information anderer Behörden (E. 4.5.4). Ein publizierter Entscheid dient für die Wettbewerber als Information, um ihr zukünftiges Verhalten danach ausrichten zu können. Er soll das Verhalten der WEKO voraussehbar machen und damit Rechtssicherheit garantieren. Umgekehrt soll er aber auch die Unternehmen anleiten bzw. ihnen ein Instrument in die Hand geben, damit sie ihr wettbewerbliches Verhalten an den publizierten Informationen ausrichten können. Bei Zusammenschlussvorhaben, welche weder untersagt noch mit einer Bedingung oder Auflage versehen werden, stehen vor allem der erste und zweite Zweck im Vordergrund.
4.5.2. Für die Beurteilung eines Zusammenschlussvorhabens sind neben dem Umsatz die in Art. 10 Abs. 2 KG aufgeführten Kriterien relevant. Auch wenn vielfach der Abschluss der Beurteilung ohne Verfügung endet, können die Aussagen und die Praxis der Wettbewerbsbehörden - wie das Bundesgericht bereits in BGE 142 II 268 E. 4.2.5.1 ausgeführt hat - zentral für weitere Markteilnehmer sein. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn die WEKO nach der Vorprüfung die Durchführung einer Prüfung beschliesst, welche entsprechend Art. 33 Abs. 1 KG auch gegenüber der Öffentlichkeit kundgetan wird. Da Zusammenschlussvorhaben nur in wenigen Fällen vor Gerichtsinstanzen überprüft werden, fehlt den Unternehmen Anschauungsmaterial, weshalb die Veröffentlichung eines Entscheids der Prävention und Rechtssicherheit dient.
4.5.3. Art. 48 KG hat die mit dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) in der Bundesverwaltung implementierte Politik des "open government" vorweggenommen (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.5.2). Damit soll die Transparenz der Verwaltungstätigkeiten sichergestellt werden, wozu auch Stellungnahmen dienen. Voraussetzung ist dabei nicht, dass die Unternehmen, welche sich zusammengeschlossen haben, sich wettbewerbsproblematisch verhalten hätten. Es geht darum, dass die Argumente, Methoden und das Verfahren der WEKO von der Öffentlichkeit und den dem Wettbewerb unterliegenden Unternehmen kritisch zur Kenntnis genommen werden können.
4.5.4. Mit Art. 48 KG wird zwar die aktive Informationstätigkeit angesprochen und so eine Transparenz gefördert. Zu berücksichtigen ist indessen auch, dass gestützt auf das BGÖ, das im Kartellverwaltungsverfahren grundsätzlich anwendbar wäre (e contrario Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ; BGE 142 II 268 E. 4.2.5.2), es der Öffentlichkeit auch offensteht, Zugang zu amtlichen Dokumenten zu beantragen (passive Informationstätigkeit [BGE 142 II 268 E. 4.2.5.2]), was nur unter eingeschränkten Voraussetzungen abgelehnt werden kann (Art. 7 ff., in casu v.a. Art. 9 BGÖ).
4.5.5. Insgesamt bestätigt das teleologische Argument das bereits beim Wortlaut und der Systematik festgestellte weite Verständnis des Begriffs "Entscheide". Die Veröffentlichungswürdigkeit hängt nicht von der verwaltungsrechtlichen Handlungsform ab, sondern davon, ob der Inhalt des Entscheids der Prävention, der Rechtssicherheit, der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten sowie der Information anderer Behörden dient.
4.6. Zusammenfassend ergibt sich somit Folgendes: Bereits das semantische Auslegungsargument legt nahe, dass das Wort "Entscheide" umfassender ist als "Verfügungen". Zudem werden damit nicht nur Entscheide gemeint, welche in einer verwaltungsrechtlichen Handlungsform ergehen, sondern das Wort "Entscheide" übernimmt die Bedeutung des allgemeinen Sprachgebrauchs. Das historische Argument äussert sich dazu nicht explizit. Es zeigt allerdings, dass bereits unter altem Recht mehr verstanden wurde, als textlich vorgesehen war. Das systematische Argument bestätigt das semantische Resultat, wonach mit dem Begriff "Entscheide" mehr gemeint wird als mit dem Begriff der Verfügung. Auch das teleologische Auslegungsargument nimmt das semantische und systematische Verständnis auf. Entscheidend ist dabei, dass der Entscheid der Prävention, der Rechtssicherheit, der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten sowie der Information anderer Behörden dient, weshalb er zu publizieren ist. Insgesamt stimmen die verschiedenen Auslegungselemente überein.
Zu beachten ist allerdings, dass Entscheide geheimhaltungswürdige und personenbezogene Informationen enthalten können, weshalb diesen Rechnung zu tragen ist. Das KG in Art. 25 und auch das DSG regeln entsprechende Bedingungen (dazu BGE 142 II 268 E. 5 bzw. E. 6). Das ändert aber nichts daran, dass eine Entscheidung, wenn sie sich an die Vorgaben hält, veröffentlicht werden darf (BGE 142 II 268 E. 4.2.6 i.f.).
4.7. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen.
4.7.1. Aus der bundesgerichtlichen Formulierung (BGE 142 II 268 E. 4.2.5.4), wonach der Gesetzgeber eine Parallelität der Publikation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig erachtete, um volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können, folgt nicht, dass Entscheide Urteile sind. Es folgt daraus nur, dass Entscheide im Rahmen des KG so gewichtig sind, dass sie wie Urteile publiziert werden sollen.
4.7.2. Aus Art. 30 KG lässt sich sodann nicht ableiten, dass die Veröffentlichung gemäss Art. 48 KG auf Verfügungen beschränkt ist, denn Art. 30 bezieht sich auf die Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, während im hier strittigen Fall die Art. 32 f. KG die anwendbaren Normen sind.
4.7.3. Für die Publikation von Entscheiden besteht eine genügende gesetzliche Grundlage. Die entscheidende Frage ist, was unter dem Begriff "Entscheide" zu verstehen ist. Dies ist eine Auslegungsfrage. Ob Restriktionen aufgrund des Datenschutzes oder wegen Geheimhaltungsbedürfnissen zulässig sind, ist erst in einem zweiten Schritt zu prüfen (siehe BGE 142 II 268 E. 4.2.6). Dort ist allenfalls auch eine Interessenabwägung an die Hand zu nehmen (als Beispiel 2C_690/2019 vom 11. Februar 2020 E. 5.5).
4.8. Die Stellungnahme vom 13. August 2018 zum Zusammenschluss prüft auf rund 150 Seiten, ob der Zusammenschluss zu fusionskontrollrechtlich relevanten Veränderungen der Marktverhältnisse führt. Die WEKO ist zum Schluss gekommen, dass dies nicht zu einer Begründung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung führt, durch die wirksamer Wettbewerb beseitigt werden könnte. Die Prüfung des Zusammenschlussvorhabens habe daher ergeben, dass der Zusammenschluss ohne Einschränkungen und Auflagen vollzogen werden könne. Entsprechend der oben dargelegten Auslegung handelt es sich bei der Stellungnahme vom 13. August 2018 zum Zusammenschlussvorhaben 41-0854 um einen Entscheid im Sinne von Art. 48 Abs. 1 KG: Darin wird entschieden oder m.a.W. ein Entschluss getroffen, dass der Zusammenschluss ohne Vorbehalt zulässig ist. Die Stellungnahme enthält wichtige Ausführungen für andere Marktteilnehmer. Zu prüfen ist nunmehr, ob der Entscheid geheimhaltungswürdige und personenbezogene Informationen enthält. Die Beschwerdeführerin moniert denn auch eine Verletzung des Geheimhaltungsinteresses (nachfolgend E. 5) und eine Verletzung des Datenschutzgesetzes (nachfolgend E. 6).
5.
5.1. Nach Art. 25 Abs. 4 KG dürfen die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden keine Geschäftsgeheimnisse preisgeben. Gegenstand eines Geschäftsgeheimnisses bilden (1) alle weder offenkundig noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), (2) die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Geheimhaltungswille) und (3) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bzw. "un intérêt légitime" bzw. "un interesse legittimo" (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat (BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1 mit zahlreichen Hinweisen). Das Interesse an der Geheimhaltung stellt ein objektives Kriterium dar, massgebend ist insofern, ob die Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten (BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1 mit Hinweisen).
5.2.
5.2.1. Der Gegenstand des
Geschäfts geheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen, d.h. Informationen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkulation etc. betreffen und demnach einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen (BGE 142 II 268 E. 5.2.3 mit Hinweisen); entscheidend ist, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.3 mit Hinweisen), oder mit anderen Worten, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben (BGE 142 II 268 E. 5.2.3 mit Hinweisen).
5.2.2. Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein
objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, allerdings nicht diejenige eines unzulässigen Kartells, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.3 mit Hinweisen).
5.3. Eine Interessenabwägung im Rahmen von Art. 25 Abs. 4 KG ist - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht möglich. Der Gesetzgeber hat bereits im KG die Abwägung mit den relevanten öffentlichen und privaten Interessen vorgenommen (BGE 142 II 268 E. 6.4.3 und 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.2, nicht publiziert in: BGE 142 II 268). Im Rahmen der Frage, ob die Voraussetzungen eines Geschäftsgeheimnisses erfüllt sind, insbesondere ob das objektive Geheimhaltungsinteresse gegeben ist, kommt der beurteilenden Behörde allerdings ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, in welchem auch die verschiedenen Interessen zu beurteilen sind. Steht danach fest, dass es sich um ein Geschäftsgeheimnis handelt, ist es geschützt; es ist zu wahren, und die das Geschäftsgeheimnis betreffenden Tatsachen dürfen nicht publiziert werden (vgl. Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.2 mit Hinweisen, nicht publiziert in: BGE 142 II 268). Allerdings wird die Pflicht zur Wahrung des Geschäftsgeheimnisses nicht verletzt, wenn dieses verschleiert oder ungenau formuliert wird. Die Mitteilung des wesentlichen Inhalts kann durch Zusammenfassungen, Abdecken der geheimen Passagen oder Ersetzen absoluter Zahlen durch ungefähre Angaben erfolgen (Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.2 mit Hinweisen, nicht publiziert in: BGE 142 II 268); dabei muss neben der Wahrung des Geschäftsgeheimnisses auch dem gesetzlichen Auftrag, verständliche und nachvollziehbare Entscheide zu veröffentlichen (Art. 48 KG), Rechnung getragen werden (vgl. Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.2, nicht publiziert in: BGE 142 II 268).
Entscheidungen, die sich an die Vorgaben von Art. 25 Abs. 4 KG halten, dürfen - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - unter Vorbehalt der Datenschutzbestimmungen veröffentlicht werden (BGE 142 II 268 E. 4.2.6 i.f.).
5.4.
5.4.1. Die Vorinstanz hat die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen Anträge zur Abdeckung einer Vielzahl von Ziffern ausführlich behandelt (E. 9.4). Dabei hat sie - wie bereits ausgeführt - die WEKO verpflichtet, gewisse Textstellen zu schwärzen bzw. unkenntlich zu machen. Bei einer Vielzahl von Ziffern hat sie demgegenüber unter Angabe einer ausführlichen Begründung festgehalten, aus welchen Gründen es sich um kein Geschäftsgeheimnis handelt. Die Beschwerdeführerin begehrt zwar die Abdeckung einer Vielzahl von Ziffern, führt aber nur Allgemeines zum Geschäftsgeheimnis aus und bringt keine detaillierten Rügen vor und setzt sich nicht mit der Begründung des vorinstanzlichen Entscheids auseinander. Infolgedessen ist nur kurz darauf einzugehen.
5.4.2. Zunächst hat die Vorinstanz ausgeführt, dass das Begehren um Schwärzen von Inhalten in gewissen Ziffern gegenstandslos sei, sofern diese bereits von der WEKO geschwärzt worden seien. In der Beschwerde vor Bundesgericht werden gewisse Ziffern wiederum erwähnt (z.B. Ziff. 9, 410, 473 f.). Darauf ist nicht weiter einzugehen (oben E. 2.4).
5.4.3. Die Vorinstanz ist anschliessend bei mehreren Ziffern zum Schluss gekommen, dass die Umschreibung geheimer Daten mittels Bandbreiten keine Geschäftsgeheimnisverletzung darstelle. Die Beschwerdeführerin wiederholt diese Ziffern und ist der Auffassung, dass aufgrund der Angabe von Bandbreiten negative Folgen für die Beschwerdeführerin resultieren. Die Vorinstanz hat ausgeführt, dass die Bandbreiten so zu wählen seien, dass keine substantiellen Rückschlüsse möglich seien, was im vorliegenden Fall zutreffe. Die Beschwerdeführerin zeigt aber nicht auf, inwiefern trotz der gewählten Bandbreiten Rückschlüsse möglich seien und damit eine Verletzung von Geschäftsgeheimnissen vorliege. Insofern ist nicht weiter darauf einzugehen (E. 2.4).
5.4.4. Auch die Erwähnung der Passagen "kollektive Marktbeherrschung", "Zwischenergebnis der kollektiven Marktbeherrschung" sowie "Gesamtwürdigung betreffend kollektive Marktbeherrschung" sind - wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat - keine Geschäftsgeheimnisse.
5.4.5. Sodann begehrt die Beschwerdeführerin das Unleserlichmachen der Aussagen in Bezug auf das Werbeinventar, Vermittler- und Maklertätigkeit sowie der Ausführungen zur Ausrichtung der Geschäftspolitik. Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass es sich dabei um allgemein zugängliche Tatsachen handle und es sich darum um keine Geschäftsgeheimnisse handle. Die Beschwerdeführerin führt mit keinem Wort aus, weshalb es sich trotzdem um Geschäftsgeheimnisse handelt. Insofern ist nicht näher darauf einzugehen (E. 2.4).
5.4.6. Bei der zukünftigen Entwicklung der Beschwerdeführerin ist die Vorinstanz davon ausgegangen, dass es sich um allgemein zugängliche Tatsachen handelt. Die Beschwerdeführerin beantragt vor Bundesgericht eine Schwärzung, begründet diese aber mit keinem Wort, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist (oben E. 2.4).
5.4.7. Die Beschwerdeführerin beantragt sodann, "nicht zur Nachvollziehbarkeit erforderliche Angaben" abzudecken. Dass die Angaben nicht zur Nachvollziehbarkeit notwendig sind, macht sie nicht zu geheimhaltungswürdigen Angaben. Nur diese dürfen entsprechend Art. 25 Abs. 4 KG nicht preisgegeben werden (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.6 i.f.). Auch diesbezüglich ist nicht weiter darauf einzugehen.
5.4.8. Zusammenfassend ergibt sich, dass die - unter Berücksichtigung der Verpflichtung der WEKO durch die Vorinstanz - zu publizierende Stellungnahme nunmehr keine Geschäftsgeheimnisse preisgibt.
6.
6.1. Die Beschwerdeführerin moniert sodann, dass die Vorinstanz gegen die Grundsätze von
6.2.
6.2.1. Das DSG bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG), oder mit anderen Worten gelten die Vorschriften des DSG für die Bearbeitung von persönlichen Daten, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) verletzen können. Personendaten sind dabei alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare - natürliche oder juristische (Art. 3 lit. b DSG) - Person beziehen. Der Begriff "Personendaten" ist weit und umfasst jede Information, die einen auf eine Person (oder mehrere Personen) bezogenen oder beziehbaren Informationsgehalt besitzt (zum Ganzen BGE 142 II 268 E. 6.1), was im vorliegenden Fall unzweifelhaft zutrifft.
6.2.2. Das DSG gilt für das Bearbeiten von Daten juristischer Personen durch die Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG), worunter auch die WEKO - als Behördenkommission (Art. 7a Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 8a Abs. 3 RVOV [SR 172.010.1] i.V.m. Art. 18 f. KG) - fällt; diese ist verantwortliches Organ i.S.v. Art. 16 Abs. 1 DSG. Bearbeiten umfasst das Bekanntgeben (Art. 3 lit. e DSG) und dieses wiederum das Veröffentlichen (Art. 3 lit. f DSG). Art. 48 Abs. 1 KG spricht von "Veröffentlichung" und meint dasselbe wie Art. 3 lit. f DSG. Auf das hängige erstinstanzliche Verwaltungsverfahren ist das DSG anwendbar (Art. 2 Abs. 2 lit. c i.f DSG). Abgesehen davon wäre das DSG auch nach Abschluss des Verfahrens anwendbar, insbesondere auf die Weitergabe nach Abschluss des Verfahrens (zum Ganzen BGE 142 II 268 E. 6.2; siehe auch BGE 147 II 227 E. 4.2).
6.2.3. Wer Personendaten bearbeitet, hat sich u.a. an die in
6.2.4. Für das Bearbeiten von Personendaten durch Bundesorgane bedarf es einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV). Das DSG hat in den Art. 17 ff. DSG diese Anforderungen konkretisiert; dabei bildet das DSG - mit ganz wenigen Ausnahmen (z.B. Art. 19 Abs. 2 DSG) - nicht die gesetzliche Grundlage. Die Bekanntgabe von Personendaten, worunter auch das Veröffentlichen fällt, hat in Art. 19 DSG eine besondere, konkretisierte Regelung erfahren (BGE 142 II 268 E. 6.4.1). Danach dürfen Bundesorgane Personendaten nur bekanntgeben, wenn dafür eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 17 DSG besteht oder wenn bestimmte, in casu nicht relevante Voraussetzungen gegeben sind (Art. 19 Abs. 1 DSG; dazu auch BGE 147 II 227 E. 4.3 und 5). Art. 17 DSG verlangt für die Bearbeitung von Personendaten eine gesetzliche Grundlage (Abs. 1). Besonders schützenswerte Personendaten dürfen Bundesorgane nur dann bearbeiten, wenn ein Gesetz im formellen Sinn dies ausdrücklich vorsieht (Art. 17 Abs. 2 Ingress DSG) oder wenn ausnahmsweise die Voraussetzungen von
6.2.5. Art. 48 Abs. 1 KG bildet die nach Art. 19 Abs. 1 DSG erforderliche formell gesetzliche Grundlage, um Personendaten zu veröffentlichen. Sie stellt die gesetzliche Grundlage für eine bereichsspezifische aktive Informationstätigkeit dar. Dabei genügt als gesetzliche Grundlage - wie hier - eine Ermächtigung zur Datenbekanntgabe (vgl. BGE 142 II 268 E. 6.4.2 mit Hinweisen), wobei die bereits erwähnten allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätze noch zu beachten sind. Sofern es sich bei den personenbezogenen Daten um Geschäftsgeheimnisse handelt, hat der Gesetzgeber bereits in Art. 25 Abs. 4 KG eine Spezialregelung getroffen (vgl. BGE 142 II 268 E. 6.4.3). Diese sind deshalb - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht mehr im Rahmen des DSG zu beurteilen. Es ist nur noch zu prüfen, ob die in Art. 19 Abs. 4 DSG aufgeführten Interessen für Daten, die keine Geschäftsgeheimnisse betreffen, gegen eine Veröffentlichung sprechen.
6.3.
6.3.1. Besteht eine gesetzliche Grundlage zur Veröffentlichung der Entscheide (oben E. 6.2.5), ist grundsätzlich das öffentliche Interesse für die Datenbekanntgabe gegeben. Dass sich dieses nicht in Art. 48 KG manifestiere, macht der Beschwerdeführer jedenfalls nicht geltend. Fraglich kann höchstens noch sein, ob eine Publikation im vorliegenden Fall verhältnismässig ist, bei welcher auch entgegenstehende wesentliche öffentliche Interessen zu berücksichtigen wären. Darauf ist später noch einzugehen.
6.3.2. Als private Interessen nennt die Beschwerdeführerin Diskretion, Reputationsverlust sowie Gefährdung wirtschaftlicher Tätigkeit bzw. Verlust des guten Rufes.
6.3.2.1. Sie geht in Bezug auf die Diskretion davon aus, dass die Vorinstanz eine "nicht vollständig um Geschäftsgeheimnisse bereinigte Stellungnahme" publiziere und deshalb nicht um die Sicherheit der Daten i.S.v. Art. 7 Abs. 1 DSG der Beschwerdeführerin besorgt sei. Geschäftsgeheimnisse sind nicht mehr Gegenstand der Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 4 DSG, da der Schutz der Geheimsphäre bereits im Rahmen der datenschutzrechtlichen Spezialbestimmung im KG behandelt worden ist (oben E. 6.2.5). Abgesehen davon enthält die zu publizierende Version keine Geschäftsgeheimnisse mehr.
6.3.2.2. Die Beschwerdeführerin moniert sodann einen Reputationsverlust bzw. Verlust des guten Rufes. Dazu ist folgendes zu beachten: Reputation bedeutet den Ruf der Beschwerdeführerin. Dieser wird durch deren Geschäftsgebaren bestimmt, welches sich in geschäftlich relevanten Informationen äussert, mithin Informationen, die einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen und somit Teil des Geschäftsgeheimnisses bilden (vgl. Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 6.5.2, nicht publ. in: BGE 142 II 268), was bereits im Rahmen der datenschutzrechtlichen Spezialregelung des KG geprüft wurde.
6.3.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine privaten schutzwürdigen Interessen nach Art. 19 Abs. 4 lit. a DSG vorliegen. Besondere Datenschutzvorschriften (Art. 19 Abs. 4 lit. b DSG) oder wesentliche öffentliche Interessen (Art. 19 Abs. 4 lit. a DSG) sind ebenfalls keine ersichtlich. Insofern sind keine Gründe gegeben, um die Bekanntgabe bzw. Publikation abzulehnen (Art. 19 Abs. 4 Ingress DSG).
6.4. Zu prüfen ist nunmehr, ob die Grundsätze des DSG verletzt sind, was die Beschwerdeführerin vor allem gerügt hat (
6.4.1. Die Vorinstanz hat - wie gerade behandelt - zu Recht ausgeführt, dass Art. 48 Abs. 1 KG die gesetzliche Grundlage nach Art. 17 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 Ingress DSG zur Publikation bilde. Einer Publikation stünden auch keine privaten Interessen nach Art. 19 Abs. 4 DSG entgegen, weshalb die Publikation damit rechtmässig erfolgt sei (Art. 4 Abs. 1 DSG). Die Beschwerdeführerin setzt sich damit nicht auseinander; es ist deshalb nicht weiter darauf einzugehen.
6.4.2. Inwiefern eine Bearbeitung entgegen Treu und Glauben erfolgt sein soll, ist nicht ersichtlich (Art. 4 Abs. 2 i.i. DSG). Die Beschwerdeführerin konnte ihre Argumente im Verwaltungsverfahren vorbringen, die WEKO und auch die Vorinstanz sind darauf eingegangen. Inwiefern die vorinstanzlichen Ausführungen falsch sein sollten, nennt die Beschwerdeführerin nicht, weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist.
6.4.3. Die Publikation ist - wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat - auch verhältnismässig (Art. 4 Abs. 2 i.f. DSG). Inwiefern sie ungeeignet, nicht erforderlich oder unzumutbar wäre, führt die Beschwerdeführerin mit keinem Wort nicht aus.
6.4.4. Ebenfalls macht die Beschwerdeführerin keine Ausführungen, inwiefern die Publikation gegen das Zweckbindungsgebot (Art. 4 Abs. 3 DSG) und gegen das Erkennbarkeitsgebot (Art. 4 Abs. 4 DSG) verstossen würde. Insofern erübrigt es sich, weiter darauf einzugehen.
6.4.5. Inwiefern durch die Publikation der anonymisierten Stellungnahme das Richtigkeitsgebot nach Art. 5 Abs. 1 DSG verletzt werde, führt die Beschwerdeführerin ebenfalls nicht näher aus.
7.
Nach dem Gesagten ergibt sich Folgendes: Die Stellungnahme vom 13. August 2018 bildet einen Entscheid nach Art. 48 Abs. 1 KG. Sie enthält keine Geschäftsgeheimnisse und deren Publikation ist datenschutzkonform. Dementsprechend ist die Beschwerde unbegründet und abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Oktober 2021
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Errass