Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_772/2017
Arrêt du 13 mai 2019
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Aubry Girardin, Donzallaz, Stadelmann et Haag.
Greffier : M. Ermotti.
Participants à la procédure
A.________ Sàrl,
représentée par Me Jacques Roulet, avocat,
recourante,
contre
Grand Conseil de la République et canton de Genève,
Conseil d'Etat de la République et canton de Genève.
Objet
Loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (LTVTC); contrôle abstrait,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle, du 30 juin 2017 (ACST/11/2017).
Faits :
A.
A.a. Le 13 octobre 2016, le Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci-après: le Grand Conseil) a adopté la loi genevoise sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (LTVTC/GE; RS/GE H 1 31), qui a abrogé l'ancienne loi du 21 janvier 2005 sur les taxis et limousines (aLTaxis/GE; aRS/GE H 1 30).
A l'issue du délai référendaire, qui n'a pas été utilisé, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a adopté, le 7 décembre 2016, l'arrêté de promulgation de la LTVTC/GE, qui a été publié dans la Feuille d'avis officielle dudit canton (ci-après: la feuille officielle) du 9 décembre 2016. Dans ce même arrêté, le Conseil d'Etat a fixé la date d'entrée en vigueur de la LTVTC/GE au 1er juillet 2017.
Au moment de son entrée en vigueur, la LTVTC/GE contenait notamment les dispositions suivantes:
"
Art. 6 - Examens de chauffeur
1. [...]
2. [...]
3. Le Conseil d'Etat détermine le contenu des examens, les modalités de leur organisation, les équivalences qui peuvent être reconnues et valoir dispense d'examen pour les chauffeurs de taxis et les matières des examens des chauffeurs de voitures de transport avec chauffeur."
"
Art. 11A - Taxe annuelle
1. En contrepartie du droit d'usage accru du domaine public, chaque détenteur d'une ou plusieurs autorisations paie une taxe annuelle ne dépassant pas 1'400 F par autorisation.
2. Le produit de cette taxe est affecté aux mesures nécessaires pour garantir le respect et la bonne application de la présente loi.
3. Le Conseil d'Etat fixe le montant de la taxe et détermine les modalités de sa perception ainsi que de la gestion de son produit.
4. Le Conseil d'Etat prévoit une réduction de la taxe annuelle pour un détenteur d'autorisation ayant installé dans son véhicule un dispositif de prise en charge d'une personne handicapée."
"
Art. 19 - Utilisation du domaine public
1. Tout taxi bénéficiant d'une autorisation conformément à la présente loi dispose d'un droit d'usage accru du domaine public lui permettant, aux endroits où la mention "Taxi" ou "Taxis exceptés" est spécifiquement indiquée:
a) de s'arrêter aux stations de taxis dans l'attente de clients;
b) d'utiliser les voies réservées aux transports en commun, s'il transporte des passagers;
c) d'emprunter les zones ou les rues dans lesquelles la circulation est restreinte, s'il transporte des clients ou répond à une commande.
2. [...]
3. [...]."
A.b. Par arrêté du 21 juin 2017, publié dans la feuille officielle du 27 juin 2017, le Conseil d'Etat a adopté le règlement d'exécution de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (RTVTC/GE; RS/GE H 1 31.01).
A.c. A.________ Sàrl (ou : la Société), dont le siège se situe à B.________ (GE), est une société à responsabilité limitée ayant notamment pour but l'exploitation d'une entreprise de taxis.
B.
Le 23 janvier 2017, A.________ Sàrl a recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre les art. 6 al. 3, 11A et 19 al. 1 let. b LTVTC/GE, en concluant à leur annulation partielle, respectivement totale. Par arrêt du 30 juin 2017, la Cour de justice a rejeté le recours.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ Sàrl demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 30 juin 2017 et, cela fait, d'annuler l'art. 11A LTVTC/GE, ainsi que "les termes 'pour les chauffeurs de taxis et les matières d'examens des chauffeurs de voitures de transport avec chauffeur' de l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE" et "les termes 's'il transporte des passagers' de l'art. 19 al. 1 let. b LTVTC/GE". Subsidiairement, la Société conclut au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Grand Conseil dépose des observations et propose le rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Le Conseil d'Etat, par le biais du Département compétent, se rallie aux arguments du Grand Conseil.
D.
D.a. Le 23 mars 2018, le Grand Conseil a adopté une modification de l'art. 19 al. 1 let. b LTVTC/GE, laquelle est entrée en vigueur le 19 mai 2018. La nouvelle version de cette disposition se présente ainsi:
"
Art. 19 - Utilisation du domaine public
1. Tout taxi bénéficiant d'une autorisation conformément à la présente loi et en service dispose d'un droit d'usage accru du domaine public lui permettant, aux endroits où la mention "Taxi" ou "Taxis exceptés" est spécifiquement indiquée:
[...]
b) d'utiliser les voies réservées au transport en commun."
D.b. Par lettre du 29 mai 2018, la Société a indiqué au Tribunal fédéral que, au vu de la modification législative mentionnée ci-dessus, son recours, en tant qu'il portait sur l'art. 19 al. 1 LTVTC/GE, devait être déclaré sans objet.
Considérant en droit :
I. Recevabilité et pouvoir d'examen
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours portés devant lui (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).
1.1. D'après l'art. 87 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux ne pouvant faire l'objet d'un recours cantonal. En revanche, selon l'art. 87 al. 2 LTF, lorsque le droit cantonal instaure une voie de recours contre les actes normatifs, l'art. 86 LTF, qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert (al. 1 let. d), est applicable.
La loi contestée est un acte normatif cantonal qui peut, dans le canton de Genève, faire l'objet d'un moyen de droit, appelé tantôt "requête", tantôt "recours", devant la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice (art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 [Cst./GE; RS/GE A 2 00] et art. 130B al. 1 let. a de la loi genevoise sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 [LOJ/GE; RS/GE E 2 05]), statuant en tant qu'unique instance cantonale. L'arrêt entrepris étant une décision finale (art. 90 LTF) et la liste des exceptions de l'art. 83 LTF ne s'appliquant pas aux actes normatifs (arrêt 2C_380/2016 du 1er septembre 2017 consid. 1.2, non publié in ATF 143 II 598), la voie du recours en matière de droit public est ainsi en principe ouverte.
1.2. S'il existe, comme en l'espèce, une juridiction constitutionnelle cantonale, on peut, devant le Tribunal fédéral (art. 82 let. b LTF), conclure non seulement à l'annulation de la décision de dernière instance cantonale, mais également à celle de l'acte normatif cantonal soumis à examen (ATF 141 I 36 consid. 1.2.2 p. 39 s.; arrêt 2C_589/2016 du 8 mars 2017 consid. 1.2). Partant, les conclusions de la recourante, qui demande au Tribunal fédéral d'annuler tant l'arrêt de la Cour de justice que l'art. 11A LTVTC/GE et (partiellement) l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE, sont recevables.
1.3. L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière de droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intérêt personnel requis peut être simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que la partie recourante puisse se voir un jour appliquer les dispositions contestées (ATF 138 I 435 consid. 1.6 p. 445; arrêt 2C_589/2016 du 8 mars 2017 consid. 1.3). Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81; arrêt 2C_735/2017 du 6 février 2018 consid. 1.3).
En l'occurrence, l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE
in fine concerne les examens des chauffeurs de voitures de transport avec chauffeur (ci-après: les chauffeurs VTC). Dans la mesure où la Société fait notamment valoir que cette disposition consacrerait une violation de l'égalité de traitement entre concurrents, il faut admettre qu'elle a un intérêt digne de protection à l'annulation de celle-ci (cf. arrêt 2P.91/1997 du 30 avril 1998 consid. 1d). Il en va de même de l'art. 11A LTVTC/GE, qui oblige chaque détenteur d'une ou plusieurs autorisations d'usage accru du domaine public à payer une taxe annuelle. En effet, la Société, qui exploite une entreprise de taxis dans le canton de Genève, est susceptible de se voir appliquer cette disposition.
Ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, l'intéressée a donc qualité pour recourir.
1.4. Pour le surplus, le présent recours a été interjeté dans les formes requises (art. 42 LTF) et en temps utile, compte tenu des féries (art. 46 al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF, l'art. 101 LTF ne s'appliquant pas lorsqu'une Cour constitutionnelle cantonale a statué au préalable; cf. arrêt 2C_735/2017 du 6 février 2018 consid. 1.4). Il convient donc d'entrer en matière, étant précisé que, comme l'a relevé la recourante dans sa lettre du 29 mai 2018, les griefs liés à l'art. 19 al. 1 let. b LTVTC/GE sont devenus sans objet, cette norme ayant été modifiée après le dépôt du recours dans le sens voulu par la Société (cf. recours, p. 2).
2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes cantonales, lorsque le recourant se plaint, comme en l'espèce, de violations de la Constitution fédérale, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de l'acte normatif litigieux aux droits constitutionnels, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences issues de l'art. 106 al. 2 LTF (arrêt 2C_589/2016 du 8 mars 2017 consid. 2). Lors de cet examen, le Tribunal fédéral s'impose toutefois une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, pour être annulée, il est décisif que la norme contestée ne puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les dispositions du droit supérieur invoquées (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; arrêt 2C_735/2017 du 6 février 2018 consid. 2). Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances dans lesquelles ladite norme sera appliquée (cf. ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 137 I 31 consid. 2 p. 39 s.; arrêt 2C_380/2016 du 1er septembre 2017 consid. 2, non publié in ATF 143 II 598). Le juge ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme au droit supérieur. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition contestée doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard des droits fondamentaux en cause dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (cf. ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 137 I 31 consid. 2 p. 40 et les nombreuses références citées; arrêt 2C_380/2016 du 1er septembre 2017 consid. 2, non publié in ATF 143 II 598).
II. Art. 6 al. 3 LTVTC/GE
3.
Au sujet de l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE, la recourante invoque une violation de sa liberté économique, sous l'angle du principe de l'égalité de traitement entre concurrents (
3.1.
3.1.1. Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 140 I 218 consid. 6.3 p. 229), telle que l'activité de chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (arrêts 2C_713/2017 du 25 juin 2018 consid. 4.1; 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.1; 2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 6.1). Cette liberté peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 142 I 162 consid. 3.2.1 p. 164; 140 I 218 consid. 6.3 p. 229).
La liberté économique comprend le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des
3.1.2. Sous l'angle de l'égalité de traitement, les
3.1.3. La recourante soutient que, en attribuant au Conseil d'Etat la compétence de déterminer le contenu des examens auxquels doivent se soumettre les chauffeurs VTC, qui peuvent ainsi différer des examens imposés aux chauffeurs de taxis, l'art. 6 al. 3
in fine LTVTC/GE introduirait une inégalité de traitement entre concurrents directs contraire aux
3.1.4. En l'occurrence, la disposition litigieuse permet effectivement au Conseil d'Etat d'alléger les conditions d'accès au marché imposées aux chauffeurs VTC. Cette autorité a fait usage de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE. C'est ainsi que les chauffeurs VTC, contrairement à ce qui prévaut pour les chauffeurs de taxis, pour obtenir la "carte professionnelle de chauffeur" (art. 5 LTVTC/GE) ne doivent par exemple pas se soumettre à des épreuves pratiques (cf. art. 8 al. 2 et 9 al. 2 RTVTC/GE), prouver qu'ils ont un niveau d'anglais suffisant (cf. art. 8 al. 1 let. d et 9 al. 1 let. c RTVTC/GE) ou démontrer une connaissance approfondie des rues de la ville et du canton (cf. art. 8 al. 1 let. a et 9 al. 1 let. a RTVTC/GE).
N'en déplaise à la recourante, cette différence de traitement ne consacre toutefois aucune violation du principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. En effet, la LTVTC/GE prévoit un système fondé sur deux catégories de transporteurs professionnels de personnes, introduisant la distinction entre "taxi" (art. 4 let. a LTVTC/GE) et "voiture de transport avec chauffeur" (art. 4 let. b LTVTC/GE). Cette loi confère des droits et impose des obligations variant selon le type d'activité exercée par le transporteur. Les chauffeurs de taxis, à l'exclusion des chauffeurs VTC, disposent ainsi d'emplacements de stationnement réservés sur la voie publique (art. 19 al. 1 let. a LTVTC/GE), peuvent utiliser les voies réservées au transport en commun (art. 19 al. 1 let. b LTVTC/GE) et emprunter les rues dans lesquelles la circulation est restreinte (art. 19 al. 1 let. c LTVTC/GE). Ils ont le droit de prendre en charge un client qui les hèle dans la rue (art. 19 al. 3 LTVTC/GE) et de porter l'enseigne "taxi" (art. 4 let. a LTVTC/GE). Ils peuvent en outre se voir attribuer un droit d'accès prioritaire à une zone privilégiée ("zone réservée") dans le périmètre de l'aéroport international de Genève (art. 31 al. 2 let. a LTVTC/GE). En contrepartie, les chauffeurs de taxis sont soumis à des obligations spécifiques. Ils doivent notamment s'acquitter d'une taxe annuelle (art. 11A LTVTC/GE; voir infra consid. 4), être équipés d'un compteur horokilométrique ou d'un autre dispositif reconnu pour calculer le prix des courses (art. 20 al. 1 let. a LTVTC/GE), respecter les montants tarifaires maximaux fixés par le Conseil d'Etat (art. 18 al. 5 LTVTC/GE) et accepter en principe toutes les courses (art. 21 al. 2 LTVTC/GE).
A l'inverse, les chauffeurs VTC ne sont pas au bénéfice du droit d'usage accru du domaine public (en particulier: aucun emplacement de stationnement réservé, interdiction d'utiliser les voies réservées au transport en commun ou dans lesquelles la circulation est restreinte) et ne jouissent pas des autres prérogatives réservées aux taxis (enseigne "taxi", accès privilégié à l'aéroport, droit de se faire héler par un client dans la rue). En revanche, le Conseil d'Etat a la compétence d'alléger les obligations à leur charge, ce qu'il a fait s'agissant en particulier des conditions d'accès à la profession (examens).
3.1.5. Au vu de ce qui précède, force est de constater que le statut des deux catégories de transporteurs professionnels de personnes prévues par la LTVTC/GE (chauffeurs de taxis et chauffeurs VTC) et les droits et obligations en dérivant sont suffisamment différents pour leur appliquer certaines règles ou restrictions distinctes, y compris quant aux examens à passer pour obtenir la "carte professionnelle de chauffeur" nécessaire à l'exercice de la profession en question (pour des cas analogues, cf. arrêts 2C_116/2011 du 29 août 2011 consid. 7.3.2 et 2C_410/2009 du 17 décembre 2009 consid. 4.2). Cette distinction entre chauffeurs de taxis et chauffeurs VTC poursuit en outre un intérêt public légitime, à savoir promouvoir un service public efficace et de qualité (art. 1 al. 2 LTVTC/GE). Elle limite, en effet, le nombre de personnes pouvant disposer d'une autorisation d'usage accru du domaine public, tout en veillant en même temps à ne pas restreindre de façon disproportionnée l'exploitation du service de transport professionnel de personnes dans son ensemble, conformément aux exigences posées par la jurisprudence (cf. arrêts 2C_829/2015 du 15 janvier 2016 consid. 4.3; 2P.258/2006 du 16 mars 2007 consid. 2.1; 2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.2; 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a). Finalement, compte tenu des différents droits et obligations imposés aux chauffeurs des deux catégories en question (consid. 3.1.4 ci-dessus), et notamment du fait que l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE ne dispense pas les (futurs) chauffeurs VTC de tout examen, mais se limite à octroyer au Conseil d'Etat la possibilité de prévoir des examens moins contraignants, la distinction en question apparaît proportionnée.
Par conséquent, le grief d'inégalité de traitement entre concurrents directs (
3.2. La recourante soutient ensuite que, s'agissant du contenu des examens imposés aux chauffeurs VTC, l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE constituerait "un blanc-seing complet" en faveur du Conseil d'Etat (recours, p. 23). Cette délégation législative serait ainsi trop indéterminée et partant contraire aux principes de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) et de la séparation des pouvoirs.
3.2.1. Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens formel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (cf. arrêts 2C_134/2018 du 24 septembre 2018 consid. 4.1 et 2C_649/2010 du 5 avril 2011 consid. 3.2). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait prétendre que le législateur renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 140 I 381 consid. 4.4 p. 386; arrêts 2C_863/2017 du 19 juillet 2018 consid. 3.3 et 2C_327/2016 du 23 mai 2016 consid. 5). Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 140 I 381 consid. 4.4 p. 386; arrêts 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1; 2C_863/2017 du 19 juillet 2018 consid. 3.3; 8C_161/2015 du 22 décembre 2016 consid. 4.2).
Hormis en matière pénale et dans le domaine fiscal, le principe de la légalité ne constitue pas un droit constitutionnel distinct, mais uniquement un principe constitutionnel. Le recours en matière de droit public permet de se plaindre directement et indépendamment d'un droit fondamental de la violation de ce principe. Toutefois, lorsque le recourant s'en prévaut en relation avec le droit cantonal indépendamment d'un droit fondamental, le Tribunal fédéral limite son examen à l'arbitraire. Il n'intervient alors que si le principe de la légalité est manifestement violé (arrêts 2C_134/2018 du 24 septembre 2018 consid. 4.1; 2C_649/2010 du 5 avril 2011 consid. 3.2; 2C_741/2009 du 26 avril 2010 consid. 3.1).
3.2.2. Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe; en particulier, il défend au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326; arrêt 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.2) ou d'une compétence fondée directement sur la Constitution (ATF 139 II 460 consid. 2.1 p. 462 s.).
Tels que la recourante les formule, les moyens tirés de la violation des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité se confondent et seront donc examinés ensemble.
3.2.3. En l'occurrence, les "matières des examens" que les chauffeurs (de taxis ou VTC) doivent réussir sont définies de manière exhaustive dans la loi. L'art. 6 al. 2 LTVTC/GE prévoit en effet que "
les matières des examens portent sur : a) la connaissance théorique et pratique de la topographie de la ville et du canton; b) les obligations résultant de la loi; c) le maniement du compteur horokilométrique; d) les connaissances suffisantes de français et d'anglais; e) les principes de la conduite écologique; f) les connaissances théoriques et pratiques nécessaires à l'accueil des familles avec enfants, des personnes âgées et des personnes en situation de handicap ". Pour sa part, l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE délègue notamment au Conseil d'Etat la compétence de déterminer "
les matières des examens des chauffeurs de voitures de transport avec chauffeur ". Contrairement à l'opinion de la recourante (recours, p. 22 s.), cette disposition ne peut pas être interprétée en ce sens que le Conseil d'Etat aurait le droit de définir librement les matières des examens des chauffeurs VTC. Une lecture systématique de l'art. 6 al. 2 et 3 LTVTC/GE permet en effet de constater que cette autorité n'a que la compétence de choisir,
parmi les matières énumérées à l'art. 6 al. 2 LTVTC/GE, celles qui seront examinées dans le cadre des épreuves imposées aux chauffeurs VTC. Sur la base de cette délégation législative claire, le Conseil d'Etat peut donc décider que ceux-ci ne seront interrogés que sur une partie des matières d'examen listées à l'art. 6 al. 2 LTVTC/GE. C'est d'ailleurs ce qu'il a fait, en édictant l'art. 9 RTVTC/GE (cf. supra consid. 3.1.4
in initio). Il sied encore de relever que, telle qu'elle est prévue par l'art. 6 LTVTC/GE, la délégation législative litigieuse ne saurait être interprétée en ce sens qu'elle donnerait au Conseil d'Etat le pouvoir de
dispenser les chauffeurs VTC de tout examen. La critique de la Société à ce sujet (recours, p. 23) ne peut qu'être écartée, au vu des termes clairs de l'art. 6 al. 1 LTVTC/GE, selon lequel "
le requérant qui veut exercer comme chauffeur doit réussir les examens servant à certifier qu'il possède les connaissances et l'expérience nécessaires à l'exercice de la profession ".
3.2.4. Compte tenu de ce qui précède, la recourante ne peut être suivie lorsqu'elle affirme que l'art. 6 al. 3 LTVTC/GE constituerait "un blanc-seing complet" en faveur du Conseil d'Etat. La délégation législative litigieuse, examinée dans le cadre du système global introduit par l'art. 6 LTVTC/GE s'agissant des "examens de chauffeur", est en effet suffisamment précise, même si elle laisse une certaine marge de manoeuvre au Conseil d'Etat pour fixer le contenu des examens des chauffeurs VTC. Dans ces conditions, il ne saurait être question de violation manifeste (cf. supra consid. 3.2.1
in fine) du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.), ni de celui de la séparation des pouvoirs, qui se confond en l'espèce avec ledit principe. Le grief y relatif est dès lors rejeté.
3.3. En résumé, les griefs de la recourante tirés de la liberté économique - sous l'angle de l'égalité de traitement entre concurrents - et des principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs doivent être écartés. L'art. 6 al. 3 LTVTC/GE n'est pas contraire à ces droits constitutionnels.
III. Art. 11A LTVTC/GE
4.
La recourante soutient que l'art. 11A LTVTC/GE introduirait un impôt général à la charge des seuls chauffeurs de taxis, en violation du principe de l'universalité de l'impôt (art. 127 al. 2 Cst.; cf. recours, p. 37; infra consid. 4.2). Subsidiairement, elle affirme que, dans la mesure où la contribution en question devait être qualifiée de "taxe d'attribution des coûts", elle serait alors contraire à l'égalité de traitement, les chauffeurs VTC n'y étant pas soumis (recours, p. 38; infra consid. 4.3). La Société invoque en outre une violation des principes de la couverture des frais (recours, p. 41 s.; infra consid. 4.4), de la légalité, de la séparation des pouvoirs et de l'équivalence (
4.1. Dès lors que la portée des principes constitutionnels invoqués par la recourante en dépend dans le cas concret, il convient de s'interroger au sujet de la nature de la contribution litigieuse (cf. arrêts 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.4 et 2C_469/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.1).
4.1.1. A cette fin, la "taxe annuelle" introduite par l'art. 11A LTVTC/GE doit s'interpréter à la lumière du système légal instauré par la LTVTC/GE. Tel qu'il l'a été exposé ci-dessus (cf. supra consid. 3.1.4), cette loi prévoit un système fondé sur deux catégories de transporteurs professionnels de personnes, les chauffeurs de taxis et les chauffeurs VTC. Elle confère des droits et impose des obligations variant selon le type d'activité exercée par le transporteur. Les chauffeurs de taxis, à l'exclusion des chauffeurs VTC, jouissent ainsi de plusieurs avantages, notamment d'un droit d'usage accru du domaine public, lequel comprend le droit d'utiliser les voies réservées au transport en commun et d'emprunter les rues dans lesquelles la circulation est restreinte, ainsi que le droit de s'arrêter sur les emplacements de stationnement réservés pour eux sur la voie publique (cf. art. 19 al. 1 LTVTC/GE). Ces avantages représentent une valeur économique indéniable, eu égard à la visibilité qu'ils accordent aux chauffeurs de taxis (qui peuvent attendre les clients à des emplacements prévus à cette fin) et aux conditions de circulation privilégiées dont ceux-ci peuvent profiter.
En contrepartie de ce droit d'usage accru du domaine public, les chauffeurs de taxis doivent s'acquitter d'une "taxe annuelle ne dépassant pas 1'400 fr. par autorisation" (art. 11A al. 1 LTVTC/GE). Selon l'art. 11A al. 3 LTVTC/GE, "le Conseil d'Etat fixe le montant de la taxe et détermine les modalités de sa perception ainsi que de la gestion de son produit". Le Conseil d'Etat a fait usage de cette délégation de compétence en adoptant, le 21 juin 2017, l'art. 26 RTVTC/GE, qui fixe la taxe annuelle à 1'400 fr. (art. 26 al. 1
in initio RTVTC/GE). Il sied de relever à ce sujet que le RTVTC/GE en tant que tel ne fait pas l'objet du litige. Il constitue cependant une indication sur la manière dont les autorités cantonales envisagent l'application de la LTVTC/GE et peut à ce titre être pris en considération (cf. supra consid. 2).
4.1.2. Il ressort de ces modalités que la taxe annuelle instaurée par la LTVTC/GE vise à compenser l'avantage qui est octroyé par l'Etat aux chauffeurs de taxis en termes d'usage accru du domaine public (s'agissant de cette notion en relation avec les taxis: cf. arrêt 2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 7.2). En effet, force est de constater que la contribution en question constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'État et repose ainsi sur une contre-prestation étatique qui en fonde la cause (arrêts 2C_483/2015 du 22 mars 2016 consid. 4.1.1; 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2; 2C_469/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.2.2; cf. ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73; 135 I 130 consid. 2 p. 133). Par conséquent, la taxe litigieuse doit être qualifiée de taxe causale d'utilisation du domaine public (cf. également l'arrêt 2C_804/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.1). Il y a encore lieu de relever à ce sujet que, n'en déplaise à la Société (recours, p. 38), le fait que cette taxe n'était pas prévue par l'aLTaxis/GE n'a aucune influence sur sa qualification en tant que taxe causale sous l'empire de la LTVTC/GE. Le législateur est en effet libre d'accorder aux chauffeurs de taxis un droit d'usage accru du domaine public à bien plaire, tout comme il est libre d'adopter une nouvelle loi prévoyant désormais le paiement d'une taxe d'utilisation pour le droit d'usage en question (cf. art. 3 Cst.).
4.2. S'agissant d'une taxe causale et non d'un impôt (supra consid. 4.1.2), la taxe annuelle prévue par l'art. 11A LTVTC/GE ne saurait être contraire au principe de l'universalité de l'impôt (art. 127 al. 2 Cst.). Le grief y relatif est dès lors rejeté.
4.3. Du moment que ladite taxe causale est prélevée en contrepartie du droit d'usage accru du domaine public accordé par la LTVTC/GE aux chauffeurs de taxis (supra consid. 4.1.2), le fait que les chauffeurs VTC - qui ne jouissent pas d'un tel droit - ne soient pas soumis à la contribution litigieuse ne consacre aucune violation du principe de l'égalité de traitement. Le grief y afférent est écarté.
4.4. Il en va de même des critiques fondées sur le principe de la couverture des frais, qui ne s'applique pas aux taxes causales d'utilisation du domaine public indépendantes des coûts (arrêts 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.3; 2C_116/2014 du 16 août 2016 consid. 5.2; 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.2; cf. ATF 143 II 283 consid. 3.7.1 p. 293; arrêts 2C_699/2017 du 12 octobre 2018 consid. 8.1
in fineet 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2
in fine), telles que la taxe dont il est ici question.
4.5. Pour ce qui est des griefs de violation des principes de la légalité, de la séparation des pouvoirs (
4.5.1. Tel qu'il est formulé, le grief relatif au principe de la séparation des pouvoirs (sur cette notion, cf. supra consid. 3.2.2) n'a pas de portée propre par rapport à celui tiré du principe de la légalité. Les critiques de la recourante à ce sujet seront partant examinées sous l'angle de ce dernier principe.
4.5.2. Le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.; cf. aussi supra consid. 3.2.1) revêt une importance particulière en droit fiscal qui l'érige en droit constitutionnel indépendant déduit de l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi au sens formel (ATF 144 II 454 consid. 3.4 p. 461; 143 I 220 consid. 5.1.1 p. 224; arrêt 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.1). Si la loi contient une délégation de compétence à l'organe exécutif, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de la contribution (ATF 143 I 227 consid. 4.2 p. 233; 143 I 220 consid. 5.1.1 p. 224). Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent discerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 143 I 227 consid. 4.2 p. 233; 143 I 220 consid. 5.1.1 p. 224; 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; arrêts 2C_122/2011 du 7 juin 2012 consid. 2.3; 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.1; 2C_615/2010 du 24 novembre 2010 consid. 3.2).
4.5.3. S'agissant des taxes causales, le principe de la légalité est appliqué avec moins de rigueur, dans la mesure où le montant de la taxe peut être limité par des principes constitutionnels vérifiables (en particulier la couverture des frais et l'équivalence), de sorte que le rôle protecteur assuré par l'exigence de base légale est garanti différemment. Pour cette catégorie de taxes, le législateur peut déléguer à l'exécutif la compétence d'en fixer le montant (ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; 143 I 220 consid. 5.1.2 p. 224; 143 I 227 consid. 4.2.1 p. 233; 141 V 509 consid. 7.1.1 p. 516; 140 I 176 consid. 5.2 p. 180). En revanche, si le montant de la taxe causale ne peut être évalué en fonction des principes d'équivalence et de couverture des frais, alors la légalité s'impose strictement (ATF 143 II 283 consid. 3.7 p. 293 ss).
4.5.4. Pour ce qui est plus particulièrement des taxes causales prélevées en contrepartie du droit d'usage accru du domaine public, dont fait partie la contribution litigieuse (cf. supra consid. 4.1), il n'est en principe pas possible d'en évaluer le montant en fonction des frais encourus par la collectivité (cf. supra consid. 4.4 et la jurisprudence citée), de sorte que le principe de la couverture des frais ne permet pas de suppléer à l'absence ou à l'imprécision de la base légale formelle. En revanche, une redevance pour l'usage du domaine public doit respecter le principe d'équivalence, qui concrétise l'interdiction de l'arbitraire et le principe de proportionnalité en matière de contributions causales (arrêts 2C_699/2017 du 12 octobre 2018 consid. 8.1; 2C_10/2018 du 28 juin 2018 consid. 6.2; 2C_399/2017 du 28 mai 2018 consid. 8.4.1; 2C_351/2017 du 12 avril 2018 consid. 5.2.3.1).
4.5.5. Le principe d'équivalence implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (cf. ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 375; 130 III 225 consid. 2.3 p. 228; arrêts 2C_351/2017 du 12 avril 2018 consid. 5.2.3.1; 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2; 2C_116/2014 du 16 août 2016 consid. 5.2; 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.2
in fine). S'agissant en particulier des taxes d'utilisation pour l'usage accru du domaine public, l'avantage économique retiré par le bénéficiaire du droit en question est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet que ces taxes soient aménagées de manière schématique (arrêts 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.2; 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1; concernant toutefois le cas particulier des concessions pour l'usage privatif du domaine public, voir l'arrêt 2C_399/2017 du 28 mai 2018 consid. 8.4.1 et 8.4.2). Cela étant, le montant de chaque redevance doit toujours être établi selon des critères objectifs et ne pas créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 138 II 70 consid. 7.2 p. 76; arrêts 2C_351/2017 du 12 avril 2018 consid. 5.2.3.1; 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2; 2C_116/2014 du 16 août 2016 consid. 5.2; 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.2).
4.5.6. Il ressort de ce qui précède que le montant de la taxe annuelle ne peut être limité par le principe de la couverture des frais, mais qu'il est en revanche soumis au contrôle fondé sur le principe d'équivalence (consid. 4.5.4 ci-dessus). Le rôle protecteur assuré par le principe de la légalité (art. 5 al. 1 et 127 al. 1 Cst.) sera examiné en conséquence (infra consid. 4.5.7 et 4.5.8).
4.5.7. Sous l'angle du principe d'équivalence, la taxe annuelle introduite par l'art. 11A LTVTC/GE a ceci de particulier qu'elle est prélevée pour une prestation dont la valeur pour les bénéficiaires est difficile - voire impossible - à déterminer. Les répercussions économiques du droit d'usage accru du domaine public sur le chiffre d'affaires des chauffeurs concernés ne peuvent en effet être évaluées. En outre, au vu du caractère particulier de la taxe litigieuse, on ne voit pas sur quel "critère objectif" aurait pu se fonder le législateur pour fixer le montant de celle-ci. Dans ces circonstances, l'examen sous l'angle du principe d'équivalence revient à vérifier si la taxe litigieuse ne crée pas des différences injustifiées et reste dans des limites raisonnables (cf. supra consid. 4.5.5). S'agissant du premier de ces éléments, il ressort de l'art. 11A que
tous les détenteurs d'une autorisation d'usage accru du domaine public doivent assumer une taxe, de sorte que celle-ci ne saurait fonder aucune différence de traitement injustifiée (pour le grief d'égalité de traitement entre chauffeurs de taxis et chauffeurs VTC, cf. supra consid. 4.3). Pour ce qui concerne la réduction de la taxe en cas de dispositif pour les personnes handicapées, elle repose sur une justification fondée (cf. aussi infra consid. 4.5.9). Quant au caractère raisonnable de la taxe, selon l'art. 11A al. 1 LTVTC/GE celle-ci s'élève au maximum à 1'400 fr. par année. Tel que le relève à juste titre le Grand Conseil dans ses observations du 19 octobre 2017 (p. 30), ce montant correspond à environ 120 fr. par mois, soit six courses mensuelles à 20 fr. Au vu de la plus-value (en termes de visibilité et de fluidité de circulation) représentée par le droit d'usage accru du domaine public dont jouissent les chauffeurs de taxis, le montant en question n'apparaît pas déraisonnable. C'est du reste ce qu'admet la recourante elle-même, qui affirme n'avoir "jamais prétendu que le montant de 1'400 fr. serait objectivement excessif par rapport à l'avantage qu'elle retire de l'usage accru du domaine public" (recours, p. 43). A ce sujet, la Société insiste sur le fait que la taxe contestée n'était pas prévue par l'aLTaxis/GE. Elle en déduit que, en l'absence de modification de la contrepartie octroyée aux chauffeurs de taxis en termes d'usage accru du domaine public, l'introduction de ladite taxe serait "dépourvue de critères objectifs" (recours, p. 45). Ce raisonnement ne peut être suivi. En effet, sous l'angle du principe de l'équivalence, il est sans importance que le législateur cantonal ait choisi, sous l'empire de l'aLTaxis/GE, de ne pas exiger une contribution pour le droit d'usage accru du domaine public conféré aux chauffeurs de taxis, car cela n'enlève rien au fait que le droit en question accorde à ceux-ci un avantage économique. Indépendamment du système prévalant avant l'entrée en vigueur de la LTVTC/GE, la taxe instaurée par l'art. 11A LTVTC/GE en contrepartie de cet avantage ne peut être considérée comme contraire au principe de l'équivalence.
4.5.8. Par ailleurs, il n'est pas contesté (cf. recours, p. 40) que l'art. 11A al. 1 LTVTC/GE indique clairement l'objet de la contribution (l'octroi d'un droit d'usage accru du domaine public) et le cercle des contribuables (les détenteurs d'une ou plusieurs autorisation[s] d'usage accru du domaine public). En revanche, la recourante critique l'absence de tout critère permettant d'établir les bases de calcul de la taxe annuelle. De l'avis de la Société, cela reviendrait à déléguer au Conseil d'Etat un pouvoir discrétionnaire dans la fixation de la contribution litigieuse, en violation du principe de la légalité. Il en irait de même de la réduction de la taxe prévue en faveur des chauffeurs de taxis ayant installé dans leur véhicule un dispositif de prise en charge d'une personne handicapée (art. 11 al. 4 LTVTC/GE), la loi ne prévoyant que le principe même de la réduction, à l'exclusion du mode de calcul de celle-ci.
L'argumentation de la recourante ne peut être suivie. En effet, le principe de la légalité exige notamment que la base de calcul de la contribution soit indiquée "au moins dans les grandes lignes" dans la loi, afin d'éviter que l'autorité exécutive ne dispose d'une marge de manoeuvre excessive et de permettre aux citoyens de discerner les contours de la contribution (cf. supra consid. 4.5.2
in fine). Or, en l'occurrence, l'art. 11A al. 1 LTVTC/GE indique le montant maximal de la taxe annuelle due par les chauffeurs de taxis, soit 1'400 fr. La délégation de compétence prévue en faveur du Conseil d'Etat (art. 11A al. 3 LTVTC/GE) ne constitue donc pas un blanc-seing en faveur de cette autorité, car celle-ci n'est pas libre d'adopter un règlement fixant une taxe qui dépasse cette limite. A ce propos, il y a lieu de relever que le Tribunal fédéral, dans un arrêt rendu sous l'empire de l'aLTaxis/GE, avait considéré que la "taxe unique" mise à la charge des chauffeurs de taxis par ladite loi n'était pas conforme au principe de la légalité, en raison notamment du fait que le montant maximal de la taxe n'était pas fixé dans la loi, mais résultait exclusivement du règlement d'application (cf. arrêt 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 4.1.2). Or, tel n'est précisément pas le cas de la taxe annuelle introduite par l'art. 11A LTVTC/GE.
La délégation en question laisse certes une grande marge de manoeuvre au Conseil d'Etat, puisque la loi ne prévoit aucune indication sur la manière de calculer la taxe annuelle, mais n'en fixe que le maximum. Cet aspect doit toutefois être relativisé, dès lors qu'il a été constaté que le montant maximal de la taxe litigieuse indiqué dans la loi (1'400 fr., cf. art. 11A al. 1 LTVTC/GE) n'était pas déraisonnable et n'introduisait pas des différences injustifiées, de sorte qu'il ne violait pas le principe d'équivalence (cf. supra consid. 4.5.7).
Dans ces circonstances, la délégation de compétence prévue par l'art. 11A al. 3 LTVTC/GE, qui laisse au Conseil d'Etat le soin de déterminer le montant de taxe annuelle, tout en indiquant une limite maximale claire respectueuse du principe d'équivalence, est conforme au principe de la légalité (à ce sujet, cf. également les arrêts 2C_116/2014 du 16 août 2016 consid. 10.3.2 et 2P.184/1999 du 25 mai 2000 consid. 2b).
4.5.9. Il en va de même de la délégation découlant de l'art. 11A al. 4 LTVTC/GE, laquelle ne fait que charger le Conseil d'Etat de prévoir une réduction de la taxe annuelle en faveur des chauffeurs de taxis ayant équipé leur véhicule d'un dispositif de prise en charge d'une personne handicapée. Le Conseil d'Etat n'a donc pas de choix et est tenu de réduire le montant de la taxe. Quant à l'ampleur de la réduction, dont les principes sont prévus dans le RTVTC/GE (art. 26 al. 3 à 5 RTVTC/GE), elle pourra faire l'objet d'un recours concret si, le cas échéant, elle devait être considérée comme inadéquate.
4.5.10. L'art. 11A LTVTC/GE étant conforme aux principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs (lequel n'a pas de portée propre en l'occurrence, cf. supra consid. 4.5.1), les griefs y relatifs sont dès lors rejetés.
IV. Autres critiques
5.
Enfin, il y a lieu d'ajouter que la recourante, qui se plaint à d'innombrables reprises d'une analyse déficiente et lacunaire de la cause de la part de la Cour de justice (cf. recours, p. 11, 12, 14, 15, 20, etc.), ne fait valoir aucune violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), en particulier sous l'angle du droit à une décision motivée, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer plus avant sur ces critiques (art. 106 al. 2 LTF; cf. supra consid. 2).
V. Conclusion, frais et dépens
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure où il n'est pas sans objet.
7.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il n'est pas sans objet.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Grand Conseil et au Conseil d'Etat du canton de Genève, ainsi qu'à la Cour de justice du canton de Genève, Chambre constitutionnelle.
Lausanne, le 13 mai 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Ermotti