Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_689/2022
Urteil vom 17. Januar 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Marti.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________ AG,
2. B.________
beide vertreten durch RA Prof. Dr. Philipp Zurkinden und RAin Dr. Andrea Schütz,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,
Laupenstrasse 27, 3003 Bern.
Gegenstand
Leistungsabrechnung der Krankenzusatzversicherung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 25. Juli 2021 (B-5146/2021).
Sachverhalt
A.
A.a. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (nachfolgend: FINMA) stellte in ihrem Jahresbericht 2017 fest, dass bei den Spitalzusatzversicherungen die Kosten der Spitäler und Ärzte zum Teil intransparent seien und Zusatzversicherungsleistungen zu wenig klar von Leistungen aus der Grundversicherung abgegrenzt würden. Sie forderte die Krankenzusatzversicherer deshalb auf, ihre Verträge und Abrechnungen mit Leistungserbringern so zu gestalten, dass nur echte Mehrleistungen, die ausserhalb der obligatorischen Grundversicherung erbracht würden, in der Krankenzusatzversicherung verrechnet würden. In ihrem Jahresbericht 2019 kündigte die FINMA sodann an, dass sie ab 2020 mit Vor-Ort-Kontrollen bei den Beaufsichtigten prüfen werde, ob diese sich bei der Abrechnung mit medizinischen Leistungserbringern an diese Prinzipien hielten. Sie führte in der Folge derartige Kontrollen bei mehreren Krankenzusatzversicherungsunternehmen durch.
A.b. Am 17. Dezember 2020 publizierte die FINMA eine Medienmitteilung mit dem Titel "Krankenzusatzversicherer: FINMA sieht umfassenden Handlungsbedarf bei Leistungsabrechnungen". Darin führte die FINMA aus, sie habe aufgrund ihrer jüngsten Analysen festgestellt, dass Rechnungen im Bereich der Krankenzusatzversicherung häufig intransparent seien und zum Teil unbegründet hoch oder ungerechtfertigt schienen. Sie erwarte von den Versicherern ein wirksameres Controlling, um solchen Missständen zu begegnen. Zudem fordere sie die Versicherer auf, die Verträge mit den Leistungserbringern zu überprüfen und wo nötig zu verbessern. Nur unter diesen Voraussetzungen werde sie neue Spitalzusatzversicherungsprodukte genehmigen. Die FINMA führte aus, viele Verträge zwischen Krankenzusatzversicherern und Leistungserbringern - Ärztinnen und Ärzten sowie Spitälern - sorgten nicht für die nötige Kostentransparenz. In vielen Leistungsabrechnungen sei nicht ersichtlich, welche Mehrleistungen der Zusatzversicherung in Ergänzung zur definierten Fallkostenpauschale aus der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) in Rechnung gestellt würden. Diese Konstellation könne insgesamt zu Fehlanreizen führen und biete Spielraum für eine zu grosszügige Kostenüberwälzung auf die Krankenzusatzversicherer, die diese Kosten in die Prämienkalkulation einberechneten und dann an die Kundinnen und Kunden weitergäben. Vor diesem Hintergrund hielt die FINMA in ihrer Medienmitteilung fest:
"Die Versicherer müssen dafür sorgen, dass die Leistungserbringer transparente und nachvollziehbare Abrechnungen erstellen.
Die Versicherer dürfen nur für Leistungen aufkommen, die wegen Mehrleistungen gerechtfertigt sind, die also über die in der OKP gedeckten Leistungen hinausgehen und preislich begründbar sind. Dafür sollen sie für vergleichbare Leistungen z.B. Quervergleiche mit anderen Leistungserbringern anstellen.
Die Versicherer sollen wo nötig die Verträge mit den Leistungserbringern anpassen oder neue Verträge abschliessen, um diesen Kriterien Rechnung tragen zu können.
Die Versicherer haben, soweit nicht bereits geschehen, ein wirksames Controlling aufzubauen, das sicherstellt, dass die erwähnten Anforderungen um-gesetzt und permanent eingehalten werden."
B.
B.a. Am 17. Juni 2021 ersuchten die A.________ AG und die B.________; nachfolgend: Gesundheitsverband B.________) die FINMA um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung im Sinne von Art. 25a VwVG. Sie verlangten, es sei der Widerruf der Medienmitteilung der FINMA vom 17. Dezember 2020 sowie deren Entfernung aus dem Internet und anderen Publikationsorganen anzuordnen. Zudem sei eine Berichtigung der Medienmitteilung der FINMA zu publizieren worin klarzustellen sei, dass die FINMA nicht berechtigt sei, das Verhältnis zwischen Krankenzusatzversicherern und Leistungserbringern zu regeln bzw. nicht befugt sei, Vorgaben bezüglich Abrechnungsmodalitäten, Preisbildung und Tarifgestaltung betreffend Mehrleistungen zu erlassen, insbesondere zu den verrechenbaren Leistungen und Tarifen. Schliesslich sei festzustellen, dass die in der Medienmitteilung enthaltenen Empfehlungen gegenüber den Krankenzusatzversicherern widerrechtlich seien. Insbesondere sei die Widerrechtlichkeit der auf Seite 3 der Medienmitteilung enthaltenen Angaben festzustellen (s. Zitat vorstehende lit. A.b). Zur Begründung führten die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ aus, die Medienmitteilung sei als Realakt zu qualifizieren und in mehrfacher Hinsicht widerrechtlich; sie hätten ein schutzwürdiges Interesse am Widerruf und an einer Berichtigung der Medienmitteilung.
B.b. Die FINMA trat mit Verfügung vom 22. Oktober 2021 auf das Begehren nicht ein. Zur Begründung führte sie aus, die Medienmitteilung gebe die Erwartungen und Empfehlungen der FINMA gegenüber den von ihr beaufsichtigten Krankenzusatzversicherern wieder. Die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ beziehungsweise deren Mitglieder seien in ihren Rechten und Pflichten durch die Medienmitteilung nicht berührt. Es fehle an einem natürlichen Kausalzusammenhang zwischen den beanstandeten Vertragsänderungen und der Medienmitteilung: Die Krankenzusatzversicherer hätten schon vor Erlass der Medienmitteilung begonnen, bestehende Verträge mit Leistungserbringern anzupassen. Die Tarifanpassungen seien damit nicht primär auf die Medienmitteilung zurückzuführen, sondern Ausdruck einer bereits seit längerem eingetretenen Entwicklung zu mehr Transparenz in der Leistungsabrechnung. Zudem seien die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ nicht direkt Adressaten der Medienmitteilung, vielmehr richteten sich die bekundeten Erwartungen primär und allgemein an die Krankenzusatzversicherer. Als Vertragspartner der Krankenzusatzversicherer seien sie bloss Drittbetroffene der Medienmitteilung. Die geltend gemachten wirtschaftlichen Einbussen seien typische Reflexwirkungen der angepassten vertraglichen Beziehung mit den Krankenzusatzversicherern. Es lägen daher nur mittelbare vermögensrechtliche Konsequenzen vor, die kein schutzwürdiges Interesse bei Drittbetroffenen zu begründen vermöchten. Die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ seien daher nicht im Sinne von Art. 25a Abs. 1 VwVG legitimiert, weshalb auf das Gesuch nicht einzutreten sei. Sodann fehle es auch an der Widerrechtlichkeit der Medienmitteilung. Mit der Publikation der streitigen Medienmitteilung habe die Vorinstanz ihre Befugnis zur Berichterstattung wahrgenommen und die Öffentlichkeit über ihre Praxis informiert. Ihre Aussagen stützten sich auf mehrere Vor-Ort-Kontrollen und die daraus gezogenen Erkenntnisse dürfe sie mit der Öffentlichkeit teilen, ansonsten sie über ihre behördliche Auffassung nicht informieren könnte.
C.
C.a. Dagegen erhoben die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ am 24. November 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie verlangten die Aufhebung der FINMA-Verfügung vom 22. Oktober 2021 und wiederholten im Wesentlichen die erstinstanzlichen Anträge. Superprovisorisch bzw. eventualiter vorsorglich verlangten sie zudem, dass die FINMA zu verpflichten sei, sämtliche Krankenzusatzversicherer in geeigneter Form darüber zu informieren, dass beim Bundesverwaltungsgericht ein Verfahren bezüglich der Frage der Rechtmässigkeit der auf Seite 3 der Medienmitteilung enthaltenen Anweisungen hängig sei und bis zur Klärung dieser Rechtsfrage keine Kündigungen oder Anpassungen von bestehenden Tarifverträgen aufgrund dieser Anweisungen erfolgen dürften.
C.b. Mit Zwischenverfügungen vom 26. November 2021 und 9. Dezember 2021 wies die Instruktionsrichterin den Antrag auf superprovisorische bzw. vorsorgliche Massnahmen ab.
C.c. Mit Urteil vom 25. Juli 2022 wies das Bundesverwaltungsgericht auch die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es bestätigte im Wesentlichen die Auffassung der FINMA, dass die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ durch die Medienmitteilung vom 17. Dezember 2020 nicht in ihren Rechten oder Pflichten berührt worden seien und dass sie auch kein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung über diesen Realakt hätten. Die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 25a VwVG seien nicht erfüllt und die FINMA sei daher auf das Gesuch zu Recht nicht eingetreten.
D.
Mit Beschwerde vom 1. September 2022 gelangen die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ ans Bundesgericht. Sie verlangen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2022 sei aufzuheben und die FINMA gestützt auf Art. 25a VwVG anzuweisen ihre Medienmitteilung vom 17. Dezember 2020 zu widerrufen, eine Berichtigung dieser zu publizieren (worin klarzustellen sei, dass die FINMA nicht berechtigt sei, dass Verhältnis zwischen Krankenzusatzversicherern und Leistungserbringern zu regeln bzw. nicht befugt sei, Vorgaben bezüglich Abrechnungsmodalitäten, Preisbildung und Tarifgestaltung betreffend Mehrleistungen zu erlassen) und die Widerrechtlichkeit der Aussagen auf Seite 3 der Medienmitteilung festzustellen (s. Zitat vorstehende lit. A.b). Eventualiter sei das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2022 aufzuheben und die Sache mit verbindlichen Weisungen zur erneuten Beurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die FINMA beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Replizierend halten die A.________ AG und der Gesundheitsverband B.________ an ihren Anträgen fest.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG) des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) betreffend die Aufsichtstätigkeit der FINMA im Bereich der Krankenzusatzversicherung. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht damit grundsätzlich offen (Art. 83 e contrario BGG; vgl. Urteil 2C_717/2017 vom 25. November 2019 E. 1.1). Als Adressaten des angefochtenen Entscheids, mit dem die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid der FINMA bestätigt hat, sind die Beschwerdeführer legitimiert, Beschwerde zu erheben (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die im Übrigen frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe ist, unter Vorbehalt des Nachfolgenden (s. E. 3), einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 147 I 73 E. 2.1). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten sowie des kantonalen Rechts gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 149 I 248 E. 3.1; 149 I 105 E. 2.1; 148 I 104 E. 1.5; 147 II 44 E. 1.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig, sprich willkürlich, sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.2). Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vorstehende E. 2.1). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 148 IV 356 E. 2.1; 140 III 264 E. 2.3; 139 II 404 E. 10.1).
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG; unechte Noven; BGE 148 I 160 E. 1.7), was in der Beschwerde näher darzulegen ist (Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 143 I 344 E. 3). Echte Noven, d.h. Tatsachen, die erst nach dem angefochtenen Urteil eingetreten sind, sind dagegen unzulässig (vgl. BGE 149 III 465 E. 5.5.1; 148 V 174 E. 2.2).
3.
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, dass die FINMA zu Recht nicht auf das Gesuch der Beschwerdeführer auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG eingetreten sei. Streitig ist damit auch vor Bundesgericht die Frage, ob die Beschwerdeführer mit Blick auf die Medienmitteilung der FINMA vom 17. Dezember 2020 die Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG erfüllen (nachstehende E. 6 und 7). Mit dem angefochtenen Urteil bestätigte die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid der FINMA. Die materielle Frage der Rechtmässigkeit der Medienmitteilung bildet damit nicht Streitgegenstand vor Bundesgericht, auch wenn sich die FINMA dazu im Rahmen einer Eventualbegründung geäussert hatte (vgl. nachstehende E. 4.7). Soweit sich die Rechtsbegehren der Beschwerdeführer auf die materielle Beurteilung ihres Gesuchs beziehen, sind diese folglich unzulässig (vgl. BGE 144 II 184 E. 1.1; Urteil 2C_457/2023 vom 15. September 2023 E. 1.4, nicht publiziert in: BGE 150 I 73). Die Beschwerdeführer erheben verschiedene formelle Rügen sowie Sachverhaltsrügen, die es vorab zu behandeln gilt (nachstehende E. 4 und 5). Streitig ist schliesslich auch, ob die FINMA den Beschwerdeführern unverhältnismässig hohe Verfahrenskosten auferlegt hat (nachstehende E. 8).
4.
Die Beschwerdeführer machen zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) sowie eine Rechtsverweigerung geltend (Art. 29 Abs. 1 BV). Aufgrund der formellen Natur dieser Bestimmungen (vgl. BGE 143 IV 380 E. 1.4.1) sind die entsprechenden Rügen vorab zu behandeln.
4.1. Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert angemessener Frist sowie auf rechtliches Gehör (
4.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt sodann, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 145 IV 99 E. 3.1; 143 III 65 E. 5.2; 136 I 229 E. 5.2). Aus Art. 29 Abs. 2 BV lässt sich ferner kein genereller Anspruch der Verfahrensbeteiligten ableiten, sich vor Erlass eines Entscheids zu dessen Begründung äussern zu können. Die Rechtsprechung anerkennt aber dann einen Anspruch auf vorgängige Stellungnahme, wenn eine Behörde ihren Entscheid auf eine Argumentation stützen will, die im bisherigen Verfahren nicht Thema war und mit der vernünftigerweise nicht gerechnet werden musste (BGE 148 II 73 E. 7.3.1; 145 I 167 E. 4.1; 131 V 9 E. 5.4.1). Dieser als "Überraschungsverbot" bezeichnete Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV ist insbesondere bei der Anwendung unbestimmter Rechtsnormen zu beachten (BGE 150 I 174 E. 4.1 mit Hinweisen).
4.3. Die Beschwerdeführer bringen vor, es sei nicht voraussehbar gewesen, dass sich die FINMA in Zusammenhang mit der Medienmitteilung auf Art. 22 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG; SR 956.1) stützen würde. Deshalb hätte ihnen die FINMA vor Erlass der Verfügung vom 22. Oktober 2021 eine weitere Möglichkeit zur Stellungnahme gewähren müssen. Die Vorinstanz habe diese Rüge zu Unrecht als offensichtlich unbegründet erachtet. Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, war es naheliegend, dass sich die FINMA als Rechtsgrundlage für ihre Medienmitteilung auf Art. 22 FINMAG berufen würde. Nach dessen Abs. 1 informiert die FINMA die Öffentlichkeit (mindestens einmal jährlich) über ihre Aufsichtstätigkeit und Aufsichtspraxis. Art. 22 FINMAG betrifft spezifisch Medienmitteilungen der FINMA (vgl. Urteil 2C_682/2023 vom 29. August 2024 E. 4 [zur Publikation vorgesehen]). Insofern ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Rüge der Beschwerdeführer, die Berufung auf Art. 22 FINMAG sei nicht voraussehbar gewesen und hätte deshalb eine weitere Stellungnahme vor dem Entscheid über das von ihnen selbst gestellte Gesuch erfordert, als offensichtlich unbegründet erachtete. Natürlich trifft zu, dass das rechtliche Gehör auch einer anwaltlich vertretenen Partei zu gewähren ist. Das ändert allerdings nichts daran, dass sich nach Gesagtem die FINMA auf Art. 22 FINMAG berufen konnte, ohne dass dies für die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer völlig überraschend kommen musste.
4.4. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, die Vorinstanz habe ihre Rügen betreffend Art. 29 Abs. 2 BV verkürzt wiedergegeben. Sie hätten insbesondere aufgezeigt, dass sich die FINMA zu keiner Zeit ernsthaft mit ihren Vorbringen auseinandergesetzt habe. Die Vorinstanz erwog indes nachvollziehbar, dass die FINMA das Gesuch der Beschwerdeführer mit der gebotenen Sorgfalt behandelte (s. auch nachstehende E. 8.4). Aus dem Umstand, dass die FINMA während des Verfahrens die Frage aufwarf, was mit dem Gesuch bezweckt werde, kann jedenfalls noch nicht abgeleitet werden, dass sich die FINMA nicht ernsthaft mit den Standpunkten der Beschwerdeführer auseinandergesetzt oder sie weitere Möglichkeiten der Stellungnahme lediglich der Form halber gewährt hätte. Abgesehen davon bringen die Beschwerdeführer keine konkreten Punkte vor, welche aufzeigen, dass die Vorinstanz diesbezüglich eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die FINMA zu Unrecht verneint hat.
4.5. Denselben Vorwurf der nicht sorgfältigen und ernsthaften Berücksichtigung ihrer Vorbringen erheben die Beschwerdeführer in Bezug auf das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht. Dass die Vorinstanz, wie die Beschwerdeführer geltend machen, die Vorbringen in der Beschwerdeschrift mehrheitlich ignoriert und unreflektiert die Argumente der FINMA übernommen habe, ist allerdings nicht auszumachen: Vielmehr hat die Vorinstanz die erhobenen formellen und materiellen Rügen in der erforderlichen Tiefe behandelt. Gegenteiliges ergibt sich entgegen den Einwänden der Beschwerdeführer nicht aus den vor Bundesgericht erhobenen Sachverhaltsrügen, die (soweit zulässig) unbegründet sind (nachstehende E. 5). Dass die Vorinstanz sodann auch die Replik der Beschwerdeführer vom 28. Februar 2022 berücksichtigte, ergibt sich eindeutig aus ihrem Entscheid (s. insbesondere angefochtenes Urteil lit. J.) Es erscheint zudem klar, auf welchen Überlegungen das angefochtene Urteil beruht. Alle Vorbringen der Beschwerdeführer einzeln widerlegen musste die Vorinstanz rechtsprechungsgemäss nicht (s. vorstehende E. 4.2).
4.6. Auch die weitere Kritik, die Vorinstanz habe den prozessualen Antrag der Beschwerdeführer, nochmals auf den Entscheid bezüglich vorsorglicher Massnahmen zurückzukommen, in rechtsverletzender Weise ignoriert, vermag nicht zu überzeugen. Die Vorinstanz befasste sich mit den in der Beschwerdeschrift gestellten Anträgen um Erlass superprovisorischer sowie vorsorglicher Massnahmen und wies diese mit Zwischenverfügungen vom 26. November 2021 und 9. Dezember 2021 ab (s. vorstehende lit. C.b). Es trifft zu, dass die Beschwerdeführer in ihrer Replik vom 28. Februar 2022 erneut um Erlass vorsorglicher Massnahmen ersuchten (Art. 105 Abs. 2 BGG). Ein neues formelles Rechtsbegehren dahingehend stellten sie in der Replik allerdings nicht; sie machten denn auch geltend, die vorsorglichen Massnahmen seien "von Amtes wegen" anzuordnen. Zudem verwiesen sie auf die Begründung der vorangehenden Anträge, welche die Vorinstanz kurz zuvor abgelehnt hatte, ohne dabei neue Gegebenheiten vorzubringen, die ein Zurückkommen auf den Entscheid hätten rechtfertigen können. Nachdem die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 29. April 2022 beanstandeten, dass keine weitere Instruktionsverfügung erging, wies die Vorinstanz die Beschwerde am 25. Juli 2022 ab. Dass die Vorinstanz unter diesen Umständen ein beförderliches Urteil in der Sache erliess, ohne nochmals formell über vorsorgliche Massnahmen zu entscheiden, stellt weder eine Rechtsverweigerung dar, noch verletzt es den Anspruch auf rechtliches Gehör.
4.7. Schliesslich erblicken die Beschwerdeführer darin eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV, dass die Vorinstanz ihre Prüfungsbefugnis zu Unrecht eingeschränkt habe, weil sie fälschlicherweise davon ausgegangen sei, die FINMA habe lediglich einen Nichteintretensentscheid gefällt. Den Beschwerdeführern ist insoweit zuzustimmen, als die Verfügung der FINMA eine materiellrechtliche Eventualbegründung enthält. Wie darzulegen bleibt (s. nachstehende E. 7), durfte die Vorinstanz jedoch, ohne Bundesrecht zu verletzen, davon ausgehen, dass die Beschwerdeführer die Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG nicht erfüllen. In einem solchen Fall bleibt es beim Nichteintreten (vgl. BGE 139 II 233 E. 3.2 mit Hinweisen). Die Vorinstanz traf somit keine Pflicht, sich mit einer allfälligen materiellen Eventualbegründung zu befassen. Eine unzulässige Eingrenzung des vorinstanzlichen Streitgegenstands oder Beschränkung der Prüfungsbefugnis ist nicht zu auszumachen.
4.8. Die Rügen einer Verletzung von
5.
Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz sodann vor, den Sachverhalt in mehrfacher Hinsicht willkürlich festgestellt zu haben.
5.1. Die Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich als willkürlich (Art. 9 BV), wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unbe-rücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass die von Sachgerichten gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung des Beschwerdeführers übereinstimmen, belegt keine Willkür (BGE 140 III 264 E. 2.3; 137 III 226 E. 4.2; 136 III 552 E 4.2).
5.2. Die Beschwerdeführer bringen zunächst vor, die Vorinstanz habe die in der Medienmitteilung enthaltenen Äusserungen in offensichtlich unzutreffender Weise als "Information" und "Empfehlungen" anstatt als "Forderungen" qualifiziert. Diese Forderungen seien einschneidend und würden direkt mit Zwang umgesetzt, was aus der verkürzten Darstellung des Sachverhalts der Vorinstanz nicht hervorgehe. Zudem würden sich die FINMA-Forderungen, entgegen dem Eindruck, den der angefochtene Entscheid erwecke, nicht bloss an die Krankenzusatzversicherer, sondern auch an die Beschwerdeführer als stationäre Leistungserbringer richten. Diese Einwände der Beschwerdeführer betreffen weniger tatsächliche Umstände (wie z.B. den unbestrittenen Wortlaut der Medienmitteilung) als vielmehr die Tragweite der Medienmitteilung und damit die Rechtsfrage, ob die Beschwerdeführer in ihren Rechten und Pflichten berührt sind bzw. ihnen ein unmittelbarer Nachteil erwachsen ist. Sie sind deshalb an entsprechender Stelle zu behandeln (nachstehende E. 7).
5.3. Die Beschwerdeführer beanstanden weiter, die Vorinstanz habe festgehalten, die streitige Medienmitteilung sei Gegenstand der aktuellen Aufsichtstätigkeit der FINMA im Bereich der Krankenzusatzversicherung. Dies sei falsch und lasse den Bericht des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen vom 2. September 2020 sowie des Preisüberwachers von Oktober 2021 unberücksichtigt. Wie nachstehend darzulegen ist, unterstehen die Versicherungsunternehmen, welche in der Schweiz Krankenzusatzversicherungen anbieten, der Aufsicht der FINMA (s. nachstehende E. 7.1). Gemäss den unangefochten gebliebenen Feststellungen der Vorinstanz stützt sich die Medienmitteilung auf mehrere Vor-Ort-Kontrollen der FINMA bei diesen Krankenzusatzversicherungsunternehmen und die daraus gezogenen Erkenntnisse. Wenn die Vorinstanz vor diesem Hintergrund festhält, dass die Medienmitteilung die aktuelle Aufsichtstätigkeit der FINMA im Bereich Krankenzusatzversicherung betreffe, ist dies - soweit man von einer Tatfrage ausgeht - keine unhaltbare Feststellung. Die von den Beschwerdeführern zitierten Berichte mögen aufzeigen, dass die Aufsichtsfunktion der FINMA im Bereich der Krankenzusatzversicherung (eng) begrenzt ist. Etwas Gegenteiliges hat die Vorinstanz indes auch nicht festgehalten. Vielmehr führte sie insbesondere aus, es sei unbestritten, dass die FINMA gegenüber den Leistungserbringern wie den Beschwerdeführern keine Verfügungskompetenz habe (s. nachstehende E. 7.1). Soweit die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang die Kompetenz der FINMA zum Erlass der streitigen Medienmitteilung infrage stellen, zielt zudem auch diese Sachverhaltsrüge im Kern auf eine Rechtsfrage ab.
5.4. Mit ihren weiteren Rügen machen die Beschwerdeführer eine offensichtlich unzutreffende Sachverhaltsfeststellung in Bezug auf die Nichtberücksichtigung ihres prozessualen Antrags sowie die Qualifikation des angefochtenen Entscheids als Nichteintretensentscheid geltend. Diese Vorbringen wurden (sinngemäss) bereits im Rahmen der Ausführungen zu
5.5. Nach Gesagtem erweisen sich die sachverhaltlichen Rügen als unbegründet, soweit es sich um solche handelt bzw. auf sie eingetreten werden kann.
6.
In der Sache ist streitig, ob die FINMA auf das Begehren der Beschwerdeführer auf Erlass einer Verfügung über Realakte nach Art. 25a VwVG hätte eintreten müssen.
6.1. Nach Art. 25a VwVG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt, oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet durch Verfügung (Abs. 2). Der Anspruch auf eine Verfügung nach Art. 25a VwVG besteht nicht, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt bewusst ausgeschlossen hat; ebenso wenig, wenn genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist (BGE 146 I 145 E. 4.1; 140 II 315 E. 3.1).
6.2. Mit "Handlungen" sind in Art. 25a VwVG Realakte gemeint. Diese unterscheiden sich von Rechtsakten dadurch, dass sie auf die unmittelbare Gestaltung der Faktenlage und nicht der Rechtslage gerichtet sind. Realakte lassen sich wie Rechtsakte grundsätzlich in individuell-konkrete (z.B. die polizeilichen Handlungen des Anhaltens und des Schusswaffengebrauchs) und generell-abstrakte (etwa gewisse Warnungen und Empfehlungen) unterscheiden. Ob der in Art. 25a VwVG verwendete Begriff der "Handlungen" auch Realakte im letzteren Sinn umfasst, erschliesst sich aus den Materialien nicht. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im Einklang mit der Lehre jedoch grundsätzlich von einem weiten Begriffsverständnis auszugehen. Die Begrenzung des Rechtsschutzes soll durch die anderen Kriterien erfolgen, insbesondere das Berührtsein in Rechten und Pflichten und das schutzwürdige Interesse (BGE 146 I 145 E. 4.2; 144 II 233 E. 4. 1 und 4.4 mit Hinweisen).
6.3. Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse über ein akt- und ein subjektbezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Verfügung über den Realakt haben. Obwohl die genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die gleiche Stossrichtung haben, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG klar getrennt (BGE 146 I 145 E. 4.4; 144 II 233 E. 7.1; 140 II 315 E. 4.1).
Mit dem schutzwürdigen Interesse wird an Art. 6,
6.4. Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs, den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV; BGE 148 II 121 E. 7.1; 142 I 162 E. 3.2.1; 141 V 557 E. 7.1). Die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 Abs. 1 BV steht natürlichen und juristischen Personen gleichermassen zu (BGE 142 I 162 E. 3.2.1; 140 I 218 E. 6.3). Integraler Bestandteil der Wirtschaftsfreiheit bildet auch die Vertragsfreiheit (vgl.
Eine Einschränkung (im Sinne von Art. 36 BV) des in Art. 27 BV gewährleisteten Individualrechts liegt grundsätzlich (nur) vor, wenn die Stellung des Wirtschaftssubjekts durch staatliche Rechtsakte oder allenfalls hoheitliches Realhandeln rechtlich eingeschränkt wird (BGE 138 I 378 E. 6.2.2; 132 V 6 E. 2.5.2; 125 I 182 E. 5b). Die Rechtsprechung hat staatliche Massnahmen, welche bloss faktisch Auswirkungen auf das wirtschaftliche Handeln haben, nur zurückhaltend als Grundrechtseingriff qualifiziert, wenn sie geradezu prohibitiv sind oder die Betroffenen im Ergebnis ähnlich beeinträchtigen wie ein rechtliches Verbot (BGE 138 I 378 E. 6.2.2; 135 I 130 E. 4.2; 132 V 6 E. 2.5.3; 130 I 26 E. 4.4; 125 I 182 E. 5b).
7.
Unbestritten mit Blick auf diese Grundsätze (vgl. vorstehende E. 6.2) ist, dass die Medienmitteilung der FINMA vom 17. Dezember 2020 einen Realakt darstellt. Auch handelt es sich bei der streitigen Medienmitteilung nicht um eine Information über ein einzelnes Verfahren (i.S.v. Art. 22 Abs. 2 FINMAG), der eine anfechtbare Verfügung vorausgegangen ist (vgl. im Unterschied dazu die im Urteil 2C_682/2023 vom 29. August 2024 [zur Publikation vorgesehen] beurteilte Konstellation). Fraglich erscheint indes, inwieweit die von den Beschwerdeführern geltend gemachten wirtschaftlichen Auswirkungen (allein) auf die streitige Medienmitteilung zurückgehen. Diese Frage nach der Kausalität kann indes offen bleiben. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Beschwerdeführer allenfalls anderweitig hätten Rechtsschutz verlangen können. Denn wie nachfolgend auszuführen ist, nahm die Vorinstanz bereits zu Recht an, die Beschwerdeführer seien nicht in ihren Rechten oder Pflichten berührt und sie hätten kein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung über den Realakt.
7.1. Die Versicherungsunternehmen, welche in der Schweiz Krankenzusatzversicherungen anbieten, unterstehen der Aufsicht der FINMA (Art. 1, Art. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen vom 17. Dezember 2004 [Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG; SR 961.01]). Bei Einreichen des Gesuches zur Bewilligung einer Versicherungstätigkeit sind die Krankenzusatzversicherer insbesondere gehalten, der FINMA einen Geschäftsplan vorzulegen, welcher ihre Tarife und Allgemeinen Versicherungsbedingungen enthält (Art. 4 Abs. 2 lit. r VAG). Die FINMA prüft zudem im Genehmigungsverfahren auf Grund der von den Versicherungsunternehmen vorgelegten Tarifberechnungen, ob sich die vorgesehenen Prämien in einem Rahmen halten, der einerseits die Solvenz der einzelnen Versicherungseinrichtungen und anderseits den Schutz der Versicherten vor Missbrauch gewährleistet (Art. 38 VAG; s. dazu Urteil 2C_717/2017 vom 25. November 2019 E. 5.2). Wie die Vorinstanz in diesem Zusammenhang richtig festhielt, beaufsichtigt die FINMA nur die Krankenzusatzversicherer, nicht aber die Leistungserbringer, wie die Beschwerdeführer, welche mit den Krankenzusatzversicherern vertragliche Vereinbarungen über die Vergütung der versicherten Leistungen abschliessen.
7.2. Die streitige Medienmitteilung erfolgte im Kontext dieser Aufsichtstätigkeit der FINMA im Bereich der Krankenzusatzversicherungen (vorstehende E. 5.3). Die FINMA führte in der Medienmitteilung aus, dass Rechnungen im Bereich der Krankenzusatzversicherung häufig intransparent seien und zum Teil unbegründet hoch oder ungerechtfertigt erschienen. Sie erwarte deshalb von den Versicherern ein wirksameres Controlling und fordere diese auf, die Verträge mit den Leistungserbringern zu überprüfen und wo nötig zu verbessern. Nur unter diesen Voraussetzungen werde sie neue Spitalzusatzversicherungsprodukte genehmigen (vorstehende lit. A.b.). Zwar richtet sich die Medienmitteilung an die Öffentlichkeit (s. Art. 22 FINMAG), die darin geäusserten und von den Beschwerdeführern beanstandeten Aufforderungen sind indes an die von der FINMA beaufsichtigten Krankenzusatzversicherer adressiert. Allem voran zeigen dies die Formulierungen auf Seite 3 der Medienmitteilung (s. vorstehende lit. A.b) : "Die
Versicherer müssen dafür sorgen, (...) "; "Die
Versicherer dürfen nur (...) "; "Die
Versicherer sollen (...) " (Hervorhebungen hinzugefügt). Die Einhaltung der so kommunizierten Kriterien will die FINMA im Rahmen ihrer Aufsicht durch Vor-Ort-Kontrollen prüfen und gegebenenfalls mit einer Verweigerung im Genehmigungsverfahren durchsetzen.
7.3. Den Beschwerdeführern ist vor diesem Hintergrund zuzustimmen, dass die Medienmitteilung Forderungen wiedergibt, deren Umsetzung die FINMA unter dem Druck künftiger Genehmigungsverfahren verlangt (Art. 38 VAG; vorstehende E. 7.1). Es trifft ebenfalls zu, dass neben den beaufsichtigten Versicherungsunternehmen, an welche sich die streitigen Aufforderungen richten, auch die Leistungserbringer in der Medienmitteilung mehrfach Erwähnung finden: So werden die Versicherer insbesondere dazu aufgefordert, wo nötig die Verträge mit den Leistungserbringern anzupassen oder neue Verträge abzuschliessen, um Kostentransparenz sicherzustellen. Daraus ergibt sich indes entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführer noch nicht, dass diese durch die Medienmitteilung in ihren Rechten oder Pflichten berührt seien und sie ein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung über diesen Realakt hätten, wie nachfolgend zu erläutern ist.
7.4. Die Beschwerdeführer bringen zusammengefasst vor, die mit der Medienmitteilung kommunizierten Forderungen würden die im Zusatzversicherungsbereich geltende Wirtschafts- und Vertragsfreiheit aushebeln. So greife die FINMA direkt, unmittelbar und mit staatlichem Zwang auf den Bestand, den Inhalt und die Ausgestaltung bestehender und künftiger Tarifverträge ein. Wenn die Leistungserbringer die (von der FINMA aufgezwungenen) Vertragsanpassungen akzeptierten, würden ihnen erhebliche Umsatzeinbussen entstehen. Wehrten sie sich hingegen gegen die Anpassungen, käme es zu einem vertragslosen Zustand und sie würden erhebliche Privilegien (wie z.B. Kostengutsprache oder Direktzahlungen) verlieren, was zum Verlust diverser zusatzversicherter Patienten führe.
Die Möglichkeit eines unmittelbaren Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit und die Vertragsfreiheit der Beschwerdeführer ist damit noch nicht dargetan: Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, vermittelt die Wirtschaftsfreiheit keine Garantie, dass der frei ausgewählte Vertragspartner auch bereit ist, einen Vertrag mit dem vom betreffenden Grundrechtsträger gewünschten Inhalt abzuschliessen. Zwar ist es nachvollziehbar, dass - wenn die Zusatzversicherer die Forderungen der FINMA umsetzen - sich dies auf die Tarifverträge und damit auch auf die Beschwerdeführer als Leistungserbringer auswirkt. Dabei handelt es sich allerdings um mittelbare bzw. faktische Auswirkungen auf das wirtschaftliche Handeln der Beschwerdeführer. Solche werden nur zurückhaltend als Grundrechtseingriff qualifiziert, wenn sie geradezu prohibitiv sind oder die Betroffenen im Ergebnis ähnlich beeinträchtigen wie ein rechtliches Verbot (vgl. vorstehende E. 6.4). Der von den Beschwerdeführern vorgebrachte Kundenverlust im Falle eines vertragslosen Zustands bzw. die bei einer Anpassung der Tarifverträge geltend gemachten Umsatzeinbussen stellen keine potentielle Auswirkungen einer entsprechenden Intensität dar. Damit ist mit Blick auf die angerufene Wirtschaftsfreiheit nicht ersichtlich, dass die Voraussetzung des Berührtseins in Rechten und Pflichten nach Art. 25a VwVG erfüllt wäre.
7.5. Weiter erkannte die Vorinstanz auch zu Recht, dass den Beschwerdeführern ein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung betreffend die streitige Medienmitteilung fehlt. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführer können die für die Beschwerdelegitimation von Drittbetroffenen (pro Verfügungsadressat) geltenden Grundsätze hier analog herangezogen werden, zumal das nach Art. 25a VwVG vorausgesetzte schutzwürdige Interesse insbesondere an die Bestimmung von Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG anknüpft (vorstehende E. 6.3). Nach der Rechtsprechung und Lehre dazu vermag der Umstand allein, dass ein Entscheid Rückwirkungen auf ein Vertragsverhältnis zwischen dem Verfügungsadressaten und dem Dritten zeitigen kann, grundsätzlich noch nicht zu genügen, um für diesen ein schutzwürdiges Interesse und damit die Beschwerdelegitimation zu begründen (vgl. BGE 131 II 587 E. 2.2 und 3; 130 V 560 E. 3.5; vgl. Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz [Basler Kommentar BGG], 3. Aufl. 2018, N. 29 zu Art. 89 BGG; Vera Marantelli-Sonanini/Said Huber, in: Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, N. 35 zu Art. 48 VwVG; René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, 2018, S. 88 ff., Rz. 291 ff.; René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, 2020, S. 527, Rz. 2150 und S. 534 f., Rz. 2190 ff.). Für die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache wird vielmehr vorausgesetzt, dass der Drittperson durch die streitige Verfügung ein unmittelbarer (materieller oder ideeller) Nachteil entsteht (vgl. BGE 139 II 279 E. 2.2; 135 II 172 E. 2.1; 130 V 560 E. 3.5; Waldmann, a.a.O., N. 29 zu Art. 89 BGG).
7.6. Die Beschwerdeführer sind nicht Adressaten der in der Medienmitteilung enthaltenen Aufforderungen, sondern davon - wenn auch mehr als ein beliebiger Dritter - indirekt betroffen (vorstehende E. 7.2 ff.). Als Leistungserbringer stehen die Beschwerdeführer in einem vertraglichen Verhältnis mit den Krankenzusatzversicherern. Die Vermögenseinbussen, die den Beschwerdeführern nach eigenen Angaben aufgrund der Aufforderungen in der Medienmitteilung an die beaufsichtigten Versicherer entstehen, sind Rückwirkungen bzw. indirekte Folge einer Anpassung dieser vertraglichen Beziehungen (vertragsloser Zustand und Verlust zusatzversicherter Patienten bzw. weniger vorteilhafte Vertragsbedingungen). Wie die Vorinstanz im Ergebnis zutreffend festhielt, handelt es sich dabei lediglich um mittelbare wirtschaftliche Nachteile, die kein schutzwürdiges Interesse zu begründen vermögen.
7.7. An Gesagtem vermag schliesslich der von den Beschwerdeführern vorgebrachte Entscheid der ehemaligen Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 2. Juni 2005 nichts zu ändern (VPB 2006 Nr. 21 S. 347 ff.). In diesem Entscheid ging es um eine staatliche Empfehlung durch eine Medienmitteilung von Swissmedic, die den Eindruck erweckte, einzelne Marktteilnehmer dürften vorübergehend von einer gesetzeswidrigen behördlichen Praxis profitieren. Die Rekurskommission hielt fest, dass andere, konkurrenzierende Marktteilnehmer ein schützenswertes Interesse an einer materiellen Beurteilung der Zulässigkeit der Empfehlung hätten, da die Mitteilung geeignet gewesen sei, Folgehandlungen der Informationsadressaten auszulösen, die mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrenten nicht vereinbar wären. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist dieser Fall bereits deshalb nicht mit der vorliegenden Konstellation vergleichbar, weil die Beschwerdeführer den (potentiellen) Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht unter dem Gesichtspunkt einer Ungleichbehandlung direkter Konkurrenten begründen.
7.8. Aus den genannten Gründen sind die Voraussetzungen nach Art. 25a VwVG für den Erlass einer Verfügung über Realakte nicht erfüllt. Eine Verletzung von Art. 25a i.V.m. Art. 48 lit. c VwVG liegt nicht vor. Die FINMA ist damit auf das Gesuch der Beschwerdeführer zu Recht nicht eingetreten. Wie die Vorinstanz richtig ausführt, müsste dies - mangels schutzwürdigem Interesse - sinngemäss auch dann gelten, wenn das Gesuch der Beschwerdeführer als ein solches um Feststellung der (Nicht-) Zuständigkeit nach Art. 25 VwVG einzustufen wäre. Die Frage, inwieweit die von den Beschwerdeführern konkret gestellten Rechtsbegehren betreffend Widerruf und Berichtigung der Medienmitteilung von Art. 25a Abs. 1 VwVG gedeckt wären bzw. ob diese ganz oder teilweise als Gesuch um eine Feststellungsverfügung im Sinn von Art. 25 VwVG zu qualifizieren sind, kann damit mit der Vorinstanz offen gelassen werden.
Nach Gesagtem liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer auch keine Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV vor, denn diese verbietet es nicht, das Eintreten auf ein Gesuch, ein Rechtsmittel oder eine Klage von den üblichen Sachurteilsvoraussetzungen abhängig zu machen (vgl. BGE 139 II 185 E. 12.4; Urteil 2C_1060/2022 vom 18. Oktober 2023 E. 3.3). Ebenso ist keine willkürliche Rechtsanwendung auszumachen (Art. 9 BV).
8.
Die Beschwerdeführer rügen schliesslich, die ihnen durch die FINMA auferlegten Verfahrenskosten von Fr. 15'000.-- verstiessen gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 BV).
8.1. Gebührenpflichtig ist nach Art. 5 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und Abgaben durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA-Gebühren- und Abgabenverordnung, FINMA-GebV; SR 956.122), wer eine Verfügung veranlasst. Für die Gebührenbemessung gelten die Ansätze im Anhang der FINMA-GebV (Art. 8 Abs. 1 GebV). Nach Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV bemisst sich für Verfügungen, Aufsichtsverfahren, Prüfungen und Dienstleistungen, für die im Anhang kein Ansatz festgelegt ist, die Gebühr nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person. Der Stundenansatz für die Gebühren beträgt je nach Funktionsstufe der ausführenden Person innerhalb der FINMA und Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person 100-500 Franken (Art. 8 Abs. 4 FINMA-GebV).
8.2. Bei den vorliegend streitigen Gebühren handelt es sich - wie bei Gerichtskosten - um Verwaltungsgebühren und damit Kausalabgaben (vgl. Urteil 2C_235/2020 vom 25. Mai 2020 E. 3.2). Solche müssen dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen (BGE 145 I 52 E. 5.2; 141 I 105 E. 3.3.2; 133 V 402 E. 3.1; 132 I 117 E. 4.2).
Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll (BGE 145 I 52 E. 5.2.2; 143 I 227 E. 4.3.1; 141 I 105 E. 3.3.2). Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und
8.3. Die Rüge der Beschwerdeführer einer Verletzung des Äquivalenzprinzips erweist sich vorliegend als unbegründet: Die Vorinstanz geht zu Recht davon aus, dass hier Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV anwendbar ist, zumal der Anhang der FINMA-GebV keinen spezifischen Ansatz bzw. Gebührenrahmen für die streitige Verfügung enthält (vgl. vorstehende E. 8.1). Die Verfahrenskosten bemessen sich folglich nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person (Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV). Zwar trifft zu, dass die FINMA ihren Zeitaufwand nicht näher auswies. Allerdings vermochte die Vorinstanz, gestützt auf die Akten, ihrerseits nachvollziehbar darzulegen, weshalb der FINMA ein erheblicher Aufwand erwuchs: So hielt die Vorinstanz fest, aus den Vorakten ergebe sich, dass die FINMA mit sehr umfangreichen und komplexen Rechtsschriften konfrontiert gewesen sei. Auch habe ein protokolliertes Gespräch von über einer Stunde mit den Beschwerdeführern und drei FINMA Mitarbeitern stattgefunden. Zudem verweist die Vorinstanz zu Recht darauf, dass die Verfügung der FINMA sorgfältig und qualitativ hochstehend begründet ist und der Fall ungewohnte Verfahrensfragen aufgeworfen hat. Hinzu kommt, dass der Nichteintretensentscheid auch eine materiellrechtliche Eventualbegründung enthält (s. vorstehende E. 4.7).
8.4. Vor diesem Hintergrund ist es mit Blick auf Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV sowie das Äquivalenzprinzip (Art. 5 Abs. 2 und
8.5. Zusammengefasst ist damit keine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (Art. 5 Abs. 2 BV) in Bezug auf die von der FINMA auferlegten Verfahrenskosten auszumachen.
9.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese tragen die Kosten zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung (Art. 66 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, mitgeteilt.
Lausanne, 17. Januar 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: C. Marti