Droit fondamental

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

2C_301/2025  

 

 

Arrêt du 20 février 2026  

 

IIe Cour de droit public  

 

Composition 

Mmes et MM. les Juges fédéraux 

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz, Hänni, Ryter et Martenet, Juge suppléant 

Greffier : M. Entenza-Rastorfer. 

 

Participants à la procédure 

A.________ Sàrl, 

représentée par Me Germain Quach, avocat, 

1400 Yverdon-les-Bains, 

recourante, 

 

contre  

 

Municipalité de Payerne, 

Hôtel de Ville, rue de Savoie 1, 1530 Payerne, 

intimée. 

 

Objet 

Attribution d'une concession de taxi, 

 

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 30 avril 2024 (MPU.2024.0026). 

 

 

Faits :  

 

A.  

 

A.a. A.________ Sàrl (ci-après: la Société) est une société à responsabilité limitée inscrite au registre du commerce du canton de Vaud depuis le 27 juillet 2023. Elle a pour but l'exploitation d'une entreprise de taxis. B.________ en est l'associé-gérant. Il est au bénéfice d'autorisations cantonales pour l'exploitation d'une entreprise de transport de personnes à titre professionnel et pour l'activité de chauffeur pratiquant un tel transport.  

 

A.b. En septembre 2024, la Municipalité de Payerne (ci-après: la Municipalité) a lancé une procédure d'appel d'offres sur invitation pour l'attribution de trois nouvelles concessions collectives de taxis avec permis de stationnement sur le domaine public. Les quatre entreprises de taxis titulaires des concessions (autorisations A) encore en cours - à savoir C.________ Sàrl, D.________ Sàrl, E.________ Sàrl et la Société - ont été invitées à déposer une candidature dans un délai fixé au 30 septembre 2024.  

Selon le dossier d'appel d'offres, les entreprises candidates à l'octroi des concessions collectives devaient notamment fournir un extrait du casier judiciaire de leur directeur. Les critères d'adjudication, définis au chiffre 4.6 du dossier d'appel d'offres, avaient la teneur suivante: 

 

CRITERES d'évaluation pour l'octroi de concessions pour des compagnies	Pondération
Le directeur peut justifier d'une activité de sa compagnie de plusieurs années dans le territoire de l'arrondissement.	3
Le casier judiciaire du directeur de la compagnie est vierge de toute inscription.	3
Le directeur de la compagnie peut démontrer qu'il n'a pas fait l'objet d'une mesure administrative ou d'une condamnation rendue par la Commission de police ou de toute autre autorité de compétence identique, en lien avec le Règlement concernant le service des taxis ou les présentes prescriptions d'application, durant les 5 dernières années.	2
La situation financière du directeur de la compagnie n'est pas obérée, soit le montant de ses poursuites ou actes de défauts de biens est inférieur à Fr. 5'000.-.	2
Le directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont récents.	1
Le directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont écologiques.	1
Le directeur de la compagnie peut attester d'une bonne politique patronale (notamment: salaire minimum, égalité entre hommes et femmes, formation).	1

 

 

Il était encore précisé que l'offre déposée ne pouvait pas être modifiée ou complétée après le délai de dépôt imparti par l'adjudicateur. 

 

A.c. Dans le délai fixé, les quatre entreprises invitées pour l'attribution des concessions collectives ont déposé une candidature. La Société a toutefois omis de produire l'extrait du casier judiciaire demandé. Celui-ci, établi le 10 octobre 2024, n'a été produit à la Municipalité que le 11 octobre 2024. Il faisait état de trois condamnations pour détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de la justice prononcées à l'encontre de B.________, l'associé-gérant de la Société.  

 

B.  

Par décision du 17 octobre 2024, la Municipalité a attribué les trois concessions collectives à E.________ Sàrl, D.________ Sàrl et C.________ Sàrl, qui ont obtenu respectivement 17, 16 et 13 points, contre 10 points pour la Société, arrivée en 4èmeet dernière position. 

La Société a formé un recours contre cette décision auprès du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal), dénonçant notamment une situation de quasi-monopole représentée par les trois entreprises de taxis ayant obtenu les concessions, dans la mesure où celles-ci étaient détenues par une seule et même personne. 

Par courrier du 11 décembre 2024, la Municipalité a prolongé jusqu'au 30 juin 2025 la durée des concessions en cours, initialement valables jusqu'au 31 janvier 2024, au vu du recours déposé contre la décision d'attribution du 17 octobre 2024. 

Par arrêt du 30 avril 2025, le Tribunal cantonal a rejeté le recours. Il a en substance retenu que les entreprises ayant obtenu les concessions étaient des entités distinctes et que chacune d'entre elles répondait à la notion d'entreprise collective de taxis au sens de la réglementation communale. Pour le reste, la Société était censée savoir que l'extrait du casier judiciaire était requis par le dossier d'appel d'offres. Même si celui-ci avait été produit lors du dépôt de l'offre, l'évaluation de l'offre serait restée la même, dès lors que ledit extrait n'était pas vierge. 

 

C.  

Contre l'arrêt du Tribunal cantonal du 30 avril 2025, la Société forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens qu'elle soit mise au bénéfice de l'une des trois concessions collectives attribuées par la Municipalité dans sa décision du 17 octobre 2024. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle requiert en outre l'octroi de l'effet suspensif au recours, ainsi que le bénéfice de l'assistance judiciaire partielle limitée aux frais. 

Par correspondance du 4 juin 2025, le Tribunal fédéral a renoncé provisoirement à exiger une avance de frais et a informé la recourante qu'il serait statué ultérieurement sur l'octroi de l'assistance judiciaire. 

Par ordonnance du 24 juin 2025, la Présidente de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis la requête d'effet suspensif, dès lors que la Municipalité - qui avait prolongé de plus d'une année la durée des concessions en cours - ne s'était pas opposée à ladite requête et ne s'était prévalue d'aucun intérêt public à l'entrée en vigueur immédiate des nouvelles concessions. À l'inverse, l'intérêt privé de la Société à ne pas être privée de sa seule source de revenu, dont la suppression entraînerait des conséquences économiques graves et irréversibles, justifiait l'octroi de l'effet suspensif. 

Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer sur le recours et renvoie aux considérants de son arrêt. La Municipalité dépose une réponse et conclut au rejet du recours. Invitée à se déterminer en tant qu'autorité fédérale ayant qualité pour recourir, la Commission de la concurrence prend position et conclut à une violation de la législation fédérale sur le marché intérieur. La recourante formule des observations finales. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.  

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 150 II 273 consid. 1; 150 II 346 consid. 1.1). 

 

1.1. La recourante forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire. Ce dernier n'étant ouvert que si la voie du recours ordinaire est exclue (art. 113 LTF), il sied d'examiner en premier lieu la recevabilité du recours en matière de droit public.  

 

1.2. Le litige concerne le refus d'attribution d'une concession collective de taxi avec un droit d'usage accru du domaine public communal en faveur de la recourante, à la suite d'une procédure d'appel d'offres sur invitation. La cause relève donc du droit public (cf. art. 82 let. a LTF). L'arrêt attaqué, qui émane d'un tribunal cantonal supérieur statuant en dernière instance (cf. art. 86 al. 1 let. d LTF), peut ainsi faire l'objet d'un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, pour autant qu'il ne tombe pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF, en particulier celle relative aux marchés publics (cf. art. 83 let. f LTF).  

 

1.2.1. Conformément à la jurisprudence, les procédures relatives à la transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à une entreprise privée - en d'autres termes à l'octroi d'une concession (sur cette notion, cf. ATF 145 II 252 consid. 5.1; 145 II 32 consid. 3.1) - ne relèvent pas du champ d'application de l'art. 83 let. f LTF (cf. ATF 144 II 194 consid. 1.2; 143 II 120 consid. 2.2; arrêt 2C_983/2022 du 5 juin 2024 consid. 1.1 et les arrêts cités), de sorte que le recours en matière de droit public est en principe ouvert. Selon le Tribunal fédéral, tel est en particulier le cas, comme en l'espèce, de l'octroi d'un droit d'usage accru du domaine public en faveur d'exploitants privés de taxis (cf. ATF 143 II 598 consid. 4.1 à 4.3; arrêt 2C_712/2017 du 25 juin 2018 consid. 1.1).  

 

1.2.2. Dès lors qu'aucune autre exception de l'art. 83 LTF n'entre en considération, la voie du recours en matière de droit public est donc ouverte. Le recours constitutionnel subsidiaire formé en parallèle par la recourante est partant irrecevable (cf. art. 113 LTF a contrario).  

 

1.3. Pour le surplus, le recours a été formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF). La recourante, inscrite en tant que société à responsabilité limitée au registre du commerce, dispose de la personnalité morale et, partant, de la capacité d'ester en justice. S'agissant d'une procédure sur invitation visant à l'octroi de trois concessions communales de taxis, la recourante, arrivée 4ème, a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, si bien qu'elle a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF; cf. ATF 141 II 307 consid. 6.6). Le recours est partant recevable et il y a lieu d'entrer en matière, sous réserve de ce qui suit.  

 

1.4. En tant que la recourante, se prévalant du fait qu'elle exercerait ses activités de taxi sur le territoire de la Commune de Payerne depuis le 1er janvier 2012, invoque pour la première fois devant le Tribunal fédéral l'arbitraire de la décision de la Municipalité du 17 octobre 2024, perd manifestement de vue que les griefs dirigés contre des décisions émanant d'autres instances que celle ayant rendu l'arrêt attaqué sont irrecevables au vu de l'effet dévolutif du recours auprès du Tribunal cantonal et de l'exigence d'épuisement des instances cantonales (cf. art. 86 al. 1 let. d LTF). Le moyen, formulé pour la première fois devant le Tribunal fédéral, sans que l'intéressée ne prétende ni ne démontre l'avoir formulé devant le Tribunal cantonal, ni que ce dernier aurait commis une violation de son droit d'être entendue en ne traitant pas ses griefs, est irrecevable. Au surplus, il ressort de l'extrait du registre du commerce concernant la recourante (art. 105 al. 2 LTF, fait notoire pouvant être pris en compte, cf. ATF 134 IV 380 consid. 1.2) que celle-ci a été fondée le 27 juillet 2023. On peine dès lors à comprendre comment elle pourrait être active, comme elle le prétend, depuis 2012.  

 

2.  

 

2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF). Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours ne peut toutefois pas être formé pour violation du droit cantonal et communal en tant que tel. En revanche, il est possible de faire valoir que l'application du droit cantonal et communal consacre une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux et du droit cantonal et communal que si ce grief a été invoqué et motivé de manière qualifiée par la partie recourante, à savoir exposé de façon claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 I 62 consid. 3).  

 

2.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire (art. 9 Cst.) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 148 I 160 consid. 3). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et critiques invoqués de façon appellatoire sont irrecevables (ATF 149 IV 231 consid. 2.4).  

 

3.  

L'attribution des concessions collectives de taxis en cause résulte d'un appel d'offres sur invitation, limité à quatre entreprises locales de taxis détentrices des précédentes concessions, lancé par la Municipalité de Payerne sur la base de son Règlement communal du 25 janvier 2024 concernant le service des taxis (ci-après: le Règlement). Selon l'art. 6 du Règlement, cette attribution est soumise à une procédure d'appel d'offres au sens de l'art. 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02). 

 

3.1. On relèvera d'emblée que, dans un ATF 143 II 598, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'octroi à des exploitants privés de taxis d'un droit accru d'exploiter le domaine public devait, à tout le moins par analogie, être assimilé au transfert d'une concession de monopole selon l'art. 2 al. 7 LMI, et ainsi aux exigences procédurales prévues par cette disposition (cf. ATF 143 II 598 consid. 4.2 et les arrêts cités, confirmé par arrêts 2C_983/2022 précité consid. 4.1 et 2C_712/2017 précité consid. 1.1). Or, dans la mesure où, en l'espèce, les concessions de taxis litigieuses ont pour but de faire bénéficier leurs titulaires d'un droit d'usage accru du domaine public dans la Commune de Payerne - domaine sur lequel ladite Commune exerce un monopole de fait, puisqu'elle est la seule habilitée à en disposer (sur la notion de monopole au sens du droit du marché intérieur, cf. arrêt 2C_983/2022 précité consid. 4.2) - c'est à juste titre que l'art. 6 al. 1 du Règlement assujettit la procédure d'attribution de celles-ci au champ d'application de l'art. 2 al. 7 LMI.  

 

3.2. Se pose par conséquent la question - soulevée également par la Commission de la concurrence dans ses observations - de savoir si la procédure d'appel d'offres sur invitation lancée par la Municipalité respecte les exigences prévues par l'art. 2 al. 7 LMI, ce que le Tribunal fédéral peut examiner d'office, s'agissant de droit fédéral (art. 106 al. 1 LTF). On relève en effet que, même si l'art. 6 du Règlement renvoie à l'art. 2 al. 7 LMI, il ne le fait pas à titre de droit communal supplétif. Il s'agit au contraire d'une application directe du droit fédéral. La Cour de céans peut donc en contrôler librement la bonne application (cf. ATF 133 III 462 consid. 4.4.1 a contrario).  

 

4.  

Dans la mesure où il applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF), le Tribunal fédéral n'est en principe lié ni par les motifs de l'autorité précédente, ni par les moyens des parties; il peut donc admettre le recours en se fondant sur d'autres motifs que ceux invoqués par la partie recourante, comme il peut le rejeter en opérant une substitution de motifs (ATF 148 V 366 consid. 3.2; 146 IV 88 consid. 1.3.2). Une nouvelle argumentation juridique n'est toutefois possible que si elle repose sur des faits constatés dans l'arrêt attaqué ou qui peuvent être ajoutés par un complément conforme à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 148 II 73 consid. 8.3.1; 142 V 488 consid. 82). Par ailleurs, elle ne doit pas changer l'objet même du litige, le Tribunal fédéral ne pouvant en particulier aller au-delà des conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF; ATF 146 IV 88 consid. 1.3.2; 142 I 99 consid. 1.7.1). 

 

5.  

La recourante, citant les art. 27 et 94 Cst. se plaint d'une violation du principe de l'égalité entre concurrents directs en lien avec les critères d'attribution des concessions de taxis litigieuses. Avant d'examiner ce grief, il y a toutefois lieu de se demander si la procédure d'attribution organisée par la Commune respecte l'art. 2 al. 7 LMI, disposition citée mais non analysée par le Tribunal cantonal dans l'arrêt attaqué (cf. supra consid. 3.2).  

 

5.1. Conformément à l'art. 2 al. 7 LMI, la transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.  

Cette disposition impose ainsi deux exigences fondamentales à toute transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées, soit, d'une part, la mise en oeuvre d'un appel d'offres et, d'autre part, le respect du principe de non-discrimination des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse. 

 

5.2. L'obligation de procéder à un appel d'offres implique l'organisation par la collectivité publique d'une procédure qui permet aux entreprises privées intéressées par l'exploitation du monopole de déposer une offre avec les mêmes chances et de voir évaluer celle-ci en toute transparence et impartialité (cf. ATF 148 II 564 consid. 7.3; 143 II 598 consid. 4.1.2). L'art. 2 al. 7 LMI vise ainsi à imposer, avant l'octroi de la concession, une procédure de mise en concurrence garantissant l'accès libre et non discriminatoire au marché pour l'exercice d'une activité lucrative (cf. ETIENNE POLTIER, Droit des marchés publics, 2e éd. 2023, n° 328 p. 159; BERNHARD RÜTSCHE, Rechtsgutachten - Analyse der binnenmarktrechtlichen Ausschreibungspflicht, in RPW 2025/2, n° 63 p. 648). Celle-ci passe en principe par une procédure d'appel d'offres ouverte invitant d'office, par voie de publication officielle, tout candidat intéressé à présenter sa candidature dans un délai déterminé (cf. ATF 145 II 303 consid. 6.4.1; arrêt 2C_660/2011 du 9 février 2012 consid. 4.2; BERNHARD RÜTSCHE, op. cit., n° 43 p. 644 et n° 64 p. 648; NICOLAS DIEBOLD/BERNHARD RÜTSCHE, Wettbewerbsrecht und Marktregulierung, vol. 1, 2023, n° 277 p. 238; MATTHIAS OESCH/STEFAN RENFER, Wettbewerbsrecht II Kommentar, 2e éd. 2021, n° 7 ad art. 2 LMI). Toutefois, la procédure d'appel d'offres au sens de l'art. 2 al. 7 LMI n'a pas pour effet de subordonner l'octroi des concessions à l'ensemble de la réglementation applicable en matière de marchés publics; ne sont visées par cette disposition que certaines garanties procédurales minimales (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.2 et 6.3). En effet, compte tenu des particularités propres aux activités monopolistiques et de la position intrinsèquement différente de la collectivité publique lors de la passation d'un marché public par rapport à celle exercée lors du transfert d'un monopole (à ce sujet, cf. ATF 143 II 120 consid. 6.3.3), la jurisprudence retient que ladite collectivité, lorsqu'elle transmet l'exploitation d'une concession de monopole cantonal ou communal, dispose d'une plus grande liberté par rapport à la passation d'un marché public. Elle peut ainsi mettre en place sa propre procédure d'appel d'offres, qui n'a pas à être aussi formaliste qu'en matière de marchés publics (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.3.3 et 6.4.2, avec les références citées).  

 

 

5.3. Les modalités de la procédure d'octroi d'une concession de monopole ne sauraient toutefois aboutir à une restriction de l'accès au marché pour les entreprises ayant leur siège ou leur établissement ailleurs en Suisse par rapport aux éventuels offreurs locaux, sauf si la restriction peut se justifier au regard des conditions prévues à l'art. 3 LMI (cf. sur ce point infra consid. 5.4, NICOLAS DIEBOLD, Ausschreibung des Zugangs zu geschlossenen Märkten der Kantone, in SZKW 2025, p. 87; BERNHARD RÜTSCHE, op. cit., n° 48 p. 644; NICOLAS DIEBOLD/BERNHARD RÜTSCHE, op. cit., n° 277 p. 238). Il est donc exceptionnellement possible pour l'autorité d'organiser une procédure d'appel d'offres qui ne permet qu'une mise en concurrence limitée - à l'instar d'une procédure sur invitation - pour autant que celle-ci réponde aux conditions strictes de l'art. 3 LMI (cf. ATF 141 II 113 consid. 3.1.2). Demeurent réservées certaines concessions cantonales spéciales pouvant, selon le droit fédéral, être octroyées sans appel d'offres (cf. art. 60 al. 3bis de la loi fédérale du 22 décembre sur les forces hydrauliques [RS 721.80]; art. 3a de la loi fédérale du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité [RS 734.7]).  

 

5.4. S'agissant de l'interdiction de discriminer, elle s'applique tant à la procédure d'appel d'offres stricto sensu qu'à la détermination des critères de sélection et au choix du concessionnaire, imposant par là même également le respect du principe de transparence, qui est son corollaire (ATF 148 II 564 consid. 7.3; 145 II 303 consid. 6.4.1). En d'autres termes, la collectivité publique qui transmet une concession ne peut pas fixer des critères protectionnistes ou discriminatoires au détriment des seuls offreurs externes, par exemple en excluant d'emblée la participation de candidats qui disposent d'un établissement ou d'un siège en Suisse, mais qui ne sont pas situés sur le territoire du canton ou de la commune concernée (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.5.3 et la référence citée). Il en va de même des critères de sélection qui favorisent systématiquement les mêmes groupes de candidats locaux, par exemple en instaurant un ordre de priorité en fonction de l'origine géographique (cf. ATF 132 I 97 consid. 3). Seules sont admissibles les restrictions qui s'appliquent de la même façon à tous les offreurs, sans distinction de provenance, pour autant qu'elles soient justifiées par un motif d'intérêt public prépondérant et qu'elles n'aient pas pour effet d'entraver l'offreur externe de manière disproportionnée selon l'art. 3 LMI (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.4.2 et 6.5.3; MANUEL BIANCHI DELLA PORTA, in Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2e éd. 2013, n° 7 ad art. 3 LMI).  

 

 

5.5. L'art. 3 LMI définit les conditions auxquelles il peut être fait exception à la liberté d'accès au marché consacrée par l'art. 2 LMI.  

Selon l'art 3 al. 1 LMI, la liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Seules des restrictions d'accès, sous la forme de charges ou de conditions, peuvent être imposées, aux conditions suivantes: elles doivent s'appliquer de la même façon aux offreurs locaux (let. a), être indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants (let. b) et répondre au principe de proportionnalité (let. c). Ces conditions sont cumulatives (cf. MANUEL BIANCHI DELLA PORTA, op. cit., n° 6 ad art. 3 LMI; MATTHIAS OESCH/STEFAN RENFER, op. cit., n° 1 ad art. 3 LMI). Par ailleurs, lorsque le principe de la proportionnalité est appliqué dans le cadre de la LMI, il doit être apprécié plus spécifiquement au regard des buts poursuivis par cette loi, ainsi que ceux-ci sont expressément mentionnés à l'art. 1 al. 2 LMI. Il convient ainsi d'accorder une importance accrue, dans le cadre de cet examen, à la mobilité professionnelle, aux échanges économiques, à la compétitivité de l'économie suisse et à la cohésion économique de la Suisse notamment. Autrement dit, pour que la LMI puisse atteindre ses buts, le principe de proportionnalité doit être appliqué strictement aux restrictions posées par un canton à l'égard d'offreurs externes (cf. ATF 128 I 295 consid. 4c/cc; 125 I 474 consid. 3; cf. aussi NICOLAS DIEBOLD/BERNHARD RÜTSCHE, op. cit., n° 286 p. 240; MATTHIAS OESCH/STEFAN RENFER, op. cit., n° 4 ad art. 3 LMI). 

L'art. 3 al. 2 LMI fournit une liste exemplative de cas dans lesquels une restriction ne répond pas au principe de proportionnalité, à savoir lorsque: une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance (let. a); les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants (let. b); le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative (let. c); une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance (let. d). 

Conformément à l'art. 3 al. 3 LMI, les restrictions ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. Si les intérêts publics évoqués par l'autorité ne sont qu'un prétexte pour protéger l'économie locale en général ou certaines entreprises locales en particulier, la restriction est toujours illicite (MANUEL BIANCHI DELLA PORTA, op. cit., n° 54 ad art. 3 LMI). 

 

5.6. En l'occurrence, il ressort des faits de l'arrêt attaqué (art. 105 al. 1 LTF) que la Municipalité a procédé à l'attribution de trois concessions de taxis au moyen d'un appel d'offres sur invitation limité à quatre entreprises locales détentrices des anciennes concessions. Le choix de cette procédure qui, contrairement à une procédure d'appel d'offres ouverte, ne fait l'objet d'aucune publication et ne permet qu'une mise en concurrence limitée du marché, constitue en principe une atteinte au principe de non-discrimination consacré à l'art. 2 al. 7 LMI, dès lors qu'elle limite volontairement le cercle des offreurs potentiels, favorise structurellement les entreprises déjà implantées localement et exclut de facto l'ensemble des prestataires qui, bien qu'établis ailleurs en Suisse, disposent en principe du droit d'offrir leurs services sur le territoire communal concerné en vertu de l'art. 2 al. 1 LMI.  

 

5.7. Une telle restriction à l'accès au marché ne peut être admise que si elle satisfait aux conditions de l'art. 3 LMI.  

 

5.7.1. D'une part, le recours à une procédure sur invitation telle qu'organisée par la Municipalité n'apparaît pas indispensable à la préservation d'intérêts publics prépondérants au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LMI. Si le service des taxis au bénéfice d'un droit d'usage accru du domaine public constitue, selon la jurisprudence constante, un quasi-service public complémentaire aux entreprises de transports publics collectifs, qui justifie notamment de devoir garantir la fiabilité, la disponibilité et la qualité d'un tel service, ainsi que la confiance des usagers dans celui-ci (cf. ATF 150 I 120 consid. 4.1.1; 143 II 598 consid. 4.2.2; arrêt 2C_302/2024 du 13 janvier 2025 consid. 6.4.2 et les arrêts cités), l'exclusion choisie des offreurs externes du marché, au profit d'offreurs locaux, n'apparaît pas nécessaire à la sauvegarde des intérêts publics précités. Si les quatre entreprises locales invitées ont certes pour avantage d'être titulaires des anciennes concessions, ce qui indique que leurs prestations répondent a priori aux impératifs liés au quasi-service public des taxis, rien ne permet de considérer que des offreurs externes ne seraient pas en mesure de garantir les intérêts publics liés au service des taxis. En tout état de cause, la préservation des intérêts publics invoqués peut être assurée par des autres moyens conformes au droit du marché intérieur, tels que des critères de sélection identiques pour tous les prestataires, notamment en matière de formation, de connaissance du territoire, de normes de sécurité, de disponibilité du service, de surveillance et de sanctions. Ces mesures permettent en effet de garantir la qualité du service et la confiance des usagers sans exclure préalablement les offreurs externes. Quant à des éventuelles considérations liées à la simplicité administrative d'attribuer les concession aux prestataire déjà connus, elles ne constituent pas des intérêts publics susceptibles de justifier une fermeture de marché et relèvent soit de la commodité de l'autorité, soit d'arguments liés à la préférence pour des prestataires locaux, lesquels sont précisément proscrits par le droit du marché intérieur.  

 

5.7.2. D'autre part, le choix d'une procédure d'appel d'offres n'invitant que certains acteurs locaux choisis n'apparaît pas respecter le principe de la proportionnalité selon l'art. 3 al. 1 let. c et al. 2 LMI, qui doit être appliqué de manière stricte dans le cadre de la LMI (cf. supra consid. 5.4). Comme on vient de le voir, une telle procédure excluant d'emblée des potentiels offreurs externes n'apparaît ni propre ni nécessaire pour atteindre les buts d'intérêt public visés, qui peuvent être assurés par des moyens moins incisifs, comme des critères de sélection objectifs et neutres sur le plan de la concurrence. À cela s'ajoute qu'en privant les offreurs externes de la possibilité de se positionner pour accéder au marché des services de taxis sur le territoire de la Commune de Payerne, la Municipalité réduit la compétitivité de l'économie suisse dans le secteur concerné, entrave la mobilité des entreprises dudit secteur et affecte négativement la cohésion économique dans le pays. L'exclusion complète des offreurs externes apparaît ainsi excessive au regard de l'atteinte grave à la liberté d'accès au marché qu'elle cause.  

 

5.7.3. Enfin, la procédure d'appel d'offres sur invitation limitée à quatre entreprises de taxis locales apparaît comme une entrave déguisée à l'accès au marché au sens de l'art. 3 al. 3 LMI. En effet, en choisissant de réserver la participation au marché aux quatre prestataires locaux au bénéfice des anciennes concessions, la Municipalité consolide des positions acquises et on peut se demander si elle ne favorise pas ainsi les intérêts économiques des entreprises concernées.  

 

5.8. Il suit de ce qui précède que les conditions qui auraient permis à la Municipalité de déroger au principe d'un appel d'offres ouvert ne sont pas réunies. En lui substituant un appel d'offres sur invitation, elle a donc violé l'art. 2 al. 7 LMI. À cet égard, la position de la Commission de la concurrence doit être suivie. Le fait que le grief n'ait pas été soulevé par la recourante n'empêche pas le Tribunal fédéral de l'examiner. En effet, l'examen sous l'angle de l'art. 2 al. 7 LMI se fonde sur les faits constatés dans l'arrêt attaqué et n'élargit pas de façon inadmissible l'objet du litige, centré globalement sur la régularité de la procédure d'octroi des concessions collectives de taxis litigieuses, la recourante ayant conclu, à titre subsidiaire, au renvoi de la cause pour nouvelle décision en la matière (cf. supra consid. 4).  

La décision d'attribution des concessions du 17 octobre 2024, fondée sur une procédure d'appel d'offres non conforme aux exigences de cette disposition, doit ainsi être annulée. Il appartiendra à la Commune de lancer une nouvelle procédure d'attribution des concessions collectives de taxis répondant aux exigences de l'art. 2 al. 7 LMI, en examinant également si et, le cas échéant, sur quels points les critères d'évaluation pour l'octroi des concessions pour des entreprises de taxis doivent être modifiés. Il lui faudra enfin s'assurer que l'attribution des concessions réponde aux objectifs visés par le droit supérieur. 

 

5.9. Dans ces conditions, le point de savoir si, au surplus, la décision d'attribution viole le principe de l'égalité entre concurrents directs au sens des art. 27 et 94 Cst. n'a pas a être examiné, dès lors que, par ce moyen, la recourante vise l'annulation, déjà obtenue, de cette décision.  

 

6.  

Notons qu'il n'y a pas lieu de se demander si l'Accord intercantonal sur les marchés publics dans sa teneur révisée au 15 novembre 2019 (ci-après: AIMP 2019) et entré en vigueur pour le canton de Vaud le 1er janvier 2023 (BLV 726.91), dont l'art. 9 assimile l'octroi de certaines concessions à des marchés publics, est propre à modifier l'analyse qui précède. En effet, l'art. 2 al. 7 LMI fait partie des exigences minimales qui doivent être remplies au niveau cantonal et communal en cas d'octroi de concessions, même après la révision du droit des marchés publics (cf. Message du 15 février 2017 concernant la révision totale de la loi fédérale sur les marchés publics, FF 2017 1695, pp. 1723 et 1744; NICOLAS DIEBOLD, op. cit., p. 90). Autrement dit, même si, selon les règles prévues par l'AIMP 2019, la transmission de l'exploitation d'une concession de monopole cantonal ou communal considérée comme un marché public selon l'art. 9 AIMP 2019 peut s'effectuer sur la base d'une procédure sur invitation (cf. art. 16 et 20 AIMP 2019), dès lors que cette transmission contrevient aux règles minimales de l'art. 2 al. 7 LMI, elle doit en tout état de cause être justifiée au regard des conditions prévues à l'art. 3 LMI (cf. NICOLAS DIEBOLD, op. cit., p. 90 s.; BERNHARD RÜTSCHE, op. cit., n° 42 p. 643). Or, comme on l'a vu, la procédure d'appel d'offres sur invitation, telle qu'elle a été lancée par la Municipalité, ne respecte pas ces conditions. 

 

7.  

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours en matière de droit public, dans la mesure de sa recevabilité. Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable (cf. supra consid. 1.2.2).  

L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé. La cause sera renvoyée à la Municipalité de Payerne, afin qu'elle organise une nouvelle procédure d'attribution des concessions collectives de taxis conforme à l'art. 2 al. 7 LMI. 

 

8.  

Ayant conclu à l'annulation de la décision d'attribution du 17 octobre 2024, la recourante, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un mandataire professionnel, peut prétendre à une indemnité de dépens à la charge de la Commune de Payerne (art. 68 al. 1 et 2 LTF). Les frais seront mis à la charge de la Municipalité de Payerne, qui succombe dans l'exercice de ses attributions officielles et dont l'intérêt patrimonial est en cause (art. 66 al. 1 et 4 LTF). La demande d'assistance judiciaire de la recourante, limitée aux frais de procédure, devient ainsi sans objet. La cause est renvoyée au Tribunal cantonal, afin qu'il se prononce à nouveau sur les frais et dépens de la procédure qui s'est déroulée devant lui (art. 67 LTF). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.  

Le recours en matière de droit public est admis dans la mesure où il est recevable. L'arrêt attaqué est annulé. La décision d'attribution du 17 octobre 2024 est annulée. La cause est renvoyée à la Municipalité de Payerne pour qu'elle procède dans le sens des considérants. 

 

2.  

Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable. 

 

3.  

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la Municipalité de Payerne. 

 

4.  

Une indemnité de 2'500 fr., allouée à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Payerne. 

 

5.  

La cause est renvoyée au Tribunal cantonal, afin qu'il se prononce à nouveau sur les frais et dépens de la procédure qui s'est déroulée devant lui. 

 

6.  

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à la Municipalité de Payerne, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à la Commission de la concurrence. 

 

 

Lausanne, le 20 février 2026 

 

Au nom de la IIe Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

La Présidente : F. Aubry Girardin 

 

Le Greffier : H. Entenza-Rastorfer