Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_243/2024
Arrêt du 29 août 2024
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes les Juges fédérales Aubry Girardin, Présidente, Hänni et Ryter.
Greffier : M. de Chambrier.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Jean-Valéry Gilliéron, avocat,
recourant,
contre
Conseil d'Etat du canton du Valais,
place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
intimé.
Objet
Surveillance disciplinaire des notaires; amende,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 16 avril 2024 (A1 23 67).
Faits :
A.
A.________ est notaire et dispose, de ce fait, d'un droit d'accès étendu aux données informatisées du registre foncier (ci-après: accès Intercapi), droit dont les détails sont réglés dans une convention
ad hoc conclue entre ce notaire et le Service des registres fonciers et de la géomatique, actuellement le Service du registre foncier du canton du Valais (ci-après: Service du registre foncier).
L'intéressé exerce aussi la profession d'avocat. A ce titre, il représente B.B.________ depuis 2015 dans la procédure de divorce qui oppose celle-ci à son ex-époux C.B.________.
B.
B.a. Le 15 janvier 2020, C.B.________ a dénoncé A.________ auprès du Département de la sécurité, des institutions et du sport du canton du Valais, autorité de surveillance disciplinaire des notaires (ci-après: le Département). C.B.________ reprochait à l'intéressé d'avoir déposé, le 18 décembre 2019, dans le cadre de la procédure de divorce précitée, des extraits Intercapi relatifs à son patrimoine immobilier et à celui de la communauté héréditaire dont il faisait partie. Selon lui, l'intéressé n'avait pu se procurer ces pièces que grâce à l'accès étendu dont il bénéficiait en tant que notaire.
Dans le cadre de l'instruction de cette procédure disciplinaire, la Chambre de surveillance des notaires du canton du Valais (ci-après: la Chambre de surveillance) a été invitée à se déterminer par le Département. Dans son préavis du 12 novembre 2020, elle a retenu que A.________ avait obtenu les extraits Intercapi en sa qualité de notaire, informations qu'il ne pouvait utiliser qu'en vue de l'instrumentation d'un acte sur mandat d'une personne. Elle en a déduit que l'intéressé avait violé son secret professionnel de notaire en produisant ces extraits en sa qualité d'avocat représentant une partie dans une procédure judiciaire. Elle qualifiait cette faute de grave.
Dans sa détermination du 3 février 2021, l'intéressé a indiqué que ce préavis devait être écarté, car il avait été obtenu en violation de son droit d'être entendu. À cet égard, il a affirmé qu'il n'avait été informé ni du contenu exact du dossier qui avait été soumis à la Chambre de surveillance, ni de la composition de celle-ci dans le cadre de cette consultation. Il a en outre contesté ce préavis sur le fond.
B.b. Parallèlement à la procédure disciplinaire susmentionnée, le Service du registre foncier a retiré à l'intéressé le droit d'accès Intercapi par décision incidente du 6 février 2020. Il a confirmé cette mesure par décision finale du 6 mai 2020, "pour une durée minimale de 6 mois, à compter du 6 février 2020". Le 7 août 2020, le Service du registre foncier a restitué au susnommé son droit d'accès Intercapi, moyennant le respect de certaines conditions. Le recours interjeté entre-temps par l'intéressé contre la décision du 6 mai 2020 auprès du Conseil d'État du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'État) a été radié du rôle le 7 octobre 2020, car devenu sans objet. Le 15 juin 2021, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a partiellement admis le recours formé par l'intéressé contre cette décision, réformant son dispositif uniquement quant au montant des dépens alloués à l'intéressé. Cet arrêt n'a pas été contesté et est entré en force.
B.c. Par décision du 1er octobre 2021, le Département a constaté que l'intéressé avait violé les art. 40 de la loi cantonale du 15 décembre 2004 sur le notariat (LN; RS/VS 178.1) et 20 du code de déontologie de l'Association des notaires valaisans (ci-après: code de déontologie) et lui a infligé une amende de 1'000 francs.
Le 14 mars 2023, le Conseil d'État a rejeté le recours formé par l'intéressé contre la décision du Département du 1er octobre 2021.
Par arrêt du 16 avril 2024, le Tribunal cantonal a partiellement admis le recours interjeté par l'intéressé contre la décision sur recours précitée du 14 mars 2023, en réformant celle-ci concernant les frais mis à la charge de l'intéressé pour les procédures précédentes.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arrêt précité du 16 avril 2024 "dans le sens où il est constaté que A.________, notaire, n'a pas violé les art. 40 LN et 20 du Code de déontologie de sorte qu'aucune amende ne lui est infligée". A titre subsidiaire, le recourant conclut à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens qu'il soit constaté qu'il a violé les deux dispositions précitées et qu'un blâme doit lui être infligé. Plus subsidiairement, il demande l'annulation dudit arrêt et le renvoi de l'affaire à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal, le Conseil d'État et le Département renoncent à se déterminer sur le recours. Ces deux derniers concluent toutefois à son rejet.
Considérant en droit :
1.
1.1. Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF), rendue par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause concernant une sanction disciplinaire infligée à un notaire, qui relève du droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF et qui ne tombe pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est partant ouverte. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF), par le destinataire de l'arrêt attaqué qui a qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Il est par conséquent recevable, sous réserve de ce qui suit.
1.2. Selon un principe général de procédure, les conclusions en constatation de droit ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues. Sauf situations particulières, les conclusions constatatoires ont donc un caractère subsidiaire (ATF 141 II 113 consid. 1.7; 135 I 119 consid. 4). Les conclusions formées par le recourant, dans la mesure où elles requièrent la constatation d'une absence ou non de violation du droit cantonal et des règles de déontologie, sont irrecevables.
2.
2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle, du droit international, ainsi que des droits constitutionnels cantonaux (art. 95 let. a à c; art. 106 al. 1 LTF). Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, un tel recours ne peut toutefois pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application du droit cantonal consacre une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à un autre droit constitutionnel (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'examine le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux et de dispositions de droit cantonal que si ce grief a été invoqué et motivé de manière précise par la partie recourante (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 143 II 283 consid. 1.2.2).
2.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 148 I 160 consid. 3; 142 II 355 consid. 6). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 137 II 353 consid. 5.1).
En l'espèce, le recourant ne conteste pas les faits sous l'angle de l'arbitraire. Le Tribunal fédéral statuera donc sur la base des faits tels qu'ils ressortent de l'arrêt entrepris.
3.
Se référant à l'
3.1. La jurisprudence a tiré de l'art. 29 al. 1 Cst. un droit à ce que l'autorité administrative qui statue, le fasse dans une composition correcte et impartiale (ATF 142 I 172 consid. 3.2 et les références). Il doit en aller de même de l'autorité de préavis.
La partie qui a connaissance d'un motif de récusation doit l'invoquer aussitôt, sous peine d'être déchue du droit de s'en prévaloir ultérieurement (cf. ATF 139 III 120 consid. 3.2.1; 138 I 1 consid. 2.2; 136 I 207 consid. 3.4; arrêt 2C_123/2013 du 16 décembre 2013 consid. 4.3.2 non publié aux ATF 140 I 218).
Le droit d'être entendu, garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 142 II 218 consid. 2.3). Il garantit en particulier le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier et de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 V 117 consid. 4.2.2; arrêt 6B_895/2022 du 19 juin 2023 consid. 2.2.1 et les arrêts cités).
3.2. En l'occurrence, il ressort des faits de l'arrêt attaqué que le recourant s'est déterminé le 3 février 2021 sur le préavis de la Chambre de surveillance du 12 novembre 2020 demandé par le Département et qu'il a pu faire valoir ses arguments à ce sujet non seulement devant le Département, mais aussi dans son recours devant le Conseil d'État. Ce préavis, qui précisait la composition de la Chambre de surveillance (cf. exemplaire du préavis figurant au dossier cantonal; art. 105 al. 2 LTF), a ainsi été communiqué au recourant. Celui-ci était donc parfaitement en mesure de faire valoir d'éventuels motifs de récusation à ce stade, sans que le Département ne soit tenu d'informer au préalable le recourant sur la composition de ladite Chambre. L'autorité précédente a ainsi nié à bon droit l'existence d'une violation du droit d'être entendu de l'intéressé. Par ailleurs, celui-ci n'indique pas en quoi le droit cantonal relatif à la composition de la Chambre de surveillance aurait été appliqué de façon arbitraire.
Les griefs de violation de l'
4.
L'objet du litige porte sur une sanction disciplinaire infligée au recourant pour violation du secret professionnel du notaire. ll n'est pas contesté que le recourant a révélé des renseignements obtenus grâce à son ministère de notaire auxquels il n'aurait pas pu avoir accès en tant qu'avocat, si ce n'est en sollicitant l'édition de ces pièces dans le cadre de la procédure civile de divorce dans laquelle il représentait l'épouse de la personne concernée par lesdites pièces ou en requérant du registre foncier qu'il les lui fournisse en sa qualité d'avocat et en justifiant sa demande, ce qu'il n'a pas fait.
5.
Le recourant conteste le principe de sa sanction, en reprochant au Tribunal cantonal d'avoir procédé à une interprétation arbitraire de l'art. 40 LN. Il fait tout d'abord valoir que selon le texte de cette disposition, la violation du secret professionnel se limite aux faits et aux déclarations liés à l'instrumentalisation de l'acte et non à la préparation de celui-ci, comme l'aurait retenu, selon lui, à tort l'autorité précédente en élargissant arbitrairement le champ d'application de cette disposition.
5.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la décision critiquée soit insoutenable; encore faut-il que celle-ci se révèle arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle adoptée par l'autorité intimée serait concevable, voire préférable (ATF 148 I 145 consid. 6.1; 145 II 32 consid. 5.1).
5.2. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte se prête à plusieurs interprétations, s'il y a de sérieuses raisons de penser qu'il ne correspond pas à la volonté du législateur, il convient de rechercher sa véritable portée au regard notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 149 III 242 consid. 5.1 et les références).
5.3. Aux termes de l'art. 40 al. 1 LN, le notaire garde secrets les faits et déclarations qui lui sont confiés par les parties ou dont il a eu connaissance en instrumentant pour elles. Il ne peut permettre à des tiers non autorisés de prendre connaissance des documents contenant de tels faits ou déclarations. L'art. 40 al. 3 LN prévoit que le notaire n'est pas tenu au secret professionnel si toutes les parties intéressées l'en délient (let. a), si, à sa requête, il a obtenu du département l'autorisation de révéler un secret. Cette autorisation n'est délivrée que si la révélation est indispensable à la protection d'intérêts prépondérants, publics ou privés (let. b) ou si, pour qu'il accomplisse correctement son devoir professionnel, des tiers doivent être informés de certains faits (let. c).
Selon l'art. 20 par. 1 du code de déontologie, également appliqué par le Tribunal cantonal, "le notaire est tenu au secret professionnel, lequel ne peut être levé que conformément aux dispositions légales. Même lorsqu'il est délié de son secret professionnel par son client, le notaire reste seul juge de l'opportunité de révéler ce qu'il a pu apprendre dans l'exercice de son mandat. Il ne doit, en principe, pas témoigner sur ces faits et n'y peut être contraint ni par l'autorité ni par son client."
5.4. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal a en substance retenu que le texte de l'art. 40 al. 1 LN, qui laisse entendre que seuls les éléments dont le notaire a connaissance en instrumentant un acte, ne reflétait pas la volonté du législateur. S'appuyant sur les travaux préparatoires, il a estimé qu'aucun élément n'indiquait le souhait de restreindre la portée de cette disposition par rapport à celle de l'art. 321 ch. 1 CP, qui traite de la violation du secret professionnel, et des solutions adoptées par nombre d'autres cantons. Selon lui, une interprétation littérale de l'art. 40 LN conduirait à une situation insatisfaisante, dans la mesure où des comportements qui se verraient sanctionnés sur le plan pénal ne le seraient pas sur le plan disciplinaire. Il ne voit pas non plus de raisons objectives d'opérer des distinctions sur l'étendue du secret professionnel du notaire, en fonction du canton dans lequel celui-ci exerce son ministère. Le Tribunal cantonal a ainsi considéré que l'obligation de garder le secret sur les faits et déclarations connus lors de la préparation d'un acte perdurait même si l'acte n'était pas instrumenté. Il relève que les travaux préparatoires vont dans ce sens.
5.5. En l'occurrence, le recourant se contente essentiellement de renvoyer au texte de l'art. 40 al. 1 LN, mais sans parvenir à démontrer en quoi l'interprétation que le Tribunal cantonal fait de cette disposition serait insoutenable. Il ne peut en particulier pas être suivi lorsqu'il indique que les travaux préparatoires n'iraient pas dans le sens d'une portée similaire entre l'art. 40 al. 1 LN et celle de l'art. 321 ch. 1 CP. En effet, il ressort du commentaire article par article joint au projet de loi sur le notariat (doc. 2004.05_Loi sur le notariat_Ann_CE, consultable sur le site internet du Grand conseil valaisan) que "
l'obligation pour le notaire de respecter le secret professionnel [...]
est consacrée par l'article 40 du projet " (p. 19 s.). Pour la notion de secret professionnel, ce commentaire renvoie à l'ATF 117 Ia 341, qui porte notamment sur l'art. 321 ch. 1 CP. Ce commentaire précise également que "
l'obligation de taire les faits et déclarations révélés vaut même dans les cas où l'acte n'est pas instrumenté, par exemple parce qu'il serait contraire à la loi " (p. 20).
Les travaux préparatoires ne révélant pas de volonté de réduire le champ d'application de l'art. 40 LN au regard de l'art. 321 ch.1 CP, on ne voit pas qu'il soit insoutenable de choisir une interprétation qui soit conforme à la pratique des autres cantons en matière de secret professionnel des notaires. Enfin, le recourant se réfère en vain aux
5.6. Le recourant reproche également à l'autorité précédente de ne pas avoir retenu que C.B.________ avait donné son consentement, au moins implicitement, à la production des extraits Intercapi. Sur ce point, le recourant n'explique pas en quoi le Tribunal cantonal aurait fait une application arbitraire de l'art. 40 al. 3 LN, ni ne conteste les faits retenus par l'autorité précédente sous l'angle de l'arbitraire. Le grief du recourant doit partant être écarté (cf.
supra consid. 2). Cela étant, on relèvera à cet égard que le Tribunal cantonal expose de façon convaincante pour quels motifs les faits allégués par l'intéressé à l'appui de son argumentation, en lien avec le déliement du secret par sa cliente, le dépôt ultérieur desdits extraits par l'avocate de C.B.________ et l'avis du juge civil ne permettaient pas de retenir l'existence d'un tel consentement.
5.7. Le recourant ne démontre ainsi pas en quoi le Tribunal cantonal aurait arbitrairement appliqué le droit cantonal en retenant qu'il avait violé l'art. 40 LN. L'allégation selon laquelle le recourant aurait agi de la sorte par gain de temps et économie de deniers, de même que l'absence de consentement des autres membres de l'hoirie à la transmission des données en cause ne sont pas de nature à rendre insoutenable l'application de cette disposition par l'autorité précédente.
5.8. Le recours ne comporte aucune motivation concernant la violation retenue par l'autorité précédente de l'art. 20 du code de déontologie, lequel, sous certaines conditions, conserve une portée juridique (cf. ATF 144 II 473 consid. 4.4 et les références). Dans la mesure où le recours porte sur ce point, il est inopérant faute de motivation suffisante.
6.
Dans un dernier grief subsidiaire, le recourant s'en prend à la proportionnalité de la sanction de 1'000 fr. d'amende qui lui a été infligée et invoque dans ce cadre une violation de l'interdiction de l'arbitraire. Il fait valoir qu'un blâme aurait été dans son cas une sanction adéquate et reproche à l'autorité précédente d'avoir refusé de prononcer une telle sanction en retenant arbitrairement que le cas d'espèce ne pouvait être assimilé à une affaire de très faible importance.
6.1. Comme le relève l'autorité précédente, l'art. 68 LN dresse une liste de sanctions disciplinaires qui vont de la plus légère, à savoir le blâme (let. a), à la plus lourde, à savoir la destitution à titre définitif (let. e), en passant par l'amende jusqu'à un montant de 10'000 fr. (let. b). D'après l'art. 68 al. 2 LN, la sanction disciplinaire est décidée en fonction du degré de culpabilité du notaire, de ses antécédents et des intérêts menacés ou lésés (al. 2). L'al. 5 de cette disposition mentionne en outre que dans un cas de peu de gravité, il peut être renoncé à toute sanction disciplinaire si un simple rappel à l'ordre laisse présumer que le notaire exercera ses fonctions de manière irréprochable à l'avenir.
6.2. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95 al. 1 let. a LTF; ATF 148 II 475 consid. 5; 141 I 1 consid. 5.3.2 et les références) commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (ATF 149 I 129 consid. 3.4.3 et les références). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que, lorsqu'il examine le droit cantonal indépendamment de l'invocation de toute atteinte à un droit fondamental, comme en l'espèce, il ne revoit pas le respect du principe de la proportionnalité librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 143 I 37 consid. 7.5; 141 I 1 consid. 5.3.2; 134 I 153 précité consid. 4.3).
La faute joue un rôle décisif pour la fixation de la peine et donc dans l'analyse de la proportionnalité de la mesure (cf. ATF 149 II 109 consid. 9.2; 148 I 1 consid. 12.2; arrêt 2C_747/2022 du 14 février 2023 consid. 5.2; cf. également l'art. 68 al. 2 LN susmentionné). La faute peut être commise sans intention, par négligence, par inconscience et donc également par simple méconnaissance d'une règle (ATF 149 II 109 consid. 9.2; 148 I 1 consid. 12.2; arrêt 2C_747/2022 du 14 février 2023 consid. 5.2). Les autorités compétentes disposent d'un large pouvoir d'appréciation dans la fixation d'une sanction disciplinaire (ATF 148 I 1 consid. 12.2).
6.3. En l'occurrence, le Tribunal cantonal n'a pas négligé d'élément essentiel dans son appréciation de la proportionnalité de la sanction. En particulier, il a pris en compte l'absence d'antécédents du recourant, la gravité de la faute commise, qu'il qualifie de moyennement grave, les intérêts en jeu, ainsi que les circonstances particulières du cas d'espèce (requête de l'ex-épouse de produire les extraits en cause, utilité de ceux-ci dans la procédure civile de divorce et dépôt ultérieurement de ceux-ci dans ladite procédure par l'avocat de l'ex-mari). L'autorité précédente relève en outre l'importance du secret professionnel du notaire et souligne à raison que lorsque, comme en l'espèce, celui-ci pratique également comme avocat, il doit être d'autant plus attentif à éviter toute interférence entre ces deux activités (cf. arrêt 2C_26/2009 du 18 juin 2009 consid. 8.3 in fine). Le Tribunal cantonal a ainsi estimé que la gravité du comportement reproché au recourant empêchait de prononcer un simple blâme, l'amende étant alors selon lui une mesure apte et, implicitement, nécessaire. Il retient également que "
le montant fixé se situe, sinon à un minimum, à tout le moins dans la "fourchette basse" par rapport au montant maximum de 10'000 francs ". Le recourant ne parvient pas à démontrer le caractère arbitraire de cette appréciation, en particulier concernant le degré de la gravité de la faute retenue. A cet égard, les éléments qu'il invoque en lien avec les comportements du juge civil, qui n'aurait pas considéré que les pièces déposées étaient illicites, et de l'ex-mari, qui n'a pas déposé une plainte pénale à son encontre, ne sont pas de nature à établir le caractère manifestement contraire au principe de la proportionnalité de la sanction prononcée.
Enfin, le recourant perd de vue que le Tribunal cantonal a retenu une faute moyennement grave et non pas un cas de peu de gravité et que c'est cette première qualification qui est déterminante dans l'appréciation de la proportionnalité et non la formulation de "cas de très faible importance" utilisée par l'autorité précédente en lien avec le blâme. Enfin, on relèvera que le Tribunal cantonal a estimé que la sanction prononcée, de 1'000 fr. d'amende, correspondait à une sanction légère, voire moyenne, alors que le Conseil d'État et le Département avaient retenu une faute grave. Il pouvait ainsi sans arbitraire confirmer cette sanction en retenant une faute moyennement grave.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Conseil d'État du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 29 août 2024
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
Le Greffier : A. de Chambrier