Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_175/2024
Urteil vom 30. April 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterinnen Hänni, Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Müller.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Dr. Markus Bösiger und/oder Lukas Rich, Rechtsanwälte,
gegen
Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK, Eigerplatz 1, 3003 Bern.
Gegenstand
Sanktion (Art. 100 BGS),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 21. November 2023 (B-372/2021).
Sachverhalt
A.
Die A.________ AG ist eine im Schweizer Handelsregister eingetragene Aktiengesellschaft mit dem Zweck, ein Spielcasino, mehrere Online-Casinoplattformen und damit zusammenhängende Nebenbetriebe zu unterhalten.
Am 13. Juni 2002 erteilte der Bundesrat der A.________ AG eine Konzession zum Betrieb einer Spielbank in der Gemeinde U.________. Davon machte die A.________ AG Gebrauch und führt das A.________ (sog. landbasiertes oder terrestrisches Angebot).
Am 7. Juni 2019 erweiterte der Bundesrat die Konzession aus dem Jahr 2002 um das Recht, Spielbankenspiele im Sinn des Bundesgesetzes vom 29. September 2017 über Geldspiele (Geldspielgesetz, BGS; SR 935.51) online durchzuführen. Gestützt auf die erweiterte Konzession betreibt die A.________ AG die Online-Spieleplattform B.________ (sog. telekommunikationsgestütztes oder Online-Angebot).
B.
Im Juni 2020 informierte die A.________ AG die Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK) über verschiedene Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Online-Spieleplattform. Daraufhin eröffnete die ESBK ein besonderes Abklärungsverfahren, das sie mit Verfügung vom 7. Dezember 2020 abschloss. Sie sprach eine Verwaltungssanktion gegenüber der A.________ AG in Höhe von Fr. 1'799'465.-- aus. Zudem wies die ESBK die A.________ AG an, unrechtmässig erzielte Spielerträge in Höhe von Fr. 6'000.-- der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) zuzuweisen. Die Verfahrenskosten von Fr. 19'150.-- wurden der A.________ AG überbunden.
Die A.________ AG focht die Verfügung der ESBK vom 7. Dezember 2020 beim Bundesverwaltungsgericht an. Dieses schützte die Beschwerde mit Urteil vom 21. November 2023 teilweise, reduzierte die Kosten für das Verwaltungsverfahren von Fr. 19'150.-- auf Fr. 15'210.-- und bestätigte im Übrigen die Verfügung vom 7. Dezember 2020.
C.
Die A.________ AG führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. November 2023 und beantragt dem Bundesgericht dessen Aufhebung; eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Verwaltungssanktion angemessen zu reduzieren; subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung, während die ESBK auf Beschwerdeabweisung schliesst. Die Beschwerdeführerin repliziert am 5. Juni 2024.
Erwägungen
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen verfahrensabschliessenden Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen gesetzlichen Ausschlussgrund fällt (Art 82 lit. a,
2.
2.1. Mit der Beschwerde kann u.a. die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 145 V 215 E. 1.1; 142 I 135 E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 II 283 E. 1.2.2; 139 I 229 E. 2.2). Auf ungenügend begründete Rügen und bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 148 I 104 E. 1.5; 145 I 26 E. 1.3).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von den Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz weicht es nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
3.
Streitgegenstand vor Bundesgericht bildet die gegenüber der Beschwerdeführerin verhängte Sanktion über Fr. 1'799'465.--. Nicht mehr strittig sind die Kosten des Verwaltungsverfahrens (Fr. 15'210.--) und die Pflicht der Beschwerdeführerin, Fr. 6'000.-- der Alters- und Hinterlassenenversicherung zu überweisen.
3.1. Das Bundesverwaltungsgericht stützte die strittige Sanktion im Wesentlichen auf folgende Sachverhalte:
3.1.1.
Früherkennung von problematischem Spielverhalten: Die ESBK überprüfte 22 Dossiers von Spielerinnen und Spielern der Online-Spieleplattform, wobei sie als Indikatoren des Spielverhaltens deren Einzahlungen, Spieleinsätze und Nettoverluste berücksichtigte. Bei 17 der geprüften Dossiers ergaben sich per Stichtag die folgenden Einzahlungen, Spieleinsätze und Nettoverluste:
Die Vorinstanz kam zum Schluss, die Mehrheit dieser 17 Spieler habe ein Spielverhalten gezeigt, das Anlass für weitere Abklärungen bzw. eine Spielsperre gegeben habe. Die Beschwerdeführerin habe nicht die erforderlichen Abklärungen getätigt und nicht innert Frist reagiert.
3.1.2.
Geldwäschereirechtliche Vorgaben: In 15 der 22 untersuchten Dossiers tätigten Spielerinnen und Spieler Einzahlungen von mehr als Fr. 100'000.--. Bei 11 dieser 15 Fälle ist gemäss Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht dokumentiert, dass die Beschwerdeführerin die erforderlichen Abklärungen über die Herkunft der Mittel vorgenommen habe.
3.1.3.
Verstoss gegen das Werbeverbot: Am 3. Juli 2020 erhielten 174 mit einer Spielsperre belegte Personen einen "Newsletter" der Beschwerdeführerin per E-Mail zugestellt. Der Versand erfolgte über ein Drittunternehmen (C.________ bzw. C.________ AG), mit welchem die Beschwerdeführerin zusammenarbeitet.
3.1.4.
Einzahlungslimite
für provisorisch eröffnetes Spielerkonto : Auf das provisorische Spielkonto eines Spielers wurde mehr als der spielbankenrechtlich zulässige Höchstbetrag von Fr. 1'000.-- einbezahlt.
3.1.5.
Unberechtigte Spielteilnahme: Sieben Personen konnten trotz gegen sie verhängter schweizweiter Sperren am Spiel auf B.________ teilnehmen.
3.2. Der Sachverhalt ist letztinstanzlich unbestritten, weshalb die Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts für das Bundesgericht verbindlich sind (E. 2.2 hiervor).
3.3. Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die rechtliche Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz. Sie macht zusammengefasst geltend, sie habe nicht gegen die Bestimmungen über den Schutz von Spielerinnen und Spielern sowie gegen geldwäschereirechtliche Vorgaben verstossen (E. 5 und E. 6 hiernach). Überdies stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, allfällige Pflichtverletzungen seien ihr nicht vorwerfbar (E. 7 hiernach). Schliesslich beanstandet sie die Berechnung der Sanktion (E. 8 und E. 9 hiernach).
4.
Die gegenüber der Beschwerdeführerin im Raum stehenden Vorwürfe, die nachfolgend (E. 5 ff.) geprüft werden, betreffen ihr Online-Spielangebot. Das telekommunikationsgestützte Geldspiel ist in der Schweiz erst seit der Totalrevision der Glücksspielgesetzgebung (2019) legal. Vorab ist auf den entsprechenden rechtlichen Rahmen einzugehen.
4.1. Nach Art. 106 Abs. 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über die Geldspiele; er trägt dabei den Interessen der Kantone Rechnung. Für die Errichtung und den Betrieb einer Spielbank ist eine Konzession des Bundes erforderlich (Art. 106 Abs. 2 BV). Das gilt auch für telekommunikationsgestützte Geldspiele (Art. 106 Abs. 4 BV).
Art. 106 BV geht zurück auf einen indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative "Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls", die u.a. zum Ziel hatte, dass die Gewinne der Lotterien und gewerbsmässigen Wetten vollumfänglich zu gemeinnützigen Zwecken verwendet werden und dass die Bruttospielerträge der Spielbanken stärker zur Finanzierung der AHV/IV beitragen (Botschaft vom 20. Oktober 2010 zur Volksinitiative "Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls", BBl 2010 7962). Neben einer Präzisierung der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen sollte mit dem Gegenentwurf die Grundlage für eine Modernisierung der Glücksspielgesetzgebung gelegt werden. Unter anderem wollte der Verfassungsgeber das unter altem Recht verbotene telekommunikationsgestützte Glücksspiel legalisieren (BBl 2010 8000 Ziff. 4.2; vgl. auch BENNO SCHNEIDER, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023 [nachfolgend: St. Galler Kommentar BV], N. 25-28 zu Art. 106 BV; CLÉMENCE GRISEL RAPIN, in: Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021 [nachfolgend: Commentaire romand BV], N. 37-44 zu Art. 106 BV; ZÜND/HUGI YAR, Rien ne va plus: Das schweizerische Glücksspielrecht im Umbruch, Jusletter vom 17. November 2014, S. 4). Diese vor allem auf das Internet ausgerichtete Öffnung wird flankiert durch den verfassungsrechtlichen Auftrag von Bund und Kantonen, den negativen Auswirkungen des Geldspiels entgegenzuwirken. Art. 106 Abs. 5 BV hält den Bund und die Kantone entsprechend an, den Gefahren des Geldspiels Rechnung zu tragen. Das Gemeinwesen muss in der Gesetzgebung und durch Aufsichtsmassnahmen einen angemessenen Schutz gegen soziale Folgerisiken des Glückspiels sicherstellen. Im Vordergrund stehen Spielsucht, Geldwäscherei und Kriminalität (BBl 2010 8000 Ziff. 4.2, 8003 Ziff. 4.3.1.3).
4.2. Gestützt auf Art. 106 BV erliess der Bund das gestaffelt am 1. Januar und 1. Juli 2019 in Kraft getretene Geldspielgesetz (zur Entstehung auch ZÜND/HUGI YAR, a.a.O., S. 9 ff.). Neben der bereits verfassungsrechtlich vorgezeichneten Öffnung des Schweizer Marktes für Online-Spiele (Botschaft vom 21. Oktober 2015 zum Geldspielgesetz, BBl 2015 8406 Ziff. 1.2.3) setzt der Erlass den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag (Art. 106 Abs. 5 BV) um. Die Veranstalterinnen und Veranstalter von Geldspielen werden verpflichtet, einen im Hinblick auf die technische und soziale Entwicklung angemessenen Schutz vor den negativen Auswirkungen des Geldspiels sicherzustellen. Die Anforderungen sind umso höher, je grösser das vom spezifischen Geldspiel ausgehende Gefährdungspotenzial ist (BBl 2015 8409 Ziff. 1.2.4). Mit Blick auf die Besonderheiten des Online-Spiels sollen in diesem Bereich die strengsten Schutzmassnahmen gelten (BBl 2015 8410 Ziff. 1.2.4). Die Legalisierung des Online-Spiels geht nach dem Regulierungsansatz des Geldspielgesetzes mit anderen Worten Hand in Hand mit einem entsprechenden Schutzdispositiv (in diesem Sinn BBl 2015 8465 Ziff. 2.6).
4.3. Auf Gesetzesstufe wird dieses Dispositiv im 6. Kapitel des Geldspielgesetzes konkretisiert. Art. 71 BGS verpflichtet die Veranstalterinnen und Veranstalter von Geldspielen im Sinn einer Grundsatznorm zu angemessenen Schutzmassnahmen gegenüber Spielerinnen und Spielern vor Spielsucht und unverhältnismässigen Spieleinsätzen. Spielbanken und Veranstalterinnen von Grossspielen müssen zu diesem Zweck ein Sicherheits- und Sozialkonzept vorlegen. Deren Genehmigung ist Voraussetzung der Konzessionserteilung (Art. 8 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 i.V.m. Art. 9 BGS). Darin haben sie unter Berücksichtigung des Gefährdungspotenzials und der Merkmale des Vertriebskanals der verschiedenen Spielangebote Massnahmen zum Schutz der Spielerinnen und Spieler vorzusehen (Art. 76 Abs. 1 BGS), insbesondere zur Früherkennung gefährdeter Spielerinnen und Spieler (Art. 76 Abs. 1 lit. b BGS) sowie zur Verhängung und Durchführung von Spielsperren (Art. 76 Abs. 1 lit. d BGS). Das Gesetz verpflichtet die Betreiber weiter zur Festlegung von Kriterien, um gefährdete Spielerinnen und Spieler frühzeitig zu erkennen (Art. 78 Abs. 1 BGS); die entsprechenden Beobachtungen müssen dokumentiert werden (Art. 78 Abs. 2 BGS). Bei online durchgeführten Spielen gelten beispielsweise die Spieldauer, die Nettospielverluste und die Spielfrequenz als Kriterien, die von den Konzessionsnehmern mit verhältnismässigem Aufwand erfasst und evaluiert werden können (BBl 2015 8468 Ziff. 2.6 zu Art. 76 E-BGS). Verdichten sich diese Früherkennungskriterien, haben die Spielbanken und Veranstalterinnen von online durchgeführten Grossspielen die betroffene Person nach Art. 80 BGS vom Spielbetrieb auszuschliessen.
4.4. Die Regulierung des Geldspiels dient nicht nur dem Schutz der Spielerinnen und Spieler, sondern auch der Bekämpfung von Geldwäscherei. Spielbanken gelten als Finanzintermediäre (Art. 2 Abs. 2 lit. e des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung [Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0]) und unterstehen daher dem Geldwäschereigesetz (Art. 67 Abs. 1 BGS; BGE 140 II 384 E. 5.2.1; BBl 2015 8463 f. Ziff. 2.5 zu Art. 66 E-BGS). Sie müssen bei der Aufnahme von Geschäftsbeziehungen die Vertragspartei identifizieren (Art. 3 Abs. 1 GwG; für online durchgeführte Spiele: Art. 68 Abs. 1 f. BGS), die gesetzlichen Sorgfaltspflichten einhalten (Art. 6 GwG), über die getätigten Transaktionen und die erforderlichen Abklärungen Belege erstellen (Art. 7 GwG) und gegebenenfalls die Meldestelle informieren (Art. 9 GwG). Diese Pflichten werden durch die Verordnung der Eidgenössischen Spielbankenkommission vom 12. November 2018 über die Sorgfaltspflichten der Spielbanken zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorfinanzierung (GwV-ESBK; SR 955.021) konkretisiert.
4.5. Zuständig für den Vollzug und die Umsetzung der Bundesgesetzgebung ist die ESBK. Es handelt sich um eine unabhängige, administrativ dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) zugeordnete Behörde (Art. 96 Abs. 1 BGS). Sie prüft im Konzessionierungsverfahren die eingereichten Unterlagen (vgl. Art. 14 der Verordnung vom 7. November 2018 über Geldspiele [VGS; SR 935.511]) und nach Konzessionserteilung die Geschäftstätigkeit der konzessionierten Unternehmen. Unter anderem beobachtet sie, ob die Spielbanken ihren Verpflichtungen zur Verhinderung von Geldwäscherei nachkommen (Art. 97 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 BGS) sowie die Sicherheits- und Sozialkonzepte umsetzen (Art. 97 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 BGS). Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen, gegen die Konzession oder gegen eine rechtskräftige Verfügung, kann die ESBK sie mit einer finanziellen Sanktion belegen (Art. 100 Abs. 1 BGS; BBl 2015 8482 Ziff. 2.8 zu Art. 97 E-BGS).
5.
Strittig ist vor Bundesgericht zunächst, ob die Beschwerdeführerin als Konzessionärin die ihr obliegenden Sozialschutzpflichten (Art. 71 und
5.1. Nach Art. 80 Abs. 1 BGS sperren die Spielbanken und Veranstalterinnen von online durchgeführten Grossspielen eine Person vom Spielbetrieb aus, wenn sie aufgrund eigener Wahrnehmung oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder annehmen müssen, dass diese überschuldet ist oder ihren finanziellen Verpflichten nicht nachkommt (Art. 80 Abs. 1 lit. a BGS) oder Spieleinsätze tätigt, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und Vermögen stehen (Art. 80 Abs. 1 lit. b BGS). Die Spielsperre muss der betroffenen Person mit einer Begründung schriftlich mitgeteilt werden (Art. 80 Abs. 6 BGS; zur Rechtsnatur der Spielsperre [unter altem Recht] Urteil 2C_386/2014 vom 18. Januar 2016 E. 7). Ist der Grund dafür nicht mehr gegeben, ist die Spielsperre auf Antrag der betroffenen Person aufzuheben (Art. 81 Abs. 1 BGS).
5.2. Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, die Beschwerdeführerin hätte gestützt auf Art. 80 Abs. 1 lit. a und lit. b BGS tätig werden müssen, als ein Anfangsverdacht (im Sinn eines auffälligen Spielverhaltens) vorlag. Gestützt auf statistische Daten über das in der Schweiz im Durchschnitt verfügbare Haushaltseinkommen kam die Vorinstanz zum Ergebnis, jedenfalls ein Nettospielverlust von Fr. 100'000.-- sei erheblich und führe zu einem Anfangsverdacht nach Art. 80 Abs. 1 BGS (angefochtener Entscheid E. 3.4.4). Im hier zu beurteilenden Sachverhalt (vgl. E. 3.1.1 hiervor) hätten acht von 17 Personen einen entsprechenden Nettoverlust erreicht. Weitere vier Personen hätten diese Schwelle zwar noch nicht überschritten. Würden die monatlichen Verluste jedoch in Bezug zur Spieldauer gesetzt, ergebe sich auch bei diesen vier Personen ein Jahresverlust von über Fr. 100'000.--. In fünf weiteren Fällen sei ebenfalls ein auffälliges Spielverhalten zu beobachten. Jedenfalls in der Mehrheit der untersuchten 17 Dossiers liege ein Spielverhalten vor, das einen Anfangsverdacht im Sinn von Art. 80 BGS begründe (angefochtener Entscheid E. 3.5.2). Die Beschwerdeführerin habe sodann in allen 17 Fällen eine Bonitätsabfrage bei der Datenbank "Teledata" vorgenommen, was jedoch ungenügend sei (angefochtener Entscheid E. 3.6.1). In Bezug auf fünf konkrete Dossiers prüfte die Vorinstanz schliesslich, ob die Beschwerdeführerin rechtzeitig weitergehende Massnahmen zum Schutz der Spielerinnen und Spieler ergriffen habe, was sie verneinte (angefochtener Entscheid E. 3.7). Auf dieser Grundlage erkannte das Bundesverwaltungsgericht auf einen Verstoss gegen Art. 80 Abs. 1 BGS zumindest in der Mehrheit der 17 aktenkundigen Fälle (angefochtener Entscheid E. 3.9).
5.3. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, sie habe entsprechend ihrem Sozialkonzept eine Bonitätsprüfung in allen 17 Spieldossiers veranlasst. Die entsprechende Abfrage bei der Datenbank "Teledata" habe zu positiven Bewertungen geführt. Damit habe die Beschwerdeführerin exakt die Prozesse und Massnahmen veranlasst, die ihr Sozialkonzept vorsehe. Im Rahmen der Konzessionserweiterung sei dieses Sozialkonzept geprüft und genehmigt worden. Die ESBK habe den Früherkennungsprozess und die dort vorgesehene "Teledata"-Abfrage gekannt. Es sei widersprüchlich und mit Art. 9 BV nicht vereinbar, ihr nachträglich entgegenzuhalten, sie hätte ungenügende Massnahmen getroffen.
5.4. In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob sich die Beschwerdeführerin auf den Vertrauensschutz berufen kann. Sie hielt unstrittig ihr eigenes Sozialkonzept ein. Fraglich ist aber, ob sich das Sozialkonzept als Vertrauensgrundlage eignet, was die Vorinstanz verneinte (angefochtener Entscheid E. 3.8.3 f.). Die Beschwerdeführerin rügt ausdrücklich eine Verletzung von Art. 9 BV.
5.4.1. Als Teilgehalt des Grundrechts auf Behandlung nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) verleiht der Vertrauensschutz den Privaten einen Anspruch auf Schutz berechtigter Erwartungen gegenüber behördlichem Verhalten, wenn sie im Vertrauen auf dieses nicht mehr rückgängigzumachende Dispositionen trafen (BGE 149 V 203 E. 5.1; 148 II 233 E. 5.5.1; 137 I 69 E. 2.5.1). Die Rechtsnatur des potenziell vertrauensbildenden behördlichen Akts ist von untergeordneter Bedeutung. Ausschlaggebend ist, dass sich ihm alle relevanten Angaben entnehmen lassen, die im konkreten Fall für eine Disposition erforderlich sind (Urteil 2C_591/2015 vom 5. Februar 2016 E. 4.3; MATTHIAS KRADOLFER, in: St. Galler Kommentar BV, N. 83 zu Art. 9 BV; vgl. JACQUES DUBEY, in: Commentaire romand BV, N. 83 zu Art. 9 BV). Dabei richtet sich die Tragweite des fraglichen staatlichen Akts nach dessen objektivem Sinngehalt, der im Zweifelsfall durch Auslegung nach Treu und Glauben zu ermitteln ist (vgl. BGE 115 II 415 E. 3a; 103 Ia 505 E. 2b; Urteile 2C_753/2021 vom 20. Dezember 2023 E. 8.3.1; 8C_818/2021 vom 12. Mai 2022 E. 4.2).
5.4.2. Das Sozialkonzept ist ein Instrument der Selbstregulierung. Es erlaubt einer Konzessionärin, innerhalb des abstrakten gesetzlichen Rahmens konkrete, auf ihre Tätigkeit ausgerichtete Massnahmen zu definieren und damit einen angemessenen Ausgleich zwischen einem attraktiven Spielangebot und einem effektiven Schutz der Spielerinnen und Spieler zu gewährleisten (BBl 2015 8467 Ziff. 2.6 zu Art. 74 E BGS). Da die Erstellung des Sozialkonzepts eine Voraussetzung der Konzessionierung ist, liegt ein Fall der unechten Selbstregulierung vor (zum Begriff: Urteil 2C_887/2017 vom 23. März 2021 E. 3.3.1 f.; vgl. auch PETER HETTICH, Kooperative Risikovorsorge, 2014, S. 292 ff.; CHRISTOPH ERRASS, Kooperative Rechtssetzung, 2010, S. 85 ff.). Aus der gesetzlichen Ordnung ergibt sich sodann, dass die Wirksamkeit des Sozialkonzepts regelmässig zu evaluieren ist (vgl. Art. 76 Abs. 2 BGS; Art. 81 Abs. 2 und Abs. 3 VGS; vgl. dazu aus der empirischen Forschung: BRAND/REECKMANN/ZELTNER, Entwicklungsperspektiven, Rahmenbedingungen und evidenzbasierte Evaluation von Sozialkonzepten: Ein interdisziplinärer Ansatz, Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht [ZfWG] 2/2023 S. 128 ff.). Die vorliegend massgebende Konzession hält dies ausdrücklich fest und verpflichtet die Beschwerdeführerin, ihr Sozialkonzept periodisch auf dessen Wirksamkeit hin zu überprüfen und soweit erforderlich anzupassen, um während der gesamten Konzessionsdauer die Ziele und Vorgaben der Gesetzgebung erfüllen zu können (Ziff. 2.1 der Konzessionserweiterung, BBl 2019 4034). Als Selbstregulierungsinstrument ist das Sozialkonzept demnach auf die gesetzlichen Vorgaben ausgerichtet. Die Notwendigkeit der periodischen Überprüfung unterstreicht aber, dass die Konzessionärin nicht darauf vertrauen darf, mit dem einmal erlassenen Sozialkonzept die gesetzlichen Vorgaben einzuhalten. Das Sozialkonzept stellt lediglich ein
Hilfsmittel zur Erreichung der gesetzlichen Ziele dar (so das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4830/2011 vom 26. Juni 2013 E. 5.3.4, auf welches der Bundesrat in der Botschaft zum Geldspielgesetz ausdrücklich verweist [BBl 2015 8470 Ziff. 2.6 zu Art. 78 E-BGS]).
5.4.3. Im vergleichbaren Kontext der geldwäschereirechtlichen Selbstregulierung hielt das Bundesgericht fest, die Genehmigung eines Reglements einer Selbstregulierungsorganisation durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) könne nicht vertrauensbildend wirken. Der Genehmigungsentscheid schliesse nicht aus, dass die Aufsichtsbehörde bei einem veränderten Umfeld auf diesen ganz oder teilweise zurückkomme, soweit es zur Durchsetzung der Sorgfaltspflichten, der effizienten Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorfinanzierung erforderlich sei (BGE 143 II 162 E. 3.2.4; vgl. auch Urteil 2C_717/2017 vom 25. November 2019 E. 7.3).
5.4.4. Die spielbankenrechtliche Selbstregulierung ist unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht anders zu beurteilen als die geldwäschereirechtliche Selbstregulierung. Mit Blick auf die gesetzliche Ausgangslage und den in der Konzession selbst enthaltenen Evaluationsvorbehalt kann die Beschwerdeführerin aus der behördlichen Prüfung ihres Sozialkonzepts durch die ESBK (vgl. Art. 14 VGS) nicht ableiten, sie sei von der Berücksichtigung der gesetzlichen Verpflichtungen entbunden, solange sie ihr Sozialkonzept einhalte. Die Berufung auf den Vertrauensschutz scheitert bereits an einer tragfähigen Vertrauensgrundlage. Das Sozialkonzept stellt lediglich ein Hilfsmittel zur Erreichung der gesetzlichen Vorgaben dar. Die Aufsichtsbehörde verhält sich dementsprechend nicht widersprüchlich, wenn sie unabhängig von den im Sozialkonzept vorgesehenen Massnahmen die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften verlangt und diese durchsetzt. Eine andere Frage ist, ob die Einhaltung des Sozialkonzepts bei der Sanktionsbemessung eine Rolle spielt (vgl. dazu E. 9 hiernach).
5.5. Zu prüfen ist in einem zweiten Schritt, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich gegen die gesetzlichen Vorgaben (Art. 80 Abs. 1 BGS) verstiess. Sie macht geltend, mit der Abfrage bei "Teledata" habe sie ihre gesetzlichen Pflichten hinreichend wahrgenommen.
5.5.1. Art. 80 Abs. 1 BGS ist im Kontext der Früherkennung von problematischem Spielverhalten zu sehen. Für die Auslegung bleibt die unter altem Recht ergangene Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts massgebend (BBl 2015 8470 Ziff. 2.6 zu Art. 78 E-BGS). Demgemäss müssen Spielbanken und Veranstalterinnen von online durchgeführten Grossspielen bei einem
verdichteten Verdacht der in Art. 80 Abs. 1 lit. a und lit. b BGS erwähnten Tatbestände zwingend eine Spielsperre verhängen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4830/2011 vom 26. Juni 2013 E. 5.3.1; vgl. Urteil 2C_949/2010 vom 18. Mai 2011 E. 5.3.3). Die Spielsperre kann auch provisorisch ausgesprochen werden, um den betroffenen Personen die Möglichkeit zu geben, die Anhaltspunkte, die für eine Spielsperre sprechen, zu entkräften (BBl 2015 8470 Ziff. 2.6 zu Art. 78 E-BGS). Das Bundesgericht hielt in diesem Zusammenhang fest, dass ein Betreibungsregisterauszug grundsätzlich nicht geeignet ist, die Herkunft von liquiden Mitteln zu belegen und ein offensichtliches Missverhältnis zwischen Einkommen, Vermögen und Spieleinsätzen zu entkräften (Urteil 2C_949/2010 vom 18. Mai 2011 E. 5.3.3). Dementsprechend kann ein Betreibungsregisterauszug für sich genommen nicht dazu dienen, einen an sich gegebenen Verdacht nach Art. 80 Abs. 1 BGS zu zerstreuen.
5.5.2. Die Feststellung der Vorinstanz, die 17 Spielerinnen und Spieler hätten mehrheitlich hohe Spieleinsätze getätigt, die auf ein problematisches Spielverhalten hindeuteten (vgl. E. 3.1.1 hiervor), blieb unbestritten. Die Vorinstanz durfte daher von einem verdichteten Verdacht im Sinn von Art. 80 Abs. 1 BGS ausgehen. Somit lag es an der Beschwerdeführerin, weitere Abklärungen zu treffen. Die von ihr eingeholten "Teledata"-Auszüge geben Auskunft über die Kreditwürdigkeit einer Person. Gemäss Feststellungen der Vorinstanz werden Zahlungsrückstände und Betreibungen in diese Bonitätsprüfung einbezogen (angefochtener Entscheid E. 3.6.1). Die Vorinstanz verletzt kein Bundesrecht, wenn sie eine solche auf die Schuldensituation bezogene und damit statische Information für unzureichend hält. Analog zu einem Betreibungsregisterauszug kann eine solche Zusammenstellung nicht erklären, wie die hohen Spieleinsätze zustande kommen.
Im konkreten Fall kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin gemäss unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz nach ihrem eigenen Sozialkonzept ab einem Nettoverlust von Fr. 40'000.-- im Rahmen der Früherkennung aktiv werden muss (angefochtener Entscheid E. 3.8.4). In 15 der zu beurteilenden 17 Dossiers lag der Nettoverlust allerdings - mehrheitlich weit - über dem Schwellenwert. Die ergriffene Massnahme - die "Teledata"-Abfrage - erweist sich auch mit Blick auf die Höhe der erstellten Nettoverluste als ungenügend. Es liegt auf der Hand, dass die Sozialschutzverpflichtung der Beschwerdeführerin weitergeht, wenn der Nettoverlust ein Drei-, Vier- oder Fünffaches des von ihr selbst definierten Grenzwerts beträgt. Sie hätte bei diesen Zahlen vertiefte Abklärungen über die finanzielle Situation der Spielenden, insbesondere auch über die Mittelherkunft, tätigen müssen.
5.5.3. Demnach waren die Abklärungen der Beschwerdeführerin ungenügend und nicht geeignet, den verdichteten Verdacht im Sinn von Art. 80 Abs. 1 BGS zu zerstreuen. Die Vorinstanz warf der Beschwerdeführerin daher zu Recht vor, Art. 80 Abs. 1 BGS durch die unterlassenen Sperrungen verletzt zu haben.
6.
Die Beschwerdeführerin gilt als Finanzintermediärin und untersteht dem Geldwäschereigesetz (E. 4.4 hiervor). Sie wehrt sich in diesem Zusammenhang gegen den Vorwurf, in 11 Fällen die geldwäschereirechtlichen Vorgaben nicht eingehalten zu haben. Konkret wirft sie der Vorinstanz vor, die Bestimmungen über Inhalt, Vorgehensweise und Dokumentation der erforderlichen Abklärungen (Art. 6 Abs. 2 GwG;
6.1. Nach Art. 6 Abs. 1 GwG ist der Finanzintermediär verpflichtet, Art und Zweck der von der Vertragspartei gewünschten Geschäftsbeziehung zu identifizieren. Der Umfang der einzuholenden Informationen, die Hierarchiestufe, auf der der Entscheid, eine Geschäftsbeziehung einzugehen oder weiterzuführen, getroffen werden muss, sowie die Periodizität von Kontrollen richten sich nach dem Risiko, das die Vertragspartei darstellt. Nach Art. 6 Abs. 2 lit. c GwG muss der Finanzintermediär sodann die Hintergründe und den Zweck einer Transaktion oder einer Geschäftsbeziehung abklären, wenn diese mit einem erhöhten Risiko behaftet ist.
Der Umfang der Abklärungen richtet sich nach dem geldwäschereirechtlichen Risiko (sog. risikobasierter Ansatz). Das Gesetz zählt die gebotenen Abklärungen nicht auf, sondern überantwortet die Risikobewertung den Finanzintermediären, die in der Folge auch die risikoadäquaten Abklärungen zu veranlassen haben (Urteil 2C_747/2021 vom 30. März 2023 E. 10.2; DETLEV MICHAEL BASSE, in: Stämpflis Handkommentar, Geldwäschereigesetz [GwG], 2017, N. 2 zu Art. 6 GwG; MÜLLER/LÖTSCHER, in: Basler Kommentar, Geldwäschereigesetz, 2021, N. 4 zu Art. 6 GwG; NATACHA A. POLLI, in: Commentaire romand, Loi sur le blanchiment d'argent, 2022, N. 2 und N. 113 ff. zu Art. 6 GwG; RALPH WYSS, in: Orell Füssli Kommentar, GwG, 3. Aufl. 2019, N. 5 ff. zu Art. 6 GwG).
Die GwV-ESBK konkretisiert die im Einzelfall vorzunehmenden Abklärungen im Bereich des Geldspiels sowohl hinsichtlich des Inhalts als auch in Bezug auf die Vorgehensweise. Die Spielbank muss unverzüglich die wirtschaftlichen Hintergründe abklären, wenn ein Fall nach Art. 6 Abs. 2 GwG vorliegt (Art. 12 GwV-ESBK). Unter anderem ist die Herkunft des von den Spielerinnen und Spielern eingebrachten Vermögens zu eruieren (Art. 16 lit. d GwV-ESBK), wobei die Spielbanken schriftliche oder mündliche Auskünfte bei den Betroffenen, Erkundigungen bei vertrauenswürdigen Personen sowie Informationen bei anderen Quellen und Datenbanken einholen können (Art. 17 Abs. 1 GwV-ESBK). Flankiert werden diese Abklärungspflichten durch eine umfassende Dokumentationspflicht (Art. 7 GwG; Art. 18 und
6.2. Das Bundesverwaltungsgericht stellte fest, dass 15 Spielerinnen und Spieler bis zum 14. August 2020 mehr als Fr. 100'000.-- auf ihr online-Spielkonto einbezahlt hätten (vgl. E. 3.1.2 hiervor). Die Beschwerdeführerin sei deshalb zu weiteren und vertieften Abklärungen verpflichtet gewesen (angefochtener Entscheid E. 7.3 f.). Die entsprechenden Abklärungen seien bei acht der 15 Spielerinnen und Spieler jedoch erst am 28. September 2020 oder sogar noch später erfolgt. Die Beschwerdeführerin habe dadurch ihre Pflicht zur unverzüglichen Abklärung im Sinn von Art. 12 GwV-ESBK verletzt (angefochtener Entscheid E. 7.5).
Beim Spieler V. habe die Beschwerdeführerin zwar Abklärungen getätigt. Konkret habe sie V. ein Formular mit Angaben zu seiner finanziellen Situation ausfüllen lassen und von ihm Bankauszüge erhalten. Solche Vermögensnachweise würden jedoch nicht genügen, weil sie keinen Aufschluss über die Herkunft der Mittel gäben. Die Vorinstanz liess letztlich aber offen, ob die Beschwerdeführerin in Bezug auf den Spieler V. ausreichende Abklärungen getätigt habe. Auch in diesem Fall warf sie der Beschwerdeführerin vor, verspätet, das heisst 17 Tage nach Entstehen der Abklärungspflicht, belastbare Nachweise über die Herkunft der Mittel von V. eingefordert zu haben (angefochtener Entscheid E. 7.6).
Ausserdem bemängelte die Vorinstanz die konkreten Abklärungen der Beschwerdeführerin. Mehrere Dossiers enthielten lediglich Selbstdeklarationen der Spielerinnen und Spieler. Belastbare Drittunterlagen, z.B. Bankdokumente, seien nicht aktenkundig (angefochtener Entscheid E. 7.7). Die Anforderungen von Art. 6 Abs. 2 GwG seien daher nicht eingehalten.
6.3. Die Beschwerdeführerin verweist vor Bundesgericht auf den standardisierten Ablauf zur Geldwäschereibekämpfung, dem sie gefolgt sei, und welcher der Beschwerdegegnerin bekannt gewesen sei. Entgegen den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts sei sie nicht verpflichtet gewesen, Nachweise wie Bankdokumente, Lohnausweise oder Steuerveranlagungen einzuholen. Die gesetzlichen Grundlagen würden lediglich vorschreiben, dass die Spielbank bei den Spielerinnen und Spielern Selbstauskünfte einhole und anschliessend eine Plausibilitätsprüfung vornehme, was die Beschwerdeführerin getan habe.
6.4. Gemäss verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz kam es in 15 Fällen zu Transaktionen von über Fr. 100'000.-- auf ein Spielkonto. Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Abrede, dass damit der Tatbestand von Art. 6 Abs. 2 lit. c GwG erfüllt ist (vgl. auch den entsprechenden Schwellenwert in Art. 14 Abs. 3 lit. a der Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht vom 3. Juli 2015 über die Bekämpfung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor [GwV-FINMA; SR 955.033.0]). Strittig sind die Abklärungen, welche die Beschwerdeführerin bei dieser Ausgangslage hätte treffen müssen. Entgegen ihren Vorbringen kann sie zunächst nichts für sich aus den standardisierten Abläufen zur Geldwäschereibekämpfung ableiten. Selbst wenn diese von der Beschwerdegegnerin geprüft und genehmigt worden sein sollten, hat die Beschwerdeführerin die gesetzlichen Vorgaben einzuhalten. Die rechtliche Ausgangslage ist analog zu behandeln wie beim Sozialkonzept (vgl. E. 5 hiervor).
6.5. Die Tatbestände von Art. 6 Abs. 2 GwG ziehen eine verstärkte ("besondere") Abklärungspflicht nach sich (vgl. DORIS HUTZLER, in: Jürg-Beat Ackermann [Hrsg.], Kommentar, Kriminelle Vermögen - Kriminelle Organisationen, Band II, 2018, § 12, N. 12 und N. 30 zu Art. 6 GwG). Der Finanzintermediär muss die Hintergründe sowie den Zweck von Transaktionen und Geschäftsbeziehungen nachvollziehen können, um auf dieser Grundlage das Geldwäschereirisiko zu beurteilen (POLLI, a.a.O., N. 103 zu Art. 6 GwG; WYSS, a.a.O., N. 22 zu Art. 6 GwG; vgl. auch MÜLLER/LÖTSCHER, a.a.O., N. 39 zu Art. 6 GwG; BASSE, a.a.O., N. 10 zu Art. 6 GwG). Dem risikobasierten Ansatz von Art. 6 GwG entsprechend (vgl. E. 6.1 hiervor) hängt der Umfang der Abklärung vom konkreten Geldwäschereirisiko ab (HUTZLER, a.a.O., N. 30 zu Art. 6 GwG). Für den Bereich des Geldspiels werden Finanzintermediäre insbesondere verpflichtet, die Herkunft der investierten Mittel zu prüfen (vgl. Art. 16 lit. d GwV-ESBK), denn nur so kann die Möglichkeit einer geldwäschereirechtlich relevanten "Umwidmung" von Finanzmitteln erkannt werden (vgl. auch HUTZLER, a.a.O., N. 37 zu Art. 6 GwG; POLLI, a.a.O., N. 112 zu Art. 6 GwG).
6.6. Wenn die Vorinstanz vor diesem Hintergrund davon ausgeht, eine reine Selbstdeklaration der Betroffenen sei ungenügend, verletzt sie kein Bundesrecht. Dem risikobasierten Ansatz von Art. 6 GwG entsprechend (vgl. E. 6.1 hiervor) gehen die Abklärungspflichten der Beschwerdeführerin umso weiter, je höher die fraglichen Transaktionen sind. Bei den hier zu beurteilenden Einzahlungen von je über Fr. 100'000.-- muss die Beschwerdeführerin nachvollziehen können, woher diese Mittel stammen, um die geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten einzuhalten. Mit einer reinen Selbstdeklaration lässt sich die Mittelherkunft allenfalls plausibilisieren, aber nicht objektivieren. Ebenfalls ungenügend ist der Beizug einzelner Kontoauszüge. Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, gibt ein Bankauszug keinen Aufschluss über die Herkunft finanzieller Mittel. Für sich genommen bildet der Auszug statisch den Vermögensstatus in einem bestimmten Zeitpunkt ab. Erst durch mehrere Auszüge über eine repräsentative Zeitspanne hinweg lässt sich nachvollziehen, wie und weshalb es zu einem Mittelzu- oder -abfluss kam. Entsprechende Informationen lagen der Beschwerdeführerin unstrittig in keinem Dossier vor, weshalb die Vorinstanz zutreffend von einer Verletzung von Art. 6 Abs. 2 GwG i.V.m. Art. 16 f. GwV-ESBK ausging.
6.7. Die Vorinstanz warf der Beschwerdeführerin überdies vor, nicht unverzüglich im Sinn von Art. 12 GwV-ESBK gehandelt zu haben. Die Beschwerdeführerin wendet sich in diesem Punkt nicht gegen die Beurteilung der Vorinstanz. Da sie unstrittig in sämtlichen Dossiers eine Zeitspanne von über einem Monat verstreichen liess und in zwei Fällen gar kein Nachweis über eine besondere Abklärung vorliegt, erscheint die Beurteilung der Vorinstanz jedenfalls nicht als offensichtlich unrichtig. Sie ist deshalb mangels einer Rüge in diesem Punkt (Art. 42 Abs. 2 BGG) nicht weiter zu überprüfen (E. 2.1 hiervor).
6.8. Demnach kam die Vorinstanz zutreffend zum Ergebnis, dass die Beschwerdeführerin ihre geldwäschereirechtlichen Verpflichtungen verletzt hat.
7.
Das Bundesverwaltungsgericht verhängte die Sanktion von Fr. 1'799'465.-- gestützt auf Art. 100 Abs. 1 BGS. Letztinstanzlich umstritten sind die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit eine Konzessionärin nach Art. 100 Abs. 1 BGS sanktioniert werden kann.
7.1. Verstösst eine Konzessionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen, gegen die Konzession oder gegen eine rechtskräftige Verfügung, so wird sie mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Es handelt sich um eine pekuniäre Verwaltungssanktion, die an das staatlich regulierte Verhalten der Konzessionärin anknüpft (vgl. BGE 140 II 384 E. 3.2.2; BBl 2015 8443 Ziff. 2.2 zu Art. 15 E-BGS; Bericht des Bundesrates vom 23. Februar 2022, Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776 [nachfolgend: Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen] S. 15 f. Ziff. 2.3). Ihr kommt sowohl ein präventiver als auch ein pönal-repressiver Charakter zu, weil eine vom Ertrag abhängige Geldsumme abgeschöpft werden kann (BGE 140 II 384 E. 3.2.2).
7.2. Vorinstanz und Beschwerdeführerin gehen übereinstimmend davon aus, Art. 100 Abs. 1 BGS verlange ein Organisationsverschulden. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz indessen vor, zu Unrecht auf ein solches Verschulden geschlossen zu haben. Sie macht im Wesentlichen geltend, nicht jedes Organisationsverschulden sei im Rahmen von Art. 100 Abs. 1 BGS vorwerfbar, was die Vorinstanz übersehe. Namentlich wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Folgerung der Vorinstanz, ihr sei das Verhalten der von ihr beigezogenen Drittunternehmung vorwerfbar.
7.3. Im geltenden Recht finden sich verschiedene mit Art. 100 Abs. 1 BGS vergleichbare pekuniäre Verwaltungssanktionen. Dem Gesetzgeber diente namentlich Art. 49a KG (SR 251) als Vorbild (BBl 2015 8483 Ziff. 2.8 zu Art. 97 E-BGS; vgl. auch BGE 140 II 384 E. 3.2.2; Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen S. 42 Ziff. 4.3.3). Daher fragt sich, ob und inwieweit die kartellrechtliche Rechtsprechung zur Konkretisierung von Art. 100 Abs. 1 BGS heranzuziehen ist.
Die zu Art. 49a KG ergangene Praxis verlangt neben einem objektiven Kartellrechtsverstoss dessen subjektive Zurechenbarkeit. Erforderlich dafür ist Vorwerfbarkeit. Massgebend ist ein objektiver Sorgfaltsmangel im Sinn eines Organisationsverschuldens (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; 143 II 297 E. 9.6.2; Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.2.2, nicht publ. in: BGE 139 I 72). Danach wird ein Unternehmen strafbar, wenn ihm Organisationsmängel angelastet werden können, auch ohne dass sich die Straftat einer bestimmen natürlichen Person zuordnen lässt (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2). Liegt ein nachweisbar wettbewerbswidriges Verhalten vor, ist in aller Regel auch die objektive Sorgfaltspflicht verletzt, denn die Unternehmen müssen über die Regeln des Kartellgesetzes und über die dazu ergangene Praxis informiert sein (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; 143 II 297 E. 9.6.2; Urteile 2C_561/2022 vom 23. April 2024 E. 13.3.1; 2C_395/2021 vom 9. Mai 2023 E. 11.1).
7.4. Anknüpfend an die kartellrechtliche Praxis ist zunächst festzuhalten, dass Art. 100 Abs. 1 BGS, wie die Vorinstanz zutreffend erkannte, ein Organisationsverschulden voraussetzt (vgl. auch BGE 140 II 384 E. 3.2.2; zum Verschulden als typischer Voraussetzung einer administrativen Sanktion: THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2. Aufl. 2018, S. 414 f.; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, S. 352). Analog zur kartellrechtlichen Praxis begründet ein Verstoss gegen die gesetzliche Ordnung nach Art. 100 Abs. 1 BGS in aller Regel ein sorgfaltspflichtswidriges Verhalten, denn die Konzessionärin muss die rechtlichen Vorgaben kennen und einhalten (vgl. E. 7.3). Irrelevant ist, ob die entsprechende Pflichtverletzung einer natürlichen Person zurechenbar ist oder nicht (vgl. BGE 146 II 217 E. 8.5.2).
7.5. Sofern eine Konzessionärin die Geschäftsführung teilweise auf eine Drittperson überträgt, was grundsätzlich möglich ist (Art. 9 Abs. 3 VGS), stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen ihr das Fehlverhalten der Drittperson, im Sinn eines Organisationsverschuldens, zuzurechnen ist.
7.5.1. Die kartellrechtliche Praxis ist diesbezüglich nicht anwendbar, da sie sich auf Fälle bezieht, die mit der vorliegenden Konstellation nicht vergleichbar sind: Bei einem Zusammenwirken mehrerer Unternehmungen ist das Organisationsverschulden im kartellrechtlichen Sinn typischerweise das Ergebnis eines koordinierten und zielgerichteten Verhaltens der Beteiligten. Das Kartellgesetz erfasst dieses Verhalten unter dem Überbegriff der Abrede. Als Abreden gelten sowohl die Vereinbarung als auch die abgestimmte Verhaltensweise (Art. 5 Abs. 1 und
7.5.2. Überträgt eine Konzessionärin einzelne Tätigkeiten im Zusammenhang mit der konzessionierten Aktivität an eine mit ihr nicht verbundene Drittperson, entsteht ein Dreiecksverhältnis zwischen der konzessionierenden Behörde, der Konzessionärin und der Drittperson. In diesem Dreiecksverhältnis liegt es in der Verantwortung der Konzessionärin, die Einhaltung der gesetzlichen Pflichten durch die Drittperson sicherzustellen (so ausdrücklich Art. 9 Abs. 3 VGS: "Erfüllt die Gesuchstellerin eine Aufgabe nicht selbst, so muss sie gewährleisten, dass die Dritten die gesetzlichen Pflichten einhalten"). Sie trifft in diesem Sinn eine
Gewährleistungsverantwortung in Bezug auf die Drittperson, die sich auf die rechtmässige Aufgabenerfüllung richtet (vgl. zur [staatlichen] Gewährleistungsverantwortung BGE 143 II 162 E. 3.2.3). Art. 9 Abs. 3 VGS lässt jedoch offen, unter welchen Voraussetzungen der Konzessionärin ein Fehlverhalten der Drittperson zuzurechnen ist. Zur Konkretisierung dieser Voraussetzungen kann auf Art. 101 OR und den allgemeinen Grundsatz zurückgegriffen werden, wonach sich eine Person, die zur Erfüllung ihrer Pflichten eine Hilfsperson beizieht und dadurch einen Vorteil erlangt, auch die Nachteile daraus tragen soll (vgl. BGE 114 Ib 67 E. 2c; Urteil 2C_177/2019 vom 22. Juli 2019 E. 4.2.2). Zurechenbar sind der Konzessionärin daher Verletzungen gesetzlicher Pflichten, welche die Drittperson in Erfüllung einer Aufgabe begeht, zu der sie von der Konzessionärin im Rahmen der konzessionierten Tätigkeit beigezogen wurde. Ein Subordinationsverhältnis zwischen Konzessionärin und Drittperson ist aufgrund der Gewährleistungsverantwortung (Art. 9 Abs. 3 VGS) nicht erforderlich. Der Konzessionärin muss jedoch der Entlastungsbeweis offenstehen (dazu auch E. 7.5.3 hiernach). Sie kann geltend machen, sie habe die Drittperson sorgfältig ausgewählt, instruiert und überwacht (BGE 135 III 198 E. 2.3; Urteil 4A_230/2021 vom 7. März 2022 E. 3.2; vgl. in Bezug auf das kartellrechtliche Organisationsverschulden Niggli/Riedo, a.a.O., N. 132d Vor
7.5.3. Das Bundesgericht entschied bereits, dass die pekuniäre administrative Verwaltungssanktion des (alten) Geldspielgesetzes in den sachlichen Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK fällt, auch wenn sie nicht zum "Kernstrafrecht" gehört (BGE 140 II 384 E. 3.2.1 f.). Die Besonderheiten der pekuniären administrativen Verwaltungssanktion haben zum einen Auswirkungen auf die verfahrensrechtlichen Vorgaben, die im Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK an das Verwaltungsverfahren zu stellen sind (BGE 140 II 384 E. 3.3; vgl. dazu Urteil des EGMR
De
Legé gegen Niederlande vom 4. Oktober 2022 [Nr. 58342/15] §§ 74-78). Zum anderen sind sie von Bedeutung für die Tragweite der konventionsrechtlichen Unschuldsvermutung in Strafsachen (Art. 6 Ziff. 2 EMRK). Die Staaten dürfen nach der Rechtsprechung des EGMR einen im Sinn der Konvention strafrechtlichen Vorwurf an ein objektives Verhalten knüpfen. Insoweit sind Vermutungen im Bereich des Strafrechts zulässig (Urteile
Janosevic gegen Schweden vom 23. Juli 2002, Recueil CourEDH 2002-VII S. 47 § 100;
Salabiaku gegen Frankreich vom 7. Oktober 1988 [Nr. 10519/83] § 27; GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 7. Aufl. 2021, S. 573; krit. STEFAN TRECHSEL, Human Rights in Criminal Proceedings, Oxford 2005, S. 170 f.). Die Mitgliedstaaten müssen den Betroffenen aber die Möglichkeit geben, sich gegen einen entsprechenden Vorwurf zu verteidigen. Erforderlich ist ein fairer Ausgleich der betroffenen Interessen (Urteile
Radio France und andere gegen Frankreich vom 30. März 2004, Recueil CourEDH 2004-II S. 83 § 24;
Klouvi gegen Frankreich vom 3. Juni 2011 [Nr. 30754/03] § 41; vgl. auch [zu Art. 7 EMRK]
Pham Hoang gegen Frankreich vom 25. September 1992, [Nr. 13191/87] § 35 f.; WILLIAM A. SCHABAS, The European Convention on Human Rights, Oxford 2017, S. 299 f.; HARRIS/O'BOYLE/WABRICK, Law of the European Convention on Human Rights, 4. Aufl., Oxford 2018, S. 462 f.; GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., S. 573). Mit Blick auf den hier zu beurteilenden Beizug einer Drittperson muss es der Konzessionärin daher möglich sein, den Entlastungsbeweis zu führen und aufzuzeigen, dass sie alle erforderlichen Sorgfaltsmassnahmen getroffen hat. Die Konzessionärin erhält dadurch die Möglichkeit, in kontradiktorischer Weise den Vorwurf eines Organisationsverschuldens zu entkräften. Unter dieser Bedingung sind die Anforderungen von Art. 6 Ziff. 2 EMRK eingehalten (vgl. dazu die Urteile
Klouvi, a.a.O., § 48;
Pham Hoang, a.a.O., § 36).
7.6. Das Bundesverwaltungsgericht kam zum Ergebnis, die Beschwerdeführerin müsse sich in verschiedener Hinsicht ein Organisationsverschulden vorwerfen lassen. Zu den einzelnen Themenbereichen erwog sie, was folgt:
7.6.1.
Früherkennung von problematischem Spielverhalten (vgl. E. 3.1.1 hiervor) : Die Vorinstanz schloss aus der Vielzahl der diesbezüglichen Unterlassungen auf ein nicht ausreichendes Kontroll- und Massnahmendispositiv der Beschwerdeführerin. Die Covid-19-Pandemie und das damit verbundene starke Wachstum des Online-Geldspieles sei zwar für die Beschwerdeführerin nicht voraussehbar gewesen. Der Beschwerdeführerin seien aber nicht nur Verzögerungen bei den anstehenden Früherkennungsabklärungen vorzuwerfen, die sich durch Personalengpässe erklären liessen, sondern überhaupt eine mangelhafte Implementierung eines Kontroll- und Massnahmendispositivs. Zudem hätte die Beschwerdeführerin bei knappen personellen Ressourcen die Fälle priorisieren und allenfalls auch provisorische Spielsperren aussprechen können (angefochtener Entscheid E. 9.2.1).
7.6.2.
Verstoss gegen das Werbeverbot (E. 3.1.3 hiervor) : Der über ein Drittunternehmen erfolgte Versand eines Newsletters im Juli 2020 an gesperrte Personen ist gemäss Vorinstanz auf ungenügende Sorgfalt bei der Auswahl, der Instruktion und der Überwachung der beigezogenen Hilfsperson zurückzuführen (angefochtener Entscheid E. 9.2.2). Als Konzessionärin sei die Beschwerdeführerin verpflichtet, die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durch das von ihr beigezogene Drittunternehmen sicherzustellen. Sie habe sich das Fehlverhalten dieser Hilfsperson anrechnen zu lassen. Konkret stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, die an sich vorgesehene Kontrolle anhand des Vieraugenprinzips sei nicht dokumentiert. Weiter habe die Selektion der Adressaten des Newsletters weiter verfeinert werden müssen, und zwar manuell. Die Beschwerdeführerin habe eine dahingehende Instruktion des Drittunternehmens unterlassen (angefochtener Entscheid E. 4.5.5). Damit habe sie gegen das Verbot, gesperrte Personen gezielt zu bewerben (Art. 74 Abs. 2 BGS), sowie gegen das Verbot von kommerziellen Kontakten zu gesperrten Spielerinnen und Spielern (Art. 51 der Spielbankenverordnung EJPD vom 7. November 2018 [SPBV-EJPD; SR 935.511.1)] verstossen.
7.6.3.
Einzahlungslimite für provisorisches Spielerkonto (E. 3.1.4 hiervor) : Gemäss Vorinstanz hätte die Beschwerdeführerin die Einzahlung von Geld auf ein gesperrtes Konto durch technische Massnahmen verhindern können (angefochtener Entscheid E. 9.2.3). Durch das Unterlassen solcher Massnahmen habe sie gegen Art. 52 Abs. 3 VGS verstossen.
7.6.4.
Unberechtigte Spielteilnahme (E. 3.1.5 hiervor) : Die Beschwerdeführerin liess unstrittig Personen zum Online-Geldspiel zu, die gesperrt waren. Die Vorinstanz verwarf in diesem Zusammenhang den Einwand, eine nullprozentige Fehlerquote sei bei manuellen Prozessen nicht zu erreichen und gewisse technische Unzulänglichkeiten seien zu Beginn der Konzessionsdauer hinzunehmen (angefochtener Entscheid E. 9.2.4). Sie kam zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin Art. 52 Abs. 1 lit. f BGS verletzt habe.
7.6.5.
Geldwäschereirechtliche Vorgaben (E. 3.1.2 hiervor) : Das Bundesverwaltungsgericht schloss aus den festgestellten Verstössen gegen das Geldwäschereigesetz auf eine fehlerhafte Organisation bzw. auf fehlende konkrete Vorgaben für die gebotenen Abklärungen (angefochtener Entscheid E. 9.2.5).
7.7. Aufgrund dieser Erwägungen kam die Vorinstanz zum Ergebnis, der Beschwerdeführerin seien sämtliche Verhaltensweisen vorwerfbar. Diese Beurteilung ist bundesrechtskonform, wie im Folgenden gezeigt wird. Dabei wird unterschieden zwischen den unmittelbar der Beschwerdeführerin angelasteten Verhaltensweisen und jenen des beigezogenen Drittunternehmens:
7.7.1. Die Beschwerdeführerin ist selbst verantwortlich für die Früherkennung von problematischem Spielverhalten, die Verhinderung unberechtigter Spielteilnahmen und die Einhaltung der geldwäschereirechtlichen Vorgaben. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, impliziert die Nichteinhaltung der rechtlichen Vorgaben in diesen drei Bereichen ein sorgfaltspflichtwidriges Verhalten. Wie bereits dargelegt, kann die Beschwerdeführerin nichts aus dem Sozialkonzept für sich ableiten (E. 5.4.2-5.4.4 hiervor).
7.7.2. In Bezug auf die Nichtbeachtung der Einzahlungslimite für ein provisorisches Spielkonto (vgl. E. 7.6.3 hiervor) macht die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht geltend, die von ihr beigezogene Drittunternehmung habe die technischen Einstellungen weisungswidrig geändert. Dieser Einwand findet im angefochtenen Entscheid aber keine tatsächliche Grundlage. Die Vorinstanz ging davon aus, die Beschwerdeführerin habe es
selbst unterlassen, die gebotenen technischen Massnahmen zu treffen (angefochtener Entscheid E. 9.2.3). Da die Beschwerdeführerin keine Sachverhaltsrüge erhebt, bleibt es bei der vorinstanzlichen Feststellung. Auf dieser Grundlage ist von einem Verstoss gegen Art. 52 Abs. 3 VGS auszugehen. Demgemäss dürfen, solange das Spielkonto nicht endgültig eröffnet ist, die Überweisungen der Spielerinnen und Spieler Fr. 1'000.-- nicht übersteigen. Diese Schwelle wurde vorliegend unstrittig erreicht. Unerheblich ist, dass es sich nur um einen Fall handelte. Die Schwere des Verstosses spielt erst bei der Sanktionsbemessung eine Rolle (E. 9 hiernach).
7.7.3. Der Versand eines Newsletters fand durch eine von der Beschwerdeführerin beigezogene Unternehmung statt und adressierte sich an gesperrte Personen, was gegen Art. 74 Abs. 2 BGS verstösst. Dieses Fehlverhalten erfolgte in Ausübung einer konzessionierten Tätigkeit und ist der Beschwerdeführerin unter Vorbehalt des Entlastungsbeweises zuzurechnen (Art. 9 Abs. 3 VGS; E. 7.5.2 f. hiervor). Vor Bundesgericht macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe die Drittunternehmung instruiert und im Rahmen ihrer faktischen Möglichkeiten überwacht. Sie bestreitet allerdings nicht substanziiert die Feststellung der Vorinstanz, wonach die Einhaltung des Vieraugenprinzips nicht hinreichend dokumentiert und sichergestellt gewesen sei. Damit fiel ein Sicherungsmechanismus aus. In der Folge kam es bei der Drittunternehmung zu einer Fehlleistung. Weil die Beschwerdeführerin das Vieraugenprinzip nicht konsequent umsetzte, kann sie sich nicht erfolgreich auf einen Entlastungsbeweis berufen.
7.8. Der angefochtene Entscheid ist demnach nicht zu beanstanden, soweit die Vorinstanz davon ausgeht, die verschiedenen Verstösse seien der Beschwerdeführerin im Rahmen von Art. 100 Abs. 1 BGS vorwerfbar.
8.
Letztinstanzlich umstritten ist weiter die Anwendung von Art. 100 Abs. 1 BGS durch die ESBK und das Bundesverwaltungsgericht bei der Festsetzung des Sanktionsbetrags.
8.1. Art. 100 Abs. 1 BGS sieht eine Sanktion "mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Bruttospielertrags" vor. Die ESBK und das Bundesverwaltungsgericht zogen den von der Beschwerdeführerin insgesamt - im terrestrischen und nicht-terrestrischen Bereich - erzielten Bruttospielertrag im Jahr 2019 als massgebende Berechnungsgrundlage heran. Sie addierten den Ertrag aus dem Online-Spiel (Fr. 6'344'072.--) und jenen aus dem landbasierten Spiel (Fr. 65'634'530.--) und kamen so zu einer Bemessungsgrundlage von Fr. 71'978'602.-- (angefochtener Entscheid E. 10.1). Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, sämtliche ihr vorgeworfenen Verhaltensweisen stünden im Zusammenhang mit ihrem Online-Spielangebot. Ihr terrestrisches Angebot funktioniere hingegen einwandfrei. Für die Sanktionsbemessung könne einzig der im Bereich des Online-Spiels erzielte Bruttospielertrag massgebend sein. Das Bundesverwaltungsgericht wende Art. 100 Abs. 1 BGS falsch an und verletze Art. 8 Abs. 1 BV.
8.2. Es ist durch Auslegung zu ermitteln, was das Gesetz mit "Bruttospielertrag" (Art. 100 Abs. 1 BGS) meint.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Sinn und Zweck und den dem Text zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 149 II 43 E. 3.2 mit Hinweisen).
8.3. Das Geldspielgesetz unterscheidet an verschiedenen Orten zwischen dem Ertrag aus dem Online-Spiel und dem landbasierten Angebot, so bei der Berechnung der Aufsichtsabgabe (Art. 99 Abs. 3 BGS: "nach dem im jeweiligen Bereich im Vorjahr erzielten Bruttospielertrag") und bei der Spielbankenabgabe (Art. 120 Abs. 2 BGS). Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS differenziert demgegenüber nicht zwischen verschiedenen Ertragsquellen. In allen drei Landessprachen ist die Rede vom "Bruttospielertrag" (französischer Wortlaut: "d'un montant pouvant aller jusqu'à 15 % du produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice"; italienischer Wortlaut: "un importo pari al massimo al 15 per cento del prodotto lordo dei giochi dell'ultimo anno d'esercizio"). Dass der Gesetzgeber punktuell zwischen den Erträgen aus verschiedenen Tätigkeitsgebieten unterscheidet, in Art. 100 Abs. 1 BGS diese Differenzierung aber nicht vollzieht, spricht für die Auslegung der Vorinstanz.
8.4. In teleologischer Hinsicht ist näher auf den Mechanismus von Art. 100 Abs. 1 BGS einzugehen.
8.4.1. Eine pekuniäre Verwaltungssanktion soll zum einen verhindern, dass die Betroffenen aus einem vergangenen Fehlverhalten wirtschaftlich profitieren, und zum anderen eine zukünftige Verhaltensänderung bewirken (DIEBOLD/RÜTSCHE/KELLER, Instrumente der laufenden Marktaufsicht, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Staatliche Aufsicht über die Wirtschaft und ihre Akteure, 2019, S. 68 f.; Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen S. 16 f. Ziff. 2.3; vgl. konkret zu Art. 100 Abs. 1 BGS E. 7.1 hiervor). Dem Gesetzgeber stehen verschiedene Möglichkeiten offen, um diese doppelte Zielsetzung zu erreichen: Er kann die Höhe der Sanktion an einen bestimmten Umsatz knüpfen, eine Pauschalsanktion vorsehen oder lediglich einen Belastungsrahmen im Sacherlass verankern (Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen S. 43 f. Ziff. 4.4.2). Es ist jeweils bezogen auf den
konkreten Erlass und das
konkrete Regelungsumfeld zu klären, welche Berechnungsweise und Regelungstechnik zielführend ist, um die mit der pekuniären Verwaltungssanktion gewollten Ziele durchzusetzen.
8.4.2. Das Geldspielgesetz knüpft mit dem "Bruttospielertrag" (Art. 100 Abs. 1 BGS) unmittelbar an den Ertrag an, den eine Konzessionärin mit dem Spielbetrieb generiert. Andere Erträge, z.B. aus Nebenbetrieben, fallen ausser Betracht. Die Bezugsgrösse ist damit vergleichsweise spezifisch. Andere Erlasse stellen generell auf den Umsatz ab (z.B. Art. 60 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]; Art. 49a Abs. 1 KG; zu diesen Bestimmungen E. 8.6 und E. 8.7 hiernach). Innerhalb der konkreten Sanktionsbemessung stellt der "Bruttospielertrag" sodann einen vom Fehlverhalten der Konzessionärin unabhängigen Faktor dar. Der Grad des Verschuldens wirkt sich nicht auf die Bemessungsgrundlage (Bruttospielertrag), sondern auf den Prozentsatz aus, der als Multiplikator mit der Bemessungsrundlage zum Einsatz kommt. Bei der Wahl der Bemessungsgrundlage kann daher die Verschuldensfrage keine Rolle spielen.
8.4.3. Umsatzbasierte pekuniäre Verwaltungssanktionen eignen sich insbesondere für Sachbereiche, die eine bedeutende Anzahl Unternehmen betreffen, oder wenn sich die Unternehmen bezüglich Grösse und finanzieller Verhältnisse stark unterscheiden (Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen S. 44 Ziff. 4.4.2). Durch die flexible Bezugsgrösse der Verwaltungssanktion kann auch gegenüber finanzstarken Unternehmen eine Abschreckungswirkung sichergestellt werden; zudem gewährleistet sie eine im Verhältnis zur wirtschaftlichen Stärke rechtsgleiche Sanktionierung (vgl. Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen S. 44 Ziff. 4.4.2; JAN WENK, Sanktionierung im Schweizer Unternehmensstrafrecht, 2024, S. 119 f.; NORA MARKWALDER, Die Sanktionierung von Unternehmen gemäss Art. 102 StGB in Theorie und Praxis, ZStrR 2/2022, S. 143). Die auf dieser Grundlage berechneten Sanktionen können sehr hoch sein. Dahinter stehen vor allem generalpräventive Überlegungen. Der Netto-Nutzen eines Verstosses soll tiefer sein als die Sanktion, um so das Unternehmen zu einem rechtskonformen Verhalten zu bewegen (LAURA JETZER, Das Bestimmtheitsgebot im Kartellstrafrecht, recht 4/2013, S. 176; vgl. WENK, a.a.O., S. 120; MARKWALDER, a.a.O., S. 143). Vor diesem Hintergrund sprechen teleologische Überlegungen bei umsatzbasierten Verwaltungssanktionen im Prinzip für eine möglichst breite Bemessungsgrundlage, um der Präventivwirkung zum Durchbruch zu verhelfen. Die auf dieser Grundlage ausgefällte Sanktion muss im
konkreten Fall allerdings in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten stehen; der Verhältnismässigkeitsgrundsatz begrenzt in diesem Sinn die Sanktionshöhe (DIEBOLD/RÜTSCHE/KELLER, a.a.O., S. 69; Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen S. 45 Ziff. 4.4.3; zu Art. 49a KG: TAGMANN/ZIRKLICK, in: BSK KG, N. 23-26 zu Art. 49a KG).
8.4.4. Im spielbankenrechtlichen Kontext ist für die Konkretisierung der Bemessungsgrundlage der pekuniären Verwaltungssanktion von der vom Gesetzgeber selbst geschaffenen Ordnung auszugehen. Demgemäss kann nur im Online-Bereich tätig werden, wer bereits über eine Konzession für ein landbasiertes Angebot verfügt. Die entsprechende Konzession wird auf das nicht-terrestrische Angebot ausgedehnt (Art. 9 BGS). Mit Blick auf die gesetzliche Ordnung liegt nach der Erweiterung der Konzession ein einheitliches Rechtsverhältnis zwischen der konzessionierenden Behörde und der Konzessionärin vor. Auch wenn die Sorgfaltspflichten innerhalb dieses Rechtsverhältnisses bereichsspezifisch variieren (vgl. zum besonders strengen Massstab im Online-Bereich E. 4.2. f. hiervor), bleibt es rechtlich betrachtet
ein Konzessionsverhältnis. Die entsprechenden Anbieterinnen können sodann ihr Online-Angebot gerade deshalb entfalten, weil sie bereits ein Standbein im landbasierten Bereich haben. Dies entspricht auch dem wirtschaftlichen Verhältnis zwischen landbasiertem und Online-Geldspiel, wie ein Blick auf den aktuellen Geldspielmarkt bestätigt: Im Direktvergleich ist das terrestrische Angebot mit einem schweizweiten Bruttospielertrag von 624 Millionen wirtschaftlich noch deutlich bedeutsamer als das Online-Spiel mit 286 Millionen (Kennzahlen 2023 gemäss Tätigkeitsbericht 2023 der Eidgenössischen Spielbankenkommission, S. 23 f.; vgl. auch zur aktuellen Marktsituation RAPHAEL MERZ, Geldspielgesetz - Aktuelle Entwicklungen in der Schweiz, ZfWG 5/2023, S. 384). Die rechtliche Einheit und das wirtschaftliche Verhältnis zwischen dem terrestrischen Angebot und dem Online-Geldspiel legen es nahe, beide Ertragsquellen im Bereich der Verwaltungssanktionen gesamthaft zu betrachten. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber mit dem "Bruttospielertrag" bereits eine vergleichsweise spezifische Bemessungsgrundlage wählte (dazu bereits E. 8.4.2 hiervor). Diese Überlegungen sprechen für die Auslegung der Vorinstanz.
8.5. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 100 Abs. 1 BGS ergeben sich folgende Hinweise auf den Normsinn:
8.5.1. Die Vorgängerbestimmung (Art. 51 des Spielbankengesetzes vom 18. Dezember 1998 [SBG; AS 2000 677]) knüpfte das Maximum der Sanktion an die dreifache Höhe des durch den Verstoss erzielten Gewinns (dazu Urteil 2C_949/2010 vom 18. Mai 2011 E. 6.2.1). In der Botschaft zum Geldspielgesetz führte der Bundesrat aus, das neue Gesetz stelle nicht mehr auf den erzielten Gewinn ab. Die Frage, ob die Spielbank aus dem Verstoss einen finanziellen Vorteil oder einen anderen Vorteil gezogen habe, solle nicht mehr im Vordergrund stehen. Es sei möglich, dass ein schwerwiegender Verstoss bloss zu einem geringfügigen oder sogar zu keinem finanziellen Vorteil für die Spielbank führe. Die primäre Frage müsse vielmehr lauten, ob die Spielbank Bestimmungen des Gesetzes, der Konzession oder einer rechtskräftigen Verfügung verletzt habe. Weiter lasse sich der mit einem Verstoss erzielte Gewinn regelmässig nur schwer abschätzen oder belegen. Im Übrigen sei die gleiche Art von Sanktion, die anhand des erzielten Umsatzes berechnet werde, auch in anderen Gesetzen enthalten, etwa in Art. 49a KG und Art. 60 FMG. Der Aufsichtsbehörde stehe ein weiter Ermessensspielraum zu, doch selbstverständlich müsse die Sanktion im Einzelfall verhältnismässig bleiben (BBl 2015 8482 f. Ziff. 2.8 zu Art. 97 E-BGS).
8.5.2. In den eidgenössischen Räten fand, wie die Vorinstanz und die Beschwerdeführerin übereinstimmend und zutreffend festhalten, keine Diskussion der Bemessungsgrundlagen der pekuniären Verwaltungssanktion statt (angefochtener Entscheid E. 8.2 mit Hinweisen).
8.5.3. Demnach können einzig die Äusserungen in der Botschaft zur Auslegung beigezogen werden. Dort finden sich keine Differenzierungen in Bezug auf die Bemessungsgrundlage der pekuniären Verwaltungssanktion. Auch der Wechsel der Bemessungsgrundlage - vom
Gewinn unter altem Recht zum
Bruttospielertrag unter neuem Recht - lässt keinen direkten Rückschluss auf die zu klärende Auslegungsfrage zu. Mit Blick auf die systematische Auslegung sind jedoch die Hinweise auf Art. 49a KG und Art. 60 FMG weiterführend.
8.6. Art. 49a KG enthält eine mit Art. 100 Abs. 1 BGS strukturell vergleichbare pekuniäre Verwaltungssanktion (vgl. E. 7.3 hiervor).
8.6.1. Gemäss Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das an einer unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und Abs. 4 KG beteiligt ist oder marktbeherrschend ist und sich nach Art. 7 KG unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen.
8.6.2. Im Rahmen der konkreten Sanktionsbemessung wird der im Einzelfall auszusprechende Betrag innerhalb des abstrakten - in Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG festgelegten - Sanktionsrahmens anhand der in Art. 2 ff. der Verordnung vom 12. März 2004 über die Sanktionen bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen (SVKG; SR 251.5) enthaltenen Kriterien konkret bestimmt (BGE 146 II 217 E. 9.1; 144 II 194 E. 6.2; 143 II 297 E. 9.7.1; vgl. Art. 49a Abs. 1 Satz 3 f. KG; Urteil 2C_39/2020 vom 3. August 2022 E. 9.1.2, nicht publ. in: BGE 148 II 521). Als Basisbetrag dient dabei bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren auf den
relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat (Art. 3 SVKG).
8.6.3. Die kartellrechtliche Sanktionsordnung ist jedoch nach ihrer Zweckrichtung mit jener des Geldspielgesetzes nicht vergleichbar: Das Kartellgesetz bezweckt, volkswirtschaftlich und sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkung zu verhindern (Art. 1 KG). Mit der Sanktion von Art. 49a KG soll unter anderem die "Kartellrechtsrendite" eingezogen werden (vgl. TAGMANN/ZIRKLICK, a.a.O., N. 14 und N. 69 f. zu Art. 49a KG; ferner BGE 146 II 217 E. 9.1). Art. 100 Abs. 1 BGS sanktioniert demgegenüber die Verhaltenspflichten von Unternehmungen in einem bereits regulierten Marktumfeld (vgl. E. 4 hiervor). Nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers zielt Art. 100 Abs. 1 BGS primär darauf, eine Pflichtverletzung zu bestrafen, und hat nicht zum Ziel, einen unrechtmässig erwirtschafteten Gewinn abzuschöpfen (vgl. E. 8.5.1 f. hiervor). Mit Blick auf die Notwendigkeit, eine pekuniäre Verwaltungssanktion jeweils im konkreten Sachzusammenhang zu würdigen (E. 8.4.1 hiervor), kann aus Art. 49a KG für die Sanktionsbemessung deshalb nichts weiter abgeleitet werden.
8.7. Zum Fernmelderecht entschied das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-4855/2012 vom 14. Mai 2013, dass im Anwendungsbereich von Art. 60 Abs. 1 FMG nicht zwischen bestimmten Tätigkeiten des Unternehmens zu unterscheiden ist. Die präventive Wirkung der Verwaltungssanktion würde mit einer tätigkeitsbezogenen Einschränkung der Bemessungsgrundlage vermindert (a.a.O. E. 5.3.3; vgl. Urteil 2A.368/2000 vom 22. November 2000 E. 2b.cc). Dieses vor Inkrafttreten des Geldspielgesetzes ergangene Urteil stützt in Verbindung mit den Ausführungen in der Botschaft des Bundesrates (E. 8.5.1 hiervor) die Auslegung der Vorinstanz, soweit die Sanktionsnorm aufgrund des regulatorischen Umfelds - im Gegensatz zu Art. 49a KG - mit Art. 100 BGS vergleichbar ist. Jedenfalls widersprechen Art. 60 Abs. 1 FMG und die dazu ergangene Praxis nicht der Interpretation der Vorinstanz.
8.8. Demnach stützen das grammatikalische und das teleologische Auslegungsargument sehr deutlich die Auslegung der Vorinstanz. Historisch-systematische Überlegungen stehen dem nicht entgegen, sind aber weniger aussagekräftig. Auf dieser Grundlage ergibt sich ein klares Auslegungsergebnis: Unter "Bruttospielertrag" im Sinn von Art. 100 Abs. 1 BGS ist der gesamthaft erzielte Spielertrag unter Einschluss des terrestrischen und nicht-terrestrischen Bereichs zu verstehen. Die Vorinstanz hat daher Art. 100 Abs. 1 BGS in diesem Punkt korrekt ausgelegt und angewendet.
8.9. Was die Beschwerdeführerin gegen dieses Auslegungsergebnis vorbringt, ist nicht stichhaltig:
8.9.1. Die Beschwerdeführerin kritisiert, eine Konzessionärin mit tiefem Bruttospielertrag im Online-Bereich sehe sich mit einer sehr hohen Sanktion konfrontiert, wenn die Beanstandungen der Aufsichtsbehörde nur diesen Bereich betreffen, sie aber im terrestrischen Bereich ein Vielfaches an Bruttospielerträgen generiere. Sie selbst erwirtschafte 8.8 Prozent des Bruttospielertrags mit Online-Geldspiel und 91.2 Prozent mit ihrem Landangebot. Die ihr gegenüber ausgesprochene Sanktion beruhe also im Umfang von 91.2 Prozent auf Bruttospielerträgen, welche die Beschwerdeführerin einwandfrei mit ihrem terrestrischen Angebot erzielte.
8.9.2. Der Einwand der Beschwerdeführerin zielt auf einen "Hebeleffekt", der sich bei gemischten Bruttospielerträgen tatsächlich ergeben kann. Doch liegt es erstens in der Natur einer umsatzbasierten pekuniären Verwaltungssanktion, dass sie relational zum Ertrag steigt, dies allenfalls sogar erheblich (dazu E. 8.4.1 hiervor). Die von der Beschwerdeführerin angesprochene Problematik betrifft zweitens im Kern nicht die Bemessungsgrundlage, sondern die konkrete Höhe der Sanktion im Einzelfall. Diesbezüglich gilt es stets den Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu berücksichtigen (dazu E. 8.4.3). Die Argumentation der Beschwerdeführer vermischt die Frage nach der (abstrakten) Bemessungsgrundlage und der (konkreten) Sanktionsberechnung. Ob die ausgesprochene Sanktion von Fr. 1'799'465.-- verhältnismässig ist, bleibt zu prüfen (E. 9 hiernach).
8.9.3. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die vorinstanzliche Auslegung verstosse auch gegen die Rechtsgleichheit, legt sie nicht hinreichend substanziiert dar, inwiefern eine Verfassungsverletzung vorliegt. Darauf ist nicht einzugehen (E. 2.1 hiervor).
9.
Die Beschwerdeführerin wendet sich schliesslich gegen die konkrete Höhe der Sanktion, wobei sie den Prozentsatz für das ihr angelastete Fehlverhalten beanstandet.
9.1. Die ESBK legte die konkrete Sanktion innerhalb des gesetzlichen Rahmens fest, indem sie in einem ersten Schritt die Schwere der zu sanktionierenden Verstösse und dann im Sinn einer "Feinjustierung" das Verhalten der Beschwerdeführerin berücksichtigte. Auf dieser Grundlage ermittelte sie einen Prozentsatz von 2.5, den sie mit dem Bruttospielertrag des Jahres 2019 (Fr. 71'978'602.--) multiplizierte (Verfügung der ESBK vom 7. Dezember 2020 E. 26). Das Bundesverwaltungsgericht schloss sich dieser Berechnung an. Es stufte das Verschulden der Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die Vielzahl der Verstösse als mittelschwer ein (angefochtener Entscheid E. 13.5 f.). Im Rahmen einer "Grobjustierung" der Sanktion kam das Bundesverwaltungsgericht zu einem Sanktionsrahmen von 2 bis 4 Prozent. Anschliessend berücksichtigte die Vorinstanz im Rahmen der "Feinjustierung" die konkrete Situation der Beschwerdeführerin. Diese habe den Betrieb im Online-Bereich erst gerade aufgenommen und sei mit einer "einmaligen Situation" konfrontiert gewesen. Nach Ansicht der Vorinstanz führt das zu einem Prozentsatz von 2.5 (angefochtener Entscheid E. 13.7).
9.2. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Erwägungen und hält dafür, ihr Verhalten sei bei der "Grobjustierung" im unteren Bereich des Sanktionsrahmens für mittelschwere Verstösse zu situieren. Hinsichtlich der "Feinjustierung" sei die Qualifikation der Vorinstanz nicht zu rechtfertigen, sie führe zu einem offensichtlich unbilligen, unverhältnismässigen und stossenden Resultat.
9.3. Die Bemessung der Sanktion beruht auf einem Ermessensentscheid, den das Bundesgericht nur mit Zurückhaltung überprüft (vgl. BGE 147 II 72 E. 8.5.2). Es schreitet lediglich ein, wenn das Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt wurde (vgl. BGE 149 I 146 E. 3.4.1). Bleibt eine Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens, lässt sie sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten, handelt sie nicht pflichtgemäss und damit rechtsfehlerhaft. Gleiches gilt, wenn sie allgemeine Rechtsgrundsätze, darunter den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, missachtet (BGE 149 I 146 E. 3.4.1; 142 II 268 E. 4.2.3; Urteil 2C_785/2022 vom 16. April 2024 E. 6.4.2). Die Sanktion muss zum einen im Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der sanktionierten Person verhältnismässig sein (BGE 146 II 217 E. 9.1; 143 II 297 E. 9.7.2). Zum anderen soll sie in einem vernünftigen Verhältnis zum Fehlverhalten stehen (vgl. Bericht pekuniäre Verwaltungssanktionen S. 45 Ziff. 4.4.3; BBl 2015 8483 Ziff. 2.8 zu Art. 97 E-BGS).
9.4. Die Beschwerdeführerin begnügt sich mit allgemein gehaltener Kritik an der konkreten Sanktionsbemessung. Mit Blick auf die Zurückhaltung des Bundesgerichts in diesem Punkt genügt es nicht, wenn die Beschwerdeführerin lediglich eine andere Gewichtung der Bemessungsfaktoren fordert. Sie müsste vielmehr darlegen, dass sich das Bundesverwaltungsgericht von sachfremden Überlegungen leiten liess. Das ist nicht ersichtlich. Auch die konkrete Höhe der Sanktion erweist sich nicht als rechtsfehlerhaft. Zwar mag die Sanktion in absoluten Zahlen ausgedrückt als erheblich erscheinen (Fr. 1'799'465.--). Sie muss aber ins Verhältnis zum Bruttospielertrag von rund Fr. 71'000'000.-- im relevanten Jahr gesetzt werden. Zu beachten ist dabei auch, dass Art. 100 Abs. 1 BGS anderweitig erzielten Umsatz (z.B. aus einem Nebenbetrieb) nicht erfasst (vgl. E. 8.4.2 hiervor). Die Sanktionshöhe steht daher in einem nachvollziehbaren Verhältnis zur wirtschaftlichen Stärke der Beschwerdeführerin, was diese auch nicht in Zweifel zieht. Zudem steht sie nicht in einem Missverhältnis zum Verhalten der Beschwerdeführerin, die mehrfach und in verschiedenen Bereichen (Sozialschutz, Geldwäscherei) gegen die gesetzlichen Vorgaben verstiess. Aus diesen Gründen hat die Vorinstanz ihr Ermessen nicht rechtsfehlerhaft ausgeübt.
10.
Demnach ist die Beschwerde unbegründet. Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin werden die Gerichtskosten von Fr. 15'000.-- auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Eidgenössischen Departement des Innern EDI mitgeteilt.
Lausanne, 30. April 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Müller