Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_626/2025
Urteil vom 23. Juni 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern,
Zulassungen, Postfach 3970, 6002 Luzern.
Gegenstand
Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsrechts,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, Einzelrichter, vom 14. Oktober 2025 (7H 25 120).
Sachverhalt
A.
A.________ (nachfolgend: A.________) mit Jahrgang 1989 stammt aus Indien und hat Wohnsitz im Kanton Aargau. Als er noch im Kanton Luzern Wohnsitz hatte, erteilte ihm das Strassenverkehrsamt dieses Kantons (nachfolgend: StVA/LU) einen Lernfahrausweis für die Kategorie A mit Leistungsbeschränkung (Motorräder, mit einer maximalen Motorleistung von 35 kW), der vom 15. Juni 2022 bis am 14. Oktober 2023 (16 Monate) gültig war. Da A.________ am 6. Juli 2023 die praktische Führerprüfung der Kategorie A mit Leistungsbeschränkung und am 18. Juli 2023 die Führerprüfung der Kategorie B nicht bestand, wies das StVA/LU mit Verfügung vom 4. September 2023 sein Gesuch um Erteilung der Führerausweise dieser beiden Kategorien ab. Eine dagegen von A.________ erhobene Beschwerde wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern mit Entscheid vom 3. Januar 2024 ab. A.________ focht diesen Entscheid mit Beschwerde an, auf die das Kantonsgericht des Kantons Luzern mangels fristgerechter Leistung des Kostenvorschusses am 24. Juni 2024 nicht eintrat. Die dagegen von A.________ erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 1C_439/2024 vom 27. März 2025 ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Erlaubnis des StVA/LU absolvierte A.________ im Kanton Zürich, in dem er damals arbeitete, am 24. August und am 27. September 2023 erfolglos zwei praktische Führerprüfungen der Kategorie B. Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich (nachfolgend: StVA/ZH) erliess am 3. Oktober 2023 bezüglich des Nichtbestehens der Prüfung vom 27. September 2023 eine anfechtbare Verfügung. Die dagegen von A.________ erhobenen Rechtsmittel wurden letztinstanzlich vom Bundesgericht mit Urteil 1C_600/2024 vom 17. Juni 2025 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
Bereits vorher hatte das StVA/LU A.________ einen zweiten Lernfahrausweis der Kategorie A mit Leistungsbeschränkung erteilt, der vom 22. Februar 2024 bis am 21. Februar 2025 gültig war.
B.
Am 1. April 2025 ersuchte A.________ das StVA/LU darum, ihm einen dritten Lernfahrausweis für die Kategorie A mit Leistungsbeschränkung zu erteilen. Zur Begründung brachte er anlässlich einer Besprechung vom 1. Mai 2025 gegenüber dem StVA/LU sinngemäss vor, er habe im Kanton Zürich keine weiteren Führerprüfungen der Kategorie A antreten können, weil er die Verfügung vom 27. September 2023 betreffend das Nichtbestehen der Führerprüfung der Kategorie B angefochten habe. Im Kanton Luzern habe er sich zu keinen weiteren Führerprüfungen der Kategorie A mit Leistungsbeschränkung angemeldet, weil er dem StVA/LU nicht mehr traue.
Am 16. Mai 2025 absolvierte A.________ zur Ermöglichung einer vierten Führerprüfung der Kategorie B beim Institut für Angewandte Psychologie der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften einen Fahreignungstest, den er nicht bestand.
Mit Verfügung vom 22. Mai 2025 verweigerte das StVA/LU A.________ die von ihm am 1. April 2025 verlangte Erteilung eines dritten Lernfahrausweises für die Kategorie A mit Leistungsbeschränkung (Ziff. 1 des Dispositivs) und sah für die Erteilung eines weiteren Lernfahrausweises dieser Kategorie eine Sperrfrist von 24 Monaten (bis 22. Februar 2027) vor (Ziff. 2 des Dispositivs). A.________ focht diese Verfügung mit Beschwerde an, die das Kantonsgericht Luzern mit Urteil vom 14. Oktober 2025 abwies. Gemäss nachträglich berichtigter Ziff. 2 des Dispositivs dieses Urteils hat der Beschwerdeführer die amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 1'500.-- zu bezahlen, die dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen werden.
C.
A.________ erhebt beim Bundesgericht mit in deutscher und englischer Sprache verfassten Eingaben vom 22. Oktober 2025 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Kantonsgerichts vom 14. Oktober 2025 (7H 25 120) sowie die Verfügung des StVA/LU vom 22. Mai 2025 aufzuheben und dieses Amt anzuweisen, einen dritten Lernfahrausweis der Kategorie A auszustellen. Eventuell sei die Sache zur neuen Prüfung an die Vorinstanz oder das StVA/LU zurückzuweisen. Weiter ersucht der Beschwerdeführer darum, ihm für das bundesgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) beantragt, diese abzuweisen.
Mit Eingabe vom 10. Juni 2026 ersucht der Beschwerdeführer darum, eine verkehrspsychologische Abklärung vom 24. März 2026 als neues Beweismittel zuzulassen.
Erwägungen
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein Rechtsmittel zulässig ist (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 149 III 277 E. 3.1; 148 IV 155 E. 1.1).
1.1. Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen (Art. 42 Abs. 1 BGG). Da Englisch nicht zu diesen Sprachen gehört und die Bestimmungen des BGG, die Rechtsschriften in englischer Sprache zulassen, nicht anwendbar sind, wird einzig auf die in deutscher Sprache verfasste Beschwerde abgestellt (vgl. Urteile 6B_573/2024 vom 7. Mai 2026 E. 2; 1C_153/2026 vom 24. April 2026 E. 3.1).
1.2. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend die Verweigerung der Erteilung eines Lernfahrausweises. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gemäss Art. 82 ff. BGG offen, zumal keiner der in Art. 83 BGG genannten Ausschlussgründe gegeben ist. Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Daran ändert nichts, dass er seinen Wohnsitz nach der Einreichung der vorliegenden Beschwerde per 16. November 2025 vom Kanton Luzern in den Kanton Aargau verlegt hat (vgl. Urteil 1C_153/2026 vom 24. April 2026 E. 2). Dieser Wohnsitzwechsel lässt die örtliche Zuständigkeit des StVA/LU zur Beurteilung des bei ihm am 1. April 2025 gestellten Gesuchs um Erteilung eines dritten Lernfahrausweises der Kategorie A mit Leistungsbeschränkung, über das mit Verfügung vom 22. Mai 2025 entschieden wurde, nicht nachträglich entfallen (Urteil 1C_153/2026 vom 24. April 2026 E. 2 und E. 4.2 mit Hinweisen). Zwar sind in Bezug auf Wiedererwägungsgesuche des Beschwerdeführers die Behörden des neuen Wohnsitzkantons zuständig (RÜTSCHE/SCHNEIDER, in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 19 zu Art. 23 SVG). Jedoch sind für diese Behörden die vom vormaligen Wohnsitzkanton verfügten Sperrfristen bindend, weshalb der Beschwerdeführer an der Anfechtung des vorinstanzlichen Urteils, das die Verfügung des StVA/LU vom 22. Mai 2015 bestätigt, ein aktuelles Rechtsschutzinteresse hat.
1.3. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungsanforderungen (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Gemäss der zutreffenden Angabe des Beschwerdeführers kann die vorinstanzliche Angabe, er habe zwei Führerprüfungen der Kategorie A nicht bestanden, gestützt auf die Akten dahingehend berichtigt werden, dass er nur eine Führerprüfung dieser Kategorie nicht bestand.
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Dies kann zutreffen, wenn die Vorinstanz ihr Urteil unerwartet auf im Verfahren nicht thematisierte rechtliche Grundlagen stützt und damit Sachumstände erst durch den angefochtenen Entscheid an Rechtserheblichkeit gewinnen (BGE 136 III 123 E. 4.4.3; Urteil 1C_628/2020 vom 21. Juli 2021 E. 1.5 mit Hinweis). Unzulässig ist dagegen, erstmals vor Bundesgericht Tatsachen und Beweismittel vorzubringen, die ohne Weiteres bereits im kantonalen Verfahren hätten vorgebracht werden können (BGE 143 V 19 E. 1.2; Urteil 5A_339/2024 vom 27. November 2024 E. 2.3). Unzulässig ist auch das Vorbringen von erst nach dem angefochtenen Entscheid eingetretenen oder entstandenen Tatsachen oder Beweismittel (sog. echte Noven), weil diese nicht durch diesen Entscheid veranlasst worden sein können (BGE 143 V 19 E. 1.2; 148 V 174 E. 2.2; je mit Hinweisen). Die vom Beschwerdeführer nachgereichte verkehrspsychologische Abklärung vom 24. März 2026 ist daher als echtes Novum unbeachtlich.
3.
3.1. Aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV gewährten Anspruch auf rechtliches Gehör wird die Pflicht der Behörden abgeleitet, ihre Entscheide zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die betroffene Person den Entscheid in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Dazu müssen kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 143 III 65 E. 5.2; vgl. auch BGE 150 III 1 E. 4.5; je mit Hinweisen).
3.2. Diesen Begründungsanforderungen genügt das angefochtene Urteil, da es sachgerecht angefochten werden konnte. Daran ändert entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nichts, dass seine Einwände gegen die Durchführung des Fahreignungstests vom 16. Mai 2025 von der Vorinstanz nicht ausdrücklich widerlegt wurden.
4.
4.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz hätte mit der Berücksichtigung des Entscheids des Bundesgerichts 1C_600/2024 vom 17. Juni 2025 den Grundsatz eines fairen Verfahrens verletzt, weil die in diesem Entscheid Streitgegenstand bildende Verfügung über das Nichtbestehen der Führerprüfung der Kategorie B bei der Abweisung des Gesuchs um Erteilung eines dritten Lernfahrausweises der Kategorie A durch das StVA/LU noch nicht rechtskräftig gewesen sei.
4.2. Diese Rüge ist unbegründet, da das Bundesgericht die Beschwerde im Verfahren 1C_600/2024 abwies und das StVA/LU daher unabhängig vom Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Entscheids zutreffend vom dreimaligen Nichtbestehen der Führerprüfung der Kategorie B ausging.
5.
5.1. Gemäss Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) müssen Motorfahrzeugführer über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Die Fahreignung setzt namentlich die erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen voraus (Art. 14 Abs. 2 lit. b SVG). Über Fahrkompetenz verfügt, wer die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher führen kann (
Art. 15 Gültigkeit
1 Die Gültigkeit des Lernfahrausweises ist für die Kategorien A, A 1 und F auf drei Monate, für die übrigen Kategorien auf zwölf Monate zu befristen.
2 Sie kann für die Kategorien A, A 1 und F einmal um zwei Monate, für die übrigen Kategorien einmal um sechs Monate verlängert werden. Die weitere Verlängerung oder die Erteilung eines neuen Lernfahrausweises für die gleiche Kategorie ist vor zwei Jahren seit Ablauf der letzten Verlängerung nur zulässig, wenn
a. der Inhaber den Ausweis aus wichtigen Gründen (längere Krankheit, Militärdienst, Auslandaufenthalt usw.) nachweisbar nicht verwenden konnte;
b. die Führerprüfung trotz fristgerechter Anmeldung nicht vor Ablauf der Gültigkeitsdauer angesetzt werden kann;
c. auf Grund einer besondern Untersuchung die Eignung des Bewerbers für die weitere Ausbildung zum Motorfahrzeugführer festgestellt wird.
Das Bundesgericht führte zu dieser Regelung in einem publizierten Urteil vom 14. April 1981 zusammengefasst aus, der Gesetzgeber habe die Befristung der Lernfahrausweise aus Gründen der Verkehrssicherheit beibehalten. Da jeder Anfänger natürlicherweise nach Selbständigkeit am Steuer strebe, habe sich der Bundesrat durchaus an den Grundgedanken des Gesetzes gehalten, wenn er annahm, ein Fahrschüler, der sich nach einem Jahr ursprünglicher Geltungsdauer und einer Verlängerung des Lernfahrausweises um weitere sechs Monate noch nicht zur Prüfung melden könne, müsse plausible Gründe nennen, damit nicht auf eine Lernschwäche geschlossen werde, die grundsätzliche Zweifel an seiner Fahreignung nach Art. 14 SVG begründe. Der Bundesrat habe daher für solche Fahrschüler eine vertiefte Eignungs-Untersuchung angeordnet (BGE 107 Ib 27).
Art. 15 VZV lautete in der vom 1. Juni 1991 bis 31. März 2003 in Kraft stehenden Fassung:
1 Die Gültigkeit des Lernfahrausweises ist für die Kategorie A1 (Motorräder mit einem Hubraum bis 125 cm) auf zwei Monate, für die Kategorien A, A2 und F auf neun Monate und für die übrigen Kategorien auf achtzehn Monate zu befristen.
2 Sie kann für die Kategorie A1 um weitere sieben Monate verlängert werden, sofern der Nachweis über den Besuch der praktischen Grundschulung gemäss Artikel 17b vorliegt. Konnte der Bewerber aus wichtigen Gründen (längere Krankheit usw.) an der praktischen Grundschulung nicht teilnehmen, so ist eine Verlängerung um zwei Monate möglich. Die Gültigkeit des Lernfahrausweises der Kategorien B, C, C1 und D2 kann um weitere sechs Monate verlängert werden, sofern eine allfällig erforderliche theoretische Prüfung bestanden wurde.
3 Nach Ablauf der Gültigkeitsdauer kann ein neuer Lernfahrausweis für die gleiche Kategorie erteilt werden. Eine Wartefrist von zwei Jahren besteht allerdings dann, wenn der Bewerber alle Prüfungsmöglichkeiten (Art. 23 Abs. 3) ohne Erfolg ausgenützt hat; diese fällt dahin, wenn ein die Eignung bejahendes Gutachten beigebracht wird.
Art. 16 VZV lautet in der Fassung, die am 1. April 2003 in Kraft trat (AS 2002 3259, 3271, 3286) :
1 Der Lernfahrausweis ist gültig:
a. vier Monate für die Kategorie A und die Unterkategorie A1;
b. 12 Monate für die Unterkategorie B1 und die Spezialkategorie F;
c. 24 Monate für alle übrigen Kategorien.
2 Die Gültigkeitsdauer des Lernfahrausweises für die Kategorie A und die Unterkategorie A1 wird um zwölf Monate verlängert, wenn der Nachweis der erfolgreichen Absolvierung der praktischen Grundschulung nach Artikel 19 vorliegt.
3 Die Gültigkeit des Lernfahrausweises erlischt, wenn der Inhaber drei Mal in der Folge die Führerprüfung nicht bestanden hat und die Zulassungsbehörde aufgrund eines Tests die Fahreignung des Bewerbers verneint.
4 Einen zweiten Lernfahrausweis kann nur beantragen, wer aufgrund eines Tests der Zulassungsbehörde als fahrgeeignet gilt oder nach Ablauf der Gültigkeitsdauer des ersten Lernfahrausweises noch nicht alle Prüfungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat. Die Zulassungsbehörde verfügt allfällige Auflagen.
Art. 16 Abs. 3 VZV bestimmt in der ab dem 15. Juli 2023 gültigen Fassung (AS 2023 255) :
Die Gültigkeit des Lernfahrausweises erlischt, wenn:
a. der Inhaber drei Mal in Folge die Führerprüfung nicht bestanden hat und die Zulassungsbehörde aufgrund eines Tests die Fahreignung des Bewerbers verneint;
b. [...]
5.2. Das StVA/LU führte zur Begründung seiner Verfügung vom 22. Mai 2025 zusammengefasst aus, gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern bestehe kein Rechtsanspruch auf die Erteilung eines dritten Lernfahrausweises; ein solcher Ausweis könne jedoch nach einer Sperrfrist von zwei Jahren erteilt werden. Ein Verzicht auf eine solche Frist oder deren Verkürzung sei vorliegend nicht angezeigt. Zwar habe das StVA/ZH gemäss seiner Praxis dem Beschwerdeführer das Absolvieren der praktischen Führerprüfung der Kategorie A verweigert, weil er das Ergebnis der (dritten) praktischen Führerprüfung der Kategorie B angefochten habe. Das StVA/LU folge dieser Praxis jedoch nicht, weshalb der Beschwerdeführer beim StVA/LU für die praktische Führerprüfung der Kategorie A einen Termin hätte buchen können. Daran ändere nichts, dass er geltend mache, er traue dem StVA/LU nicht mehr, weil ein Ausstandsgesuch nur bezüglich beteiligter Personen (Verkehrsexperten) und nicht für eine ganze Dienststelle gestellt werden könne. Sein zweiter Lernfahrausweis der Kategorie B sei erloschen, weil nach drei erfolglosen Prüfungsversuchen (dieser Kategorie) ein Fahreignungstest negativ ausgefallen sei. Dass gemäss der Praxis im Kanton Zürich ein dritter Lernfahrausweis ohne Wartefrist erteilt werde, wenn ein verkehrspsychologisches Gutachten die Fahreignung bestätige, räume dem Beschwerdeführer im Kanton Luzern kein Recht auf Gleichbehandlung ein.
5.3. Die Vorinstanz verwies im angefochtenen Urteil auf diese ihrer Ansicht nach zutreffenden Erwägungen der Verfügung des StVA/LU vom 22. Mai 2022. Zudem führte die Vorinstanz unter Hinweis auf ihre publizierte Praxis zusammengefasst aus, Art. 16 Abs. 4 VZV regle die Voraussetzungen für die Erteilung eines zweiten Lernfahrausweises, ohne einen dritten Lernfahrausweis zu erwähnen. Das Fehlen einer (entsprechenden) Regelung stelle eine bewusst negative Antwort des Verordnungsgebers dar. Dieser sei davon ausgegangen, eine Person, welche die Führerprüfung auch während der Dauer des (zweiten) Lernfahrausweises nicht bestehe, erscheine als nicht fahrgeeignet, weshalb ihr die Erteilung eines weiteren Lernfahrausweises auf unbestimmte Zeit zu verweigern sei. Demnach bestehe auf die Erteilung eines dritten Lernfahrausweises derselben Kategorie kein Rechtsanspruch. Ein solcher ergebe sich auch nicht aus der Qualifikation des Lernfahrausweises als Polizeierlaubnis. Der Beschwerdeführer habe während der Dauer der ersten zwei Lernfahrausweise für die Kategorie A mit Leistungsbeschränkung die praktische Prüfung nicht erfolgreich absolviert, obwohl er sich gemäss den Angaben des StVA/LU bei diesem Amt zu einer (zweiten) praktischen Prüfung dieser Kategorie hätte anmelden können. Das StVA/LU hätte ihm daher einen dritten Lernfahrausweis verweigern dürfen. Bezüglich der verfügten zweijährigen Sperrfrist bilde Art. 23 Abs. 3 SVG eine genügende gesetzliche Grundlage. Die Dauer dieser Frist sei von der Administrativbehörde nach pflichtgemässem Ermessen festzulegen, dürfe jedoch fünf Jahre nicht überschreiten. Die Dauer der Sperrfrist von zwei Jahren sei verhältnismässig, zumal der Beschwerdeführer eine praktische Führerprüfung der Kategorie A (mit Leistungsbeschränkung) und drei Führerprüfungen der Kategorie B nicht bestanden habe. Zudem habe er sich infolge der drei erfolglos absolvierten Führerprüfungen der Kategorie B gemäss Art. 23 Abs. 2 VZV einem Fahreignungstest unterzogen, der negativ ausgefallen sei. Es sei daher zur Gewährung der Verkehrssicherheit erforderlich, dass er für zwei Jahre auf einen dritten Lernfahrausweis der Kategorie A verzichte.
5.4. Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, die Vorinstanz habe bundesrechtswidrig angenommen, die fehlende Regelung eines dritten Lernfahrausweises in Art. 16 VZV beruhe auf einem qualifizierten Schweigen des Verordnungsgebers, der die Erteilung eines solchen Ausweises hätte ausschliessen bzw. verbieten wollen. Richtigerweise sei von einer Regelungslücke auszugehen, welche die kantonalen Behörden mit sicherheitsorientierten Regeln zu füllen hätten. So werde gemäss der Praxis der Kantone Zürich und Aargau ein dritter Lernfahrausweis nach einer zweijährigen Wartefrist
oder nach Vorlage einer positiven verkehrspsychologischen Beurteilung erteilt. Diese vernünftige Praxis entspreche einer altrechtlichen Regelung der VZV, die das Bundesgericht in BGE 107 Ib 27 als zweckmässig qualifiziert habe. Die von der Vorinstanz verlangte obligatorische Sperrfrist verhindere eine einheitliche Anwendung des Strassenverkehrsrechts und entbehre einer Rechtsgrundlage. Würde eine solche Grundlage bejaht, wäre eine Sperrfrist von zwei Jahren unverhältnismässig.
5.5. Nach der Rechtsprechung liegt eine (sog. echte) Gesetzeslücke vor, wenn eine Regelung unvollständig ist, weil sie auf eine entscheiderhebliche Rechtsfrage keine Antwort gibt. Dies trifft dann nicht zu, wenn der Gesetzgeber diese Frage trotz des Fehlens einer ausdrücklichen Regelung nicht übersehen, sondern stillschweigend, bzw. durch ein qualifiziertes Schweigen beantwortet hat. Ob dies zutrifft, ist durch Gesetzesauslegung zu ermitteln (BGE 151 II 225 E. 4.4; 150 I 80 E. 3.1; je mit Hinweisen). Die Auslegung des Gesetzes ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die von ihm erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten. Ausgangspunkt der Auslegung einer Gesetzesnorm bildet ihr Wortlaut. Vom daraus abgeleiteten Sinne ist jedoch abzuweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass der Gesetzgeber diesen nicht gewollt haben kann. Solche Gründe können sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Insoweit wird vom historischen, teleologischen und systematischen Auslegungselement gesprochen. Bei der Auslegung einer Norm sind daher neben dem Wortlaut diese herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen (BGE 151 II 2 E. 4.1; 151 II 68 E. 1.5.1; 150 II 489 E. 3.2; je mit Hinweisen). Sind mehrere Auslegungen möglich, ist gemäss der verfassungskonformen Auslegung jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (BGE 150 V 410 E. 9.2 mit Hinweisen).
5.6. Die Gültigkeit bzw. die Befristung von Lernfahrausweisen wird in Art. 16 VZV geregelt, der in Abs. 4 die Voraussetzungen eines zweiten Lernfahrausweises nennt, ohne einen dritten bzw. weiteren Lernfahrausweis zu erwähnen. Da die vormaligen Versionen dieser Regelung in Art. 15 aVZV bezüglich weiterer Lernfahrausweise Voraussetzungen vorsahen, ist daraus, dass der Bundesrat in Art. 16 VZV nur einen zweiten Lernfahrausweis vorsah, zu schliessen, der Bundesrat habe die Möglichkeit eines dritten Lernfahrausweises oder weiterer Lernfahrausweise nicht vergessen, sondern bewusst nicht erwähnt, weil er davon ausging, die gegenüber den vormaligen Regelungen verlängerte Dauer von zwei Lernfahrausweisen lasse der betroffenen Person grundsätzlich genügend Zeit, um die praktische Führerprüfung allenfalls beim dritten Versuch zu bestehen. Demnach wird die Frage, ob nach dem Ablauf des zweiten Lernfahrausweises ein dritter (weiterer) Lernfahrausweis erteilt werden kann, durch ein qualifiziertes Schweigen des Verordnungsgebers grundsätzlich negativ beantwortet. Indessen ist davon auszugehen, der Bundesrat habe von diesem Grundsatz aufgrund der damit verbundenen Einschränkung der durch Art. 10 Abs. 2 BV gewährleisteten persönlichen Freiheit zur Wahrung des in Art. 36 Abs. 3 BV vorgesehenen Grundsatzes der Verhältnismässigkeit Ausnahmen zulassen wollen, um übermässige Grundrechtseinschränkungen zu vermeiden. Dies wird dadurch bestätigt, dass das Bundesamt für Strassen (ASTRA) in einer Stellungnahme im Verfahren A 12 39 beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern sinngemäss ausführte, zwar bestünden berechtigte Zweifel an der Fahreignung einer Person, welche die praktische Führerprüfung während der Gültigkeitsdauer von zwei Lernfahrausweisen nicht bestehe. Die Ursachen für das Prüfungsversagen (bzw. das unterlassene Antreten von Prüfungen) könnten jedoch mannigfaltig sein und von Trödelei über mangelnde psychische Eignung bis hin zu motorischen Problemen reichen. Es sei deshalb wichtig, dass die Ursache im Einzelfall abgeklärt werde und die Kantone die Möglichkeit hätten, eine fallgerechte Lösung zu finden. So könnten die Kantone unmittelbar nach Ablauf der Gültigkeitsdauer des zweiten Lernfahrausweises auf ein Gesuch bezüglich eines dritten Lernfahrausweises eintreten und die im Einzelfall erforderlichen Bedingungen aufstellen, wie zum Beispiel die Einholung eines verkehrspsychologischen Gutachtens. Der Bundesrat habe den Kantonen deshalb bei der Erteilung eines dritten oder weiteren Lernfahrausweises absichtlich einen grossen Ermessensspielraum eingeräumt (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern A 12 39 vom 3. Dezember 2012 E. 4b; in: LGVE 2012 II Nr.16).
5.7. Gemäss Art. 36 BV müssen Einschränkungen von Grundrechten durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die betroffenen Personen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Die Zumutbarkeit des Eingriffs beurteilt sich anhand einer umfassenden Interessenabwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen (BGE 151 I 257 E. 7.1 mit Hinweisen).
5.8. Wie bereits dargelegt wurde, sollte die Gültigkeit des Lernfahrausweises im Interesse der Wahrung der Verkehrssicherheit auf die zeitliche Dauer beschränkt werden, welche zur Erlangung der Fahrkompetenz für die betroffene Fahrzeugkategorie und das Bestehen der entsprechenden praktischen Führerprüfung allenfalls bei einem dritten Versuch erforderlich ist (vgl. E. 5.1 hiervor). Der Bundesrat ging davon aus, die von ihm in Art. 16 VZV festgesetzte Dauer von zwei Lernfahrausweisen räume dazu grundsätzlich genügend Zeit ein. Jedoch sind Umstände denkbar, welche die betroffene Person daran hindern, während der Dauer der beiden Lernfahrausweise Lernfahrten zu machen oder die praktische Führerprüfung anzutreten. Dies kann zutreffen, wenn die betroffene Person den Lernfahrausweis zum Beispiel aufgrund einer Krankheit, des Militärdienstes oder eines Auslandsaufenthalts nachweisbar während längerer Zeit nicht verwenden oder die Führerprüfung trotz fristgerechter Anmeldung vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des zweiten Lernfahrausweises nicht angesetzt werden konnte (vgl.
5.9. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er habe die beiden Lernfahrausweise der Kategorie A während längerer Zeit nicht nutzen können, zumal er angibt, er habe mit diesen Ausweisen während 28 Monaten ein Motorrad unfallfrei gefahren. Er bestreitet auch nicht, dass er sich im Kanton Luzern zu weiteren praktischen Führerprüfungen der Kategorie A hätte anmelden können. Dagegen macht er auch vor Bundesgericht geltend, dies sei für ihn nicht zumutbar gewesen, da ihm das StVA/LU den indischen Führerausweis unrechtmässig entzogen und es mehrere praktische Fahrprüfungen willkürlich beurteilt habe, was den Anschein der Befangenheit erwecke.
5.10. Dieser Einwand ist unbegründet, weil gemäss der zutreffenden Angabe des StVA/LU Ausstandsgesuche nicht gegen ganze Behörden, sondern nur gegen einzelne ihrer Mitglieder gestellt werden können, zumal die Vorbefassung einzelner Amtspersonen sich nicht auf eine ganze Behörde mit einer Mehrzahl von Mitarbeitern auswirkt und die blosse Kollegialität zwischen den Mitgliedern eines Gerichts oder einer Behörde keine Ausstandspflicht begründet (vgl. BGE 147 I 173 E. 5.2.1; Urteil 1C_488/2016 vom 16. Februar 2017 E. 3.4.3).
5.11. Somit hat sich der Beschwerdeführer nach dem ersten Nichtbestehen einer praktischen Führerprüfung der Kategorie A während der verbleibenden Dauer der beiden Lernfahrausweise ohne hinreichenden Grund nicht zu einer weiteren Führerprüfung dieser Kategorie angemeldet, womit er Zweifel an seiner Fahreignung erweckte (vgl. BGE 107 Ib 27 S. 29).
5.12. Hat eine Person die praktische Führerprüfung drei Mal in Folge nicht bestanden, erweckt sie damit ebenfalls Zweifel an ihrer Fahreignung. Diese Zweifel könnten gemäss gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a und
Ob diese Regelung analog auf Zweifel an der Fahreignung des Beschwerdeführers angewandt werden könnte, die er dadurch erweckte, dass er sich innerhalb der Dauer von zwei Lernfahrausweisen der Kategorie A nicht zu weiteren Führerprüfungen dieser Kategorie angemeldet hatte, kann offenbleiben, weil er diese Zweifel nicht durch einen seine Fahreignung bejahenden Test ausräumte. Er hat sich zwar aufgrund des dreimaligen Nichtbestehens der Führerprüfung der Kategorie B am 16. Mai 2025 einem solchen Test unterzogen, diesen jedoch nicht bestanden. Da dies gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a VZV zum Erlöschen des Lernfahrausweises der Kategorie B führte, musste das Testergebnis entgegen der Meinung des Beschwerdeführers dem StVA/LU, das diesen Lernfahrausweis erteilt hatte, mitgeteilt werden. Das StVA/LU durfte das Testergebnis auch hinsichtlich der Erteilung eines dritten Lernfahrausweises der Kategorie A mit Leistungsbeschränkung (mit-) berücksichtigen, weil die entsprechenden Anforderungen an die Fahreignung nicht geringer sind als diejenigen der Kategorie B.
5.13. Bestehen erhebliche Zweifel an der Fahreignung einer Person,
namentlich bei einer ärztlichen Meldung, dass diese Person Motorfahrzeuge nicht sicher führen kann, wird diese Person gemäss Art. 15d Abs. 1 SVG einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen. Im Einklang mit dieser Regelung lässt namentlich die Praxis des Kantons Zürich zu, dass die Zweifel an der Fahreignung einer Person, welche die Führerprüfung nicht innerhalb der Dauer des zweiten Lernfahrausweises antrat oder bestand, durch ein verkehrspsychologisches Gutachten ausgeräumt werden können (zustimmend: JÜRG BICKEL, in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz; 2014, N. 27 zu Art. 14a SVG). Diese Praxis ist bundesrechtskonform, erlaubt jedoch dem Beschwerdeführer nicht, die (unmittelbare) Erteilung eines dritten Lernfahrausweises zu verlangen, weil er die bei ihm bestehenden Zweifel an der Fahreignung nicht durch ein verkehrspsychologisches Gutachten ausräumte. Er bringt zwar in seiner Beschwerde vor, er habe ein solches Gutachten nicht einholen können, weil sich das StVA/LU geweigert habe, einem Psychologen die dafür notwendigen Akten zur Verfügung zu stellen. Diese erstmals vor Bundesgericht vorgebrachte Tatsachenbehauptung ist jedoch gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG unzulässig, weil nicht erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gab (vgl. E. 2.3 hiervor).
5.14. Aus dem Gesagten folgt, dass die von der Vorinstanz bestätigte Verweigerung eines dritten Lernfahrausweises nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstiess, weil diese Verweigerung durch an der Fahreignung des Beschwerdeführer erweckte Zweifel gerechtfertigt war, die er weder durch einen Fahreignungstest noch durch ein verkehrspsychologisches Gutachten ausräumte. Demnach kann dem Antrag des Beschwerdeführers, das zuständige kantonale Strassenverkehrsamt anzuweisen, ihm einen dritten Lernfahrausweis der Kategorie A mit Leistungsbeschränkung zu erteilen, nicht stattgegeben werden.
6.
6.1. Die in Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung des StVA/LU vom 22. Mai 2025 vorgesehene zweijährige Sperrfrist lässt ein neues Gesuch um Erstellung eines dritten Lernfahrausweises für die Kategorie A mit Leistungsbeschränkung vor Ablauf dieser Frist auch dann nicht zu, wenn der Beschwerdeführer die bei ihm bestehenden Zweifel an seiner Fahreignung durch ein verkehrspsychologisches Gutachten nachträglich beseitigen könnte. Die damit verbundene erhebliche Beschränkung seiner persönlichen Freiheit erfordert eine gesetzliche Grundlage (vgl. Urteil A.286/1979 vom 19. September 1980 E. 4b).
6.2. Die vorinstanzliche Annahme, Art. 23 Abs. 3 SVG könne eine solche Grundlage bilden, wird vom Beschwerdeführer bestritten (vgl. E. 5.3 und 5.4 hiervor).
6.3. Art. 23 Abs. 3 (Satz 1) SVG sieht vor, dass die Behörde des Wohnsitzkantons auf Verlangen eine neue Verfügung zu treffen hat, wenn eine gegen einen Fahrzeugführer gerichtete Massnahme fünf Jahre gedauert hat und glaubhaft gemacht wird, dass die Voraussetzungen (der Massnahme) weggefallen sind. Gemäss Art. 17 Abs. 4 SVG kann nur unter diesen Voraussetzungen ein auf immer entzogener Führerausweis wiedererteilt werden. Art. 17 Abs. 3 SVG bestimmt, dass auf unbestimmte Zeit entzogene Lernfahr- oder Führerausweise bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden können, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat.
Diese Regelungen bezüglich der Wiedererteilung von Lern- und Führerausweisen kommen nur zur Anwendung, wenn solche Ausweise gemäss der Kaskadenregelung für Führerausweisentzüge (Art. 16b Abs. 2 lit. e und f; Art. 16c Abs. 2 lit. d und e) oder gestützt auf Art. 16d SVG auf unbestimmte Zeit oder für immer entzogen wurden. An dieser Voraussetzung fehlt es in Bezug auf den Beschwerdeführer, weil der Verordnungsgeber gemäss der vorstehenden Erwägung nicht implizit davon ausging, Art. 16 VZV schliesse nach dem unbenutzten Ablauf der Dauer von zwei Lernfahrausweisen einen dritten Lernfahrausweis (analog zu Führerausweisentzügen) ungeachtet der Umstände des Einzelfalls auf unbestimmte Zeit oder für immer aus. Dies wird dadurch bestätigt, dass bei der sinngemässen Anwendung von Art. 17 Abs. 4 i.V.m Art. 23 Abs. 3 SVG ein dritter Lernfahrausweis frühestens nach dem Ablauf einer fünfjährigen Sperrfrist erteilt werden könnte. Art. 23 Abs. 3 SVG kann somit für die vom StVA/LU verfügte Sperrfrist keine gesetzliche Grundlage bilden.
6.4. Wer ein Motorfahrzeug geführt hat, ohne einen Führerausweis zu besitzen, erhält gemäss Art. 15e Abs. 1 SVG während mindestens sechs Monaten nach der Widerhandlung weder Lernfahr- noch Führerausweis (e).
Auch diese Regelung kann für die in Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung des StVA/LU vom 22. Mai 2025 StVA/LU vorgesehene Sperrfrist keine gesetzliche Grundlage bilden, weil diese Frist nicht mit dem Führen eines Motorfahrzeugs ohne gültigen Lern- oder Führerausweis begründet wurde. Andere gesetzliche Grundlagen für diese Sperrfrist sind nicht gegeben, weshalb sich diese Frist aufgrund des damit verbundenen Eingriffs in die persönlichen Freiheit des Beschwerdeführers als verfassungswidrig erweist. Demnach ist das angefochtene Urteil in teilweiser Gutheissung der Beschwerde insoweit aufzuheben, als es diese Sperrfrist bestätigte. Damit braucht auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Verhältnismässigkeit dieser Frist nicht eingegangen zu werden.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde bezüglich der von der Vorinstanz bestätigen Sperrfrist gutzuheissen und im Übrigen abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens könnten die Gerichtskosten nach dem Unterliegerprinzip teilweise dem Beschwerdeführer auferlegt werden. Umständehalber kann jedoch auf die Erhebung solcher Kosten verzichtet werden (Art. 66 Abs. 1 BGG; Urteil 1C_600/2024 vom 17. Juni 2025 E. 7). Damit wird das vom Beschwerdeführer gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos. Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 BGG). Aufgrund des teilweisen Obsiegens des Beschwerdeführers ist die Sache zur Neuverlegung der Kosten im kantonalen Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 68 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird das angefochtene Urteil insoweit aufgehoben, als es die in Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung des Strassenverkehrsamts des Kantons Luzern vom 22. Mai 2025 vorgesehene Sperrfrist für die Erteilung eines weiteren Lernfahrausweises der Kategorie A bestätigte. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des kantonalen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern, dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, Einzelrichter, und dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Juni 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Gelzer