Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_598/2022
Sentenza del 1° dicembre 2022
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Chaix, Jametti,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Nadir Guglielmoni,
ricorrente,
contro
Municipio di Capriasca, piazza Giuseppe Motta 1, casella postale 165, 6950 Tesserete,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Ordine di demolizione,
ricorso contro la sentenza emanata l'11 ottobre 2022
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2020.338).
Fatti
A.
A.________ è proprietario, dal 2019, del fondo www situato a Capriasca, nella frazione di X.________, di cui era già conduttore da circa una decina di anni; i proprietari precedenti erano B.________ e C.________. Sul fondo, inserito nell'area forestale, si trova un edificio adibito a residenza primaria (subalterno A, di 41 m2), costruito in epoca imprecisata, censito nell'inventario degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE), quale edificio rilevato 4. Attorno al 2010, A.________, sfruttando la soletta e dei muretti parziali di un precedente manufatto non autorizzato risalente al 1993, ha realizzato sul fianco est dell'abitazione un fabbricato (sub B di ca. 23 m2), coperto e tamponato lateralmente da pannelli trasparenti in policarbonato, destinato alla coltivazione in vaso di piante di canapa medicinale. Sui lati nord e ovest ha inoltre eretto due manufatti formati da materiali diversi (sub C e D), anch'essi adibiti alla lavorazione e al deposito delle citate piante.
B.
L'11 febbraio 2013, B.________ e C.________ hanno chiesto al Municipio la licenza edilizia in sanatoria per la realizzazione del fabbricato di cui al sub B e il permesso per demolire gli altri due manufatti (sub C e D) eretti senza permesso. Nell'ipotesi non potesse essere autorizzato il sub B, chiedevano che A.________ potesse posare più a est una nuova serra destinata alla coltivazione di canapa "hors sol". I Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti al rilascio del permesso a posteriori per il fabbricato sub B, rispettivamente per la nuova serra, in particolare sulla base dell'art. 24 LPT (RS 700). Il 19 aprile 2019 il Municipio ha concesso il permesso per smantellare gli accessori di cui al sub C e D, mentre ha negato l'autorizzazione per il sub B e per la nuova serra. Questa decisione, non contestata, è cresciuta in giudicato.
C.
Il 25 settembre 2019 il Municipio ha poi ordinato a A.________ di demolire il sub B. L'ordine di demolizione è stato tutelato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 20 maggio 2020. Adito dall'interessato, che postulava la sospensione della procedura di demolizione, con giudizio dell'11 ottobre 2022 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il ricorso.
D.
Avverso questa sentenza A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla e di riformarla nel senso che la procedura di demolizione sia sospesa nel senso dei considerandi; in via subordinata, postula di rinviare gli atti alla Corte cantonale affinché esperisca i pertinenti accertamenti ed emani una nuova decisione.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.
Diritto
1.
1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 148 V 265 consid. 1.1).
1.2. Inoltrato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in materia edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile. La legittimazione del ricorrente è pacifica.
1.3. Secondo l'
2.
2.1. La Corte cantonale ha osservato che secondo l'art. 43 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), il Municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico. Ha poi ricordato che di massima quando l'autorità, come nella fattispecie, ha accertato la violazione materiale di un'opera edilizia nell'ambito di un procedimento sfociato in un diniego del permesso cresciuto in giudicato, essa non è tenuta a riesaminare la legalità dell'opera nell'ambito della procedura di demolizione, poiché tale decisione è, di principio, vincolante. Questo principio subisce un'eccezione quando siano fatte valere modifiche di fatto o di diritto rilevanti, suscettibili, con buone probabilità, di legalizzare l'opera mediante l'inoltro di un'istanza di riesame, rispettivamente l'avvio di una nuova procedura volta al rilascio del permesso. In questi casi, sotto il profilo del principio di proporzionalità, si giustifica quindi di sospendere la procedura di demolizione. Ha aggiunto che un'analoga riflessione si impone anche nel caso in cui sia probabile che una modifica del diritto in corso possa condurre alla legalizzazione di un'opera abusiva. Ha precisato che una sospensione è tuttavia giustificata soltanto quando la modifica del diritto appare piuttosto certa e imminente, valutazione che dipende dalle circostanze del caso concreto.
2.2. Al riguardo i giudici cantonali hanno sottolineato l'accertata violazione del diritto materiale e constatato che nemmeno il ricorrente pretende che il fabbricato litigioso potrebbe essere autorizzato nell'area forestale. Hanno poi constatato che nella fattispecie non emergono modifiche di fatto o di diritto rilevanti suscettibili, con buone probabilità, di legalizzare l'opera. Hanno accertato che in concreto, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, non emergono modifiche di fatto o di diritto rilevanti. Ha sottolineato che, infatti, non si sa nulla del "progetto" di piano regolatore (documento D prodotto dal ricorrente dinanzi al Consiglio di Stato), che asseritamente prevederebbe di assegnare il fondo litigioso alla zona agricola, e ancor meno se una tale modifica potrebbe apparire come certa e imminente, o se debba invece ancora essere seguita la procedura prevista dagli art. 25 segg. della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), in particolare l'avallo del legislativo comunale, la procedura di pubblicazione e la successiva approvazione da parte del Consiglio di Stato.
2.3. Il ricorrente non contesta i citati accertamenti, limitandosi ad accennare al fatto che sulla base del documento D, del quale non specifica il contenuto, l'istanza precedente, in applicazione del principio inquisitorio, avrebbe dovuto esperire d'ufficio ulteriori accertamenti riguardo allo stadio della procedura di adozione dell'invocata modifica del diritto in corso. Ora, non spetta al Tribunale federale spulciare l'incarto cantonale per tentare di comprendere la portata dell'invocato documento sul quale il ricorrente, disattendo il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si esprime compiutamente.
2.4. Al riguardo occorre osservare che secondo l'art. 97 cpv. 1 LTF, il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 147 I 73 consid. 2.2; 145 V 188 consid. 2), o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. Egli deve motivare la censura in modo chiaro e preciso, conformemente alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 147 IV 73 consid. 4.1.2). Per motivare l'arbitrio non basta tuttavia criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole, come in concreto, un'interpretazione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sono manifestamente insostenibili, si trovano in chiaro contrasto con la fattispecie, si fondano su una svista manifesta o contraddicono in modo urtante il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 148 II 121 consid. 5.2; 143 IV 241 consid. 2.3.1). Nella fattispecie il ricorrente non dimostra che, accertando l'assenza di modifiche di diritto rilevanti, la Corte cantonale avrebbe valutato in maniera addirittura insostenibile e quindi arbitraria il documento da lui prodotto né che, visto quanto ancora si dirà, essa avrebbe dovuto espletare ulteriori accertamenti, ritenuti inutili ai fini del giudizio sulla base di un apprezzamento anticipato delle prove per nulla arbitrario (al riguardo vedi DTF 147 IV 534 consid. 2.5.1; 144 II 427 consid. 3.1.3; 144 V 361 consid. 6.5).
La critica non è comunque decisiva, ritenuto che i giudici cantonali hanno stabilito che, anche qualora detta modifica fosse in atto, il fabbricato non potrebbe comunque essere autorizzato.
3.
3.1. L'istanza precedente si è infatti pronunciata sull'applicazione dell'art. 16a LPT (RS 700), secondo cui sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura (cpv. 1). Ha osservato che questa norma è concretata dagli art. 34 e 36 segg. della relativa ordinanza (OPT; RS 700.1). L'art. 34 OPT ha il tenore seguente:
" 1 Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo o all'ampliamento interno oppure - nei territori giusta l'articolo 16a capoverso 3 LPT - a una coltivazione che va al di là di un ampliamento interno, e se sono utilizzati per:
a. la produzione di derrate che si prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito;
b. la coltivazione di superfici vicine allo stato naturale.
2 Sono inoltre conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti destinati alla preparazione, all'immagazzinamento o alla vendita di prodotti agricoli o orticoli se:
a. i prodotti sono coltivati nella regione e oltre la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle aziende riunite in una comunità di produzione;
b. la preparazione, l'immagazzinamento o la vendita non sono di carattere industriale-commerciale; e
c. il carattere agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato.
3 (...)
4 L'autorizzazione va rilasciata soltanto se:
a. l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione;
b. all'edificio o all'impianto non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista; e
c. l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine. "
3.2. La Corte cantonale si è poi diffusamente espressa, richiamando la giurisprudenza e la dottrina con la quale il ricorrente non si confronta, sulla conformità alla zona agricola degli edifici e impianti per aziende attive nell'orticoltura e nel giardinaggio produttivo dipendente dal suolo, in cui le piante vengono seminate o piantate e poi coltivate nel terreno naturale. Ha precisato che gli edifici e impianti per l'orticoltura e il giardinaggio non dipendenti dal suolo rientrano invece nel concetto di ampliamento interno. Le aziende che lavorano principalmente con coperture permanenti e fisse e con clima artificiale esigono invece una zona agricola attrezzata secondo l'art. 16a cpv. 3 LPT, visto che il necessario rapporto con il terreno viene in effetti meno se le piante vengono tenute in serra dalla semina alla vendita, e ciò anche se sono coltivate direttamente nel terreno. Tali edifici o impianti sono inoltre considerati conformi alla zona agricola unicamente se soddisfano anche i requisiti posti dall'art. 34 cpv. 4 OPT.
3.3. I giudici cantonali hanno poi accertato che il ricorrente non esercita un'attività agricola dipendente dal suolo, ma solo una coltivazione di canapa "hors sol", per di più nel contesto di un'azienda ch'egli sarebbe peraltro solo in procinto di avviare; dal gravame loro sottoposto risulterebbe che a tal fine egli intenderebbe affittare delle serre a Y.________ e a Z.________. Ne hanno concluso che, non risultando alcuna azienda agricola attiva nell'orticoltura o giardinaggio produttivo dipendente prevalentemente dal terreno naturale, già per questo motivo il rilascio di un'autorizzazione per un ampliamento interno fondato sull'art. 16a LPT è escluso, irrilevante al riguardo essendo il preavviso della Sezione dell'agricoltura, visto ch'essa non ha intravisto motivi per giustificare il progetto litigioso, nemmeno dal punto di vista agricolo.
3.4. Il ricorrente osserva che si sarebbe in presenza di un ampliamento interno della sua asserita azienda agricola, la cui attività sarebbe stata notificata alla Sezione dell'agricoltura, visto ch'egli sarebbe "socio-gerente" di D.________ SA attiva nello studio, la ricerca, la fabbricazione, la vendita e la commercializzazione di prodotti di estrazione del tabacco. Al riguardo ammette nondimeno che la Sezione dell'agricoltura e il Dipartimento non hanno ritenuto giustificato il suo progetto da un punto di vista agricolo ai sensi dell'art. 16a LPT, al suo dire senza addurne i motivi. Invoca quindi una lesione del suo diritto d'essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.).
Ora, oggetto del litigio può essere unicamente la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), e non scritti dipartimentali asseritamente motivati in maniera insufficiente (sulle esigenze di motivazione delle sentenze vedi DTF 147 IV 409 consid. 5.3.4). D'altra parte il ricorrente incentra a torto il gravame sul fatto che, al suo dire, il Dipartimento del territorio ostacolerebbe l'esercizio della sua attività agricola ledendo la sua libertà economica (art. 27 Cost.) : quella procedura esula infatti dall'oggetto del presente litigio, limitato all'ordine di demolizione di un fabbricato, e non all'approvazione o meno del progetto agricolo del ricorrente, peraltro non oggetto di una decisione dell'autorità cantonale di ultima istanza (sulla compatibilità di misure pianificatorie con la libertà economica cfr. DTF 142 I 162 consid. 3.7.2).
Decisiva è inoltre la circostanza che la Corte cantonale ha stabilito, in maniera vincolante per il Tribunale federale visto che il ricorrente non dimostra l'arbitrarietà di questo accertamento fattuale (art. 105 cpv. 1 LTF), ch'egli non esercita un'attività agricola dipendente dal suolo, peraltro nel contesto di un'azienda che sarebbe soltanto in procinto di avviare, motivo per cui un'autorizzazione per un ampliamento interno ai sensi dell'art. 16a LPT non può essere rilasciata. Il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si confronta, se non in maniera appellatoria e quindi inammissibile con la predetta argomentazione e conclusione dei giudici cantonali. Inoltre, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4 in fine; 138 I 97 consid. 4.1.4). La criticata decisione è d'altra parte motivata in maniera sufficiente, poiché si esprime su tutti i punti decisivi e pertinenti per il giudizio (DTF 147 IV 409 consid. 5.3.4; 146 IV 297 consid. 2.2.7).
3.5. Infine, gli accenni a una pretesa violazione del principio di proporzionalità e della tutela della buona fede perché il manufatto da demolire divergerebbe solo in modo irrilevante da quanto autorizzato e l'ordinata demolizione non perseguirebbe scopi d'interesse pubblico manifestamente non reggono.
In effetti, l'opera litigiosa non è mai stata autorizzata e la decisione di negare l'autorizzazione è cresciuta in giudicato incontestata. D'altra parte l'interesse pubblico a demolire un'opera abusiva realizzata nella zona forestale è palese. Gli oneri per il ripristino di una situazione conforme al diritto, neppure specificati approssimativamente dal ricorrente, non sono del resto sproporzionati rispetto all'interesse pubblico perseguito dal criticato provvedimento considerata la natura del manufatto da demolire e il rispetto del principio costituzionale della separazione dei comprensori edificabili da quelli non edificabili (DTF 147 II 309 consid. 5.5 e 5.6 e rinvii; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7a ed. 2022, pag. 386 seg., il quale cita numerosi esempi).
Il principio della legalità e quello dell'uguaglianza esigono infatti che le costruzioni, come quella litigiosa, realizzate senza autorizzazione e che sono in contrasto col diritto materiale, devono essere rettificate o demolite, poiché altrimenti sarebbe premiata l'inosservanza della legge: chi pone l'autorità di fronte al fatto compiuto deve quindi aspettarsi che, di fronte agli inconvenienti derivanti all'interessato da un ordine di demolizione, prevalga il ripristino di una situazione conforme al diritto, ciò che non viola il principio di proporzionalità (DTF 132 II 21 consid. 6.4; sentenze 1C_371/2021 del 15 settembre 2022 consid. 4 e 1C_619/2014 del 24 febbraio 2015 consid. 4, in: RtiD II-2015 n. 14 pag. 53). È inoltre a ragione che la Corte cantonale ha rilevato che spetterà al Municipio esaminare la legalità degli altri diversi interventi realizzati sul fondo, un tempo interamente ricoperto da bosco e oggi apparentemente sempre più disseminato da costruzioni.
4.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Capriasca, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 1° dicembre 2022
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri