Aménagement du territoire et droit public des constructions

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_545/2024  

 

 

Arrêt du 13 mai 2025  

 

Ire Cour de droit public  

 

Composition 

MM. les Juges fédéraux Haag, Président, 

Chaix et Merz. 

Greffier : M. Hausammann. 

 

Participants à la procédure 

A.________, 

représenté par Me Jonathan Rey, avocat, 

recourant, 

 

contre  

 

Conseil général de la Commune de Trey, place du Collège 1, 1552 Trey, 

représenté par Me Matthieu Carrel, 

Département des institutions, du territoire et du sport du canton de Vaud, 

place du Château 1, 1014 Lausanne, 

représenté par la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne. 

 

Objet 

Révision d'un plan d'affectation communal (affectation d'une parcelle à la zone agricole), 

 

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 8 juillet 2024 (AC.2023.0416). 

 

 

Faits :  

 

A.  

Le territoire de la commune de Trey est régi par un plan des zones qui a été adopté le 18 décembre 1978 par le conseil général communal, puis approuvé le 16 février 1979 par le Conseil d'État vaudois. Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, dont le centre des deux villages que comporte la commune (Trey et Granges-sous-Trey), ainsi que trois secteurs de "zone de villas". Deux de ces secteurs sont situés le long de la route des deux Villages reliant les deux localités et portant chacun sur une parcelle (n° s 153 et 155). A.________ est propriétaire de la parcelle n° 153. D'une surface de 5'489 m2, ce bien-fonds est au coeur de la zone agricole et se trouve à plus de 300 m de la limite des zones de constructions des deux villages. Supportant un bâtiment d'habitation, un jardin et une forêt, la parcelle est colloquée à raison de 1780 m2en zone de villas, de 1'000 m2en zone agricole et de 2'213 m2en aire forestière. 

 

B.  

En janvier 2019, la municipalité de Trey a soumis à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL; anciennement le Service du développement territorial) un projet de plan d'affectation communal révisé pour examen préliminaire. Relevant que le projet envisageait de mettre les parcelles précitées n° s 153 et 155 en zone d'habitation à très faible densité, la DGTL a estimé qu'il convenait de les "dézoner" compte tenu de leur caractère isolé du reste de la zone à bâtir. 

Après avoir apporté les modifications requises par la DGTL et les services cantonaux consultés, la municipalité a adopté, en septembre 2022, le projet de plan d'affectation communal (ci-après: PACom) qui prévoyait notamment de colloquer la parcelle n° 153 entièrement en zone agricole. Ce projet de planification a suscité plusieurs oppositions, dont celle de A.________ qui proposait de maintenir une surface de 1'200 m2 de sa parcelle en zone à bâtir. 

Le PACom a été adopté le 12 janvier 2023 par le conseil général de la commune de Trey qui a également écarté les oppositions. Par décision du 31 octobre 2023, le Département des institutions, du territoire et du sport (ci-après: DITS) a approuvé le PACom. 

Le recours interjeté contre les décisions du conseil général de Trey et du DITS auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP ou cour cantonale) a été rejeté par arrêt du 8 juillet 2024. 

 

C.  

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que sa parcelle est maintenue en zone à bâtir (zone d'habitation de très faible densité), respectivement qu'une surface de 1'200 m2entourant sa villa reste en zone à bâtir. Plus subsidiairement, il demande à ce que l'emprise au sol de sa villa soit maintenue en zone à bâtir et que le reste de la parcelle soit colloqué en zone de verdure autorisant notamment des constructions de minime importance. Enfin, à titre subsidiaire à sa première conclusion, il requiert l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 

La CDAP renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. La commune et le DITS concluent au rejet du recours. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) considère que l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique sous l'angle du droit fédéral de l'aménagement du territoire. Le 23 janvier 2025, le recourant réplique et persiste dans ses conclusions. Aucune autre détermination n'a été déposée. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.  

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'instance précédente, peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué qui confirme l'affectation de sa parcelle à la zone agricole. La qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF lui est ainsi reconnue. Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient d'entrer en matière. 

 

2.  

Le recourant remet en cause la collocation de sa parcelle en zone agricole dans le cadre de la révision générale du plan des zones de la commune de Trey. Selon lui, la CDAP aurait non seulement retenu à tort que l'ancienne planification de 1979 était devenue caduque, mais également méconnu les principes du plan directeur cantonal et du droit fédéral. Cette mesure ne poursuivrait aucun intérêt public prépondérant et serait disproportionnée. 

 

2.1. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire, entrée en vigueur le 1er janvier 1980, charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT).  

Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). En particulier, le principe de regroupement des constructions (principe de concentration) nécessite que les bâtiments soient en règle générale rassemblés dans un espace déterminé cohérent et clairement séparé du territoire non construit et que le développement de l'urbanisation se fasse vers l'intérieur du milieu bâti (cf. art. 1 al. 2 let. a bis LAT; ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2 et références). Il s'agit d'éviter le développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du sol (ATF 119 Ia 411 consid. 2b; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2). 

Selon la jurisprudence constante, les petites zones à bâtir isolées situées à l'extérieur des zones constructibles sont un facteur de dispersion des constructions et vont à l'encontre du principe fondamental de concentration. Elles ne sont pas seulement inopportunes, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2). Le fait qu'un terrain soit équipé ne permet pas de conclure qu'il aurait dû être maintenu en zone à bâtir (ATF 117 Ia 434 consid. 3g; arrêts 1C_278/2022 du 27 juin 2023 consid. 4.1 et 1C_507/2012 du 4 mars 2013 consid. 3.2). 

 

2.2. Selon l'art. 35 al. 1 let. b LAT, les cantons devaient veiller à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT, soit jusqu'au 1er janvier 1988. Les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité jusqu'à cette date (art. 35 al. 3 LAT). Ensuite, tant que le nouveau plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT). Lorsqu'un plan d'affectation a été établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre en oeuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une présomption qu'il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. ATF 127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c; arrêt 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1).  

 

2.3. La cour cantonale a constaté que le plan des zones de 1979 n'avait jamais été adapté aux exigences du droit fédéral à la suite de l'entrée en vigueur de la LAT. Les parties de ce plan de zones communales qui n'étaient pas conformes aux dispositions de la LAT, notamment la délimitation des zones à bâtir, étaient par conséquent devenues caduques le 1er janvier 1988 conformément à l'art. 35 al. 1 let. b LAT. La parcelle du recourant ne figurait dès lors pas dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral.  

Cette appréciation ne prête pas le flanc à la critique. Il n'existe aucune présomption que la planification de 1979 satisfasse aux exigences de la LAT, en particulier s'agissant de la définition des zones à bâtir dans des périmètres hors agglomération. Comme relevé par les précédents juges, l'affectation par ce plan de parcelles isolées (n° s 153 et 155), situées au milieu de terres agricoles et largement éloignées du territoire bâti des villages de la commune de Trey, à une zone constructible de villas ne correspond manifestement pas aux objectifs d'aménagement poursuivis par la LAT révisée. Pour se convaincre de cette situation claire, la CDAP n'avait pas à administrer d'autres moyens de preuve et pouvait rendre son appréciation à la lumière des exigences de la LAT. En dépit des critiques du recourant, la commune a par ailleurs réévalué le concept global de sa planification et a aussi transféré une parcelle similaire à la sienne (n° 155) en zone agricole afin de se conformer aux principes d'aménagement du territoire. Par ailleurs, la question de l'appartenance à la zone à bâtir est exclusivement régie par le droit fédéral (cf. ATF 149 II 237 consid. 4.3), de sorte que la présence ou non de la commune sur une "liste cantonale des communes vaudoises comprenant des plans d'affectation non conformes à la LAT" ne saurait être déterminante. Si les cantons sont certes compétent pour édicter les prescriptions d'application de la LAT (cf. art. 36 al. 1 LAT), ils doivent toutefois adapter leur planification aux principes du droit fédéral de l'aménagement du territoire, en particulier s'agissant du principe de concentration et de la séparation des terrains bâtis de ceux qui ne le sont pas. Par ailleurs, selon l'art. 133 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RS/VD 700.11) cité par le recourant, la liste établie par le Conseil d'État porte en réalité sur les communes dont les plans et règlements d'affectation sont, à l'inverse, conformes aux dispositions de cette loi. Il ne découle du reste pas du droit cantonal que le Conseil d'État aurait dû lui-même adapter une planification communale non conforme au droit fédéral (cf. art. 133 al. 2 in fine LATC).  

La détermination de la collocation en zone à bâtir doit par conséquent être opérée selon les critères de la norme de substitution transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT. Or, étant entourée de toute part de terres agricoles et n'abritant qu'une maison individuelle, la parcelle du recourant ne fait à l'évidence pas partie d'un terrain largement bâti au sens de cette disposition qui suppose notamment un milieu bâti cohérent présentant les caractéristiques d'une agglomération avec les infrastructures habituelles (cf. sur cette notion: arrêt 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3 et les références). 

 

2.4. La parcelle du recourant est située au coeur de terres agricoles et à plus de 300 m des villages de la commune de Trey. Elle abrite une seule construction sans lien avec d'autres bâtiments existants et forme ainsi typiquement une petite zone à bâtir isolée qui est contraire au principe de concentration du bâti. Cette situation se distingue en cela du cas cité par le recourant, dans lequel le terrain mis en zone constructible était entouré de parcelles déjà largement construites (cf. ATF 124 II 391 consid. 3a). Indépendamment du fait que la commune ne dispose à ce jour pas de zones constructibles surdimensionnées, le maintien du bien-fonds litigieux en zone à bâtir autoriserait la réalisation d'autres bâtiments ou l'agrandissement non mesurée du bâtiment existant et ainsi le mitage du territoire, en totale contradiction avec les principes fondamentaux de l'aménagement du territoire (cf. arrêt 1C_278/2022 du 27 juin 2023 consid. 4.3). Ces principes ne visent pas uniquement à réduire le surdimensionnement des zones à bâtir communales, mais également à redéfinir leur emplacement afin d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur, de créer un milieu bâti compact (cf. art. 1 al. 2 let. a biset b et 15 al. 3 LAT) et d'éviter ainsi un mitage du territoire par la dispersion des constructions (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.5). Le rapport d'aménagement établi selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) va dans le sens de ces principes de planification et ne laisse pas entendre, contrairement à ce que prétend le recourant, que sa parcelle devrait être maintenue en zone de villas. Au contraire, ce rapport relève que la parcelle n° 153 est "isolée et déconnectée de tout tissu bâti, située au coeur de la zone agricole et (...) en contiguïté d'une aire forestière, déclassement selon les principes cantonaux de redimensionnement (petite zone à bâtir) ".  

L'affectation de la parcelle à la zone agricole est par conséquent apte et nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis par l'aménagement du territoire. Les solutions proposées par le recourant de maintenir une zone à bâtir plus réduite, respectivement limitée à la surface de la villa existante, s'opposent en revanche aux principes constitutionnels de concentration et de la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ces intérêts publics poursuivis par la planification priment du reste l'intérêt financier du recourant qui allègue avoir acquis la parcelle pour un investissement conséquent (cf. arrêt 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3 et les références). Cela étant, sous réserve de certaines conditions, il conservera en principe les possibilités offertes par l'art. 24c al. 2 LAT pour transformer partiellement son habitation ou l'agrandir de façon mesurée aux conditions de l'art. 42 OAT. 

En tant qu'il confirme l'affectation de la parcelle du recourant à la zone agricole, l'arrêt attaqué ne viole pas le droit fédéral. Le recours est par conséquent mal fondé et doit être rejeté. 

 

3.  

Au vu de ce qui précède, les frais sont mis à la charge du recourant qui succombe (cf. art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 68 al. 3 LTF). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.  

Le recours est rejeté. 

 

2.  

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant. 

 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

 

4.  

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du recourant et du Conseil général de la Commune de Trey, au Département des institutions, du territoire et du sport du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial. 

 

 

Lausanne, le 13 mai 2025 

 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président : Haag 

 

Le Greffier : Hausammann