Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_538/2025
Urteil vom 1. Juni 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merz,
nebenamtliche Bundesrichterin D. Hänni,
Gerichtsschreiberin Dillier.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________ AG,
2. B.________ GmbH,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Legal Counsel Miriam Hostettler, c/o Swisscom (Schweiz) AG, Konzernrechtsdienst,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Politische Gemeinde Flawil,
vertreten durch die Bau- und Infrastrukturkommission, Bahnhofstrasse 6, 9230 Flawil,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
C.________ AG,
Gegenstand
Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung I, vom 21. August 2025 (B 2024/71).
Sachverhalt
A.
Die C.________ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 1081, Grundbuch Flawil, welches der Gewerbe-Industrie-Zone GI-A zugeordnet ist. Auf der betreffenden bzw. den benachbarten Parzellen befinden sich ein kommunal geschütztes Gehölz, ein Amphibienlaichgebiet sowie eine Magerwiese. Am 28. Februar 2022 reichte die Swisscom (Schweiz) AG ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 1081 ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 12. Januar 2022 sollen die einzelnen Antennenmodule auf den Frequenzbändern 700-900, 1'400-2'600 und 3'600 MHz senden. Im Frequenzbereich 3'600 MHz sollen die Antennen je mit 16 Sub-Arrays adaptiv unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors betrieben werden. Mit Beschluss vom 16. Mai 2023 bewilligte die Bau- und Infrastrukturkommission Flawil das Baugesuch.
B.
Dagegen erhoben die A.________ AG und die B.________ GmbH einen Rekurs, der mit Entscheid vom 28. März 2024 des Bau- und Umweltdepartements (BUD) des Kantons St. Gallen abgewiesen wurde, soweit es darauf eintrat. Mit Entscheid vom 21. August 2025 wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen eine dagegen erhobene Beschwerde ebenfalls ab.
C.
Dagegen führen die A.________ AG und die B.________ GmbH am 22. September 2025 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragen in der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sie stellen sodann 22 verschiedene, grossmehrheitlich prozessuale "Hilfsanträge". Insbesondere sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt die Abweisung der Beschwerde und verweist auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids. Die Beschwerdegegnerin beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei, sowie die Abweisung aller weiterer Anträge. Sie beantragt ausserdem die Abweisung aller Verfahrensanträge.
Mit Präsidialverfügung vom 17. Oktober 2025 hat das Bundesgericht der Beschwerde im Hinblick auf eine allfällige Inbetriebnahme der in Frage stehenden Mobilfunkanlage die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Im Übrigen hat es das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet den angefochtenen Entscheid in seiner Stellungnahme vom 2. Februar 2026 als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung.
Die Beschwerdeführerinnen haben repliziert.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer bau- und umweltrechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 105 Abs. 2 und
Die Beschwerdeführerinnen führen aus, der Sachverhalt bezüglich des Einsprache- und Anlageperimeters sei falsch festgestellt worden. Bei dessen Berechnung sei der Korrekturfaktor nicht berücksichtigt worden, was bedeute, dass Personen ausserhalb des Einspracheperimeters zu Unrecht nicht am Verfahren teilnehmen konnten. Diese Rüge muss nicht weiter behandelt werden, da die Beschwerdeführerinnen weder aufzeigen, inwiefern sie selbst durch diesen angeblichen Rechnungsfehler benachteiligt wurden, noch, inwiefern dieser für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (vgl. auch Urteile 1C_444/2025 vom 2. April 2026 E. 3.2; 1C_624/2024 vom 10. Dezember 2025 E. 2.6; 1C_403/2024 vom 6. Oktober 2025 E. 5.2). Die Rüge ist abzuweisen.
3.
Die Beschwerdeführerinnen erheben zunächst verschiedene formelle Rügen.
3.1. Sie rügen den Umstand, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil eingangs verschiedene Punkte sehr kurz abhandelte. Ihnen zufolge kommt dies einem "Nichteintretensentscheid" bezüglich entscheidrelevanter Punkte und somit einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 BV) gleich.
Dabei übersehen sie jedoch, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör im Hinblick auf den Begründungsanspruch nicht gebietet, dass sich ein kantonales Gericht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jede einzelne Rüge ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann es sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte der Beschwerdeschrift beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (statt vieler: BGE 150 III 1 E. 4.5; 149 V 156 E. 6.1; 143 III 65 E. 5.2). Vorliegend ist das Verwaltungsgericht über diesen Mindestanspruch hinaus gegangen, indem es sich zu jeder Rüge kurz, aber ausdrücklich geäussert hat. Die Beschwerdeführerinnen zeigen nicht auf, inwiefern ihr Anspruch auf rechtliches Gehör bezüglich der einzelnen Rügen verletzt ist, sondern bringen lediglich allgemeine Kritik am Betrieb der adaptiven Antennen vor, die weiter unten noch zu behandeln ist. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht auszumachen.
3.2. Sie rügen sodann verschiedene Verletzungen ihres Rechts auf Akteneinsicht. Die Vorinstanz hätte ihnen die elektronischen Original-Antennendiagramme, den kompletten Auditbericht der SGS-Prüfstelle zur QSS-Zertifizierung sowie ein Dokument mit dem Titel "Manipulation Sendeeinstellung - Qualitätssicherungssystem" offenlegen müssen.
Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche Akten eines Verfahrens, die für dieses erstellt oder beigezogen wurden, ohne dass ein besonderes Interesse geltend gemacht werden müsste und unabhängig davon, ob aus Sicht der Behörde die fraglichen Akten für den Ausgang des Verfahrens bedeutsam sind (BGE 144 II 427 E. 3.1.1 mit Hinweisen).
Bezüglich der durch die Beschwerdeführerinnen beantragten Aushändigung originaler Antennendiagramme des Herstellers hat das Bundesgericht bereits mehrmals festgehalten, dass diese nicht durch das Akteneinsichtsrecht gedeckt sind (Urteile 1C_383/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 3.7; 1C_134/2024, 1C_143/2024 vom 19. März 2025 E. 4; 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 6). Die Beschwerdeführerinnen bringen nichts vor, das Anlass zu einer Praxisänderung geben könnte.
Die Beschwerdeführerinnen begründen sodann nicht, inwiefern der "komplette Auditbericht zur QSS-Zertifizierung durch SGS" entscheidrelevant sein sollte. Sie behaupten lediglich, der BAKOM-Validierungsbericht sei "fragwürdig und nicht neutral", legen jedoch nicht näher dar, wieso dies zutreffen würde. Auch hier ist keine Gehörsverletzung ersichtlich.
Inwiefern schliesslich das Dokument mit dem Titel "Manipulation Sendeeinstellung - Qualitätssicherungssystem" durch das Akteneinsichtsrecht gedeckt wäre, führen die Beschwerdeführerinnen nicht aus und ist auch nicht ersichtlich. Der Umstand, dass dieses Dokument durch die Beschwerdegegnerin in einem anderen Verfahren zitiert wird, ist jedenfalls kein rechtsgenüglicher Hinweis.
3.3. Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, das Standortdatenblatt enthalte nicht alle Informationen, die eine Kontrolle der Baubewilligungsvoraussetzungen durch die Bevölkerung ermöglichen würde. Insbesondere sei aus dem Standortdatenblatt nicht ablesbar, wie hoch die zu erwartenden Feldstärke-Spitzenwerte unter Anwendung des konkreten Korrekturfaktors an den betroffenen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) seien.
Das BAFU führt diesbezüglich in seiner Stellungnahme aus, sowohl die möglichen Leistungsspitzen einzelner Antennen als auch die von der Anlage erzeugte Maximalbelastung, welche bei einer Kumulation der Leistungsspitzen der zur Anlage gehörenden adaptiven Antennen an einem OMEN auftreten könnte, könnten rechnerisch aus den Angaben im Standortdatenblatt abgeleitet werden. Es handle sich dabei nicht um Angaben, die gemäss Art. 11 Abs. 2 der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710) im Standortdatenblatt ausgewiesen werden müssten. Sie würden nicht den massgebenden Betriebszustand betreffen und seien somit auch nicht relevant für die Beurteilung, ob der Anlagegrenzwert eingehalten sei.
Das Bundesgericht hat diese Ausführungen der Fachbehörde des Bundes in einem kürzlich ergangenen Urteil erneut bestätigt. Aus der deklarierten äquivalenten Strahlungsleistung (ERPn) - in der Vollzugshilfe vereinfacht als "massgebende Sendeleistung" bezeichnet (vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], 23. Februar 2021, S. 21) - kann mit einer einfachen Rechnung die maximal mögliche Sendeleistung (ERPmax) abgeleitet werden, weshalb letztere im Standortdatenblatt (Zusatzblatt 2) nicht zusätzlich anzugeben ist. Gleiches gilt für den für eine Antenne zulässigen Korrekturfaktor, da dieser sich gemäss Ziff. 63 Abs. 3 Anhang 1 NISV aus der Anzahl Sub-Arrays ergibt (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 5; so bereits Urteile 1C_539/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 7.8; 1C_113/2024 vom 16. Juni 2025 E. 3.3.2; anders noch Urteile 1C_169/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2.1; 1C_310/2024 vom 18. Oktober 2024 E. 2.2). Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, ist nicht geeignet, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Ihr Vorwurf, die Vorinstanzen hätten in diesem Zusammenhang den Sachverhalt unvollständig festgestellt und den Untersuchungsgrundsatz verletzt, erweist sich als unbegründet.
3.4. Sodann machen sie geltend, ihr erstmals vor der Vorinstanz gestelltes Ausstandsgesuch betreffe nicht das BAFU als Behörde, sondern "selbstverständlich" diejenigen Personen, "welche zum Teil fachtechnisch unhaltbare Amtsberichte verfassen bzw. diese zu verantworten haben".
Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, kann sich ein Ausstandsgesuch rechtsprechungsgemäss nur gegen (einige oder sämtliche) Mitglieder einer Behörde, nicht aber gegen eine Behörde als solche richten. Dabei müssen die gesuchstellenden Personen grundsätzlich konkrete Befangenheitsgründe gegen die betroffenen Mitglieder geltend machen, welche über eine pauschale Ablehnung hinausgehen (BGE 139 I 121 E. 4.3; Urteil 1C_351/2024, 1C_453/2024 vom 6. Januar 2025 E. 3.3).
Vorliegend stören sich die Beschwerdeführerinnen ganz generell am Umstand, dass sich die Gerichte und insbesondere das Bundesgericht "einseitig auf die Meinung des BAFU abstützen". Im Übrigen seien die Mitarbeitenden des BAFU befangen, weil sie anlässlich der Stellung-nahmen ihre eigenen Vollzugsempfehlungen und Verordnungen beurteilen müssten. Sofern diese Argumentation den Begründungsanforderungen genügt, ist ihr nicht zu folgen, zumal das Bundesgericht in den letzten Jahren mehrere Urteile gefällt hat, in jenen es die einschlägigen Fragen in Bezug auf die 5G-Mobilfunktechnik sowie die Stellungnahmen des BAFU sorgfältig untersucht hat. Der angefochtene Entscheid verletzt somit weder die Ausstandsvorschriften noch das Gebot der Gewaltenteilung.
4.
Die Beschwerdeführerinnen führen sodann aus, die Vollzugsempfehlungen für adaptive Antennen des BAFU aus dem Jahr 2021 käme einer Grenzwerterhöhung gleich, wozu gemäss Legalitätsprinzip jedoch nur das Parlament, nicht das BAFU legitimiert sei. Sie führen jedoch in keiner Weise aus, inwiefern diese "versteckte Grenzwerterhöhung" im vorliegenden Fall zu Überschreitungen der Grenzwerte führen soll. Die Rüge ist offensichtlich ungenügend begründet, womit nicht darauf einzutreten ist.
5.
Die Beschwerdeführerinnen kritisieren, dass keine Standortevaluation stattgefunden habe und das Kriterium der Netzabdeckung nicht berücksichtigt worden sei. Dabei setzen sie sich weder mit den vorinstanzlichen Ausführungen noch mit der von der Vorinstanz zitierten einschlägigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung auseinander. Sie zitieren lediglich ein Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2025. Dabei übersehen sie, dass das Bundesgericht nicht an die kantonale Rechtsprechung gebunden ist. Im Übrigen hat das Bundesgericht unlängst das von den Beschwerdeführerinnen zitierte Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts aufgehoben und befunden, dass die von ihm gestellten Anforderungen nicht bundesrechtskonform seien. Auf die entsprechenden Ausführungen des Bundesgerichts wird verwiesen (vgl. Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026, zur amtl. Publikation bestimmt). Soweit die Rüge überhaupt genügend begründet ist, ist sie abzuweisen.
6.
Schliesslich erheben die Beschwerdeführerinnen verschiedene Rügen bezüglich des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung, die von den adaptiven Antennen ausgehen würden. Sie erachten die Anwendung eines Korrekturfaktors für rechtswidrig und monieren, dass dieser nicht explizit im Standortdatenblatt angegeben wurde (unten E. 6.1). Weiter behaupten sie, die Expositionsprognose sei möglicherweise mit unrichtigen Winkeln erfolgt, da die Herstellerangaben nicht berücksichtigt worden seien (unten E. 6.2). Sodann kritisieren sie das Qualitätssicherungssystem (QS-System) und die METAS Messmethoden im Zusammenhang mit adaptiven Antennen (unten E. 6.3). Weiter bemängeln sie die Nicht-Berücksichtigung von Reflexionen in der rechnerischen Prognose (unten E. 6.4). Sie sind ausserdem der Meinung, die Anlagegrenzwerte für adaptive Antennen verstiessen gegen das Vorsorgeprinzip (unten E. 6.5) und der Dynamic Spectrum Sharing-Betriebsmodus sei nicht zulässig (unten E. 6.6). Schliesslich sei die Fraunhofer-Zone falsch berechnet worden (unten E. 6.7).
Wie im Folgenden aufgezeigt wird, existiert zu fast all diesen Punkten eine teilweise mehrfach bestätigte und gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung.
6.1. Bezüglich der Anwendung eines Korrekturfaktors hat das Bundesgericht in einem amtlich publizierten Urteil aus dem Jahr 2024 festgehalten, dass es mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar sei, bei adaptiven Mobilfunkanlagen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung auf die maximale Sendeleistung einen Korrekturfaktor anzuwenden, wobei die korrigierte, für die Berechnung des Anlagegrenzwertes massgebliche Sendeleistung nicht durchgehend, sondern lediglich über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden muss (BGE 151 II 593). Soweit sich die Beschwerdeführerinnen überhaupt rechtsgenüglich mit diesem Urteil zur Anwendung eines Korrekturfaktors auseinandersetzen, bringen sie diesbezüglich nichts vor, das darauf hindeuten könnte, diese publizierte Rechtsprechung sei bereits überholt.
6.2. Auch bezüglich Neigungswinkel hat sich das Bundesgericht bereits mehrmals geäussert. Es hat insbesondere ausgeführt, dass das BAFU im Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für adaptive Antennen empfiehlt, die umhüllenden Antennendiagramme von adaptiven Antennen so auszurichten, dass 0° Azimut und 0° Elevation immer der Senkrechten auf dem Antennenpanel entsprechen. Mit dieser Methode würden auch die negativen vertikalen Voreinstellungen berücksichtigt. Das Bundesgericht hat diese Berechnungsmethode als zulässig erachtet (Urteile 1C_383/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 6; 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 E. 5; 1C_190/2024 vom 13. Mai 2025 E. 5).
Die Beschwerdeführerinnen bringen keine neuen Elemente vor, die das Bundesgericht dazu veranlassen, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
6.3. Das Bundesgericht hat sich auch bereits mehrfach mit den QS-Systemen im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen auseinandergesetzt. Bezüglich Antennen, die nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt wurden, hat das Bundesgericht dargelegt, dass eine Echtzeitüberwachung nicht erforderlich ist, weil im QS-System nicht die momentane, sondern die maximale Sendeleistung erfasst und kontrolliert wird. Zwar wird die maximale Sendeleistung für jede Antenne von der Steuerzentrale der Mobilfunkbetreiberin aus ferngesteuert eingestellt. Diese Einstellungen sind jedoch statisch und werden nur alle paar Monate oder noch seltener verändert, weshalb nicht anzunehmen ist, die Steuerzentralen würden höhere Sendeleistungen nur während einiger Stunden oder Minuten gewähren. Bei adaptiven Antennen, die nach dem Worst-Case-Szenario beurteilt werden, decken die umhüllenden Antennendiagramme zudem sämtliche Ausprägungen der möglichen einzelnen Antennendiagramme bzw. Beams ab (BGE 151 II 593 E. 7.4; Urteile 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 4; 1C_45/ 2023 vom 16. Januar 2024 E. 6; 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 4; je mit Hinweisen). In BGE 151 II 593 hat das Bundesgericht sodann festgehalten, dass die QS-Systeme auch in der Lage sind, den bewilligungskonformen Betrieb von adaptiven Antennen, die unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors eingesetzt werden, zu überprüfen (E. 7.5 f.). Schliesslich hat das Bundesgericht wiederholt bestätigt, dass die vom Eidgenössischen Institut für Metrologie (METAS) empfohlenen Messmethoden zur Durchführung von Abnahmemessungen zwecktauglich sind (Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 8.3, nicht publ. in BGE 151 II 593, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen setzen sich nicht mit dieser Rechtsprechung auseinander; sie wiederholen lediglich die bereits vor der Vorinstanz vorgebrachte, allgemein gehaltene Kritik. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern der Hinweis auf "korrupte" Dateien in einem BAKOM-Bericht beweisen würde, dass die QS-Systeme und die METAS-Messmethoden untauglich seien. Der in diesem Zusammenhang gestellte Sistierungsantrag der Beschwerdeführerinnen ist somit abzuweisen.
6.4. Sodann hat sich das Bundesgericht mit der Problematik von Reflexionen bei adaptiven Antennen befasst. Es hat anerkannt, dass diese zu substanziellen Abweichungen von den berechneten Feldstärken führen können und festgehalten, dass insbesondere zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen im Rahmen der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Entsprechend sei die rechnerische Prognose, soweit technisch und im Rahmen eines verhältnismässigen Aufwands möglich, weiterzuentwickeln und den neuen Gegebenheiten anzupassen (Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 8.2, nicht publ. in BGE 151 II 593, mit zahlreichen Hinweisen). Im selben Urteil hat es sodann festgehalten, dass diese Ausführungen gleichermassen auf adaptive Antennen übertragen werden können, auf die ein Korrekturfaktor angewendet wird. So oder so obliege es der beschwerdeführenden Partei, anhand der konkreten Umstände plausibel zu machen, dass die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im konkreten Fall zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts an OMEN führen könnte (Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 8.3, nicht publ. in BGE 151 II 593, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen zeigen nicht auf, dass die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im vorliegenden Fall zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts an OMEN führt. Sie bringen auch sonst keine neuen Elemente vor, die Anlass zu einer Praxisänderung geben könnten.
6.5. Nach der gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV rechtskonform (vgl. insbesondere das Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023, welches mehrfach bestätigt wurde, zuletzt etwa in den Urteilen 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 E. 5.2; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2; 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9; 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 9, nicht publ. in BGE 151 II 593; 1C_176/2022 vom 18. Juli 2024 E. 4). Das Bundesgericht hat ausgeführt, das BAFU komme seiner Aufgabe nach, in diesem Bereich die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu verlangen (zit. Urteil 1C_100/2021 E. 5.3.3 und 5.7 mit weiteren Hinweisen). Dies trifft auch insbesondere auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse bezüglich der "Pulsation" der Strahlung zu (Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 9.4, nicht publ. in BGE 151 II 593, mit Hinweisen).
Inwiefern diese jüngere Rechtsprechung überholt sein soll, vermögen die Beschwerdeführerinnen mit den in der Beschwerde angerufenen Studien und Berichten nicht aufzuzeigen. Während einige dieser Studien bereits in früheren bundesgerichtlichen Verfahren berücksichtigt wurden, zitieren die Beschwerdeführerinnen vorliegend auch verschiedene neuere Studien (insbesondere MEVISSEN ET AL.,
Effects of radiofrequency electromagnetic field exposure on cancer in laboratory animal studies, a systematic review [2025]; VIERA ALMASIOVA ET AL.
, The influence of Wi-Fi on the mesonephros in the 9-day-old chicken embyro [2025]; DIMITRIS J. PANAGOPOULOS ET AL.
, A comprehensive mechanism of biological and health effects of anthropogenic extremely low frequency and wireless communication electromagnetic fields [2025]), die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsrisiken für Mensch und Tier belegen würden. Abgesehen davon, dass von einem möglichen Gesundheitsrisiko nicht direkt auf zu hohe Anlage- und Immissionsgrenzwerte geschlossen werden kann, übersehen sie, dass die zitierten Publikationen nur einen kleinen Teil aller Studien darstellen, die von Mobilfunkantennen ausgehende mögliche Gesundheitsrisiken untersuchen. Die Beratende Expertinnen- und Expertengruppe nicht-ionisierende Strahlung (BERENIS) veröffentlicht regelmässig einen Newsletter, in welchem sie aus unzähligen neuen Publikationen die relevantesten auswählt, bewertet und zusammenfasst. Nur unter Berücksichtigung aller relevanter Studien ist es überhaupt möglich, sich zu Gesundheitsrisiken bzw. zu einer potentiellen Anpassung von Grenzwerten zu äussern. Die Beschwerdeführerinnen vermögen mit dem Zitat einiger neuer Studien nicht aufzuzeigen, dass die Gruppe BERENIS die relevante Forschung falsch ausgewertet und daraus unzutreffende Schlussfolgerungen gezogen hat.
Im vorliegenden Verfahren hat das BAFU im Übrigen ausgeführt, dass die Ergebnisse der von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) seit 2019 in Auftrag gegebenen systematischen Übersichtsarbeiten vorliegen würden. Diese Beobachtungsstudien, welche die reale Exposition widerspiegeln, hätten keine Hinweise auf gesundheitsschädliche Auswirkungen bezüglich Krebs, Kognition oder Fortpflanzung ergeben. Andere experimentelle Studien an Labortieren hätten teilweise erhöhte Tumorraten ergeben; deren Übertragbarkeit auf den Menschen sei jedoch aufgrund der verwendeten Expositionsbedingungen und methodischer Unterschiede begrenzt (vgl. dazu die Newsletter-Sonderausgabe Dezember 2025 der BERENIS, wo auch die von den Beschwerdeführerinnen zitierte Studie von MEVISSEN ET AL. ausgewertet wird). Insgesamt sei die derzeitige Evidenz weder ausreichend für eine Entwarnung noch für eine Verschärfung der bestehenden Grenzwerte. Die Ergebnisse der systematischen Übersichtsarbeiten der WHO würden gemäss der BERENIS keine Anpassung der geltenden Grenzwerte rechtfertigen. Aus diesem Grund ist auch der in diesem Zusammenhang gestellte Antrag der Beschwerdeführerinnen abzuweisen, es sei gestützt auf die jüngsten Studien ein unabhängiges Gutachten einzuholen.
6.6. Bezüglich des "Dynamic Spectrum Sharing" (DSS) -Betriebsmodus, der es erlaubt, im selben Frequenzband parallel verschiedene Mobilfunkstandards wie etwa 4G und 5G zu betreiben, hat das Bundesgericht festgehalten, der Wechsel des eingesetzten Mobilfunkstandards habe für sich allein keine Änderung der Anlage i.S.v. Ziff. 62 Abs. 5 Anhang 1 NISV zur Folge. Aus Sicht des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung sei der DSS-Betriebsmodus also nicht relevant (Urteil 1C_332/2023 vom 11. Oktober 2024 E. 4.3).
Die Beschwerdeführerinnen setzen sich nicht mit dieser Rechtsprechung auseinander und bringen auch nichts vor, das eine Praxisänderung gebieten würde. Sie üben diesbezüglich im Wesentlichen nur generelle Kritik am Korrekturfaktor und machen eine unzulässige Privilegierung der adaptiven Antennen gegenüber den konventionellen Antennen, die nach dem Worst-Case-Szenario beurteilt wurden, geltend. Diese Einwände hat das Bundesgericht bereits verworfen (vgl. dazu ausführlich BGE 151 II 593 E. 6.1; bestätigt im Urteil 1C_668/2024 vom 21. Januar 2026 E. 4).
6.7. Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen noch geltend, der Mastfuss befinde sich im Nahfeld der Anlage und hätte mit Absperrungen versehen werden müssen. Die rechnerische Prognose unterschätze die tatsächliche Feldstärke.
Das BAFU führt dazu aus, in der Antennentheorie werde der Raum um eine Antenne in drei Zonen aufgeteilt: Reaktives Nahfeld, strahlendes Nahfeld und Fernfeld (Fraunhofer-Zone). Die Grenzen zwischen diesen Zonen seien fliessend und würden in der wissenschaftlichen Literatur nicht einheitlich definiert. Im Wesentlichen würden sie von der Wellenlänge der elektromagnetischen Strahlung und der Ausdehnung (Grösse) der Antenne abhängen. Bei detaillierterer Betrachtung hänge die Fernfelddistanz auch von der Senderichtung ab. Demnach beginne unterhalb der Antenne das Fernfeld bei einer Distanz, die etwa der halben Antennenausdehnung entspreche und sich somit in der Grössenordnung von einem Meter bewege. Bei der vorliegend zu beurteilenden Anlage liege der höchstbelastete Ort für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) beim Mastfuss 21.5 Meter unterhalb der Antenne. Er befinde sich demnach entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerinnen deutlich im Fernfeld.
Die Beschwerdeführerinnen beziehen sich in ihrer Replik zwar auf diese Ausführungen des BAFU, verwerfen diese jedoch mit dem Hinweis, das BAFU stütze sich auf Informationen der nicht neutralen ICNIRP (
International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection). Ohne weitere Begründung stellen sie sodann nochmals ihre Version der wissenschaftlichen Lage dar. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen sind die Ausführungen des BAFU zum Fernfeld nachvollziehbar und überzeugend. Für das Bundesgericht besteht kein Anlass, davon abzuweichen. Die Rüge ist dementsprechend abzuweisen.
6.8. Insgesamt bringen die Beschwerdeführerinnen keine triftigen Gründe vor, die ein Abweichen von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Mobilfunkstandard 5G gebieten würde (vgl. zu den Anforderungen an eine Praxisänderung statt vieler BGE 149 II 354 E. 2.3 mit Hinweisen). Soweit sie den Begründungsanforderungen genügen, erweisen sich ihre Rügen als unbegründet.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführerinnen kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der durch ihren internen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin wird im bundesgerichtlichen Verfahren praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Flawil, dem Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, der C.________ AG, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Juni 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Dillier