Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_463/2023
Urteil vom 9. Januar 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration,
Quellenweg 6, 3003 Bern.
Gegenstand
Erleichterte Einbürgerung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 11. Juli 2023 des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung VI (F-3226/2021).
Sachverhalt
A.
Der französische Staatsangehörige A.________ ersuchte am 23. September 1974 beim damaligen Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung bzw. um erleichterte Einbürgerung. Mit Schreiben vom 18. April 1975 teilte die Polizeiabteilung des EJPD A.________ mit, Einbürgerungsbewerber seien gemäss Art. 17 des damals geltenden Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (aBüG; AS 1952 1087) verpflichtet, ihre bisherige Staatsangehörigkeit nach Möglichkeit aufzugeben. A.________ wurde im Schreiben gebeten, der Polizeiabteilung des EJPD eine vorformulierte, dem Schreiben beigelegte Erklärung zuzustellen, woraufhin über das Einbürgerungsgesuch entschieden werden könne. Am 2. Mai 1975 unterzeichnete A.________ die Erklärung mit folgendem Wortlaut:
"Der Unterzeichnete verpflichtet sich, spätestens innert Jahresfrist seit erfolgter Einbürgerung zu versuchen, auf dem französischen Konsulat die Verzichtserklärung abzugeben oder wenn dies nicht möglich sein sollte, das Entlassungsgesuch zu stellen."
A.________ wurde am 14. Mai 1975 erleichtert eingebürgert. Mit Schreiben vom 11. Oktober 1976 erinnerte die Polizeiabteilung des EJPD A.________ daran, dass er ein Gesuch um Entlassung aus dem französischen Bürgerrecht stellen müsse, nachdem er sich dazu am 2. Mai 1975 verpflichtet habe. Am 20. Mai 1977 teilte A.________ der Polizeiabteilung des EJPD mit, er habe beim französischen Konsulat ein entsprechendes Gesuch eingereicht. Im August 1977 wurde A.________ aus dem französischen Bürgerrecht entlassen.
B.
Am 31. Dezember 2016 wandte sich A.________ an das Staatssekretariat für Migration (SEM). Er beantragte, die mit den Schreiben des EJPD vom 18. April 1975 und 11. Oktober 1976 auferlegte Verpflichtung, auf das französische Bürgerrecht zu verzichten, sei zu widerrufen und deren Rechtswidrigkeit festzustellen. A.________ begründete dieses Gesuch damit, er wolle bei der zuständigen französischen Behörde den Rückzug des Entscheids über seine Entlassung aus dem französischen Bürgerrecht beantragen. Dies sei seit dem Jahr 2008 möglich, wenn die Entlassung aus dem Bürgerrecht seinerzeit unter Zwang erfolgt sei. Das Verfahren beim SEM sei zu sistieren, weil noch zu klären sei, ob im Verfahren vor den französischen Behörden schon mit den aktuell vorhandenen Akten aus dem Einbürgerungsverfahren der Nachweis gelänge, dass die Entlassung aus dem Bürgerrecht unter Zwang erfolgt sei.
Am 4. Februar 2021 wandte sich A.________ erneut an das SEM. Er beantragte, das mit seinem Gesuch vom 31. Dezember 2016 eingeleitete Verfahren sei wieder aufzunehmen. Zusätzlich zu den darin gestellten Anträgen sei festzustellen, dass die Schreiben der Polizeiabteilung des EJPD vom 18. April 1975 und 11. Oktober 1976 bzw. die auferlegte Verpflichtung, auf das französische Bürgerrecht zu verzichten, nichtig seien. A.________ wies auf seine bisher erfolglosen Bemühungen hin, die französische Staatsbürgerschaft wieder zu erlangen. In diesem Zusammenhang reichte er beim SEM ein Urteil des französischen Conseil d'Etat vom 28. Januar 2021 ein, in welchem ausgeführt wird, es liege kein Willensmangel vor, weil die Entlassung aus dem französischen Bürgerrecht gemäss damals geltendem schweizerischen Recht eine Bedingung für die Einbürgerung in der Schweiz gewesen sei. A.________ führte in seiner Eingabe an das SEM weiter aus, die erwähnte Annahme des Conseil d'Etat treffe nicht zu, zumal Art. 17 aBüG bei der erleichterten Einbürgerung nicht anwendbar gewesen sei. Er erwäge, eine Revision des Urteils des Conseil d'Etat zu beantragen. Im Hinblick darauf seien der beantragte Widerruf der Verpflichtung, auf das französische Bürgerrecht zu verzichten, und die beantragte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Schreiben der Polizeiabteilung des EJPD unerlässlich.
C.
Mit Schreiben vom 11. Juni 2021 teilte das SEM A.________ mit, es seien keine Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen würden, die damalige Anwendbarkeit von Art. 17 aBüG in seiner bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung zu überprüfen. Das SEM lehnte es ab, die Schreiben der Polizeiabteilung des EJPD vom 18. April 1975 und 11. Oktober 1976 bzw. die auferlegte Verpflichtung, auf das französische Bürgerrecht zu verzichten, für rechtswidrig oder ungültig zu erklären. A.________ gelangte gegen das Schreiben des SEM an das Bundesverwaltungsgericht, welches die Beschwerde am 11. Juli 2023 abwies, soweit es darauf eintrat.
D.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat A.________ am 13. September 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei vollumfänglich aufzuheben und das SEM sei anzuweisen, auf seine Gesuche einzutreten. Das SEM und die Vorinstanz haben auf Vernehmlassung verzichtet, was dem Beschwerdeführer am 23. Oktober 2023 angezeigt wurde.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a,
2.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unvollständig festgestellt und verschiedene tatsächliche Vorbringen von ihm nicht ausreichend gewürdigt. Damit habe sie auch seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
2.1. Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Abs. 2). Von der beschwerdeführenden Person kann die Feststellung des Sachverhalts wiederum nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (Art. 9 BV) ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV sowie Art. 29 VwVG [SR 172.021]) verlangt, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt.
2.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe in tatsächlicher Hinsicht nicht berücksichtigt, dass es für ihn nie ein Thema gewesen sei, das Schweizer Bürgerrecht nicht zu erwerben, er sich nach der Aufhebung des gesetzlichen Verbots des Doppelbürgerrechts wiederholt erkundigt habe, ob und wie er das französische Bürgerrecht wieder erlangen könne und er erst aufgrund entsprechender Abklärungen erkannt habe, dass das Verbot des Doppelbürgerrechts auf ihn seinerzeit nicht hätte angewandt werden dürfen.
Diese tatsächlichen Vorbringen sind für die Beurteilung der sich stellenden Rechtsfragen nicht erheblich und für den Ausgang des Verfahrens nicht wesentlich (vgl. E. 4 hiernach). Der Vorinstanz ist keine willkürliche oder gehörsverletzende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts vorzuwerfen, wenn sie darauf nicht näher eingegangen ist. Soweit der Beschwerdeführer eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts überhaupt ausreichend rügt, dringt er damit nicht durch.
3.
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, das SEM habe über sein Gesuch befunden, ohne seine frühere Eingabe vom 31. Dezember 2016 zur Kenntnis zu nehmen und zu würdigen. Dies obwohl er in seinem Schreiben vom 4. Februar 2021 mehrfach auf seine frühere Eingabe verwiesen habe. Die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf ein faires Verfahren sowie den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt, indem sie seine Beschwerde trotz der Verfahrensfehler im erstinstanzlichen Verfahren abgewiesen habe.
3.1. Das SEM hat dem Beschwerdeführer im Schreiben vom 11. Juni 2021 mitgeteilt, es beziehe sich auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 4. Februar 2021. Das in dieser Eingabe erwähnte Gesuch vom 31. Dezember 2016 sei beim SEM nicht verzeichnet, sodass sich die nachfolgenden Ausführungen lediglich auf die Eingabe vom 4. Februar 2021 beziehen würden.
Der Beschwerdeführer hat der Beschwerde an die Vorinstanz neben seiner Eingabe vom 4. Februar 2021 auch sein früheres Schreiben vom 31. Dezember 2016 beigelegt. Ausserdem hat er mit seiner Beschwerde an die Vorinstanz Belege eingereicht, wonach er die Eingabe vom 31. Dezember 2016 der Post am 3. Januar 2017 als Einschreiben zu Handen des SEM übergeben hat und sie am 4. Januar 2017 zugestellt wurde. Die Vorinstanz anerkannte im angefochtenen Urteil denn auch, dass der Beschwerdeführer die Eingabe vom 31. Dezember 2016 dem SEM zugestellt hatte.
3.2. Wie bereits ausgeführt, verlangt der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 VwVG), dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Vorbehalten bleiben Fälle, in denen die Gehörsverletzung nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat- als auch die Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Unter dieser Voraussetzung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Heilung des Mangels auszugehen, wenn die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (zum Ganzen: BGE 142 II 218 E. 2.8.1; 137 I 195 E. 2.3.2; je mit Hinweisen).
3.3. Das SEM hat über das Gesuch des Beschwerdeführers vom 4. Februar 2021 entschieden, ohne das Schreiben vom 31. Dezember 2016 zur Kenntnis zu nehmen. Zwar hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 4. Februar 2021 gewisse Ausführungen seines Schreibens vom 31. Dezember 2016 wiederholt und konnte das SEM den Sachverhalt im Wesentlichen aus den ihm vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen rekonstruieren. Allerdings verfasste der Beschwerdeführer sein Gesuch vom 4. Februar 2021 als Ergänzung zu seiner Eingabe vom 31. Dezember 2016 und nahm er mehrfach darauf Bezug. Indem das SEM über das Gesuch vom 4. Februar 2021 entschieden hat, ohne dem Beschwerdeführer zuvor Gelegenheit zu geben, die nicht auffindbare Eingabe vom 31. Dezember 2016 noch einmal einzureichen, hat es den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 VwVG verletzt.
Der Vorinstanz lag die Eingabe des Beschwerdeführers vom 31. Dezember 2016 vor. Der Beschwerdeführer erhielt im vorinstanzlichen Verfahren Gelegenheit, sich zur Sache zu äussern. Die Vorinstanz hatte die Tat- und die Rechtsfragen mit voller Kognition zu prüfen (vgl. Art. 49 VwVG). Unter den gegebenen Umständen hätte die Rückweisung der Sache an das SEM zu einem formalistischen Leerlauf und unnötigen Verzögerungen des Verfahrens geführt. Die Gehörsverletzung wurde im vorinstanzlichen Verfahren geheilt und die Vorinstanz hat Art. 29 Abs. 2 BV sowie Art. 29 VwVG nicht verletzt, wenn sie in der Sache entschieden hat. Inwiefern die vom Beschwerdeführer weiter angeführten Verfahrensgarantien in diesem Zusammenhang eine über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehende Bedeutung haben sollten, ist weder dargetan noch ersichtlich.
4.
In der Sache umstritten ist die Frage, ob das SEM verpflichtet gewesen wäre, eine Feststellung darüber zu treffen, ob das damalige Vorgehen der Polizeiabteilung des EJPD rechtmässig, unrechtmässig oder gar nichtig war. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das SEM hätte eine entsprechende Feststellungsverfügung erlassen müssen. Er stützte sich im vorinstanzlichen Verfahren einerseits auf Art. 25 VwVG (Feststellungsverfügung über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlichrechtlicher Rechte oder Pflichten) und andererseits auf Art. 25a VwVG (Feststellungsverfügung über Realakte).
4.1. Soweit sich der Beschwerdeführer auf Art. 25 VwVG stützte, führte die Vorinstanz im angefochtenen Urteil aus, bei den monierten Schreiben der Polizeiabteilung des EJPD handle es sich nicht um Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sondern um Realakte, womit jedenfalls gestützt auf Art. 25 VwVG kein Feststellungsanspruch bestehe und auch die Feststellung der Nichtigkeit nicht möglich sei. Der Beschwerdeführer führt nicht aus, inwiefern der angefochtene Entscheid insoweit im Sinne von Art. 95 BGG rechtswidrig sein sollte, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG).
4.2. Nach Art. 25a VwVG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet durch Verfügung (Abs. 2).
Der Anspruch auf eine Feststellungsverfügung über Realakte nach Art. 25a VwVG besteht nicht, wenn genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist (BGE 146 I 145 E. 4.1, 146 V 38 E. 4.3.2; Urteil 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 E. 5.1, nicht publ. in BGE 147 I 280; je mit Hiweisen). Dies gilt namentlich für den Fall, dass die Interessen der gesuchstellenden Person ebenso gut durch den späteren Erlass einer Gestaltungsverfügung gewahrt werden können, es sei denn, ihr drohe aufgrund der hinausgeschobenen Eröffnung des Rechtswegs ein unzumutbarer Nachteil (BGE 146 V 38 E. 4.3.2 mit Hinweisen; vgl. auch das zur Publikation vorgesehene Urteil 2C_172/2024 vom 27. Mai 2024 E. 6.4).
Die Vorinstanz ging im angefochtenen Urteil davon aus, der Anspruch auf eine Verfügung nach Art. 25a VwVG entfalle auch dann, wenn eine Rechtsschutzmöglichkeit vor dem Zeitpunkt des Realakts offengestanden habe (vgl. dazu WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, in: Auer/Müller/Schindler, VwVG Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 32 zu Art. 25a VwVG; ALEXANDRE FLÜCKIGER, Régulation, dérégulaton, autorégulation: l'émergence des actes étatiques non obligatoires, in: ZSR 123/2004 II S. 284; MARKUS MOHLER, Zur Anfechtbarkeit polizeilicher intervenierender Realakte unter dem Gesichtspunkt der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV-Justizreform, in: AJP 2007 S. 466). Sie führte aus, es hätte dem Beschwerdeführer im 1974 eingeleiteten Einbürgerungsverfahren offen gestanden, die Erklärung zum Verzicht auf die französische Staatsbürgerschaft nicht zu unterschreiben und eine allfällige Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs im ordentlichen Rechtsmittelverfahren anzufechten. Wegen der Subsidiarität der Feststellungsverfügung nach Art. 25a VwVG könne dem Gesuch vom 31. Dezember 2016 bzw. 4. Februar 2021 nicht gefolgt werden.
4.3. Art. 25a VwVG nennt keine Frist, innerhalb welcher eine Feststellungsverfügung über Realakte verlangt werden kann. In der Literatur wird zwar darauf hingewiesen, dass die analoge Anwendung von kurzen Verwirkungsfristen aus dem Privatrecht oder aus dem öffentlichen Recht problematisch wäre. Gleichzeitig wird allerdings ausdrücklich oder implizit erklärt, dass der Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung über Realakte nach den Grundsätzen von Treu und Glauben und der Rechtssicherheit zeitlich beschränkt sein muss (vgl. WEBER-DÜRER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 49 zu Art. 25a VwVG; ISABELLE HÄNER, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg]., Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, N. 48 zu Art. 25a VwVG; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, S. 131 N. 374; ANNE-CHRISTINE FAVRE, in: Bellanger/Candrian/Hirsig-Vouilloz [Hrsg.], Commentaire Romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, N. 52 zu Art. 25a VwVG). Dem ist beizupflichten. Die Feststellung der Rechtmässigkeit von längst vergangenen Realakten kann mit grossen praktischen Schwierigkeiten verbunden sein, namentlich wenn - wie vorliegend - in der Zwischenzeit die Rechtsgrundlagen geändert haben und die Beurteilung der Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns die genaue Kenntnis der früheren Praxis der rechtsanwendenden Behörden voraussetzen würde. Es würde dem Rechtssicherheitsprinzip zuwiderlaufen, wenn die Rechtmässigkeit von Realakten von den Behörden in solchen Fällen auch nach Jahrzehnten noch überprüft werden müsste.
Das erste Gesuch des Beschwerdeführers an das SEM auf Erlass einer Feststellungsverfügung datiert vom 31. Dezember 2016. Bis zu diesem Zeitpunkt waren schon über 40 Jahre vergangen, seit der Beschwerdeführer die monierten Schreiben der Polizeiabteilung des EJPD erhalten hatte. Ein allfälliger Anspruch des Beschwerdeführers auf Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 25a VwVG war nach über 40 Jahren jedenfalls verwirkt. Dass er die angebliche Rechtswidrigkeit des Vorgehens des EJPD nicht mit dem Erhalt der beiden Schreiben, sondern erst viel später erkannt haben will, ändert daran nichts, zumal ein allfälliger Anspruch des Beschwerdeführers auf Erlass einer Feststellungsverfügung nach derart langer Zeit auch absolut verjährt wäre.
4.4. Mit Blick auf die vorstehende Erwägung kann offen bleiben, ob dem Beschwerdeführer unter Hinweis auf die subsidiäre Natur der Feststellungsverfügung entgegengehalten werden kann, er hätte seinerzeit die Möglichkeit gehabt, die Erklärung nicht zu unterschreiben und eine allfällige Nichteinbürgerung anzufechten. Offen bleiben kann auch, ob die Absicht des Beschwerdeführers, das erwähnte Urteil des Conseil d'Etat in Revision zu ziehen, überhaupt das für den Erlass der ersuchten Feststellungsverfügung erforderliche schutzwürdige Interesse begründen könnte.
5.
5.1. Nach dem Ausgeführten ist das SEM auf die Gesuche des Beschwerdeführers im Ergebnis zu Recht nicht eingetreten und ist der Vorinstanz im Ergebnis keine Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG vorzuwerfen, wenn sie den Entscheid des SEM vom 11. Juni 2021 geschützt hat. Damit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (vgl.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Staatssekretariat für Migration und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung VI, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Januar 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Mattle