1C_404/2024 — Procédure administrative

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_404/2024

Arrêt du 24 juillet 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Haag, Président,

Chaix, Kneubühler, Müller et Merz.

Greffière : Mme Rouiller.

Participants à la procédure

1. Commune de La Sonnaz, route du Moulin 49, 1782 Lossy,

2. Commune de Vuisternens-devant-Romont, route de Bulle 27, 1687 Vuisternens-devant-Romont,

3. Commune de Grangettes, route Centre-Village 5, 1686 Grangettes-près-Romont,

4. Commune de Billens-Hennens, chemin de la Bioleyre 2, 1681 Billens,

5. Commune de Sorens, route Principale 136, 1642 Sorens,

6. Commune de Sâles, route de la Rosaire 31, 1625 Sâles (Gruyère),

7. Commune de La Verrerie, route de la Colline 108, 1624 Progens,

8. Commune de Siviriez, route de l'Église 10, 1678 Siviriez,

toutes représentées par Me David Ecoffey, avocat, boulevard de Pérolles 19, 1700 Fribourg,

recourantes,

contre

1. A.________,

2. B.________,

3. C.________,

intimés,

Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement de l'État de Fribourg,

case postale, 1701 Fribourg.

Objet

Procédure administrative; récusation,

recours contre la décision du Conseil d'État du canton

de Fribourg du 28 mai 2024 (2024-422).

Faits :

Le 5 septembre 2023, le Grand Conseil du canton de Fribourg a accepté partiellement le mandat 2022-GC-63 demandant la révision du volet éolien du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCant). Ce mandat requérait notamment la création d'un comité de pilotage pour l'élaboration du volet éolien du PDCant.

Par arrêté 2024-22 "Comité de pilotage pour la révision du volet éolien du plan directeur cantonal (COPIL éolien) " du 16 janvier 2024, le Conseil d'État fribourgeois a, conformément au mandat 2022-GC-63, constitué un comité de pilotage en vue de réexaminer la planification éolienne, de l'actualiser si nécessaire et de vérifier si d'autres critères que ceux retenus (dans le PDCant révisé adopté par le Conseil d'État en 2018) pouvaient déterminer le choix des sites se prêtant le mieux à l'exploitation de l'éolien, dans le respect des procédures légales (art. 1). Le Conseil d'État a également nommé les membres du COPIL (art. 2). Le COPIL a pour tâches de soumettre au Conseil d'État deux experts indépendants et neutres pour nomination, d'ordonner les études nécessaires, dont il confie la réalisation à des bureaux dont l'indépendance aura été vérifiée, et de définir les sites à retenir dans la planification éolienne (art. 3).

C.________, directeur de D.________, B.________, représentant de l'Office fédéral du développement territorial (ARE), et A.________, Conseiller d'État à la tête de la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle (ci-après: DEEF) et membre du conseil d'administration du Groupe E.________ SA, font partie des membres du COPIL nommés par le Conseil d'État.

Le 28 mai 2024, le Conseil d'État a rejeté la demande de récusation formée par les Communes de La Sonnaz, Vuisternens-devant-Romont, La Verrerie, Grangettes, Billens-Hennens, Sâles, Sorens et Sivisiez (ci-après: les Communes) à l'encontre de C.________, B.________ et A.________.

Il a en substance considéré que le COPIL n'était pas amené à instruire une affaire, à prendre de décision ou à collaborer à la prise de décision. En particulier, le COPIL n'avait pas de pouvoir de décision quant au volet éolien du PDCant, dont l'adoption demeurait de la seule compétence du Conseil d'État. Sa mission était en effet limitée à soumettre des recommandations quant aux sites éoliens devant être retenus dans ce cadre. Partant, ses membres ne tombaient pas sous le coup de l'art. 21 al. 1 du Code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1). Le Conseil d'État précisait encore que le but d'un COPIL était précisément de réunir des membres représentant les différents intérêts en présence et que sa composition répondait au cadre fixé par le mandat 2022-GC-63 du Grand Conseil.

Par acte du 10 juin 2024, les Communes ont recouru contre la décision du 28 mai 2024 auprès du Tribunal cantonal fribourgeois (ci-après: Tribunal cantonal).

Par arrêt du 26 août 2025, le Tribunal cantonal a déclaré le recours irrecevable. Il a en substance considéré que la demande de récusation déposée par les Communes visait en réalité l'arrêté de nomination du 16 janvier 2024. Cet arrêté n'était ni un acte normatif cantonal, ni une décision, mais constituait une ordonnance administrative, qui régissait l'organisation et l'exécution des travaux relatifs au réexamen du PDCant, volet éolien. Une telle ordonnance n'était pas sujette à recours, dès lors qu'elle conduira à la modification du volet éolien PDCant, contre lequel les Communes pourront recourir.

Cet arrêt n'a pas été contesté.

Par acte du 1er juillet 2024 et en parallèle de leur recours au Tribunal cantonal, les Communes ont également agi directement devant le Tribunal fédéral contre la décision du Conseil d'État du 28 mai 2024. Elles requièrent préalablement la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le sort du recours cantonal. Principalement, elles demandent au Tribunal fédéral d'admettre leur recours et de prononcer la récusation de A.________, de B.________ et de C.________. Subsidiairement, elles concluent au renvoi de la cause au Conseil d'État pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le Conseil d'État conclut à l'irrecevabilité, respectivement au rejet, du recours. L'ARE conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. La DEEF conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Les recourantes répliquent et persistent dans leurs conclusions.

L'ARE dépose spontanément des observations supplémentaires.

Par ordonnance du 4 juillet 2024, le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a ordonné la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé sur le recours pendant devant le Tribunal cantonal. À la suite de l'arrêt cantonal du 26 août 2025, il a, le 9 octobre 2025, ordonné la reprise de l'instruction.

Considérant en droit :

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi (art. 29 al. 1 Cst.).

1.1.

1.1.1. Selon l'art. 92 al. 1 LTF, les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours. La détermination de la voie de droit ouverte à l'encontre d'une décision incidente dépend de la cause au fond, en ce sens qu'elle peut être attaquée de la même manière que l'acte final (ATF 147 III 451 consid. 1.3; 137 III 380 consid. 1.1; FELIX UHLMANN, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3ème éd. 2018, n o 12 ad art. 92 LTF). Ainsi, et pour des raisons d'unité de la procédure, un recours contre une décision incidente n'est recevable que pour autant que le recours contre la décision rendue à l'issue de la procédure soit également recevable (ATF 137 III 589 consid. 1.3; 135 I 265 consid. 1.2; 133 III 645 consid. 2.2).

1.1.2. Les plans directeurs des cantons ne contiennent que des règles générales et ne lient pas les administrés; ils ne sont ainsi en général pas susceptibles de recours (ATF 121 II 430 consid. 1c). En revanche, vu la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les communes faisant valoir, comme en l'espèce, une violation de leur autonomie ont la possibilité d'attaquer la décision d'adoption du plan directeur cantonal (ATF 146 I 36 consid. 1.4; 136 I 265 consid. 1.3). Le recours doit alors être traité comme un recours contre un acte normatif au sens de l'art. 82 let. b LTF (ATF 146 I 36 consid. 1.1; 136 I 265 consid. 1.1; HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3ème éd. 2018, n o 38 s. ad art. 82 LTF). Partant, lorsqu'il n'existe pas de voie de recours cantonale contre le plan directeur cantonal et qu'une commune invoque la violation de l'art. 50 Cst., le recours au Tribunal fédéral est directement ouvert (art. 87 al. 1 LTF).

1.2. En l'espèce, la décision attaquée, qui rejette une demande de récusation, constitue une décision incidente au sens de l'art. 92 al. 1 LTF. La question se pose dès lors de savoir quel est l'acte final pertinent pour déterminer la voie de recours et, en particulier, l'autorité compétente.

Le présent recours s'inscrit dans le cadre général d'une procédure d'adoption du volet éolien du plan directeur cantonal. Il n'existe pas, en droit fribourgeois, de voie de recours contre la décision d'adoption du plan directeur cantonal. Ainsi, s'il était retenu qu'un recours contre la décision de rejet de la demande de récusation de membres du COPIL devait suivre la même voie qu'une contestation de la décision d'adaptation du PDCant, un recours direct auprès du TF, comme c'est le cas en l'espèce, serait alors possible.

Toutefois, la demande de récusation litigieuse concerne des membres du COPIL, dont les actes ne constituent pas une décision d'adoption du PDCant. Ainsi, si la décision du Conseil d'État du 28 mai 2024, rejetant la demande de récusation, devait être attaquée de la même manière que les actes du COPIL, le Tribunal cantonal fribourgeois serait alors compétent. Cela ressort d'ailleurs de l'arrêt cantonal du 26 août 2025, dans lequel le Tribunal cantonal a prononcé une irrecevabilité non pas faute de compétence, mais en raison du fait que le recours des Communes visait l'arrêté 2024-22 du 16 janvier 2024; cet acte devait être qualifié d'ordonnance administrative, laquelle n'était pas sujette à recours dès lors que les Communes disposeront, le moment venu, de la possibilité de recourir contre la décision du Conseil d'État d'adopter le volet éolien du PDCant. Or, les recourantes n'ont pas contesté l'arrêt cantonal du 26 août 2025, rendant, le cas échéant, le présent recours irrecevable faute d'épuisement des instances.

La question de la recevabilité du présent recours peut cependant demeurer indécise, le recours devant être rejeté sur le fond.

1.3. Il n'y a pas lieu de tenir compte des observations supplémentaires déposées spontanément par l'ARE, dès lors qu'elles reprennent en substance ses premières déterminations et, au surplus, qu'elles ne sont pas pertinentes pour l'issue du litige.

On comprend que les recourantes invoquent une application arbitraire des art. 21 al. 1 et 24 al. 2 du Code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), ainsi qu'une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. Selon les recourantes, le COPIL endosse la responsabilité d'élaborer le volet éolien du PDCant et est partant soumis aux règles sur la récusation des autorités.

2.1.

2.1.1. Selon la jurisprudence, le droit du justiciable garanti à l'art. 29 al. 1 Cst. à ce que sa cause soit traitée équitablement permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale (ATF 139 III 120 consid. 3.2.1; 134 I 20 consid. 4.1). En lien avec l'art. 29 al. 1 Cst., le Tribunal fédéral a jugé que le mandat confié par une Commission communale de recours à un tiers extérieur pour l'assister dans les travaux préparatoires en vue du prononcé d'une décision ne conférait nullement à ce dernier une quelconque compétence décisionnelle; dans ce cadre, et dès lors que le rôle confié à ce tiers ne dépassait celui de conseiller pour les travaux préparatoires à la décision, aucune atteinte aux garanties de l'art. 29 al. 1 Cst. ne pouvait être retenue (ATF 149 I 343 consid. 7.2.1; cf. également arrêt 2C_37/2010 du 14 juin 2010 consid. 3.5).

Selon l'art. 21 al. 1 CPJA, la personne appelée à instruire une affaire, à prendre une décision ou à collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d'office ou sur requête si elle tombe dans le champ d'application des let. a à f du même article. L'art. 24 al. 2 CPJA prévoit que l'autorité collégiale statue en l'absence du membre concerné par la demande de récusation.

2.1.2. Le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal (art. 95 LTF). Il ne revoit en revanche l'interprétation et l'application faites du droit cantonal ou communal que sous l'angle de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5).

Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de justice et d'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 145 II 32 consid. 5.1; 145 I 108 consid. 4.4.1).

Si le Tribunal fédéral applique le droit fédéral d'office (art. 106 al. 1 LTF), il appartient au recourant de démontrer par une argumentation qui réponde aux exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF en quoi une norme cantonale ou communale a été appliquée arbitrairement. Le recourant doit ainsi indiquer précisément quelle disposition constitutionnelle ou légale a été violée et démontrer par une argumentation précise en quoi consiste la violation (ATF 147 I 73 consid. 2.1; 146 I 62 consid. 3).

2.2. En l'espèce, et contrairement à ce que les recourantes soutiennent, le COPIL ne dispose pas d'un pouvoir décisionnel en tant que tel. Son rôle se limite en effet à vérifier si d'autres critères que ceux retenus pouvaient déterminer le choix des sites se prêtant le mieux à l'exploitation de l'éolien (art. 1 de l'arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 2024). Il a ainsi pour tâche de donner une recommandation au Conseil d'État en lien avec les sites qu'il considérera comme devant être retenus dans la planification éolienne. Ces missions ne font toutefois pas du COPIL une autorité dont les membres seraient appelés à rendre ou préparer une décision. Ainsi, et conformément à la loi (art. 17 al. 1 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATeC; RSF 710.1]), la compétence décisionnelle en lien avec la planification éolienne reste du seul ressort du Conseil d'État.

On peut également relever que l'arrêté du 16 janvier 2024 nomme les membres du COPIL conformément aux instructions du Grand Conseil prévues dans le mandat 2022-GC-63, qui énumère de manière non nominative les personnes appelées à devenir membre du COPIL. À la lecture de ce mandat, on comprend que le COPIL a été pensé pour réunir des membres représentant des intérêts variés et donc, par essence, proches des différents milieux impliqués. À cet égard, les recourantes ne sauraient être suivies quand elles soutiennent que le COPIL remplace la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle, ainsi que le Service de l'énergie (ci-après: SdE), dans l'élaboration du volet éolien du PDCant. En effet, il ne ressort pas de l'arrêté du 26 janvier 2024 que le COPIL se serait vu conférer le même rôle que la DEEF et le SdE, et rien n'indique que ces derniers ne seront pas appelés à agir conformément aux tâches qui leur sont attribuées par la loi dans la procédure d'adoption du volet éolien du PDCant, une fois les recommandations du COPIL reçues. Dès lors, et contrairement à ce qu'affirment les recourantes, il n'apparaît pas qu'une délégation de compétence formelle soit nécessaire pour que le COPIL puisse exécuter ses tâches.

En l'absence de compétence décisionnelle du COPIL, le grief de violation de l'art. 29 al. 1 Cst. et d'application arbitraire de l'art. 21 al. 1 CPJA doit être écarté.

2.3. Les recourantes reprochent ensuite au Conseil d'État une constatation arbitraire des faits et une violation de l'art. 24 al. 2 CPJA. Elles soutiennent que A.________ aurait participé à la décision du 28 mai 2024, portant notamment sur la question de sa propre récusation. Les recourantes se contentent toutefois de soutenir que ladite décision "n'indique [...] pas [qu'elle aurait] été prise en l'absence de A.________", sans que leur argumentation explique de manière précise en quoi consistent les violations alléguées. Or, une telle motivation ne remplit pas les exigences de l'art. 106 al. 2 LTF et ce grief doit partant être déclaré irrecevable.

On comprend que les recourantes font finalement valoir une violation de l'art. 29 al. 2 Cst., au motif que la décision du Conseil d'État n'est pas suffisamment motivée.

3.1. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2; 141 V 557 consid. 3.2.1). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. si elle ne se prononce pas sur un des griefs qui lui est valablement soumis, alors qu'elle devrait le faire (cf. ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités).

3.2. Il est douteux que les exigences de motivation en lien avec la violation alléguée du droit d'être entendu (art. 106 al. 2 LTF) soient remplies, les recourantes se contentant d'affirmer que "l'intégralité des griefs soulevés dans la demande de récusation du 2 février 2024 ne sont pas traités". En tout état, il convient de rappeler que le Conseil d'État a écarté la demande de récusation au motif que le COPIL n'avait pas de pouvoir décisionnel et que ses membres n'étaient dès lors pas soumis à l'obligation de récusation prévue par l'art. 21 al. 1 CPJA. Ainsi, et comme l'admettent au demeurant les recourantes, le Conseil d'État pouvait renoncer à examiner, au fond, l'existence de motifs de récusation tels que soulevés par les recourantes. Au surplus, et dès lors que les recourantes ont été en mesure de déposer un mémoire de recours de plus de 30 pages à l'encontre de la décision du Conseil d'État, il ne saurait être retenu que la motivation, certes succincte, de ladite décision les ait empêchées de faire valoir leur argumentation.

Le grief de violation du droit d'être entendu doit partant être rejeté.

Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. Il n'est pas non plus alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des communes recourantes, aux intimés, ainsi qu'à la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, au Conseil d'État et au Tribunal cantonal de l'État de Fribourg.

Lausanne, le 24 juillet 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Rouiller