Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_329/2024
Arrêt du 28 janvier 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix, Kneubühler, Müller et Merz.
Greffière : Mme Rouiller.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Christophe Tafelmacher, avocat,
recourant,
contre
Secrétariat d'État aux migrations, Quellenweg 6, 3003 Berne.
Objet
Refus d'octroi de l'autorisation fédérale à la naturalisation ordinaire,
recours contre l'arrêt de la Cour VI du Tribunal administratif fédéral du 22 avril 2024 (F-646/2022).
Faits :
A.
A.________, ressortissant de U.________, est né en 1956. En 1995, il a obtenu en Suisse le statut de réfugié et l'asile lui a été octroyé. Par la suite, une autorisation de séjour, puis une autorisation d'établissement, lui ont été délivrées.
B.
En mars 2013, il a, avec son épouse, déposé une demande de naturalisation ordinaire.
En mai 2014, le dossier a été transmis à l'Office fédéral des migrations (aujourd'hui le Secrétariat d'État aux migrations [ci-après: SEM]). Le 6 juillet 2018, le SEM a informé A.________ qu'il n'était pas possible de lui délivrer l'autorisation fédérale de naturalisation, au motif qu'il était connu des services de la Confédération pour son appartenance à B.________. Le Département fédéral des affaires étrangères (ci-après: DFAE) et les différents services du SEM avaient par ailleurs transmis un préavis négatif en raison des conséquences négatives que pourrait avoir une naturalisation sur les relations bilatérales entre la Suisse et U.________. Après plusieurs échanges de courriers, le SEM a, par décision du 8 avril 2019, rejeté la demande d'autorisation fédérale de naturalisation de A.________ et de son épouse. Cette décision a été annulée par le Tribunal administratif fédéral (ci-après: TAF) le 28 août 2020 et la cause renvoyée au SEM pour qu'il procède à des mesures d'instruction et rende une nouvelle décision.
Conformément aux instructions du TAF, le SEM a sollicité des informations du Service de renseignement de la Confédération (ci-après: SRC), de l'Office fédéral de la police (ci-après: fedpol) et du DFAE. Le SRC a indiqué ne pas avoir d'information sur A.________; fedpol a informé le SEM qu'il ne disposait, au sujet de A.________ et de son épouse, que d'un rapport rédigé par la police judiciaire de Lausanne en février 2013 à la suite de leur demande de naturalisation. Le DFAE a transmis au SEM une nouvelle prise de position quant aux demandes de naturalisation de A.________ et de son épouse.
Par décision du 5 janvier 2022, le SEM a refusé d'octroyer les autorisations de naturalisation sollicitées.
C.
Par arrêt du 22 avril 2024, le TAF a partiellement admis le recours déposé par A.________ et son épouse, en ce sens que l'autorisation fédérale de naturalisation devait être octroyée à son épouse. Il a rejeté le recours s'agissant de A.________. En substance, le TAF a considéré qu'en raison de son ancienne activité à un haut niveau de l'islamisme politique, de ses liens personnels avec d'anciens membres de B.________ et des convictions qu'il semblait toujours partager avec ceux-ci, ou tout le moins dont il peinait à se distancier, A.________ représentait toujours un danger pour la sûreté intérieure et extérieure de la Suisse, principalement parce que l'octroi de la nationalité suisse aurait pour conséquence de compromettre les relations bilatérales entre la Suisse et U.________.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du TAF du 22 avril 2024 et de lui renvoyer la cause. Subsidiairement, il conclut à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens que l'autorisation fédérale de naturalisation lui est octroyée.
Le SEM renonce à se déterminer. Le TAF conclut au rejet du recours et à la confirmation de l'arrêt attaqué.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 29 al. 1 LTF; ATF 149 II 66 consid. 1.3; 148 I 160 consid. 1).
1.1. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le recours en matière de droit public est ouvert contre les décisions du TAF relatives à l'autorisation fédérale en matière de naturalisation ordinaire (ATF 149 I 91 consid. 2). Par ailleurs, la décision relative à l'autorisation fédérale doit être qualifiée de décision finale au sens de l'art. 90 LTF, contre laquelle le recours au Tribunal fédéral est recevable (cf. ATF 149 I 91 consid. 2.7).
1.2. Le SEM invoque dans sa décision le motif de sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse pour refuser l'octroi de l'autorisation fédérale à la naturalisation. La question se pose donc de savoir si le recours aux tribunaux n'est pas exclu selon l'art. 83 let. a LTF, respectivement l'art. 32 al. 1 let a LTAF (RS 173.32) s'agissant du Tribunal administratif fédéral. Selon ces dispositions au texte identique, le recours est irrecevable contre les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal.
En l'espèce, le droit international ne confère pas un tel droit. Il est néanmoins reconnu que l'exception des art. 83 let. a LTF et 32 al. 1 let. a LTAF doit être interprétée de manière restrictive et se réfère notamment aux actes de gouvernement classiques. Elle s'applique ainsi aux actes ayant un caractère politique prépondérant (cf. ATF 149 I 316 consid. 5.1; 137 I 371 consid. 1.2; arrêt 1C_517/2024 du 13 décembre 2024 consid. 3.2-3.4, destiné à la publication). En présence d'un acte qui comporte non seulement un caractère politique, mais aussi des aspects relevant de l'application du droit fédéral, le recours ne tombe pas sous la clause d'exception (FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 3
ème éd. 2022, n
o 20 ad art. 83 LTF; cf. aussi THOMAS HÄBERLI, in Basler Kommentar BGG, 3
ème éd. 2018, n
o 20 ad art. 83 LTF, qui précise que cette disposition ne s'applique que si "unmittelbar die politische Regierungstätigkeit in den Bereichen der nationalen Sicherheit und der Aussenbeziehungen des Landes in Frage steht").
En l'occurrence, le litige présente aussi des aspects relevant de l'application du droit fédéral par une autorité inférieure; il ne s'agit pas d'un acte de gouvernement en soi. Le recours au Tribunal fédéral est dès lors recevable. Ce dernier s'impose toutefois une certaine retenue lors de l'appréciation des questions relevant de la sûreté intérieure ou extérieure du pays (cf. ATF 142 II 313 consid. 4.3; arrêt 1C_517/2024 précité consid. 3.6).
1.3. Les autres conditions de recevabilité sont remplies de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
L'entrée en vigueur, au 1
er janvier 2018, de la nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (LN; RS 141.0) a entraîné l'abrogation de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN; RO 1952 1115), conformément à l'art. 49 LN (en relation avec le chiffre I de son annexe). En vertu de la réglementation transitoire prévue par l'art. 50 al. 2 LN, les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à ce qu'une décision soit rendue. En l'espèce, la demande de naturalisation ordinaire a été déposée par le recourant auprès des autorités vaudoises en 2013, soit avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. L'ancien droit est donc applicable.
3.
Le recourant se plaint d'une constatation arbitraire des faits et, en lien avec certains de ces faits, d'une violation de son droit d'être entendu.
3.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Concernant l'appréciation des preuves, le Tribunal fédéral n'intervient, du chef de l'art. 9 Cst., que si le juge du fait n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, a omis sans raison objective de tenir compte des preuves pertinentes ou a effectué, sur la base des éléments recueillis, des déductions insoutenables (ATF 140 III 264 consid. 2.3; 137 III 226 consid. 4.2). La partie recourante doit alors expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (art. 106 al. 2 LTF).
3.2. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour la personne intéressée de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1).
3.3. Selon le recourant, le TAF aurait tout d'abord arbitrairement conclu que son passeport du pays U.________, obtenu en 2022, n'était pas biométrique. Or, le TAF se contente de relever qu'il ne pouvait se fonder sur l'obtention dudit passeport pour retenir que les autorités de U.________ faisaient preuve de bonne volonté à l'égard du recourant, faute d'informations détaillées à ce sujet. Le recourant se limite à affirmer qu'il n'y a pas de raison que son passeport du pays U.________ ne soit pas biométrique et que, en tout état, il n'a pas été informé que tel ne serait pas le cas. Ce faisant, il ne démontre pas en quoi les faits retenus par l'autorité précédente l'auraient été de manière arbitraire; il ne prétend pas non plus que cet aspect serait de nature à influer sur le sort du litige. Partant, le fait que le recourant n'ait pas pu se prononcer sur la question de l'existence, respectivement de la validité, de son passeport du pays U.________ avant que le TAF ne rende son arrêt ne saurait être considéré comme une violation de son droit d'être entendu.
Le TAF aurait également retenu à tort que le recourant avait participé au Conseil consultatif de B.________ en Suisse, qu'il n'était plus actif au sein de l'association D.________, qui promeut le dialogue interreligieux, et que C.________, haut responsable de l'ancien B.________, avait été son témoin de mariage. Le recourant estime que ces différentes informations sont erronées et tente, de manière appellatoire, d'en exposer sa propre version. À cet égard, il ne relève pas que le TAF a tenu compte, en sa faveur, de son activité dans le dialogue interreligieux (cf. consid. 7.3 de l'arrêt attaqué). En tout état, il ne soutient pas que les erreurs alléguées pourraient avoir une influence sur l'issue du litige. Dès lors, le fait que le recourant n'ait pas pu se déterminer sur un document utilisé par le TAF pour affirmer qu'il avait des liens avec C.________ ne saurait non plus constituer une violation de son droit d'être entendu.
C'est par ailleurs de manière strictement appellatoire que le recourant affirme ne pas avoir déployé une activité dans les organisations politiques de U.________ en exil jusqu'en 2012; il se contente en effet sur ce point de contester l'appréciation du TAF, au motif que cette information ne reposerait pas sur des documents versés au dossier. Ce faisant, il ne démontre nullement que le TAF aurait sombré dans l'arbitraire.
3.4. Mal fondées, les critiques formulées en lien avec l'établissement des faits et la violation du droit d'être entendu sont rejetées.
4.
Le recourant fait ensuite grief à l'autorité précédente d'avoir violé l'art. 14 let. d aLN. Il estime qu'aucun élément concret ne vient corroborer la conclusion du TAF selon laquelle sa naturalisation mettrait en danger les relations bilatérales entre la Suisse et U.________.
4.1. Selon l'art. 14 aLN, il convient de s'assurer, avant l'octroi de l'autorisation fédérale, de l'aptitude de la personne requérante à la naturalisation. À cet égard, il s'agit notamment d'examiner si la personne requérante ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).
La notion de mise en danger de la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse comprend notamment la mise en danger de la primauté du pouvoir étatique dans les domaines militaire et politique, par exemple par des actes de terrorisme ou d'extrémisme violent, par une activité de renseignement interdite, par la criminalité organisée ou par des actes et projets mettant sérieusement en danger les relations actuelles de la Suisse avec d'autres États ou cherchant à modifier par la violence l'ordre étatique établi (DIEYLA SOW/PASCAL MAHON, in Code annoté de droit des migrations - Volume V - Loi sur la nationalité, 2014, n
o 33 ad art. 14 aLN). La menace pour les relations internationales de la Suisse est incluse dans cette notion dès lors que la situation sécuritaire du pays dépend également de ses relations et de la coopération avec les pays tiers (cf. ATF 129 II 193 consid. 5; SOW/MAHON, op. cit., n
o 35 ad art. 14 aLN).
L'art. 11 let. c de la nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 reprend ce même critère (cf. Message du Conseil fédéral du 4 mars 2011 concernant la révision totale de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse, FF 2011 2663 ad art. 11 LN). En lien avec cet article, l'art. 3 de l'ordonnance sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01) précise que par menace concrète pour la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse, on entend toute menace contre des biens juridiques importants, tels que l'intégrité corporelle, la vie ou la liberté de personnes ou l'existence et le fonctionnement de l'État, que représente la personne concernée en participant à des activités dans les domaines mentionnés à l'art. 6 al. 1 let. a ch. 1 à 5 de la loi du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens; RS 121) ou à des activités du crime organisé, en les soutenant, en les encourageant ou en y assumant un rôle de recruteur (cf. également DÉPARTEMENT FÉDÉRAL DE JUSTICE ET POLICE [ci-après: DFJP], Rapport explicatif - Projet d'ordonnance relative à la loi sur la nationalité, avril 2016, p. 9 s.).
Le SEM transmet au SRC les demandes de naturalisation pour consultation au sens de l'art. 14 let. d aLN (cf. art. 4 al. 2 let. d et art. 22 de l'ancienne ordonnance du 4 décembre 2009 sur le Service de renseignement de la Confédération [aOSRC; RO 2009 6937], ainsi que ses Annexe 1, ch. 4.2.1, et Annexe 3, ch. 9.2.1; depuis le 1er septembre 2017, cf. art. 32 de l'ordonnance du 16 août 2017 sur le Service de renseignement [ORens; RS 121.1] et son Annexe 3, ch. 9.2.1). Le SEM peut également solliciter l'avis d'autres services, notamment celui du DFAE ou de fedpol (cf. DFJP /SEM, Manuel sur la nationalité pour les demandes dès le 1
er janvier 2018, 2024 [ci-après: Manuel 2018], ch. 323/2). L'avis du SRC, tout comme celui d'éventuels autres services consultés, ne lient toutefois pas le SEM, qui reste tenu de procéder à sa propre évaluation; le SEM ne s'écarte cependant de ces rapports qu'en présence de motifs valables (cf. DFJP, Rapport explicatif, op. cit., 2016, p. 9 et références; DFJP/SEM, Manuel sur la nationalité pour les demandes jusqu'au 31 décembre 2017, 2013, ch. 4.7.4, et DFJP /SEM, Manuel 2018, ch. 323/2).
4.2. En l'espèce, le recourant reproche tout d'abord au TAF de s'être écarté de l'avis du SRC sans raison valable. Or, il ressort de l'arrêt attaqué que le SRC n'avait pas d'information au sujet du recourant et que fedpol ne disposait que d'un rapport rédigé par la police judiciaire de Lausanne suite à sa demande de naturalisation. L'autorité précédente ne prétend ainsi pas que ces deux services auraient donné un quelconque avis sur la naturalisation du recourant, dont elle n'aurait dû s'écarter qu'en présence de motifs valables.
En tout état, le recourant semble également ignorer que le TAF, tout comme le SEM dans sa décision du 5 janvier 2022, se fonde principalement sur le rapport établi par le DFAE. Ce rapport explique que le fait que des anciens membres ou sympathisants de B.________ aient pu obtenir l'asile ou d'autres titres de séjour en Suisse constitue un motif de frictions chroniques dans les relations bilatérales entre la Suisse et U.________. Les autorités de U.________ sont en effet encore très sensibles à la question de l'accueil à l'étranger d'anciens membres ou sympathisants de B.________. Ce point revient régulièrement dans les contacts diplomatiques entre la Suisse et U.________ et a un fort potentiel de disruption des relations bilatérales entre les deux pays. Le recourant ayant été un membre de B.________, le DFAE conclut que lui octroyer la nationalité suisse pourrait être perçu par les autorités de U.________ comme un acte hostile appelant des conséquences et susceptible de causer un préjudice direct aux intérêts suisses en U.________. Or, le recourant ne soutient pas que le TAF, respectivement le SEM, disposeraient de motifs valables pour s'écarter de ce rapport. Il se contente d'affirmer que le rapport du DFAE et la conclusion qu'en a tirée le TAF ne seraient pas corroborés par des éléments tangibles; de manière appellatoire, il tente simplement de donner sa propre version des faits. Il ne démontre ainsi nullement que l'autorité précédente aurait violé l'art. 14 let. d aLN en suivant l'avis du DFAE.
Le TAF ne s'est au demeurant pas satisfait du seul avis du DFAE et a également analysé en détail le procès-verbal de l'audition du recourant effectuée le 13 juillet 2021 pour affirmer qu'il semblait être encore attaché à certaines convictions de B.________. Il relève en effet que le recourant semble éluder certaines questions en y donnant des réponses vagues et répétitives, notamment sur des sujets tels que le rôle de la femme dans la société suisse ou l'application de la loi islamique et des préceptes coraniques en U.________ et en Europe. Le TAF considère que le recourant aurait pu saisir cette occasion pour se distancier de l'islamisme radical prôné par certains anciens sympathisants ou membres de B.________; le fait qu'il ait plutôt fait le choix de ne pas répondre de manière claire et directe à ces questions indique, selon l'autorité précédente, qu'il semble toujours partager certaines des convictions problématiques de B.________ ou cherche à éviter que ses convictions réelles soient connues des autorités.
Se fondant sur ces différents éléments, ainsi que sur le fait que le recourant a, à plusieurs reprises, publié des articles de presse parfois très critiques en lien avec U.________ - ce que le recourant conteste de manière appellatoire -, le TAF a considéré que la naturalisation du recourant représentait une menace pour la sûreté de la Suisse, principalement sur le plan de sa sécurité extérieure, dès lors qu'elle pourrait mettre à mal les relations bilatérales entre la Suisse et U.________.
Au vu de ce qui précède, il ne saurait être retenu que l'autorité précédente a violé l'art. 14 let. d aLN ou aurait excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que la naturalisation du recourant compromettrait la sûreté extérieure de la Suisse.
5.
Il s'ensuit que le recours est rejeté. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas octroyé de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Secrétariat d'État aux migrations et à la Cour VI du Tribunal administratif fédéral.
Lausanne, le 28 janvier 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
La Greffière : Rouiller