Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_294/2019
Sentenza del 26 giugno 2019
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Chaix, Presidente,
Fonjallaz, Muschietti,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
Società Franchi Tiratori Bidogno,
patrocinata dall'avv. Valerio Reichlin e dalla
MLaw Fabiana Ferrari,
ricorrente,
contro
1. A.________, B.________, C.________,
2. D.________,
3. E.________ e F.________,
4. G.________,
5. H.________,
6. I.________,
7. J.________,
8. K.________,
9. L.________,
10. M.________,
11. N.________,
12. O.________,
13. P.________,
14. Q.________,
rappresentati da A.________,
Municipio di Capriasca,
patrocinato dall'avv. Lorenza Ponti Broggini,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Ufficio delle domande di costruzione,
Dipartimento delle istituzioni, Sezione del militare e della protezione della popolazione,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino.
Oggetto
ordine di divieto d'uso del poligono di tiro,
ricorso contro la sentenza emanata il 23 aprile 2019
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino
(inc. n. 52.2018.332).
Fatti
A.
La Società Franchi Tiratori Bidogno (SFTB) gestisce il poligono di tiro a 300 m sito sui fondi n. 813 e 814 di Bidogno e n. 576 di Corticiasca, ubicate nell'area boschiva. Lo stand, con quattro linee di tiro, è costituito da una tettoia fissata su un basamento di cemento chiusa su due lati. I bersagli, ubicati sul fondo n. 576, si trovano sull'altra sponda della valle. Il 14 dicembre 2016 la SFTB ha inoltrato al Municipio di Capriasca una domanda di costruzione per trasformare e ampliare l'impianto di tiro, realizzando un nuovo stand parzialmente interrato e coperto sui lati per diminuire l'impatto fonico. La domanda non prevede un incremento dell'attività di tiro. Numerosi cittadini si sono opposti al progetto, chiedendo al Municipio di vietare in via provvisionale ogni attività di tiro. Con decisione del 30 maggio 2017 il Municipio, accertato un aumento importante dell'attività del poligono, ha ordinato alla SFTB, in via cautelare, di astenersi con effetto immediato da ogni attività di tiro e d'uso della struttura esistente, nonché di presentare una domanda di costruzione a posteriori per i lavori realizzati senza licenza edilizia, rispettivamente in merito all'eventuale uso eccedente tre giornate di tiro per anno civile.
B.
Contro questa decisione SFTB è insorta al Consiglio di Stato prima e al Tribunale cantonale amministrativo poi. Con decisione del 7 settembre 2017 (n. 52.2017.409), la Corte cantonale ha concesso l'effetto sospensivo al ricorso proposto contro l'ordine cautelare, ch'era stato dichiarato immediatamente esecutivo, permettendo due tiri obbligatori e un tiro in campagna (tre mezze giornate all'anno), come praticato in passato. Mediante decisione del 20 giugno 2018 il Governo ha annullato la risoluzione municipale limitatamente al divieto d'uso, autorizzandolo durante tre mezze giornate. Adito dalla SFTB, con giudizio del 23 aprile 2019 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il gravame.
C.
Avverso questa sentenza SFTB presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla unitamente all'ordine municipale cautelare, eventualmente di riformare quest'ultimo imponendo un divieto di utilizzo solo per il tiro sportivo; in via subordinata postula di ammettere l'attività di tiro per cinque mezze giornate all'anno.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.
Diritto
1.
1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 143 IV 357 consid. 1).
1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale in materia edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è, nella misura di cui si dirà, ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1 pag. 411). La legittimazione della ricorrente è pacifica.
1.3. Il giudizio impugnato è una decisione in materia di misure cautelari ai sensi dell'art. 98 LTF, contro la quale la ricorrente può fare valere unicamente la violazione di diritti costituzionali (DTF 137 III 475 consid. 2 pag. 477). Essa deve quindi motivare le censure conformemente alle accresciute esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 143 I 377 consid. 1.2 e 1.3 pag. 380; 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286). Deve pertanto confrontarsi con i considerandi della sentenza impugnata, spiegando in modo chiaro e preciso per quali ragioni sono violate le garanzie costituzionali invocate, in concreto il diritto di essere sentito (DTF 142 II 369 consid. 2.1). Nel caso di un ricorso contro una decisione in materia di misure cautelari è possibile procedere a una rettifica o a una completazione degli accertamenti di fatto solo qualora l'istanza cantonale abbia violato dei diritti costituzionali (DTF 133 III 393 consid. 7.1 pag. 398) e la ricorrente dimostri l'arbitrio (DTF 143 I 377 consid. 1.2 e 1.3 pag. 380; 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286). Come si vedrà, queste esigenze di motivazione sono adempiute solo parzialmente.
2.
2.1. La ricorrente osserva che, successivamente alla decisione impugnata, in data 15 maggio 2019 il Consiglio di Stato ha emanato due decisioni su procedure che la riguardano inerenti al poligono di tiro: una concernente l'attribuzione dell'impianto nella lista dei comprensori di tiro (n. 2284), l'altra attinente alla questione della nullità dell'art. 14 dell'ordinanza municipale concernente la repressione dei rumori molesti e inutili, sulla cui base il Municipio intenderebbe stabilire il programma annuale di tiro.
2.2. Queste decisioni, che secondo l'indicazione dei rimedi di diritto possono essere impugnate dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, indipendentemente dal quesito di sapere se si tratti di inammissibili nuovi mezzi di prova (art. 99 cpv. 1 LTF), non costituiscono decisioni finali dell'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Contrariamente all'assunto ricorsuale, non possono pertanto essere poste a fondamento del presente giudizio, limitato peraltro all'esame delle contestate misure cautelari, disamina quest'ultima che non deve pregiudicare il merito della vertenza, attualmente al vaglio delle autorità cantonali.
3.
3.1. La Corte cantonale ha confermato l'ordine municipale del 30 maggio 2017 di presentare una domanda di costruzione a posteriori per gli interventi eseguiti in particolare fra il 1998-1999 sullo stand di tiro. Ciò allo scopo di esaminare la compatibilità degli stessi con il diritto pianificatorio e della protezione dell'ambiente e vagliare la modifica dell'utilizzazione del poligono con riferimento a un maggior uso temporale dell'impianto e a nuove attività di tiro.
Ha stabilito che, dopo determinate modifiche, a partire dal 2014 l'attività annuale del poligono è mutata sia per l'intensità sia per la tipologia dell'utilizzazione. Ha accertato, sulla base di diverse dichiarazioni, che sino al 2011 l'impianto era infatti apparentemente utilizzato soltanto per svolgere due tiri obbligatori e uno in campagna, per tre mezze giornate. Fondandosi sui calendari di tiro e su dichiarazioni rese da un colonnello e dall'attuale presidente della ricorrente, ha poi ritenuto innegabile che a partire dal 2015 la pratica di tiro annuale è aumentata considerevolmente, almeno di quattro/cinque volte, per il 2017 essendo pianificate addirittura 17 giornate. L'impianto è stato inoltre utilizzato anche per l'impiego di fucili ad avancarica e da collezione, attività che esulano dall'ordinanza sul tiro, ciò che la ricorrente non contestava. Ne ha concluso che si è in presenza di una modifica dell'utilizzazione dell'impianto, motivo per cui ha confermato l'ordine di presentare una domanda di costruzione.
3.2. Contrariamente all'accenno ricorsuale, è manifesto che al riguardo non si è in presenza di una decisione finale ai sensi dell'art. 90 LTF che concluderebbe la procedura edilizia. La richiesta d'inoltrare una domanda di costruzione non risolve infatti il quesito di sapere se gli interventi possano e in che misura essere autorizzati a posteriori. Essa implica unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione della ricorrente, permetta di verificare compiutamente gli aspetti di legittimità materiale degli interventi litigiosi avversati da vicini, che si risolverà nel rilascio o nel diniego della licenza edilizia: si tratta di una decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 LTF che non è suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile, motivo per cui essa non è direttamente impugnabile dinanzi al Tribunale federale (sentenze 1C_354/2011 del 25 ottobre 2011 consid. 1.4.3 e 1.4.4 e 1P.717/2004 del 12 agosto 2005 consid. 1.2.2 e 1.2.3, in: RtiD I-2006 n. 34 pag. 144). Si tratta in sostanza di una implicita decisione di rinvio (sentenza 1C_399/2015 del 24 agosto 2015 consid. 1.3).
Nel caso di specie, in assenza dei necessari accertamenti fattuali, è palese che né la Corte cantonale e ancor meno il Tribunale federale potrebbero pronunciarsi definitivamente al riguardo. Su questo punto la sentenza impugnata costituisce una decisione incidentale, che può essere oggetto di un ricorso diretto al Tribunale federale solo alle condizioni poste dall'art. 93 LTF, ossia se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b). Queste condizioni di ammissibilità, il cui adempimento dev'essere dimostrato di principio dalla ricorrente a meno che non sia manifesto (DTF 137 III 522 consid. 1.3; 134 III 426 consid. 1.2 in fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura. Il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non bastano di regola a fondare un simile pregiudizio (DTF 140 V 321 consid. 3.3 pag. 326). Deve inoltre trattarsi, in linea di principio, di un pregiudizio di natura giuridica: se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2 e 1.3.4).
3.3. La ricorrente, che non si esprime su questa questione decisiva, non adduce di subire un pregiudizio irreparabile: un tale nocumento non è ravvisabile in concreto e neppure è realizzata la condizione dell'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF. La decisione impugnata non limita inoltre il margine di apprezzamento che spetta al Comune, per cui non si è in presenza di una decisione finale (DTF 145 III 42 consid. 2.1 pag. 45; 141 II 353 consid. 1.1 pag. 360, 14 consid. 1.1 pag. 20).
Ne segue che le argomentazioni di merito, come il contestato cambiamento rilevante delle condizioni di utilizzazione del poligono, sulla quale è incentrato il ricorso, sono inammissibili. Contro un'eventuale decisione dell'ultima istanza cantonale, che dovesse negare l'autorizzazione a costruire o risultare sfavorevole alla ricorrente, essa potrà se del caso proporre un nuovo ricorso in materia di diritto pubblico (art. 93 cpv. 3 LTF).
4.
4.1. La Corte cantonale ha ritenuto infondato l'assunto ricorsuale, secondo cui al Municipio difetterebbe la competenza sia per imporre l'inoltro di una domanda di costruzione sia per emanare il contestato divieto provvisorio d'utilizzazione del poligono poiché non si tratterrebbe di aspetti "costruttivi", ma "dell'esercizio" dell'impianto. Ciò poiché neppure gli impianti necessari per l'esercizio del tiro militare fuori dal servizio esulerebbero a una valutazione preventiva della loro conformità con il diritto pianificatorio e ambientale, da accertare in detta procedura. Ha rilevato infatti che l'art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza del 15 novembre 2004 sugli impianti per il tiro fuori del servizio (ordinanza sugli impianti di tiro; RS 510.512), emanata in applicazione dell'art. 133 cpv. 3 della legge federale del 3 febbraio 1995 sull'esercito e sull'amministrazione militare (legge militare, LM; RS 510.10) dispone espressamente che per i lavori di costruzione, di trasformazione e di ampliamento di impianti di tiro a 300 m, 25 m e 50 m è necessario un permesso di costruzione dell'autorità competente secondo il diritto cantonale. Ha osservato che l'art. 5 dell'ordinanza sugli impianti di tiro prescrive ch'essi devono inserirsi nella pianificazione territoriale esistente e tener conto delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Ne ha dedotto che, contrariamente all'assunto della ricorrente, il permesso di costruzione non riguarda solo gli aspetti "costruttivi" dell'impianto, ma all'evidenza anche il suo "esercizio". Ha precisato, richiamando la prassi del Tribunale federale, che le competenze riservate dall'ordinanza sugli impianti di tiro agli ufficiali e ai periti federali non mutano tale esito, ritenuto ch'esse riguardano solo l'adeguatezza, la sicurezza e le esigenze tecniche dei poligoni utilizzati per il tiro fuori del servizio.
4.2. La ricorrente insiste sulla pretesa incompetenza dell'autorità comunale a ordinare una limitazione dell'attività del tiro fuori del servizio sulla base di provvedimenti derivanti dalla legislazione edilizia, la tematica essendo disciplinata al suo dire dal diritto federale, disatteso nella fattispecie. Al riguardo invoca in particolare gli art. 125 cpv. 2 LM, secondo cui i Cantoni decidono circa l'esercizio degli impianti di tiro per il tiro fuori del servizio e assegnano gli impianti alle società di tiro, nonché l'art. 63 cpv. 2 LM, secondo cui gli esercizi di tiro obbligatorio vengono organizzati da società di tiro. Accenna poi all'art. 126 cpv. 3 LM, secondo cui per le costruzioni e gli impianti che servono alla difesa nazionale non è necessaria alcuna autorizzazione del diritto cantonale. Aggiunge che l'art. 133 cpv. 3 LM prevede che il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport emana prescrizioni sull'ubicazione, la costruzione e l'esercizio degli impianti di tiro fuori del servizio. Osserva, rettamente che per i lavori di costruzione, di trasformazione e di ampliamento di impianti di tiro è necessario un permesso di costruzione dell'autorità competente secondo il diritto cantonale (art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sugli impianti di tiro). Ne deduce, in maniera generica, che "l'esercizio" del tiro sarebbe disciplinato dal diritto federale e non dal diritto edilizio ed esulerebbe quindi dalla competenza dei Comuni.
4.3. Nel caso in esame, limitato al quesito delle misure cautelari, la questione non dev'essere vagliata oltre. La ricorrente disattende infatti ch'essa può fare valere soltanto la violazione di diritti costituzionali (art. 98 LTF), e non del diritto federale, censura sulla quale è imperniato in maniera inammissibile il gravame. Del resto, disattendendo il suo obbligo di motivazione riguardo alla violazione di diritti costituzionali, essa non si confronta con la giurisprudenza posta a fondamento dell'impugnata decisione, secondo cui il tiro obbligatorio fuori del servizio è imposto dalla Confederazione, mentre "l'esecuzione e l'esercizio" degli impianti compete tuttavia ai Cantoni, rispettivamente ai Comuni (DTF 131 II 743 consid. 4.2 e 4.4 pag. 749 segg: cfr. DTF 117 Ib 101 consid. 3 e sentenza 1A_183/2001 del 18 settembre 2002 consid. 4.5.5).
Ne segue che nella misura in cui essa sostiene, sempre con riferimento al diritto federale, che un aumento delle giornate di tiro non costituirebbe un cambiamento di destinazione, poiché al suo dire tre mezze giornate non sarebbero sufficienti per svolgere correttamente gli esercizi federali, l'assunto è inammissibile.
5.
5.1. Riguardo all'ordine municipale di astenersi da ogni attività di tiro, l'istanza precedente ha rilevato che il Governo l'ha limitata a quella eccedente tre mezze giornate all'anno (due per i tiri obbligatori e una per quello in campagna), conformemente all'utilizzazione svolta in passato. Rilevato che il poligono, come visto, è utilizzato anche per altre pratiche di tiro oltre a quelle militari e che tale trasformazione costituisce un cambiamento di destinazione soggetto a licenza, ha ritenuto giustificato l'ordine di sospendere la nuova utilizzazione, mai autorizzata. Trattandosi di un provvedimento cautelare, ha reputato sufficiente la realizzazione di una violazione formale della legge e ritenuto l'interesse pubblico alla cessazione di un'attività abusiva, comportante maggiori immissioni per i fondi situati nelle vicinanze, prevalente sugli interessi della ricorrente. Ciò poiché l'impianto può essere utilizzato come finora riguardo alla difesa nazionale, mentre non può esserlo soltanto per gli altri esercizi facoltativi e/o tiri sportivi, pratiche che del resto non si svolgevano nemmeno in passato. Ha quindi negato un prevalente interesse a effettuare il tiro sportivo nel poligono, che presenta inoltre una struttura modesta e attempata, gestita da una società di tiro che conta soltanto 25 membri, ritenuto inoltre che nulla impedisce ai militi fuori dal servizio di esercitarsi se del caso presso altri poligoni.
5.2. Quando un'autorità decide sull'effetto sospensivo o, come nella fattispecie, su altre misure cautelari, essa si fonda sugli atti fino a quel momento a disposizione ed esegue una valutazione e una ponderazione sommaria degli interessi in discussione, senza confrontarsi in modo approfondito con tutti gli aspetti di fatto e di diritto che si pongono (DTF 131 III 473 consid. 2.3). I provvedimenti cautelari devono essere concessi quando sono necessari e urgenti per tutelare interessi pubblici o privati prevalenti, affinché sia evitato un pregiudizio difficilmente riparabile. L'autorità dispone di un ampio margine di apprezzamento nella ponderazione di questi interessi (DTF 129 II 286 consid. 3). I motivi a sostegno di una sospensione devono essere più importanti di quelli che giustificano di eseguire subito la decisione. La prognosi della causa principale può essere presa in considerazione unicamente quando è evidente (DTF 130 II 149 consid. 2.2). L'autorità di ricorso non è comunque tenuta a svolgere chiarimenti supplementari dispendiosi, ma può statuire sulla misura provvisionale sulla base degli atti disponibili (DTF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 pag. 106; 117 V 185 consid. 2b; sentenza 1C_534/2018 del 2 novembre 2018 consid. 3, in: RtiD I-2019 n. 24 pag. 130).
Poiché l'autorità beneficia di un ampio margine di apprezzamento, il Tribunale federale si impone un particolare riserbo nella valutazione dello stesso. Annulla il relativo giudizio soltanto se l'istanza precedente ha ecceduto o abusato del proprio potere di apprezzamento, se ha completamente ignorato elementi rilevanti oppure se ha trascurato interessi coinvolti o li ha valutati in modo manifestamente errato (sentenza 1C_534/2018, citata, consid. 3).
5.3. La ricorrente non si confronta, se non sommariamente, con i citati motivi posti a fondamento del giudizio impugnato, né dimostra che si sarebbe in presenza di un abuso del potere di apprezzamento. Mal si comprende d'altra parte l'accenno a una pretesa violazione del principio di proporzionalità (al riguardo vedi DTF 144 I 126 consid. 8.3 pag. 144; 140 I 20 consid. 6.2.1 pag. 32, 1 consid. 5.3.1 pag. 7), riferito del resto in sostanza al merito della causa. La ricorrente adduce infatti, in maniera del tutto generica, che il criticato ordine cautelare svuoterebbe la garanzia della proprietà (art. 26 cpv. 1 Cost.). Ora, come visto, essa può infatti continuare a utilizzare in via provvisoria l'impianto come nel passato per due tiri obbligatori e un tiro in campagna, per tre mezze giornate.
D'altra parte, la ricorrente non si confronta con gli accertamenti fattuali e la valutazione delle prove posti a fondamento dell'impugnato giudizio, del quale non dimostra l'insostenibilità e quindi l'arbitrarietà né della motivazione né del risultato (DTF 144 II 281 consid. 3.6.2 pag. 287; 144 I 113 consid. 7.1 pag. 124).
5.4. Subordinatamente, la ricorrente fa valere una violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) riguardo a un'asserita carenza dell'obbligo di motivare le decisioni. Al riguardo si limita tuttavia a sostenere, peraltro a torto poiché questi accertamenti sono fondati sulle citate testimonianze, che la Corte cantonale non avrebbe indicato in che maniera sarebbe aumentata l'attività di tiro. La decisione impugnata si esprime del resto compiutamente su tutte le questioni rilevanti per il giudizio (DTF 145 I 167 consid. 4.1 pag. 170 seg.; 142 II 154 consid. 4.2 pag. 157). La ricorrente non fa valere che, in violazione del diritto di essere sentito, non avrebbe potuto esprimersi sulle prove poste a fondamento del criticato giudizio (DTF 145 I 167 consid. 4.1 pag. 170, 73 consid. 7.2.2.1 pag. 103).
6.
In quanto ammissibile, il ricorso dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori, rispettivamente al rappresentante delle parti, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Dipartimento delle istituzioni, Sezione del militare e della protezione della popolazione, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 26 giugno 2019
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Chaix
Il Cancelliere: Crameri