Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_275/2025
Urteil vom 29. Juni 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
Genossenschaft Migros Zürich, Pfingstweidstrasse 101, 8005 Zürich,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Claudia Steiger,
gegen
Stadt Zürich,
Stadthaus, Postfach, 8001 Zürich,
vertreten durch Herr Dr. iur. Kaspar Plüss, Stv. Rechtskonsulent des Stadtrats,
Stadthausquai 17, 8001 Zürich,
Schätzungskommission Kreis I, c/o RAin MLaw Katja Schoch Ospina Montes.
Gegenstand
Materielle Enteignung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 27. März 2025 (VR.2024.00002).
Sachverhalt
A.
Die Genossenschaft Migros Zürich (im Folgenden: Migros) war von Januar 1955 bis Mai 2019 Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. OE4866 an der Nansenstrasse 21 in 8050 Zürich. Die Liegenschaft hat eine Fläche von 1'009 m2 und ist Teil einer Hofrandbebauung, die auch die Gebäude an der Schulstrasse 34 (1915 erstellt), der Schulstrasse 36/38/40 und der Querstrasse 16 (alle 1928 erstellt) umfasst. Sie selbst ist mit einem Wohnhaus mit Laden und einem Geschäftsgebäude überbaut. Letzteres ersetzte 1957 die Markthalle von 1931 und wird daher noch heute als "Markthalle" bezeichnet. Ein sogenannter "Pavillon" als dritte Baute verbindet die Markthalle mit dem Wohnhaus. Am 12. April 2016 verlangte die Migros die Prüfung der Schutzwürdigkeit der Liegenschaft im Sinn von § 213 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1). Daraufhin stellte der Stadtrat Zürich die Liegenschaft mit Beschluss vom 4. April 2018 in weitem Umfang unter Schutz, was unangefochten blieb. Gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 30. November 2016 befindet sich das Grundstück in der Quartiererhaltungszone I (QI5b), in der grundsätzlich Bauten mit fünf Vollgeschossen bei einer Gebäudehöhe von 18 m zulässig sind. Zudem liegt die Parzelle in einem Hochhausgebiet III.
Vor der Unterschutzstellung hatte die städtische Schätzungskommission im Februar 2018 die ökonomischen Auswirkungen dieses Eingriffs geprüft und war zum Schluss gekommen, dass damit eine Werteinbusse von Fr. 3,5 Mio. (Fr. 18,5 Mio../. Fr. 15 Mio.) bzw. rund 19 % verbunden sei. Demgegenüber ermittelte eine von der Grundeigentümerin beigezogene Gutachterin im Juli 2018 eine Wertminderung von Fr. 8,24 Mio. (Fr. 21,5 Mio../. Fr. 13,26 Mio.) bzw. (rund) 38 %. Am 10. Mai 2019 veräusserte die Migros das Grundstück für Fr. 16'516'000.-- an die A.________.
Noch vor dem Verkauf hatte die Migros am 6. Mai 2019 bei der Stadt Zürich ein Begehren auf Leistung einer Entschädigung aus materieller Enteignung von Fr. 8'240'000.-- zuzüglich Zinsen gestellt. Nach einer erfolglosen Einigungsverhandlung leitete die kantonale Schätzungskommission I das Schätzungsverfahren ein und führte in der Folge einen Augenschein durch. Während sich die Stadt Zürich auf den Standpunkt stellte, dass der früheren Grundeigentümerin kein Entschädigungsanspruch zustehe, erachtete diese den Tatbestand der materiellen Enteignung als erfüllt und forderte neu Fr. 9'342'000.-- (zuzüglich Zinsen). Mit Entscheid vom 9. Juli 2024 erkannte die Schätzungskommission I, dass die mit Beschluss des Stadtrats vom 4. April 2018 erfolgte Unterschutzstellung des Grundstücks keine materielle Enteignung bewirkt habe. Die Kosten des Schätzungsverfahrens auferlegte sie der Stadt Zürich.
Einen von der Migros in der Folge erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 27. März 2025 ab. Die Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- auferlegte es der Migros. Eine Parteientschädigung sprach es nicht zu.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 22. Mai 2025 beantragt die Migros im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Unterschutzstellung eine materielle Enteignung bewirkt habe. Das Verfahren sei zur Festlegung der Entschädigung, eventualiter auch zur Ergänzung des Sachverhalts, an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei die vom Verwaltungsgericht auferlegte Gerichtsgebühr angemessen zu kürzen.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Schätzungskommission I beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, hat jedoch im Übrigen ebenfalls auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin hat eine Replik eingereicht und hält darin an ihren Anträgen fest.
Erwägungen
1.
Das angefochtene Urteil ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz; er betrifft eine materielle Enteignung und damit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a,
2.
Der Kaufvertrag zwischen der Migros und der A.________ vom 10. Mai 2019 enthält unter Ziffer IV.7. betreffend den Denkmalschutz folgende Vereinbarung:
"Die Käuferschaft hat Kenntnis davon, dass Teile der Liegenschaft Nansenstrasse 21, 8050 Zürich, insbesondere die Fassade sowie die Kubatur, unter Schutz gestellt sind. Der Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats von Zürich, Amt für Städtebau, Beschluss Nr. 264 vom 4. April 2018 ist der Käuferschaft bekannt. Die Käuferschaft hat keinerlei Ansprüche gegenüber der Verkäuferschaft im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung bzw. dem Denkmalschutz dieser Kaufobjekte."
In Anbetracht dieser Regelung sind die kantonalen Instanzen davon ausgegangen, dass ein allfälliger Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung mit der Handänderung nicht auf die Käuferin übergegangen, sondern bei der Verkäuferin verblieben ist. Dies wird von keiner Seite bestritten (vgl. dazu auch Urteil A.181/1981 vom 16. März 1983 E. 2 f. mit Hinweisen und § 183
bis Abs. 3 des Einführungsgesetzes des Kantons Zürich zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 [EG ZGB; LS 230]).
3.
3.1. Gemäss Bundesverfassung werden Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, voll entschädigt (Art. 26 Abs. 2 BV). Auf Gesetzesstufe sieht Art. 5 Abs. 2 RPG (SR 700) vor, dass voll entschädigt wird, wenn Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen. Die Denkmalschutzmassnahme, wegen der die Beschwerdeführerin einen Anspruch aus materieller Enteignung geltend macht, ist eine Massnahme nach Art. 17 Abs. 2 RPG. Es handelt sich somit um eine "Planung" im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG (BGE 111 Ib 257 E. 1 mit Hinweisen). Letztere Bestimmung legt den Begriff der materiellen Enteignung im Zusammenhang mit planerischen Eigentumsbeschränkungen und die Höhe der dafür geschuldeten Entschädigung abschliessend fest. Die Kantone dürfen daher den von einer materiellen Enteignung Betroffenen nicht mehr und nicht weniger zusprechen, als ihnen nach den in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aufgestellten Kriterien zusteht (BGE 127 I 185 E. 4 S. 191; 109 Ib 114; Urteil 1C_412/2018 vom 31. Juli 2019 E. 4.1; je mit Hinweisen).
3.2. Eine materielle Enteignung im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV und Art. 5 Abs. 2 RPG liegt vor, wenn der Eigentümerschaft der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Eigentumsbeschränkungen treffen in der Praxis meistens einen Teil der künftigen Verwendungsmöglichkeiten, also bisher nicht wahrgenommene bauliche Nutzungsmöglichkeiten, nur selten dagegen den gegenwärtigen Gebrauch. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen (zum Ganzen BGE 149 II 368 E. 3.2; Urteil 1C_275/2022 vom 27. November 2024 E. 3; je mit Hinweisen).
3.3. Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine materielle Enteignung vorliegt, ist grundsätzlich das Datum des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung (BGE 132 II 218 E. 2.3 und 2.4 mit Hinweisen; Urteil 1C_653/2017 vom 12. März 2019 E. 2). Der Stichtag liegt im vorliegenden Fall im Mai 2018, da in diesem Monat die 30-tägige Beschwerdefrist für die Anfechtung der Denkmalschutzmassnahme unbenützt ablief.
4.
4.1. Mit Bezug auf das Grundstück Kat.-Nr. OE4866 der Beschwerdeführerin bestimmt die Verfügung vom 4. April 2018 des Zürcher Stadtrats Folgendes:
"2. Das Grundbuchamt Oerlikon-Zürich wird eingeladen, nach Eintritt der Rechtskraft dieses Beschlusses folgende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anzumerken: 'Das Gebäude Vers.-Nr. 2354 auf dem Grundstück Kat.-Nr. OE4866 an der Nansenstrasse 21 in Zürich-Oerlikon ist ein Schutzobjekt i.S.v. § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Geschützt sind die folgenden Teile der Liegenschaft:
Ladengebäude (1957) :
Aussen: Die ornamentale Hauptfassade mit den Vitrinen am Marktplatz, das Bronzerelief. Die Hoffassade mit den bestehenden Öffnungen. Ein Flachdach. Eine Aufstockung ist ausgeschlossen. Die Fenster im 2. OG der Hoffassade. Zusätzliche Fassadenöffnungen zur Hofseite sowie Öffnungen in der Fassadenschicht hinter der Rasterfassade aus Beton gegen den Marktplatz hin sind in Absprache mit der Denkmalpflege möglich. Eine energetische Ertüchtigung der Fenster zum Hof im 2. OG ist möglich.
Innen: Die tragende Gebäudekonstruktion. Das Treppenhaus mit seiner Verglasung gegen den Hof. Einzelne Riffelgläser können im 1. OG durch glatte Glasbausteine ersetzt werden.
Wohnhaus mit Laden (1928) :
Aussen: Die Fassaden mit den bestehenden Öffnungen. Die Fenster- und Türgewände. Das Dach.
Innen: Die tragende Gebäudekonstruktion. Die Treppe. Das Treppengeländer. Die bauzeitlichen Fliesenböden. Die bauzeitlichen Parkett- und Riemenböden. Die Tür- und Fenstergewände aus Holz. Die bauzeitlichen Zimmertüren. Die Wand- und Deckentäfer.
Annexbaute zwischen Ladengebäude und Wohnhaus mit Laden:
Aussen: Die Kubatur. Das Schutzobjekt darf nicht abgebrochen und es darf weder durch Änderungen noch durch Unterhaltsarbeiten in seinem kunst- und kulturhistorischen Charakter beeinträchtigt werden. Das Schutzobjekt ist ordnungsgemäss zu unterhalten. Die geschützten Teile sind im Original zu erhalten; wo ein Ersatz von geschützten Teilen, namentlich von Verschleiss- schichten an Böden und Wänden, unumgänglich ist, sind wiederum die Materialien gemäss Originalzustand zu verwenden. Sind Materialien im Originalzustand nicht mehr mit zumutbarem Aufwand erhältlich, wird im Einvernehmen mit der Denkmalpflege bestmöglicher Ersatz verwendet. Die oberirdische Volumenvergrösserung des Gebäudes Vers.-Nr. 2354 ist ausgeschlossen.'"
4.2. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die drei Gebäude auf ihrer Parzelle müssten separat betrachtet werden. Sie bildeten weder wirtschaftlich noch baulich eine Einheit und könnten ohne Weiteres abparzelliert und einzeln verkauft werden. Ihre Forderung beschränke sich auf den Wertverlust der Markthalle (in der zitierten Unterschutzstellungsverfügung als "Ladengebäude" bezeichnet). Das Verwaltungsgericht hielt dagegen fest, die gesamte Parzelle bilde als sachenrechtliche Einheit die Bezugsgrösse für die Beurteilung der Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung darstelle oder nicht. Es sei daher nicht eine separate Betrachtung der drei Teile Wohnhaus, Pavillon (in der zitierten Unterschutzstellungsverfügung als "Annexbaute" bezeichnet) und Markthalle vorzunehmen. Dies sei auch deswegen sachgerecht, weil die Überbauung wirtschaftlich ebenfalls eine Einheit bilde.
4.3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gesamtbetrachtung der verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten auf der gesamten Parzelle erforderlich (Urteile 1C_275/2022 vom 27. November 2024 E. 4.1; 1C_653/2017 vom 12. März 2019 E. 3.2, in: ZBl 120/2019 S. 665; 1C_725/2013 vom 8. April 2015 E. 3.5, in: ZBl 117/2016 S. 557; 1C_487/2009 vom 10. August 2010 E. 2.2; 1A.19/2004 vom 25. Oktober 2004 E. 2.3.1, in: ZBl 107/2006 S. 41; je mit Hinweisen). Von diesem Grundsatz ist es nur ausnahmsweise (zu Gunsten oder zu Ungunsten des Eigentümers oder der Eigentümerin) abgewichen: Im Urteil 1A.62/1996 vom 21. August 1996 wurden drei Parzellen (zu Ungunsten der damaligen Beschwerdeführerin) als Einheit betrachtet, da deren zwei aufgrund der unvorteilhaften Form weder einzeln noch zusammen sinnvoll nutzbar waren (a.a.O., E. 3b); im Urteil 1C_653/2017 vom 12. März 2019 betrachtete das Bundesgericht dagegen (zu Gunsten der Betroffenen) die einzelnen Teile einer grossen Parzelle separat, weil sie zum einen bereits vor der partiellen Umzonung in verschiedenen Zonen gelegen hatten und sich zum andern die umgezonte Teilfläche aufgrund ihrer Form und Dimensionierung für eine selbstständige bauliche Verwertung eignete (E. 3.4, in: ZBl 120/2019 S. 665). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf das letztgenannte Urteil, übersieht dabei jedoch, dass ihre Parzelle, abweichend von jenem Fall, einem einheitlichen nutzungplanerischen Regime untersteht. Der blosse Umstand, dass eine Parzelle aufgeteilt und separat veräussert werden könnte, was häufig zutrifft, reicht allein nicht aus, um vom Grundsatz der Gesamtbetrachtung abzuweichen.
5.
5.1. Eine Denkmalschutzmassnahme, selbst wenn mit ihr ein Gebäude integral unter Schutz gestellt wird, bedeutet nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann einen entschädigungspflichtigen Eingriff in den bisherigen oder voraussehbaren künftigen Gebrauch, wenn sie es dem Eigentümer oder der Eigentümerin nicht mehr erlaubt, das Grundstück bestimmungsgemäss und wirtschaftlich gut zu nutzen. Nicht entscheidend ist dagegen, welche Nutzung beziehungsweise Rendite bei einer Neuüberbauung der Liegenschaft realisierbar wäre, oder, anders ausgedrückt, welche Wertverminderung die Unterschutzstellung bewirkt (BGE 117 Ib 262 E. 2a; Urteile 1C_443/2011 vom 20. April 2012 E. 2.4; 1A.120/1993 vom 23. Mai 1995 E. 5b und d, in: ZBl 98/1997 S. 179; 1A.95/1994 vom 4. April 1995 E. 5a; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 E. 2.7 betr. eine Umzonung).
5.2. Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Vorinstanzen hätten keine eigenständige, fachkundige Verkehrswerterhebung mit und ohne Schutzanordnungen vornehmen lassen. Es sei zwar zutreffend, dass sie selbst im Jahr 2018 bei der B.________ AG eine Schätzung in Auftrag gegeben habe. Allerdings habe diese am 3. November 2023 ihre frühere Schätzung verifiziert und sei zum Schluss gekommen, dass sich die damaligen Annahmen nicht als realistisch erwiesen hätten. Die vorinstanzliche Beweiswürdigung sei insofern willkürlich. Aktenwidrig behaupte die Vorinstanz zudem, dass sie die Liegenschaft "im Einzelverkauf" veräussert habe. Sie habe zwar am 10. Mai 2019 einen Kaufvertrag abgeschlossen, in dem ein Preis für die Liegenschaft von Fr. 16'516'000.-- festgelegt worden sei. Es habe sich jedoch um einen Verkauf von mehreren Grundstücken "im Paket" gehandelt. Auf den Preis, den sie der Parzelle Kat.-Nr. OE4866 dabei subjektiv zugewiesen habe, könne nicht abgestellt werden; einzeln hätte diese gar nicht verkauft werden können.
5.3. Wie oben dargelegt wurde, hängt die Frage des Vorliegens einer materiellen Enteignung nicht direkt von der Wertverminderung ab, sondern von der Möglichkeit, das Grundstück bestimmungsgemäss und wirtschaftlich gut zu nutzen. Insbesondere hat das Bundesgericht auch im Urteil 1C_653/2017 vom 12. März 2019, auf das sich die Beschwerdeführerin mehrfach beruft, nicht die Wertverminderung als ausschlaggebend erachtet, sondern die Verminderung der Nutzungsmöglichkeit um ca. 44 % (gemessen an der Fläche, siehe a.a.O. E. 3.2, in: ZBl 120/2019 S. 665). In Fällen wie dem vorliegenden, in denen bereits das Vorliegen einer materiellen Enteignung umstritten ist, gebietet die Prozessökonomie, das Verfahren vorerst auf diese Frage zu beschränken. Erst wenn feststeht, dass diese Grundsatzfrage zu bejahen ist, ist sinnvollerweise die eigentliche Schätzung vorzunehmen (PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl. 2022, S. 699). Soweit die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe keine zuverlässige Wertbestimmung vorgenommen, schiesst sie deshalb über das Ziel hinaus.
5.4. Für die Frage, ob ein Grundstück weiterhin bestimmungsgemäss und wirtschaftlich gut genutzt werden kann, sind die verbleibenden Ertragsmöglichkeiten von Bedeutung (auch wenn es nach dem Ausgeführten nicht von Belang ist, welcher hypothetische Maximalertrag ohne die Eigentumsbeschränkung erzielbar wäre). Insofern hat die Wertverminderung immerhin eine indirekte Bedeutung, indem sie mit der Rendite korreliert. Entsprechend geht das Bundesgericht davon aus, dass im Fall eines relativ bald nach der Schutzverfügung erfolgenden Verkaufs aus dem erzielten Verkaufspreis auf die wirtschaftliche Nutzbarkeit geschlossen werden kann (Urteil 1A.19/2004 vom 25. Oktober 2004 E. 3.1, in: ZBl 107/2006 S. 41; vgl. auch Urteil 1C_487/2009 vom 10. August 2010 E. 8.3.2). Im erstgenannten Urteil schloss das Bundesgericht aus dem erzielten Verkaufspreis für eine abparzellierte Fläche, dass eine bestimmungsgemässe und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung hinreichend gewährleistet sei und von einem besonders schweren Eingriff in das Eigentum keine Rede sein könne. Welche Rendite eine Nutzung abwerfen muss, um als wirtschaftlich sinnvoll zu gelten, hat das Bundesgericht bisher freilich nicht entschieden (vgl. dazu ALEXANDER REY, in: Handbuch Heimatschutzrecht, 2020, § 11 Rz. 31). Immerhin steht fest, dass ein (kompletter) Wegfall der Ertragsmöglichkeiten bzw. eine Reduktion auf eine bloss kostendeckende Bewirtschaftung eine materielle Enteignung bewirkt (Urteil 1C_412/2018 vom 31. Juli 2019 E. 7.2 und 7.4).
5.5. Das Verwaltungsgericht schloss zum einen aus dem von der Beschwerdeführerin erzielten Verkaufspreis (Fr. 16'516'000.-- per 10. Mai 2019) und der nachfolgenden Bewertung durch die Käuferin (Fr. 18'120'000.-- für das 2. Quartal 2019) sowie zum andern aus den konkreten Nutzungsmöglichkeiten, dass für die Liegenschaft insgesamt eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung möglich bleibe. Diese Methode lässt sich auf die dargelegte Rechtsprechung stützen. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, ist auch ihre konkrete Anwendung im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden.
5.6.
5.6.1. Zunächst durfte das Verwaltungsgericht willkürfrei (Art. 9 BV) davon ausgehen, dass der öffentlich beurkundete, zwischen zwei professionellen, unabhängigen Akteurinnen ausgehandelte Verkaufspreis ein sehr starkes Indiz für den Verkehrswert bildet und dieses Indiz durch die spätere, sogar noch etwas höhere Bewertung in einem Quartalsbericht der Käuferin bestätigt wird. Die Beschwerdeführerin vermag auch vor Bundesgericht nicht zu erklären, nach welchem anderen Kriterium als dem Verkehrswert die Vertragspartnerinnen den präzise (auf Fr. 1'000.-- genau) bestimmten Preis festgelegt haben sollen. Der Kaufpreis ist zudem im Falle von Mängeln der Kaufsache rechtlich durchaus von Bedeutung (vgl. Art. 221 i.V.m. 197 ff. OR). Auch dies spricht gegen die Verurkundung eines eigentlichen Phantasiepreises, wie ihn die Beschwerdeführerin behauptet.
5.6.2. Hinsichtlich der Rendite erwog die Schätzungskommission, deren Entscheid das Verwaltungsgericht bestätigte, in der Bewertung der B.________ AG vom 4./5. Juli 2018 würden bei einem Leerstand von 0,2 % aktuelle Soll-Mieterträge von rund Fr. 673'000.-- p.a. ausgewiesen. Die Liegenschaft sei in jenem Zeitpunkt also vollvermietet gewesen. Bei einer Nutzfläche von rund 2'500 m2entspreche dies einem durchschnittlichen Mietpreis von rund Fr. 268.-- pro m2. Auf der Basis von bereits langjährig laufenden Mietverträgen und einem durchschnittlichen Ausbaustandard (gemäss Schätzungsbericht) erscheine dieser Wert nachvollziehbar, wenn auch eher konservativ geschätzt. Die Mieten der sieben Wohnungen befänden sich im tiefen Segment, was vermutungsweise am teils sanierungsbedürftigen Zustand liege. Dies könnte aber mit einer Innensanierung behoben werden, was ebenfalls zu höheren Mieten und damit einer noch besserer Rendite führen würde. Effektive Mieten von Fr. 673'000.-- führten bei einem Kaufpreis von Fr. 16'516'000.-- zu einer Bruttorendite von 4 %, bei der Bilanzierung von Fr. 18'120'000.-- zu einer Bruttorendite von 3,7 %. Das sei eine klar rentable Anlage mit branchenüblichen Renditen. Sowohl die städtische Schätzungskommission als auch die B.________ AG seien bei der bisherigen Nutzung von einem Nettoertrag von über Fr. 300'000.-- ausgegangen).
5.6.3. Die Beschwerdeführerin hält diese Feststellungen zum einen insofern für willkürlich, als die B.________ AG am 3. November 2023 ihre frühere Schätzung zurückgenommen habe. Das Verwaltungsgericht hielt diesbezüglich allerdings nachvollziehbar fest, dass sich dieser Nachtrag in wesentlichem Umfang auf Entwicklungen im Immobilienmarkt stütze, die nach dem hier massgebenden Stichtag im Mai 2018 eingetreten und damit unbeachtlich seien.
5.6.4. Zum andern setzt die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerdeschrift den vorinstanzlichen Feststellungen eine eigene Aufstellung von Kostenblöcken entgegen. Diese Kostenblöcke stellt sie den am Stichtag erzielten Mieteinnahmen (die sie mit Fr. 671'000.-- beziffert) gegenüber, woraus ihrer Ansicht nach ein Verlust von Fr. 10'000.-- resultieren soll. Allerdings vernachlässigt sie unter anderem, dass es sich bei den von ihr als Aufwand eingesetzten Instandsetzungskosten (gemäss Beschwerdeführerin Fr. 260'000.-- p.a.) im Gegensatz zu den Instandhaltungskosten (gemäss Beschwerdeführerin Fr. 27'000.-- p.a.) nicht um periodisch anfallende Bewirtschaftungskosten handelt, sondern um die rechnerische Jahresrate einer Investition von Fr. 5,3 Mio. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass diese Investition kausal auf die Denkmalschutzmassnahme zurückzuführen ist und äussert sich auch nicht dazu, ob bzw. in welchem Umfang sie sich positiv auf die erzielbaren Mieteinnahmen auswirkt. Weiter enthält ihre Aufstellung Hypothekarzinskosten (Fr. 99'000.-- p.a.), die offenbar rein rechnerisch sind und damit nicht zu einem Mittelabfluss führen. Dasselbe gilt für die eingesetzten kalkulatorischen Zinsen (Fr. 204'000.-- p.a. gestützt auf die Annahme einer Rendite von 2,75 % auf das eingesetzte Eigenkapital) : Dabei handelt es sich um sogenannte Opportunitätskosten, die ebenfalls nicht zu einem Mittelabfluss führen. Wenn auch nur die letztgenannten beiden Kostenpositionen unberücksichtigt bleiben, resultiert auf der Grundlage der Berechnung der Beschwerdeführerin für die Gesamtliegenschaft statt eines Verlustes von Fr. 10'000.-- ein Gewinn von Fr. 293'000.-- p.a. Die Darstellung der Beschwerdeführerin ist damit nicht geeignet, die erwähnten Feststellungen zu den Brutto- und Nettorenditen als unhaltbar erscheinen zu lassen. Wie es sich mit den erwähnten Instandsetzungskosten verhält, braucht damit nicht weiter erörtert zu werden.
5.7. Bei diesem Ergebnis brauchte das Verwaltungsgericht nicht im Einzelnen zu erörtern, wie die Markthalle nach dem Stichtag konkret genutzt werden könnte. Die Rüge der Beschwerdeführerin, es habe die betreffenden Beweise willkürlich gewürdigt bzw. den Sachverhalt in willkürlicher Weise unvollständig erstellt (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG) und ihr in unzulässiger Weise die Beweislast aufgebürdet, ist unbegründet. Ihre diesbezüglichen Ausführungen beschränken sich zudem auf die Markthalle, obwohl nach dem Ausgeführten die Parzelle als Ganzes zu betrachten ist. Zwar liegt auf der Hand, dass die Möglichkeiten der Nutzung der Markthalle aufgrund des Fassadenschutzes bzw. des damit einhergehenden Verlusts an Tageslicht und der Unterschutzstellung des Treppenhauses erheblich eingeschränkt werden. Allerdings ging, wie oben dargelegt, selbst die von der Beschwerdeführerin beauftragte Gutachterin unter Berücksichtigung der Denkmalschutzmassnahme von einer wirtschaftlich guten Nutzbarkeit aus. In diesem Zusammenhang hielt sie in ihrem Bewertungsbericht vom 4./5. Juli 2018 insbesondere fest, die Parzelle liege zentral und werde bezüglich Verkaufs-/Gastronutzung als sehr gut eingestuft. Dass die langjährige Mieterin der Markthalle den Mietvertrag per 31. Oktober 2018 kündigte und die Beschwerdeführerin den Raum in der Folge mit einem Fachmarkt selbst nutzte, ist vor diesem Hintergrund im Ergebnis nicht ausschlaggebend, ebenso wenig der von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Umstand, dass die neue Eigentümerin noch keinen Mieter gefunden habe. Es handelt sich dabei um nach dem Stichtag eingetretene Entwicklungen, die nicht berücksichtigt werden können. Es ist nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz es ablehnte, diesbezüglich Auskunftspersonen einzuvernehmen und einen Augenschein durchzuführen (siehe zur sogenannten antizipierten Beweiswürdigung BGE 151 III 313 E. 5.6 mit Hinweisen; Urteil 1C_674/2025 vom 6. Mai 2026 E. 6.1). Das Verwaltungsgericht hat im Übrigen dargelegt, weshalb es auf weitere Beweismassnahmen verzichtete; auch ansonsten ist sein Entscheid entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, wenn auch knapp, so doch hinreichend begründet (Art. 29 Abs. 2 BV).
6.
6.1. Weiter ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin durch die Denkmalschutzmassnahme so betroffen wird, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer als zweite Tatbestandsvariante der materiellen Enteignung). Die Beschwerdeführerin macht in dieser Hinsicht unter Verweis auf BGE 108 Ib 352 E. 4 geltend, die Markthalle werde weit unter dem zonenrechtlich Möglichen "eingefroren", während alle übrigen Liegenschaften der unter Schutz gestellten Hofrandbebauung die Regelbauordnung weitgehend ausschöpften. Hinzu komme, dass sie als einzige verpflichtet worden sei, ein Kunstwerk und geschlossene Fassaden zu erhalten. Diese Pflicht überbürde ihr aufwendige Unterhaltsarbeiten und Haftungsrisiken (die Betonornamentsfassade könne hinsichtlich Erdbebensicherheit nicht ertüchtigt werden), aus ihr resultierten aber auch massive Einschränkungen bei der Nutzung der Bestandesflächen, weil die natürliche Belichtung der dahinterliegenden Räume nahezu unmöglich sei. Die Stadt Zürich bestreite den Tatbestand des Sonderopfers mit dem Argument, dass ihre Liegenschaft keine schwereren Einschränkungen erfahre als die zahlreichen anderen, die im Stadtgebiet in den letzten Jahren und Jahrzehnten unter Schutz gestellt worden seien. Diese Behauptung habe die Stadt aber nicht bewiesen, weshalb sie aufzufordern sei, in einem Amtsbericht Auskunft über ihre Entschädigungspraxis der letzten Jahre und Jahrzehnte zu geben.
6.2. Das Verwaltungsgericht erwog, es könne offenbleiben, ob mit der Schutzverfügung eine Beeinträchtigung "von gewisser Schwere" vorliege, wie dies der Sonderopfertatbestand voraussetze. Dasselbe gelte für die Frage, ob der Umstand, dass das Grundstück Kat.-Nr. OE4866 seit 1998 inventarisiert gewesen sei, die Realisierung einer besseren Nutzung in naher Zukunft verhindert hätte oder nicht. Entscheidend falle ins Gewicht, dass die Schutzverfügung vom 4. April 2018 nicht nur die Parzelle der Beschwerdeführerin, sondern auch die im Schätzungsentscheid genannten Liegenschaften erfasse. Zudem bilde das Gesamtgrundstück die Bezugsgrösse für die Beurteilung einer materiellen Enteignung und nicht einzelne Teile desselben. Mithin spiele es keine Rolle, dass die Nutzung der Markthalle stärker eingeschränkt werde als diejenige von Wohnhaus und Pavillon.
6.3. In dem von der Beschwerdeführerin angeführten BGE 108 Ib 352 (E. 4a) hat das Bundesgericht in einer hypothetischen Betrachtung erwogen, eine stossende Rechtsungleichheit wäre denkbar bei der Unterschutzstellung eines Gebäudes in einem Strassenzug, der nach der Zonenordnung mit einer grösseren Geschosszahl überbaut werden dürfte. Allerdings hat es später präzisiert, eine solche Folgerung setze eine stossende Rechtsungleichheit voraus. Hiervon könnte etwa dann gesprochen werden, wenn in einer Strasse, deren bestehende Häuser in gleicher Weise schutzwürdig seien, nur gerade
ein Haus unter Schutz gestellt worden sei (BGE 112 Ib 263 E. 5b; siehe auch Urteil 1A.120/1993 vom 23. Mai 1995 E. 5e, in: ZBl 98/1997 S. 179; vgl. weiter Urteil 1C_583/2021 vom 31. August 2023 E. 7.3, wo ein Sonderopfer mit der Begründung verneint wurde, es seien nicht einzelne Betriebe zufällig herangezogen worden, um für eine grössere Zahl weiterer Grundstücke oder die Allgemeinheit ein Opfer zu erbringen).
6.4. Abzustellen ist auf den Kreis der Betroffenen, die sich in gleichen oder ähnlichen Verhältnissen befinden, und nicht nur auf diejenigen Grundeigentümerinnen und -eigentümer, die durch die konkrete Schutzmassnahme beschwert sind (BGE 112 Ib 263 E. 5b). Zu berücksichtigen sind dabei auch die zur Erhaltung des Schutzobjekts erforderlichen finanziellen Aufwendungen. Das Bundesgericht setzt diese in seiner Praxis ins Verhältnis zu den verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten: Je grösser Letztere sind, desto grösser sind auch die finanziellen Aufwendungen, die dem Eigentümer oder der Eigentümerin zur Erhaltung des Schutzobjekts zumutbar sind (Urteil 1A.19/2004 vom 25. Oktober 2004 E. 3.2.2, in: ZBl 107/2006 S. 41).
6.5. Es gibt im vorliegenden Zusammenhang keinerlei Anhaltspunkte, dass die Stadt Zürich das Grundstück der Beschwerdeführerin abweichend von ihrer sonstigen Praxis unter Schutz gestellt oder es als Exempel aus vergleichbaren Grundstücken ausgewählt hätte (vgl. dazu REY, a.a.O., Rz. 36). Es ist deshalb ohne Weiteres haltbar, wenn das Verwaltungsgericht den Antrag der Beschwerdeführerin auf Erstellung eines Amtsberichts zur Praxis der Stadt Zürich abgewiesen hat. Weiter geht aus den obigen Erwägungen hervor, dass die Unterschutzstellung, auch wenn sie sich punktuell auf das Gebäudeinnere erstreckt und mit Unterhaltspflichten verbunden ist, eine wirtschaftlich gute Nutzung zulässt (vgl. dazu 1C_487/2009 vom 10. August 2010 E. 7 mit Hinweisen). Nach der erwähnten, von der Beschwerdeführerin selbst erstellten Übersicht über Ertrag und Aufwand würde selbst dann noch ein Gewinn von ca. Fr. 300'000.-- resultieren, wenn neben den Instandhaltungskosten auch die Instandsetzungskosten (Sanierungskosten) von Fr. 5,3 Mio. insgesamt bzw. Fr. 260'000.-- pro Jahr berücksichtigt würden. Ein Sonderopfer ist unter diesen Voraussetzungen zu verneinen.
7.
7.1. Das Verwaltungsgericht setzte die Gerichtsgebühr auf Fr. 50'000.-- fest. In den Erwägungen begründete es diesen Betrag nicht, sondern hielt einzig fest, bei diesem Prozessausgang seien die Gerichtskosten der Rekurrentin aufzuerlegen, wobei es auf § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) verwies.
7.2. Die Beschwerdeführerin hält die Gerichtsgebühr für übersetzt und rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und des Äquivalenzprinzips. Sie verweist auf § 65a VRG und § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. Juli 2018 (GebV VGr; LS 175.252) und macht geltend, dass die ihr auferlegte Gebühr dem dort definierten Höchstwert entspreche. Eine Begründung dafür habe das Verwaltungsgericht nicht geliefert. Hinzu komme, dass bei Streitigkeiten über die materielle Enteignung zwar von einem bestimmbaren Streitwert auszugehen sei, sich der Streitwert aber im vorliegenden Fall mangels Erhebung der Werteinbusse durch die dafür zuständigen Gerichte gerade nicht bestimmen lasse. Schliesslich habe das Verwaltungsgericht auch keinen grossen Aufwand betrieben. Es habe weder einen Augenschein durchgeführt noch die weiteren angebotenen Beweise abgenommen. Auch sei sein Urteil sehr oberflächlich ausgefallen.
7.3. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs. Dabei darf auf Durchschnittserfahrungen abgestellt werden, weshalb die Gebühren nicht in jedem Fall genau dem erbrachten Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen jedoch nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Bei ihrer Festsetzung darf innerhalb eines gewissen Rahmens der wirtschaftlichen Situation der Pflichtigen und deren Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung getragen werden. Zudem darf gemäss dem Äquivalenzprinzip die Höhe der Gebühr die Inanspruchnahme gewisser Institutionen nicht verunmöglichen oder übermässig erschweren. Dies gilt namentlich bezüglich der Gerichtsgebühren, deren Höhe den Zugang zur Justiz (Art. 29a BV) nicht übermässig erschweren darf (zum Ganzen: BGE 145 I 52 E. 5.2.3 mit Hinweisen). Die kantonalen Gerichte verfügen bei der Festsetzung von Gerichtsgebühren über einen grossen Ermessensspielraum, der jedoch überschritten wird, wenn ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem objektiven Wert der bezogenen Leistung besteht (BGE 145 I 52 E. 5.2.4 mit Hinweisen).
7.4. Gemäss § 65a Abs. 1 VRG legt das Verwaltungsgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.--. § 3 GebV VGr bestimmt in tabellarischer Form die Grundgebühr bei bestimmbarem Streitwert. Die Gerichtsgebühr beginnt danach bei Fr. 500.-- für Streitwerte bis Fr. 5'000.-- und erhöht sich im Weiteren mit zunehmendem Streitwert. Für einen Streitwert von über Fr. 1 Mio. ist eine Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.-- bis Fr. 50'000.-- vorgesehen. § 4 GebV VGr regelt die Erhöhung (Abs. 1) und Herabsetzung (Abs. 2 und 3) der Gerichtsgebühr. Eine Erhöhung bis auf das Doppelte ist danach in besonders aufwendigen Verfahren möglich.
7.5. Praxisgemäss muss ein Kosten- und Entschädigungsentscheid unter Umständen nicht begründet werden bzw. kann eine äusserst knappe Begründung dem in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruch auf rechtliches Gehör genügen. Dies gilt insbesondere, wenn es um Kosten geht, die nach Massgabe der einschlägigen kantonalen Bestimmungen pauschal, innerhalb eines gewissen Rahmentarifs, erhoben werden können, was eine gewisse Schematisierung erlaubt. In diesem Fall wird eine besondere Begründung nur verlangt, wenn der Rahmen über- oder unterschritten wird oder die Parteien besondere Umstände geltend machen (BGE 111 Ia 1 E. 2a; Urteil 1C_575/2023 vom 24. Oktober 2024 E. 7.3; je mit Hinweisen). Dies ist hier nicht der Fall. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV ist damit zu verneinen.
7.6. Im Licht der zitierten Bestimmungen ist es bundesrechtlich nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht Zürich von einem bestimmbaren Streitwert ausging (vgl. Urteil 1C_349/2011 vom 9. Januar 2012 E. 5.1, bestätigt in Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 E. 4.2 - beide Urteile betreffen den Kanton Zürich). Die Beschwerdeführerin forderte vor der Schätzungskommission und dem Verwaltungsgericht Fr. 9'342'000.-- zuzüglich Zins. Dabei handelt es sich um den Streitwert. Ihre nunmehr vorgetragene Behauptung, dieser lasse sich nicht bestimmen, weil die beiden kantonalen Gerichte Erhebungen zur Werteinbusse versäumt hätten, ist unzutreffend. Dieses Argument betrifft nicht den Streitwert, sondern steht im Zusammenhang mit der materiellen Beurteilung (vgl. dazu die vorangehenden Erwägungen).
7.7. Die vorinstanzlich erhobene Gerichtsgebühr lässt sich anhand der beiden soeben zitierten Bundesgerichtsurteile einordnen: Im Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 E. 4.2 äusserte das Bundesgericht Zweifel, ob eine Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- bei einem Streitwert von Fr. 4,3 Mio. dem Äquivalenzprinzip genüge. Im vorliegenden Fall ist der Streitwert allerdings mehr als doppelt so hoch, was auch eine höhere Gerichtsgebühr rechtfertigt. Im Urteil 1C_349/2011 vom 9. Januar 2012 E. 5.1 hatte das Verwaltungsgericht eine Gerichtsgebühr von Fr. 20'000.-- erhoben. Das Bundesgericht erwog, diese mache etwa 2 % des Streitwerts von knapp Fr. 1 Mio. aus und stehe damit nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zur beanspruchten Leistung (vgl. des weiteren Urteil 4A_376/2024 vom 10. Dezember 2024 E. 1.3.3 und 1.3.4.4). Im vorliegenden Fall entspricht die Gerichtsgebühr gut 0,5 % des Streitwerts. Daran wird erkennbar, dass sich die Tarifstruktur von § 3 GebV VGr bzw. die kantonale Praxis dazu nicht nach einem starren Prozentwert richtet (was im Licht des Äquivalenzprinzips problematisch wäre, siehe BGE 139 III 334 E. 3.2.4 mit Hinweisen). Hinsichtlich von Zeitaufwand und Schwierigkeit erscheint der Fall durchschnittlich. Immerhin hatte die Beschwerdeführerin eine 40-seitige Rekursschrift verfasst und dem Verwaltungsgericht in der Folge mehrere weitere Stellungnahmen eingereicht. Auch wenn die Gerichtsgebühr den Rahmen von § 3 GebV VGr voll ausschöpft und hoch erscheint, erweist sich das Äquivalenzprinzip vor diesem Hintergrund noch als gewahrt.
8.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 15'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Stadt Zürich, der Schätzungskommission Kreis I und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Juni 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Dold