Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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{T 0/2}
1C_215/2014
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Sentenza dell'11 dicembre 2014
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.A.________,
patrocinata dall'avv. Simonetta Scolari,
ricorrente,
contro
1. B.________,
2. C.________,
patrocinato dall'avv. Lorenzo Anastasi,
Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Ordine di demolizione di parte di un terrapieno,
ricorso contro la sentenza emanata il 3 marzo 2014
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti
A.
Il 6 dicembre 1995 il Municipio di X.________ ha rilasciato a D.A.________ il permesso, in via di notifica, per innalzare di m 1.50 la parte alta del fondo xxx, ubicato sulle pendici di un monte in zona edificabile R2 e confinante con particelle appartenenti a B.________ e C.________. L'intervento non prevedeva la costruzione di muri di sostegno lungo il confine est o verso valle. L'11 marzo 1996 l'istante ha chiesto il permesso per edificare un'abitazione sul terreno così sistemato, nonché un'autorimessa. Il terrapieno autorizzato nel 1995 avrebbe dovuto formare una scarpata, sorretta lateralmente da un muro alto m 1.50 sito a una distanza di m 6.00 dal limite del bosco. La licenza edilizia, rimasta incontestata, è stata rilasciata il 21 giugno 1996, dopo la reiezione dell'opposizione sollevata da B.________.
L'11 settembre 1997 l'istante ha notificato al Comune che verso valle il terrapieno non sarebbe stato sorretto dal muro approvato, ma da una scarpata in terra armata con maggiore inclinazione. La notifica non è stata comunicata ai vicini, né è stata approvata. Il 9 settembre 1998 il Comune ha constatato l'esecuzione di un terrapieno manifestamente più esteso di quello autorizzato e la formazione di una scarpata ripidissima. La domanda di costruzione in sanatoria è stata accolta dal Municipio, ma annullata il 13 gennaio 1999 dal Consiglio di Stato. Con giudizio non impugnato del 23 dicembre 2003, il Tribunale cantonale amministrativo ha segnatamente stabilito che il terrapieno non poteva essere posto al beneficio di un permesso in sanatoria, poiché violava manifestamente la distanza dal bosco. Dopo vicissitudini procedurali che qui non interessano, il 26 gennaio 2012 il Municipio ha intimato a A.A.________, divenuta nel frattempo proprietaria unica del fondo, l'ordine di demolizione parziale del terrapieno realizzato abusivamente; decisione confermata il 14 novembre 2012 dal Consiglio di Stato. Adito dall'interessata, con giudizio del 3 marzo 2014 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha accolto il ricorso riguardo a determinate censure, mentre lo ha in sostanza respinto riguardo all'ordine di demolizione.
B.
Avverso questa decisione A.A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, concesso al gravame l'effetto sospensivo, di cassare sia la decisione governativa sia quella della Corte cantonale, in quanto non hanno annullato l'ordine municipale di rettifica del terrapieno.
Con decreto presidenziale del 21 maggio 2014 al ricorso è stato conferito l'effetto sospensivo. Non sono state chieste osservazioni di merito sul gravame, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
Diritto
1.
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 140 IV 57 consid. 2).
1.2. Presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. a LTF) contro una decisione finale in ambito edilizio, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF. La legittimazione della ricorrente è pacifica.
1.3. Il ricorso è invece inammissibile laddove la ricorrente chiede che sia annullata anche la decisione governativa. In virtù dell'effetto devolutivo della procedura ricorsuale, la stessa è infatti sostituita dalla sentenza del Tribunale cantonale amministrativo. Soltanto quest'ultimo giudizio può quindi costituire l'oggetto dell'impugnativa (DTF 136 II 539 consid. 1.2, 470 consid. 1.3).
1.4. Secondo l'
1.5. La ricorrente si diffonde nella descrizione di fatti che in parte esulano dall'oggetto del litigio e che si scostano da quelli posti a fondamento della decisione impugnata. Ora, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico su quelli accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Esso può scostarsene solo se tale accertamento è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario, profilo sotto il quale è esaminato anche l'apprezzamento delle prove (DTF 136 III 552 consid. 4.2 pag. 560; 133 II 249 consid. 1.2.2). Ciò che non si verifica in concreto.
2.
2.1. Al dire della ricorrente, l'ordine municipale di demolizione non sarebbe sorretto da un sufficiente interesse pubblico, sarebbe sproporzionato, arbitrario e contrario ai principi della buona fede (art. 9 Cost.) e alla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.). Confermandolo, senza assumere le ulteriori prove da lei offerte (art. 29 Cost.), la Corte cantonale avrebbe anch'essa emesso una decisione arbitraria.
2.2. Al riguardo, la ricorrente parrebbe riferirsi, in maniera del tutto generica, al mancato esperimento di un sopralluogo e di "un'eventuale controverifica peritale", finalizzata a evidenziare l'asserita inattuabilità del richiesto ripristino, poiché, al suo dire, la Corte cantonale avrebbe sottovalutato l'ampiezza e le difficoltà oggettive della demolizione.
2.2.1. La garanzia del diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende tra l'altro il diritto per l'interessato di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze, nella misura in cui possano influire sulla decisione. Tale diritto non impedisce tuttavia all'autorità cantonale di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste e di rinunciare ad assumerle, se è convinta che non possono condurla a modificare il suo giudizio. Nell'ambito di questa valutazione, le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3; 131 I 153 consid. 3). Né il principio inquisitorio, che regge il procedimento amministrativo, né l'art. 18 cpv. 1 della previgente legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, richiamato dalla ricorrente, che prevede tale principio, impediscono all'autorità di procedere all'apprezzamento anticipato delle prove richieste (cfr. Borghi/ Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, 1997, n. 1a e b all'art. 18).
2.2.2. Come ancora si vedrà, i generici accenni ricorsuali non dimostrano affatto che, per i motivi illustrati nella decisione impugnata, negando espressamente l'assunzione delle prove offerte dalla ricorrente, la Corte cantonale avrebbe operato una valutazione anticipata delle prove arbitraria. La criticata sentenza, che si esprime su tutti i punti rilevanti per il giudizio, è inoltre sufficientemente motivata (DTF 139 IV 179 consid. 2.2; 138 I 232 consid. 5.1 pag. 237).
2.3. A titolo informativo ed esemplificativo, a sostegno della richiesta di un sopralluogo e della sua buona fede, la ricorrente allega al gravame una fotografia di un muro in cemento armato relativo a un fondo ubicato nel Comune, asseritamente edificato senza rispettare le distanze dal bosco. La produzione di questo mezzo di prova, nuovo, è inammissibile, ritenuto che non ne ha dato motivo la decisione dell'autorità precedente (art. 99 cpv. 1 LTF; DTF 139 II 7 consid. 4.2 pag. 12). Per di più, nel giudizio impugnato la Corte cantonale ha respinto la censura di una pretesa lesione del principio della parità di trattamento, ascrivibile al Municipio, poiché avrebbe trattato diversamente un caso simile. La ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non critica del tutto questa conclusione. Parimenti l'accenno di critica a un'asserita lesione della garanzia della proprietà è ininfluente (vedi al riguardo DTF 140 I 168 consid. 4 e rinvii).
3.
3.1.
La Corte cantonale ha richiamato l'art. 43 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, secondo cui il Municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico.
3.2. Riguardo all'ordine di demolizione, la Corte cantonale ha accertato che, allo scopo di ampliare oltre quanto autorizzato il terrapieno a nord dell'edificio principale, sul fondo della ricorrente è stata realizzata con la tecnica della terra armata una scarpata alta circa m 7.00 con una pendenza di 80°. Ha ricordato la sua precedente decisione del 23 dicembre 2003 in cui aveva stabilito che il ciglio superiore del terrapieno eretto abusivamente disattendeva la distanza minima di m 6.00 dal limite del bosco su un fronte di m 15.00, mentre la sua base in un punto lambiva addirittura la zona forestale. Ha rilevato che sotto il profilo materiale, dopo l'annullamento della licenza in sanatoria del 13 gennaio 1999 da essa confermato, la grave violazione del diritto materiale è stata accertata in maniera definitiva e non poteva più essere rimessa in discussione. Ha aggiunto che l'opera litigiosa diverge in modo "macroscopico" da quanto autorizzato all'epoca e invade abbondantemente la fascia di rispetto assoluto del bosco, dove è esclusa la concessione di qualsiasi deroga. L'interesse pubblico al criticato ripristino non è quindi per nulla trascurabile e l'assenza di buona fede della ricorrente evidente.
3.3. La ricorrente sostiene che la difformità dell'opera litigiosa rispetto a quanto autorizzato dal Municipio consisterebbe in un ampliamento di circa 56 m2 della sommità del terrapieno, situazione che né pregiudicherebbe i diritti dei vicini né l'interesse pubblico. Adduce, sempre in maniera del tutto generica, ch'essa divergerebbe soltanto in modo irrilevante da quanto autorizzato, senza tuttavia dimostrare l'arbitrarietà dell'accertamento contrario operato dalla Corte cantonale, che è pertanto vincolante per il Tribunale federale (art. 105 LTF).
3.4. Riguardo all'interesse pubblico, a sostegno dell'ordinata demolizione, la ricorrente si limita a osservare che il terrapieno non pregiudicherebbe la conservazione e la cura della foresta e asserisce che fino al 2003 nel Cantone Ticino vigeva la prassi di concedere regolari permessi per opere di sostegno che non rispettavano le distanze dalla foresta. Ora, la tesi che all'epoca della realizzazione dell'opera litigiosa non sarebbe sussistito un interesse a ristabilire il rispetto delle distanze dal bosco è ininfluente, decisiva essendo la sua mancata autorizzazione. La ricorrente parrebbe disattendere che la grave violazione del diritto materiale è stata definitivamente accertata, motivo per cui tale giudizio non può essere rimesso in discussione.
3.5. I giudici cantonali hanno poi stabilito che il ripristino non è impossibile, come del resto dimostrato dalla relazione tecnica prodotta dalla proprietaria stessa. Hanno accertato che la zona oggetto dei lavori di demolizione può essere raggiunta dai necessari mezzi meccanici e semmai trasportati con una gru. La stabilità del fondo, segnatamente della parte dove si trova la casa d'abitazione, non è compromessa dall'intervento, poiché l'edificio non poggia sul terrapieno, ma sul terreno roccioso preesistente. Hanno constatato che del resto l'opera abusiva non è stata realizzata per permettere la costruzione della casa d'abitazione, ma per ampliare verso valle il giardino pianeggiante antistante l'immobile. Hanno quindi respinto la tesi ricorsuale secondo cui, vista la tecnica costruttiva adottata (terra armata), l'ordinata rimozione parziale del terrapieno ne imporrebbe la demolizione totale, seguita da una ricostruzione nei limiti fissati dal Municipio, che in applicazione del principio di proporzionalità invece di ordinare la demolizione completa dell'opera ha imposto soltanto la rimozione della parte che sporge maggiormente dal terreno naturale preesistente. Hanno poi rilevato che nulla impedisce alla ricorrente, qualora lo ritenesse più semplice e conveniente, di smantellare completamente l'opera abusiva.
3.6. La ricorrente sostiene che il contestato ripristino comporterebbe una spesa esorbitante, stimabile in fr. 200'000.--. Rinvia poi semplicemente alla relazione tecnica, che evidenzierebbe le difficoltà di accesso alla sommità della scarpata con i necessari mezzi tecnici e il rischio per la stabilità della stessa, aspetti che la Corte cantonale avrebbe sottovalutato.
3.6.1. Con questi accenni ella non dimostra tuttavia che i giudici cantonali avrebbero accertato la fattibilità del ripristino in maniera addirittura insostenibile o in contraddizione palese con la situazione effettiva, giungendo inoltre a un risultato arbitrario (DTF 138 I 232 consid. 6.2 pag. 239; 137 I 1 consid. 2.4 pag. 5). Del resto, per quanto riguarda il ripristino, dalla relazione tecnica richiamata dalla ricorrente, certo risultano difficoltà tecniche, che nella peggiore delle ipotesi potrebbero comportare la rimozione completa della scarpata e, come osservato dalla Corte cantonale, la sua ricostruzione parziale, ma non la sua inattuabilità. In siffatte circostanze, a ragione, la Corte cantonale ha respinto la richiesta ricorsuale di esperire ulteriori verifiche circa l'eseguibilità tecnica dell'ordine municipale.
3.6.2. L'imposta demolizione comporta invero oneri ingenti, asseritamente oltre il doppio di quelli di costruzione (circa fr. 85'000.--), ma, come ritenuto dal Tribunale cantonale amministrativo, essi non permettono di rinunciare al ripristino e sostituirlo con una sanzione pecuniaria. In effetti, sebbene anche il proprietario che ha eretto un'opera abusiva in mala fede possa invocare il principio della proporzionalità, in un tal caso, nella ponderazione dei contrapposti interessi, l'autorità per motivi di principio, quali la tutela della parità di trattamento e dell'ordine in campo edilizio, può attribuire all'interesse del ripristino della situazione conforme al diritto un peso accresciuto e trascurare o considerare solo parzialmente i pregiudizi e gli svantaggi derivanti all'interessato dall'ordine di demolizione (DTF 132 II 21 consid. 6.4 pag. 39; 123 II 248 consid. 4a).
3.7. La ricorrente rileva infine che, in considerazione del lungo lasso di tempo trascorso dalla realizzazione dell'opera abusiva (17 anni) e di quello impiegato dall'autorità comunale per ordinare il ripristino, essa dovrebbe essere tutelata nella sua buona fede, anche sulla base della tolleranza dimostrata dalle autorità. Con questo accenno non dimostra tuttavia l'arbitrarietà della conclusione dei giudici cantonali, secondo cui il termine trentennale di perenzione chiaramente non è superato e nemmeno che, in seguito all'accertato abuso, ella doveva prevedere l'emanazione del contestato ordine di demolizione. Del resto, non potendo neppure invocare la sua buona fede, la ricorrente non può avvalersi del fatto che il Comune avrebbe tollerato l'opera litigiosa per anni (DTF 136 II 359 consid. 7 e 7.1 pag. 365 e consid. 8 pag. 367 con numerosi rinvii; al riguardo e sulle premesse di una demolizione vedi Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5aed., 2008, pag. 343 segg., pag. 346).
4.
4.1. Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto.
4.2. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si giustifica di attribuire ripetibili della sede federale a C.________, che, invitato a esprimersi soltanto sulla domanda di effetto sospensivo, si è limitato a rilevare di non opporvisi, mentre B.________ al riguardo neppure si è espresso (art. 68 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente. Non si attribuiscono ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Municipio di X.________, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 11 dicembre 2014
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Crameri