Forderung | Zuständigkeit zur Ausrichtung von (kommunalen) Zusatzleistungen zur Invalidenversicherung: Rückerstattungsanspruch einer irrtümlich zahlenden Gemeinde gegen eine andere Gemeinde? Grundlagen: Für Heimpensionäre sind die Zusatzleistungen von derjenigen Gemeinde zu erbringen, in der die Pensionäre vor dem Heimeintritt ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hatten. Streitigkeiten über die örtliche Zuständigkeit zur Ausrichtung der Leistungen entscheidet die Direktion für Soziales und Sicherheit endgültig (E. 1b am Anfang). Die Direktion hat nur zu entscheiden, welche Gemeinde zu zahlen hat, nicht aber, wieviel zu zahlen ist (E. 1b am Ende). Ein Entscheid der Direktion über die Höhe einer Rückerstattung ist demnach zwar fehlerhaft, aber nicht nichtig. Die inzwischen eingetretene Rechtskraft dieses fehlerhaften Entscheids steht der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rückerstattungsanspruchs im Klageverfahren nicht entgegen, damit überhaupt ein Rechtschutz besteht (E. 1c). Irrtümlich von einer Gemeinde entrichtete Leistungen können nach den Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung zurückgefordert werden (E. 3 a/b), soweit dem nicht die Verjährung entgegensteht (E. 3 c). Minderheitsbegründung zur Frage der Nichtigkeit des Entscheids der Direktion und die sich daraus ergebenden Folgen.
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Geschäftsnummer: VK.2000.00004 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.06.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Forderung
Zuständigkeit zur Ausrichtung von (kommunalen) Zusatzleistungen zur Invalidenversicherung: Rückerstattungsanspruch einer irrtümlich zahlenden Gemeinde gegen eine andere Gemeinde? Grundlagen: Für Heimpensionäre sind die Zusatzleistungen von derjenigen Gemeinde zu erbringen, in der die Pensionäre vor dem Heimeintritt ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hatten. Streitigkeiten über die örtliche Zuständigkeit zur Ausrichtung der Leistungen entscheidet die Direktion für Soziales und Sicherheit endgültig (E. 1b am Anfang). Die Direktion hat nur zu entscheiden, welche Gemeinde zu zahlen hat, nicht aber, wieviel zu zahlen ist (E. 1b am Ende). Ein Entscheid der Direktion über die Höhe einer Rückerstattung ist demnach zwar fehlerhaft, aber nicht nichtig. Die inzwischen eingetretene Rechtskraft dieses fehlerhaften Entscheids steht der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rückerstattungsanspruchs im Klageverfahren nicht entgegen, damit überhaupt ein Rechtschutz besteht (E. 1c). Irrtümlich von einer Gemeinde entrichtete Leistungen können nach den Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung zurückgefordert werden (E. 3 a/b), soweit dem nicht die Verjährung entgegensteht (E. 3 c). Minderheitsbegründung zur Frage der Nichtigkeit des Entscheids der Direktion und die sich daraus ergebenden Folgen.
Rechtsnormen: Art. 62 OR Art. 67 lit. I OR § 81a VRG § 12 ZLG § 21 ZLG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Frau E, geboren 1965, bezieht wegen geistiger Schwerstbehinderung eine Invalidenversicherungsrente (IV) und eine Hilflosenentschädigung. Seit 19. Juni 1975 lebt sie in einem auswärtigen Behindertenheim. Die Eltern hatten von Juni 1967 bis Dezember 1981 Wohnsitz in C und danach in A. Seit August 1997 wohnt der Vater in F. Die Mutter ist verstorben.
II. Die Gemeinde A richtete von Januar 1984 bis August 1997 für Frau E Zusatzleistungen zur IV aus. Sie ging dabei von der irrtümlichen Annahme aus, die Zuständigkeit knüpfe an den zivilrechtlichen Wohnsitz der Eltern bei der Gesuchs-einreichung an. Ab September 1997 stellte die Gemeinde A die Ausrichtung von Zusatzleistungen wegen Wohnsitzwechsels der Eltern nach F ein.
Die Fürsorgekommission der Gemeinde F verweigerte am 5. November 1997 ihrerseits die Ausrichtung von Zusatzleistungen mit der Begründung, der Wohnsitzwechsel der Eltern begründe keinen neuen Wohnsitz ihres mündigen Kindes; der Wohnsitz von Frau E bleibe daher in A bestehen. Die dagegen vom Vater erhobene Einsprache an den Bezirksrat überwies dieser zuständigkeitshalber — d.h. gestützt auf § 21 Abs. 3 lit. b des Gesetzes über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 7. Februar 1971 (ZLG) — an die Fürsorgedirektion (heute: Direktion für Soziales und Sicherheit). Diese ordnete am 27. November 1997 an, dass weiterhin die Gemeinde A für die Ausrichtung von Zusatzleistungen an Frau E zuständig bleibe. Zur Begründung führte sie, entsprechend dem Standpunkt der Gemeinde F, aus, Frau E habe ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in A trotz des Wohnsitzwechsels ihres Vaters nach F behalten.
III. Am 13. Februar 1998 ersuchte der Gemeinderat A namens der Gemeinde die Fürsorgedirektion um wiedererwägungsweise Aufhebung der ihr am 1. De-zember 1997 zugestellten Verfügung vom 27. November 1997 (1); in einer neuen Verfügung sei festzustellen, dass ab 19. Juni 1975 (Eintritt von Frau E in das Behindertenheim) die Gemeinde C zur Ausrichtung von Zusatzleistungen verpflichtet sei (2), dass die Gemeinde C die Zusatzleistungen, welche die Gemeinde A Frau E "ohne Anerkennung einer Rechtspflicht ab 1. Dezember 1997" ausgerichtet habe, zurückzuerstatten habe (3) und dass die Gemeinde C die Zusatzleistungen, welche die Gemeinde A Frau E "vor dem 1. Dezember 1997 irrtümlich" ausgerichtet habe zurückzuerstatten habe, soweit sie nicht verjährt seien (4).
Die Fürsorgedirektion hiess dieses Wiedererwägungsgesuch am 8. September 1998 gut; sie hob die Verfügung vom 27. November 1997 auf (1); sie stellte sodann fest, dass die Gemeinde C grundsätzlich seit Juni 1975 bis November 1997 für die Ausrichtung von Zusatzleistungen an Frau E zuständig sei (2); die Gemeinde C wurde verpflichtet, die von der Gemeinde A vom Dezember 1992 bis und mit November 1997 an Frau E irrtümlich bezahlten Zusatzleistungen ohne Verzinsung zu ersetzen (3) sowie die von der Gemeinde A ab Dezember 1997 an Frau E als Vorleistung provisorisch ausgerichteten Zusatzleistungen ohne Verzinsung zurückzuerstatten (4). Die Kosten des Wiedererwägungsverfahrens wurden auf die Staatskasse genommen (5). Als zulässiges Rechtsmittel wurde der Rekurs an den Regierungsrat bezeichnet (6). Die Fürsorgedirektion erwog im Wesentlichen, der Verfügung vom 27. November 1997 liege "ein bedeutsamer falscher Sachverhalt zu Grunde", weshalb sie aufzuheben sei. Insbesondere sei übersehen worden, dass die Eltern von Frau E 1975, d.h. im Zeitpunkt ihrer Heimeinweisung, nicht in A, sondern in C Wohnsitz gehabt hätten, weshalb die Gemeinde C kraft ausdrücklicher Regelung in § 21 Abs. 2 ZLG zur Erbringung von Zusatzleistungen örtlich zuständig sei, auch wenn das entsprechende Gesuch erst Jahre später in A gestellt worden sei. Weil der Nachforderungsanspruch nach fünf Jahren verjähre und die Gemeindeverwaltung A ihn erstmals mit Schreiben vom 5. Dezember 1997 gegenüber der Gemeinde C geltend gemacht habe, sei Letztere zu verpflichten, der Gemeinde A die Frau E ab Dezember 1992 erbrachten Zusatzleistungen zurückzuerstatten. Mit diesem Entscheid würden alle Rückforderungsansprüche der Gemeinde A gegenüber Frau E hinfällig.
Mit Rekurs vom 15. Oktober 1998 beantragte die Gemeinde C dem Regierungsrat, Ziffern 2 und 3 der Wiedererwägungsverfügung der Fürsorgedirektion vom 8. Sep-tember 1998 aufzuheben. Mit Verfügung vom 18. Dezember 1998 trat der Regierungsratspräsident auf den Rekurs nicht ein. Zur Begründung führte er aus, gemäss § 21 Abs. 3 ZLG entscheide die Fürsorgedirektion über die dort genannten Streitigkeiten endgültig; der gestützt auf diese Bestimmung ergangene Wiedererwägungsentscheid der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 sei daher nicht mit Rekurs anfechtbar; daran habe auch die Revision vom 8. Juni 1997 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) nichts geändert.
IV. Mit Schreiben vom 27. Januar 1999 ersuchte der Gemeinderat A die Gemeinde C gestützt auf den rechtskräftigen Entscheid der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 um Rückerstattung der im Zeitraum von Dezember 1992 bis Februar 1999 an Frau E bezahlten Zusatzleistungen im Gesamtbetrag von Fr. 175'717.-. Die Gemeinde C bezahlte hierauf der Gemeinde A die von dieser im Zeitraum vom Dezember 1997 bis Februar 1999 an Frau E entrichteten Beiträge von insgesamt Fr. 38'240.-. Damit kam sie Dispositiv Ziffer 4 der Verfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 nach. Hingegen weigerte sie sich, der Gemeinde A entsprechend Dispositiv Ziffer 3 der genannten Verfügung die im Zeitraum von Dezember 1992 bis November 1997 an Frau E entrichteten Zusatzleistungen von insgesamt Fr. 139'867.- zu ersetzen.
Die Gemeinde A setzte hierauf die Forderung von Fr. 139'867.- in Betreibung. Gegen den Zahlungsbefehl vom 27. August 1999 erhob die Gemeinde C Rechtsvorschlag, worauf die Gemeinde A am 27. September 1999 um definitive Rechtsöffnung ersuchte. Der Einzelrichter des Bezirksgerichts wies das Rechtsöffnungsbegehren am 3. November 1999 ab. Zur Begründung führte er aus, der Fürsorgedirektion komme im Bereich der Zusatzleistungen zur AHV/IV abgesehen von den begrenzten Kompetenzen gemäss § 21 Abs. 3 ZLG keine Entscheidungsgewalt zu. § 21 Abs. 3 lit. b ZLG verleihe der Fürsorgedirektion lediglich die Kompetenz, Streitigkeiten zwischen zürcherischen Gemeinden über die örtliche und zeitliche Zuständigkeit zur Ausrichtung von Zusatzleistungen zu entscheiden. Hingegen habe die Fürsorgedirektion nicht darüber zu entscheiden, ob eine Gemeinde verpflichtet sei, einer anderen Gemeinde die von dieser entrichteten Zusatzleistungen zu ersetzen. Derartige Streitigkeiten seien gemäss § 81 lit. a VRG im Klageverfahren vor Verwaltungsgericht auszutragen. Für den Erlass von Dispositiv Ziffern 3 und 4 der Verfügung vom 8. September 1998 sei die Fürsorgedirektion daher nicht zuständig gewesen; dieser Mangel wiege schwer und sei offenkundig, weshalb die Anordnungen in Dispositiv Ziffern 3 und 4 als nichtig erschienen. Selbst bei Verneinung der Nichtigkeit würden die genannten Anordnungen keinen Rechtsöffnungstitel darstellen, weil die geschuldete Summe nicht beziffert werde.
V. Mit Klageschrift vom 30. März 2000 beantragte die Gemeinde A dem Verwaltungsgericht, es sei die Gemeinde C zu verpflichten, der Klägerin Fr. 139'867.- nebst Zins von 5 % seit 27. Januar 1999 zu bezahlen; es sei zudem der Rechtsvorschlag in der Betreibung Nr. 2113 des Betreibungsamts C aufzuheben; unter Kostenund Entschädigungsfolgen zulasten der Beklagten. Zur Begründung der Zuständigkeit des Gerichts berief sie sich auf § 81 lit. a VRG. Zur Begründung ihres Klagebegehrens verwies sie in erster Linie auf die Wiedererwägungsverfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998, welche in Rechtskraft erwachsen und entgegen der Auffassung des Rechtsöffnungsrichters nicht nichtig sei.
Die Gemeinde C beantragte dem Verwaltungsgericht am 5. Juni 2000 Abweisung der Klage, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Klägerin. Zur Begründung brachte sie in erste Linie vor, die Anordnungen in Dispositiv Ziffern 3 und 4 der Verfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 seien nichtig und daher unbeachtlich. Diese Anordnungen seien auch materiell rechtswidrig.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 81 lit. a VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz im Klageverfahren vermögensrechtliche Streitigkeiten aus öffentlichem Recht zwischen Gemeinden oder Gemeindeverbänden, soweit ein Gesetz deren Beurteilung nicht einer anderen Behörde überträgt. Unter den letztgenannten Vorbehalt fallen auch interkommunale Streitigkeiten vermögensrechtlicher Art, in denen einer kantonalen Behörde kraft ausdrücklicher Regelung Verfügungskompetenz zukommt und gegen eine solche Verfügung Rekurs oder Beschwerde erhoben werden kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 8; Vorbem. zu §§ 81-86 N. 7; § 81 N. 6). Das folgt daraus, dass verwaltungsgerichtliches Klageverfahren und behördliche Verfügungskompetenz sich grundsätzlich gegenseitig ausschliessen.
Die Klägerin will mit der vorliegenden Klage das erreichen, was ihr die Fürsorgedirektion mit Ziffer 3 der (Wiedererwägungs-)Verfügung vom 8. September 1998 grundsätzlich (allerdings ohne nähere Bezifferung) zugesprochen hat, was sie aber im Rechtsöffnungsverfahren nicht durchsetzen konnte, weil der Rechtsöffnungsrichter die genannte Anordnung für nichtig hielt und einen Rechtsöffnungstitel zudem auch mangels Bezifferung verneinte.
b) Gemäss § 21 ZLG sind die Zusatzleistungen von der Gemeinde zu leisten, in welcher der Gesuchsteller seinen zivilrechtlichen Wohnsitz hat (Abs. 1). Für Insassen von im Kanton gelegenen Anstalten und Heimen aller Art, welche ihren letzten zivilrechtlichen Wohnsitz unmittelbar vor dem Heimeintritt in einer zürcherischen Gemeinde hatten, sind die Zusatzleistungen von dieser Gemeinde zu erbringen (Abs. 2). Die zuständige Direktion des Regierungsrats behandelt und entscheidet endgültig: im Rahmen der Kompetenzen des Kantons die aus dem Verkehr mit anderen Kantonen und insbesondere aus der interkantonalen Zuständigkeit im Einzelfall oder allgemein sich ergebenden Fragen (Abs. 3 lit. a); Streitigkeiten zwischen zürcherischen Gemeinden über die örtliche und zeitliche Zuständigkeit zur Ausrichtung von Zusatzleistungen (Abs. 3 lit. b).
Die Direktion entscheidet in solchen Streitigkeiten "endgültig", womit ein Weiterzug dieses Entscheids mittels Rekurs und/oder Beschwerde ausgeschlossen wird. In ihrem Wiedererwägungsentscheid vom 8. September 1998 ist zwar die Fürsorgedirektion davon ausgegangen, ihr Entscheid könne mit Rekurs weitergezogen werden, weil § 21 Abs. 3 ZLG, soweit darin der Entscheid der Direktion als "endgültig" bezeichnet werden, durch die Revision des VRG vom 8. Juni 1997 (§ 19a VRG) überholt sei. Diese Auffassung ist jedoch vom Regierungsratspräsidenten im Nichteintretensentscheid vom 18. Dezember 1998 zu Recht verworfen worden, auf dessen zutreffenden Erwägungen hier verwiesen werden kann (act. 4/7 E. 3).
Die Fürsorgedirektion hat in ihrer Wiedererwägungsverfügung vom 8. September 1998 die Frage aufgeworfen, ob sie sich gestützt auf § 21 Abs. 3 lit. b ZLG im Streit zwischen den Gemeinden A und C auf die "zuständigkeitsrechtliche Seite" zu beschränken habe, im Hinblick darauf, dass über die "leistungsrechtliche Seite" gemäss § 81 lit. a ZLG Klage beim Verwaltungsgericht geführt werden könne. Sie hat sich schliesslich auch für die leistungsrechtliche Seite des Streites als zuständig erachtet, mit der Begründung, eine Aufspaltung des Rechtsstreites zwischen den beiden Gemeinden würde zwar nicht gegen kantonales Verfahrensrecht verstossen, jedoch übergeordnetem Bundesrecht widersprechen, welches in Art. 7 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung vom 19. März 1965 (ELG) in Verbindung mit Art. 85 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (AHVG) ein rasches und einfaches Verfahren verlange (act. 4/5 E. I.2). Der Rechtsöffnungsrichter des Bezirksgerichts ist dieser Auffassung nicht beigetreten (act. 4/11 E. 5).
Seinem Wortlaut nach beschränkt § 21 Abs. 3 lit. b die Kompetenz der Direktion auf den Entscheid über die "Zuständigkeit" der Gemeinden zur Ausrichtung der fraglichen Leistungen. Im vorliegenden Fall kommt wie erwähnt die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren grundsätzlich nach § 81 lit. a VRG in Betracht und geht es einzig um die Frage, ob diese Zuständigkeit durch eine Verfügungskompetenz der Verwaltung wegbedungen werde. Dies trifft indes nicht zu, da eine am Wortlaut orientierte Auslegung von § 21 Abs. 3 lit. b ZLG ergibt, dass die Direktion zwar Streitigkeiten über die "Zuständigkeit zur Ausrichtung" von Zusatzleistungen, nicht aber solche über die Ausrichtung der Leistungen an sich entscheidet.
c) Zu prüfen bleibt, ob die von der Fürsorgedirektion beanspruchte Zuständigkeit zum Erlass von Dispositiv Ziffer 3 in der Wiedererwägungsverfügung vom 8. September 1998 gleichwohl Bestand habe, weil die Anordnung in formelle Rechtskraft erwachsen ist.
Das wäre jedenfalls dann zu verneinen, wenn die formelle Rechtskraft wegen Nichtigkeit der Anordnung von vornherein nicht beachtlich wäre. Entgegen der Auffassung des Rechtsöffnungsrichters des Bezirksgerichts ist der Mangel der Unzuständigkeit, mit dem die fragliche Anordnung der Fürsorgedirektion behaftet ist, nicht derart schwer und offensichtlich, dass deswegen auf Nichtigkeit dieser Anordnung zu schliessen wäre; das zeigt die Auslegung von § 21 Abs. 3 lit. b ZLG in der vorstehenden Erwägung (E. 1b).
Die Rechtskraft von Dispositiv Ziffer 3 der Wiedererwägungsverfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 steht indessen der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit gleichwohl nicht entgegen. Die formelle Rechtskraft des verwaltungsbehördlichen Entscheids könnte die gerichtliche Zuständigkeit nur ausschliessen, wenn er mit Rekurs an den Regierungsrat und mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehbar gewesen wäre. Dies trifft jedoch wie erwähnt nicht zu, weil gestützt auf § 21 Abs. 3 ZLG getroffene Entscheide der Direktion endgültig sind. Es ginge nicht an, dass das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit ausschliesslich wegen der Rechtskraft eines verwaltungsbehördlichen Entscheids verneint, mit welchem die Verwaltungsbehörde zu Unrecht eine Zuständigkeit beansprucht hat, die richtigerweise dem Verwaltungsgericht zusteht. In einem solchen Fall wäre mangels Anfechtbarkeit mit einem ordentlichen Rechtsmittel der Rechtsschutz zu stark eingeschränkt.
d) Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Klage einzutreten.
2. In der Sache selbst ist das Verwaltungsgericht insoweit an die Verfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 gebunden, als diese kompetenzgemäss entschieden hat (RB 1983 Nr. 70; Kölz/Bosshart/Röhl, § 1 N. 31). Dies trifft nach dem Gesagten auf Dispositiv Ziffer 2 zu, worin festgestestellt wird, dass die politische Gemeinde C grundsätzlich seit Juni 1975 bis November 1997 für die Ausrichtung von Zusatzleistungen zur IV an Frau E zuständig ist (bzw. gewesen wäre). Selbst ohne diese Bindungswirkung ergibt sich die genannte Feststellung einerseits aus § 21 Abs. 2 ZLG und anderseits aus der unbestrittenen Tatsache, dass sich der Wohnsitz der Eltern von Frau E im Juni 1975 – dem Zeitpunkt ihrer Heimeinweisung – in C befand. Die Beklagte bestreitet dies denn auch nicht; mit ihren Ausführungen in Ziffer III./8 der Klageantwort wendet sie sich einzig dagegen, dass sie der Gemeinde A die von dieser getätigten Aufwendungen nachträglich zu ersetzen habe. In der Sache selber sind sich die Parteien demnach einig darüber, dass die von der Klägerin seit 1984 bis November 1997 an Frau E ausgerichteten Zusatzleistungen zur IV richtigerweise nach § 21 Abs. 2 ZLG von der Beklagten hätten erbracht werden müssen.
Das Verwaltungsgericht ist an die Verfügung der Fürsorgedirektion vom 8. Septem-ber 1998 insoweit nicht gebunden, als diese kompetenzwidrig entschieden hat. Das trifft nach dem Gesagten auf Dispositiv Ziffer 3 dieser Verfügung zu, wonach die Gemeinde C verpflichtet wurde, die von der Gemeinde A vom Dezember 1992 bis und mit November 1997 an Frau E irrtümlich bezahlten Zusatzleistungen ohne Verzinsung zu ersetzen. Ob die Beklagte eine derartige Ersatzpflicht gegenüber der Klägerin treffe und bejahendenfalls für welchen Zeitraum, hat das Verwaltungsgericht in eigener Beurteilung und mit freier Kognition zu entscheiden.
3. a) In Anlehnung an die privatrechtliche Regelung der ungerechtfertigten Bereicherung (Art. 62 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts; OR) gilt auch im öffentlichen Recht der Grundsatz, dass Zuwendungen, die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgen, zurückgefordert werden können (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Band I, Basel/Frankfurt a.M. 1986, René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 32 B I; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 145). Der in Art 62 Abs. 2 OR für das Privatrecht ausgesprochene Grundsatz gilt im öffentlichen Recht als allgemeines Rechtsprinzip, d.h. auch dann, wenn er in der einschlägigen Gesetzgebung nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Hat indessen Letztere die Rückerstattung geordnet, so sind allein diese geschriebenen Vorschriften, die im Zweifel als abschliessend und vollständig gelten, massgebend.
b) Indem die Klägerin seit Januar 1984 bis November 1997 für Frau E Zusatzleistungen zur IV erbracht hat, die zu entrichten richtigerweise Sache der Beklagten gewesen wäre, ist Letztere ungerechtfertigt bereichert worden. Zwar ist die ungerechtfertigte Zuwendung der Klägerin gegenüber der Beklagten nur mittelbar erfolgt, nämlich dadurch, dass die Klägerin aus Irrtum Leistungen an einen Dritten übernommen hat, die von der Beklagten geschuldet waren. Für die Annahme einer ungerechtfertigten Bereicherung kommt es indessen nicht darauf an, ob die Vermögensverschiebung unmittelbar von dem einen in das andere Vermögen oder ob diese Verschiebung nur mittelbar durch eine Reihe von beteiligten Vermögen hindurch stattfand (so hinsichtlich Art. 62 OR Theo Guhl/Hans Merz/Alfred Koller, Das Schweizerische Obligationenrecht, 8. A., Zürich 1991, S. 205; Hermann Schulin, in: Basler Kommentar, 2. A. (1996), Art. 62 N. 8 f.). Die Sozialversicherungsgesetzgebung des Bundes und des Kantons Zürich regelt die Frage nicht ausdrücklich, ob und inwieweit das zuständige Gemeinwesen dem unzuständigen Gemeinwesen kommunale Zusatzleistungen, die Letzteres einer Bezügerin in irrtümlicher Annahme seiner Zuständigkeit erbracht hat, zu ersetzen habe. Es enthält lediglich für ähnlich gelagerte Tatbestände Regelungen, so für die Rückerstattung zu Unrecht ausgerichteter Leistungen durch den Bezüger (Art. 12 ZLG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 1 der Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 15. Januar 1971, ELV, Art. 49 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959, IVG, Art. 85 der Verordnung über die Invalidenversicherung vom 17. Januar 1961, IVV, und Art. 47 AHVG) sowie für die Verrechnung von Nachzahlungen des Versicherers mit Vorschussleistungen Dritter (§ 12 ZLG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 2 ELV, Art. 50 Abs. 2 IVG und Art. 85bis IVV). Der Klägerin steht daher unmittelbar gestützt auf den erwähnten Rechtsgrundsatz ein Anspruch gegenüber der Beklagten auf Ersatz der Leistungen an Frau E zu, die sie in der irrtümlichen Annahme ihrer Leistungspflicht anstelle der hierfür zuständigen Beklagten erbracht hat.
Die Ausführungen der Beklagten in Ziffer III./8 der Klageantwort vermögen an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Die Klägerin befand sich entgegen der Auffassung der Beklagten bei der Ausrichtung der Zusatzleistungen an Frau E in einem Irrtum über ihre Schuldpflicht. Dass sich dieser Irrtum nicht auf den Wohnsitz der Eltern der Bezügerin, sondern auf die rechtliche Regelung als solche (§ 21 Abs. 2 ZLG) bezog, ist ebenso unerheblich wie der Umstand, dass die Klägerin bzw. ihre Fürsorgebehörde bei gehöriger Sorgfalt den Irrtum hätte vermeiden können (Schulin, Art. 63 N. 4). Sodann geht die vorstehende Beurteilung, anders als die Betrachtungsweise der Fürsorgedirektion im Wiedererwägungsentscheid vom 8. September 1998, nicht davon aus, der Klägerin stehe in dem Umfang, in dem Frau E gegenüber der Beklagten die Nachzahlung der Zusatzleistungen verlangen könne, ein Rückforderungsanspruch gegenüber der Bezügerin zu. Es vermag der Beklagten daher nicht zu helfen, dass nach ihrer an sich zutreffenden Beurteilung die Voraussetzungen für eine Rückerstattung nach Art. 12 ZLG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 1 ELV, Art. 49 IVG, Art. 85 IVV und Art. 47 AHVG nicht erfüllt wären, weil die materiellen Voraussetzungen für die Gewährung von Zusatzleistungen bei der Bezügerin gegeben waren. Die Annahme einer ungerechtfertigen Bereicherung der Beklagten setzt im Gegenteil voraus, dass der Bezügerin weder eine Rückerstattungsverpflichtung gegenüber der Klägerin noch ein Nachzahlungsanspruch gegenüber der Beklagten zukommt. Schliesslich geht die vorstehende Beurteilung auch nicht davon aus, dass die Klägerin die Leistungen an Frau E lediglich bevorschusst habe. Immerhin liegt hier ein Sachverhalt vor, der mit einer Bevorschussung vergleichbar ist.
c) Rückerstattungsforderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung unterliegen der Verjährung. Im Privatrecht ist hinsichtlich Dauer und Beginn der relativen und der absoluten Verjährungsfrist Art. 67 Abs. 1 OR anwendbar. Für im öffentlichen Recht gründende Bereicherungsansprüche kann es sich rechtfertigen, hinsichtlich Beginn und Dauer der Verjährungsfrist mangels ausdrücklicher Regelung auf Normen abzustellen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle bereit hält (Häfelin/Müller, Rz. 245). Es fragt sich, ob hier die Verjährungsregelung für die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Renten und Hilflosenentschädigungen (§ 12 ZLG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 1 ELV, Art. 49 IVG und Art. 47 Abs. 2 AHVG) oder jene für die Nachzahlung von Zusatzleistungen (§ 12 ZLG in Verbindung mit Art. 48 IVG) heranzuziehen sei. Die letztgenannte Bestimmung hat die Fürsorgedirektion angewendet, ausgehend davon, der Klägerin stehe in dem Umfang, in dem Frau E gegenüber der Beklagten die Nachzahlung der Zusatzleistungen verlangen könne, ein Rückforderungsanspruch gegenüber der Bezügerin zu (act. 4/5 E. V.1). Beide Anknüpfungen drängen sich jedoch nicht auf. Vielmehr rechtfertigt sich eine analoge Anwendung von Art. 67 Abs. 1 OR. Danach verjährt der Bereicherungsanspruch mit Ablauf eines Jahres, nachdem der Verletzte von seinem Anspruch Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall aber mit Ablauf von zehn Jahren seit Entstehung des Anspruchs.
Der Irrtum der Klägerin über die Leistungspflicht ist laut ihrer eigenen Darstellung erst mit der Zustellung der Verfügung der Fürsorgedirektion vom 27. November 1997 weggefallen. Diese Darstellung ist glaubwürdig und aufgrund der vorangehenden Verfahrensabwicklung plausibel: Auf den ablehnenden Entscheids der Fürsorgekommission F vom 5. November 1997 hin erhob der Vater von Frau E Rekurs an den Bezirksrat, welcher das Rechtsmittel zuständigkeitshalber der Fürsorgedirektion überwies. Diese ist in der Folge von der massgebenden Regelung in § 21 Abs. 2 ZLG, jedoch von der irrtümlichen Annahme ausgegangen, der Vater von Frau E habe bereits im Juni 1975 – dem Zeitpunkt ihrer Heimeinweisung – Wohnsitz in A gehabt (vgl. act. 4/3). Die Klägerin hat ihren Anspruch gegenüber der Beklagten erstmals mit Schreiben vom 5. Dezember 1997 geltend gemacht. Die relative Verjährungsfrist von einem Jahr seit Kenntnisnahme vom Anspruch ist damit gewahrt. Sie wäre es selbst dann, wenn davon ausgegangen wird, der Irrtum der Klägerin sei bereits mit der Zustellung des ablehnenden Bescheids der Fürsorgekommission F vom 5. Novem-ber 1997 weggefallen.
Der Bereicherungsanspruch der Klägerin gegenüber der Beklagten ist jeweils im Zeitpunkt der Ausrichtung der Zusatzleistungen an Frau E entstanden. Ausgehend von der absoluten Verjährungsfrist von zehn Jahren stünden ihr somit Ersatzansprüche bezüglich der vom Dezember 1987 bis November 1997 ausgerichteten Leistungen zu. Demgegenüber hat die Fürsorgedirektion in ihrer Wiederwägungsverfügung vom 8. September 1998 — ausgehend von einer anderen Betrachtungsweise und von der fünfjährigen Verjährungsfrist für Nachzahlungen gemäss Art. 48 IVG — solche Ersatzansprüche lediglich hinsichtlich der vom Dezember 1992 bis November 1997 ausgerichteten Leistungen anerkannt. Nur diese Leistungen bzw. die entsprechenden Ersatzansprüche, die unbestrittenermassen Fr. 139'867.- betrugen (act. 4/9-4/11), hat die Klägerin vor Verwaltungsgericht eingeklagt. Es ist ihr daher jedenfalls nicht mehr zuzusprechen (RB 1961 Nr. 32; Kölz/Bosshart/Röhl, § 85 N. 7).
4. Die Klägerin verlangt Verzugszins von 5 % auf dem eingeklagten Betrag ab 27. Januar 1999. Da sie in jenem Zeitpunkt ihre Forderung gegenüber der Beklagten erstmals in bezifferter Form (einschliesslich der hier nicht mehr interessierenden Forderung für den Zeitraum von Dezember 1997 bis Februar 1999; vgl. Dispositiv Ziffer 4 der Wiedererwägungsverfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998) geltend gemacht hat, ist dieses Verzugszinsbegehren ausgewiesen.
5. Demnach ist das Klagebegehren Nr. 1 vollumfänglich gutzuheissen und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin Fr. 139'867.zuzüglich Zins zu 5 % ab 27. Januar 1999 zu zahlen. Mit diesem Urteil wird ein Rechtsöffnungstitel geschaffen. Es ist deshalb auch das Klagebegehren Nr. 2 gutzuheissen und der in der Betreibung Nr. 2113 des Betreibungsamtes C seitens der Beklagten erhobene Rechtsvorschlag aufzuheben (Art. 79 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889).
...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. In Gutheissung der Klage wird die Beklagte verpflichtet, der Klägerin Fr. 139'867.- zuzüglich Zins zu 5 % ab 27. Januar 1999 zu zahlen. Der in der Betreibung Nr. 2113 des Betreibungsamtes C seitens der Beklagten erhobene Rechtsvorschlag wird aufgehoben.
...
Abweichende Meinung einer Minderheit des Verwaltungsgerichts:
Die Mehrheit findet, der rechtskräftige Wiedererwägungsentscheid der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 erscheine zwar nicht als (teil-)nichtig. Das erlaube dem Verwaltungsgericht aber trotzdem, auf die Klage einzutreten. Dies verstösst gegen den von Amts wegen zu beachtenden Grundsatz, dass sich über eine zwar mangelhaft, aber dennoch gültig abgeurteilte Sache (res iudicata) nicht erneut befinden lässt (vgl. Richard Frank et al., Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 191 N. 1 f.). Gleichwohl ist die Klage materiell an die Hand zu nehmen, weil der Entscheid der Fürsorgedirektion mit dem Rechtsöffnungsrichter als teilnichtig betrachtet werden muss (vgl. auch Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 40 Va).