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Geschäftsnummer: VB.2024.00467 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 30.01.2025 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Akteneinsicht
Die Beschwerdeführerin und ihr Ex-Ehemann sind seit Jahren zerstritten, wobei die Auseinandersetzungen mitunter auch zu mehreren Strafanzeigen bei der Polizei führten (Sachverhalt I.A). Die Beschwerdeführerin ersuchte bei der Kantonspolizei um die Aushändigung der Berichte betreffend eine später zurückgezogene Strafanzeige ihres Ex-Ehemanns ihr gegenüber und betreffend eine von der Kantonspolizei nicht an die Staatsanwaltschaft überwiesene Strafanzeige ihrerseits gegenüber ihrem Ex-Ehemann (Sachverhalt I.C-D). Das Auskunftsbegehren beurteilt sich entgegen der Vorinstanz nicht nach dem GOG, sondern nach dem IDG (E. 2.2). Die Vorinstanz nahm das Ergebnis der vorzunehmenden Abwägung zwischen den Zugangsinteressen der Beschwerdeführerin und den Nichtzugangsinteressen ihres Ex-Ehemanns sowie allfälligen öffentlichen Interessen vorweg, indem sie schlechterdings jegliches Zugangsinteresse der Beschwerdeführerin verneinte. Diese Begründung greift zu kurz, besteht der Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG doch voraussetzungslos. Das schutzwürdige Interesse ergibt sich bereits aus dem engen Zusammenhang mit der persönlichen Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV und dem Schutz der Privatsphäre nach Art. 13 Abs. 2 BV. Anders verhielte es sich dann, wenn ein Auskunftsbegehren rechtsmissbräuchlich erhoben wird. Legitime Zugangsinteressen erscheinen vorliegend nicht als von vornherein abwegig (E. 3.2). Die Vorinstanz hat es unterlassen, die erwähnten Polizeiberichte einzuholen, und hat somit den Sachverhalt unvollständig festgestellt (E. 3.3). Rückweisung zur Einholung der streitgegenständlichen Polizeiberichte und Durchführung der Interessenabwägung.
Stichworte: ARZT AUSKUNFTSBEGEHREN BERUFSGEHEIMNIS DATENSCHUTZ INTERESSENABWÄGUNG KONFLIKT POLIZEIBERICHT RECHTSSCHUTZINTERESSE STRAFANZEIGE ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen: Art. 13 Abs. II BV Art. 2b Abs. I IDG Art. 20 Abs. II IDG Art. 23 Abs. I IDG Art. 23 Abs. III IDG § 10 POLIS-V
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2024.00467
Urteil
der 3. Kammer
vom 30. Januar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Rechtsdienst,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Akteneinsicht,
hat sich ergeben:
I.
A. A, geboren 1967, und ihr Ex-Ehemann B sind seit Jahren zerstritten, wobei diesbezüglich zahlreiche rechtliche Verfahren eingeleitet wurden. Die Auseinandersetzungen führten mitunter auch zu mehreren Strafanzeigen bei der Polizei.
B. Am 6. Oktober 2017 wurde A an ihrem damaligen Wohnort in C von einer Patrouille der Kantonspolizei Zürich aufgesucht. Anlass war die Prüfung einer Fürsorgerischen Unterbringung (FU), weshalb zur Überprüfung ihres geistigen Gesundheitszustandes ein Arzt die Polizeipatrouille begleitete. Nach einem längeren Gespräch dieses Arztes mit A wurde keine FU verfügt (VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, Sachverhalt I.A).
Im geschwärzten Polizeiprotokoll war ersichtlich, dass die Polizeipatrouille am 6. Oktober 2017 zunächst an den Wohnort von B und dessen Lebenspartnerin D ausgerückt war. A ging daher davon aus, es sei durch diese beiden bzw. eine(n) von diesen beiden eine – letztlich haltlose – Meldung an die Kantonspolizei erfolgt, und wollte entsprechend mithilfe eines Zugangsgesuchs nach Art. 20 Abs. 2 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) deren genauen Inhalt erfahren. Die Kantonspolizei wies ihr Gesuch um Einsicht in die ungeschwärzte Version des Rapports vom 30. Oktober 2017 mit Verfügung vom 25. August 2021 ab. Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich mit Entscheid vom 15. Juni 2022 ab (VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, Sachverhalt I.C und II.C, E. 4.6). Die hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. August 2024 teilweise gut. Es erwog, die Vorinstanzen hätten es unterlassen, die Interessen von A an einer vollständigen Zugangsgewährung genügend zu evaluieren. Eine solche hätten sie zumindest näher in Betracht ziehen sollen. Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen der Meldeerstatter seien kaum abgeklärt worden. Die Sache wurde daher an die Kantonspolizei zurückgewiesen, sodass sie eine Anhörung der Meldeerstatter sowie gestützt darauf die Interessenabwägung durchführe und einen neuen Entscheid über die vollständige Zugangsgewährung fälle (VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 4.8).
C. Am 15. Mai 2021 reichte B bei der Kantonspolizei eine schriftliche Strafanzeige sowie einen Strafantrag gegen A wegen falscher Anschuldigung ein. Am 7. September 2021 zog er den Strafantrag wieder zurück, weshalb die Kantonspolizei auf eine Überweisung der Akten an die Staatsanwaltschaft verzichtete.
Am 10. Januar 2022 reichte A bei der Kantonspolizei eine schriftliche Strafanzeige gegen B wegen Ehrverletzung ein, welche er durch das Einreichen eines Briefs bei der Schule E am 11. Dezember 2021 begangen habe. Mangels objektivierbaren Tatvorwurfs im Rahmen der polizeilichen Abklärungen verzichtete die Kantonspolizei auf eine Überweisung an die Staatsanwaltschaft.
D. Gestützt auf einen Auszug aus dem Polizei-Informationssystem POLIS vom 16. Februar 2024 ersuchte A die Kantonspolizei mit Schreiben vom 6. März 2024 um die Aushändigung der Berichte betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021 und vom 10. Januar 2022 (oben, Sachverhalt I.C) unter Beantwortung der Fragen, wann und mit welcher Begründung der Rückzug der Strafanzeige vom 15. Mai 2021 erfolgt bzw. wann B in der Sache betreffend das Ereignis vom 10. Dezember 2021 einvernommen worden sei.
Mit Verfügung vom 12. April 2024 wies die Kantonspolizei das Gesuch von A vom 6. März 2024 mit der Begründung ab, diese habe ein irgendwie geartetes Interesse oder eine Motivation für ihr Gesuch nicht erkennen lassen.
II.
A. Daraufhin erhob A mit Eingabe vom 7. Mai 2024 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte, die Verfügung vom 12. April 2024 sei aufzuheben und es seien ihr die Polizeiakten auszuhändigen sowie ihre Fragen wahrheitsgetreu zu beantworten, eventualiter sei ein Strafverfahren wegen Verdachts auf Amtsmissbrauch (Absprachen, Unterlassung, Begünstigung, Beweismittelunterdrückung) gegen die Kantonspolizei einzuleiten oder an die entsprechende Stelle weiterzuleiten.
B. Mit Entscheid vom 16. Juli 2024 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat (Dispositivziffer 1). Die Kosten des Rekursverfahrens wurden von der Staatskasse getragen (Dispositivziffer II); eine Parteientschädigung wurde nicht ausgerichtet (Dispositivziffer III).
III.
A gelangte in der Folge mit Beschwerde vom 19. August 2024 an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei der Rekursentscheid aufzuheben und es sei ihr Einsicht in die von ihr ersuchten Polizeiakten zu gewähren; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung des Rechtsschutzinteresses an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen. Wegen ausgewiesener Mittellosigkeit seien ihr überdies keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Sicherheitsdirektion teilte am 22. August 2024 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung mit. Die Beschwerdeführerin tätigte am 18. Oktober 2024 unter Beilage diverser Unterlagen eine weitere Eingabe betreffend ihr Rechtschutzinteresse, beantragte mit Eingabe vom 5. November 2024 den Beizug der Akten eines laufenden Datenschutzverfahrens bei der Kantonspolizei und reichte am 7. November 2024 Unterlagen aus einem bereits erledigten Aufsichtsbeschwerdeverfahren gegen die Kantonspolizei ein. Die Beschwerdegegnerin liess sich zu alledem nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS. 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Diese Verfassungsbestimmung schützt den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre nach Art. 13 Abs. 1 BV (BGE 128 II 259 E. 3.2; VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 2.1; 8. Februar 2024, VB.2022.00296, E. 3.1).
2.2 Auf kantonaler Ebene konkretisiert das IDG diesen grundrechtlichen Anspruch. Es bezweckt unter anderem den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe des Kantons Daten bearbeiten (§ 1 Abs. 1 lit. b IDG), und vermittelt dem Einzelnen Rechtsansprüche zum Schutz eigener Personendaten. Gemäss dessen § 2 gilt das IDG auch für die Beschwerdegegnerin (§ 3 Abs. 1 lit. b IDG). Nicht anwendbar ist demgegenüber entgegen der Vorinstanz das Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 (GOG; LS 211.1), da die Ermittlungen der Kantonspolizei betreffend beide Strafanzeigen (formlos) abgeschlossen wurden und diese weder zur Eröffnung einer Strafuntersuchung noch zu einer Anklageerhebung beim Gericht führten (Robert Hauser/Erhard Schweri/Viktor Lieber, GOG-Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2017, § 151 d N. 1; vgl. § 2b Abs. 1 IDG i. V. m. § 86 Abs. 1 lit. b und c GOG sowie VGr, 27. Juni 2024, VB.2023.00252, E. 5.1).
2.3 Jede Person hat nach § 20 Abs. 2 IDG Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten. Das öffentliche Organ verweigert indes die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG).
2.4 Im Kanton Zürich betreiben die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur das Datenbearbeitungs- und Informationssystem POLIS (§ 2 der Verordnung über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005 [POLIS-Verordnung; LS. 551.103]). Gesuche um Akteneinsicht, die keine Anfragen gemäss § 10 (Amts- und Rechtshilfe) darstellen, sind schriftlich bei einer der an POLIS beteiligten Polizeien einzureichen (§ 11 Abs. 1 POLIS-Verordnung). Die Akteneinsicht kann eingeschränkt oder ganz verweigert werden, wenn in laufenden Verfahren der Untersuchungszweck gefährdet würde oder eine der Voraussetzungen gemäss § 23 IDG gegeben ist (§ 11 Abs. 3 lit. a und b POLIS-Verordnung). Die Wahrnehmung des Auskunftsrechts gemäss § 20 Abs. 2 IDG erfolgt im gleichen Verfahren wie die Akteneinsicht nach § 11 der POLIS-Verordnung (§ 12 Abs. 1 Satz 1 POLIS-Verordnung).
2.5 Die Polizeiberichte betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021 und vom 10. Januar 2022 befinden sich nicht bei den dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten. In der erstgenannten Strafanzeige nimmt die Beschwerdeführerin die Rolle als Angezeigte ein, in der zweiten diejenige der Anzeigerin. Ihrem Ex-Ehemann B kommt jeweils die entgegengesetzte Rolle zu. Da diese Polizeiberichte mithin nicht nur Informationen über die Beschwerdeführerin, sondern auch Angaben zu weiteren Personen – namentlich zu B – enthalten dürften, handelt es sich dabei um sogenannte "gemischte Dossiers". Auf die Bekanntgabe des Inhalts solcher Dossiers haben gesuchstellende Personen nur insoweit Anspruch, als die Daten nicht andere Personen betreffen. Soweit die Personendaten sowohl sie selbst als auch andere Personen betreffen, sind ihre Zugangsinteressen mit den Nichtzugangsinteressen der anderen Personen sowie allfälligen öffentlichen Interessen abzuwägen (vgl. oben, E. 2.3; VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 3.2; Beat Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informationsund Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012 [Kommentar IDG], § 20 N. 26 ff.).
Personendaten, welche nicht nur über die gesuchstellende Person, sondern auch über andere Personen etwas aussagen, liegen etwa vor, wenn sich eine Person über eine andere Person äussert; diese Äusserung beinhaltet sowohl Aussagen über die betroffene Person, sagt aber auch etwas über die sich äussernde Person (Informantin) aus. Eine Interessenabwägung ist insbesondere auch bei Anzeigesituationen vorzunehmen (Rudin, N. 27 f.).
3.
3.1 Die Vorinstanz erwog, weder aus dem Gesuch vom 6. März 2024 noch aus den Darlegungen in der Rekursschrift vom 7. Mai 2024 gehe eine schlüssige Begründung hervor, weshalb die Beschwerdeführerin heute um Auskunft und Akteneinsicht ersuche, nachdem die entsprechenden Ermittlungen betreffend die Ehrverletzungsdelikte bereits vor zwei Jahren abgeschlossen worden seien. Sie stelle lediglich unsubstanziierte Vermutungen darüber auf, dass die Vorinstanz sich mit ihrem geschiedenen Ehemann zu ihrem Nachteil abgesprochen und diesen in irgendeiner Form begünstigt haben könnte. Auch ein Zusammenhang mit früheren ärztlichen Behandlungen durch den Ehemann bzw. mit diesem vorgeworfenen "Berufs- und Datenschutzverletzungen" sei nicht erkennbar.
3.2 Die Vorinstanz nahm demnach das Ergebnis der vorzunehmenden Abwägung zwischen den Zugangsinteressen der Beschwerdeführerin und den Nichtzugangsinteressen ihres Ex-Ehemanns sowie allfälligen öffentlichen Interessen (oben, E. 2.5) vorweg, indem sie schlechterdings jegliches Zugangsinteresse der Beschwerdeführerin verneinte. Diese Begründung greift zu kurz, besteht der Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG doch voraussetzungslos und ist nicht an den Nachweis eines Interesses gebunden (Rudin, § 20 N. 24). Das schutzwürdige Interesse ergibt sich bereits aus dem engen Zusammenhang mit der persönlichen Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV und dem Schutz der Privatsphäre nach Art. 13 Abs. 2 BV (VGr, 19. März 2015, VB.2014.00341, E. 4.3.2). Anders verhielte es sich immerhin dann, wenn ein Einsichtsbegehren rechtsmissbräuchlich erhoben wird. Dies wäre etwa der Fall, wenn es der um Einsicht ersuchenden Person im Ergebnis einzig darum geht, einen zwischen Privatpersonen bestehenden tiefgreifenden Konflikt weiter zu bewirtschaften. Solchen Zwecken dient das IDG nicht (vgl. VGr, 12. September 2019, VB.2019.00153, E. 4.2 am Ende).
Die Beschwerdeführerin hat bereits in ihrem Zugangsgesuch vom 6. März 2024 dargelegt, sie hege den Verdacht, dass der Anzeiger B als ihr behandelnder Arzt sensible Gesundheitsdaten von ihr bekanntgegeben habe, was jedenfalls nicht als von vornherein abwegig erscheint und möglicherweise ein zusätzliches Zugangsinteresse begründen könnte. Dass ein grundsätzlich legitimes Interesse der Beschwerdeführerin daran besteht, zu erfahren, weshalb ihre Strafanzeige vom 10. Januar 2022 nicht weiterverfolgt wurde, liegt ebenso auf der Hand. Die Darlegungen der Beschwerdegegnerin, wonach keine erkennbaren Hinweise auf Amtsmissbrauch oder Begünstigung durch Mitarbeitende der Kantonspolizei bestünden, gehen an der Sache vorbei. Mangels Vorliegen der streitgegenständlichen Polizeiberichte ist diese Würdigung weder überprüfbar noch vermag sie das Zugangsinteresse der Beschwerdeführerin zu ihren eigenen Personendaten in Frage zu stellen.
3.3 Eine Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird (BGE 112 Ia 97 E. 6.a; VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 4.5). Wie erwähnt (oben, E. 2.5 und E. 3.2), befinden sich die Polizeiberichte betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021 und vom 10. Januar 2022 indes nicht in den Akten. Die Vorinstanz hat es unterlassen, die erwähnten Polizeiberichte einzuholen, und hat somit den Sachverhalt unvollständig festgestellt.
3.4 Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, sodass sie die Polizeiberichte betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021 und vom 10. Januar 2022 einhole und gestützt darauf die Interessenabwägung durchführe. Zieht sie dabei in Betracht, den Zugang zu gewähren, wird sie eine Anhörung von B durchzuführen bzw. diesen zur Stellungnahme einzuladen haben, um ihm die Gelegenheit einzuräumen, im Sinn einer informationellen Selbstbestimmung Einfluss auf das Schicksal seiner eigenen Personendaten zu nehmen (vgl. Urs Thönen, Kommentar IDG, § 26 N. 4 f.; VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 4.8).
Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde unter Aufhebung des Rekursentscheids der Vorinstanz vom 16. Juli 2024.
3.5 Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt sich der von der Beschwerdeführerin beantragte Aktenbeizug aus einem anderen hängigen Datenschutzverfahren (oben, Sachverhalt III).
4.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung erweist sich entsprechend als gegenstandslos. Eine Umtriebsentschädigung wurde von ihr nicht beantragt und stünde ihr mangels besonderen Aufwands auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
5.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom 16. Juli 2024 aufgehoben.
Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Sicherheitsdirektion zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 70.-- Zustellkosten, Fr. 2'270.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos abgeschrieben.
5. Es wird keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.
6. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7. Mitteilung an: a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion.