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Geschäftsnummer: VB.2024.00347 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 08.05.2025 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Einbürgerung
[Der Beschwerdeführerin wurde die Einbürgerung durch ihre Wohngemeinde verweigert, weil sie die schriftlichen Sprachanforderungen nicht erfüllte.] Die Beschwerdeführerin erreichte weder beim kantonalen Deutschtest im Einbürgerungsverfahren noch im fide-Test die notwendige Punktzahl für die Bescheinigung eines schriftlichen Sprachniveaus von A2 (§ 9 Abs. 1 aKBüV in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 BüV). Sie brachte - trotz anwaltlicher Vertretung - keine persönlichen Umstände nach § 18 Abs. 1 aKBüV respektive Art. 9 BüV vor, die ihre Nichterfüllung der Sprachanforderungen rechtfertigen würden. Ausserdem machte sie auch nie geltend, in anderer Hinsicht derart gut integriert zu sein, dass sie trotz Nichterfüllung der Sprachanforderungen als insgesamt erfolgreich integriert zu gelten hätte (E. 3.5). Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin zum Schluss kam, die Beschwerdeführerin sei nicht erfolgreich integriert, und ihr die Einbürgerung verweigerte (E. 3.6). Abweisung.
Stichworte: BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE EINBÜRGERUNG EINBÜRGERUNGSKRITERIEN SPRACHLICHE INTEGRATION
Rechtsnormen: Art. 11 lit. a BÜG Art. 6 Abs. 1 BüV Art. 9 Abs. 1 BüV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2024.00347
Urteil
der 4. Kammer
vom 8. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Einbürgerung,
hat sich ergeben:
I.
A ist eine 1974 geborene kosovarische Staatsangehörige. Sie lebt seit 1989 in der Schweiz und seit dem 1. Februar 2009 in C. Sie stellte am 18. April 2020 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung beim Gemeindeamt des Kantons Zürich. Dieses stellte am 11. September 2020 fest, dass die Aufenthaltserfordernisse von Bund und Kanton erfüllt seien, eine Niederlassungsbewilligung vorhanden sei und die schweizerische Strafrechtsordnung beachtet werde, und übermittelte die Gesuchsunterlagen von A zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht an die Gemeinde C.
Nach verschiedenen Abklärungen und Korrespondenz mit A wies der Gemeinderat der Gemeinde C deren Einbürgerungsgesuch mit Beschluss vom 30. Mai 2023 ab, da sie die erforderlichen schriftlichen Sprachkompetenzen für eine Einbürgerung nicht nachgewiesen habe.
II.
Einen am 6. Juli 2023 hiergegen erhobenen Rekurs von A wies der Bezirksrat D mit Beschluss vom 6. Mai 2024 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte ihr die Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihr keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 12. Juni 2024 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats D vom 6. Mai 2024 aufzuheben und sei die Gemeinde C anzuweisen, ihr das Gemeindebürgerrecht zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung unter Gewährung des rechtlichen Gehörs an den Bezirksrat zurückzuweisen.
Der Bezirksrat D liess sich am 26. Juni 2024 vernehmen, ohne einen Antrag zu stellen. Die Gemeinde C beantragte am 17. Juli 2024 die Abweisung der Beschwerde. A replizierte am 16. September 2024 und beantragte die Verfahrenssistierung bis zum Vorliegen des Ergebnisses eines am 2. September 2024 absolvierten Sprachtests.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der von der Beschwerdeführerin gestellte Antrag zur Sistierung des Verfahrens, damit sie die Möglichkeit hat, ein neues Sprachdiplom nachzureichen, ist abzuweisen. So waren bereits das erstinstanzliche Verfahren und das Rekursverfahren hierfür sistiert worden und hat die Beschwerdeführerin dem Gericht bis heute das Ergebnis ihres am 2. September 2024 erneut absolvierten Sprachtests nicht zugestellt, obwohl hierfür ausreichend Zeit vorhanden gewesen wäre.
2.
Für den Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie die kantonale Bürgerrechtsgesetzgebung zu beachten.
Auf den 1. Juli 2023 traten das neue kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 15. November 2021 (KBüG, LS 141.1) und die dazugehörige kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März 2023 in Kraft (KBüV, LS 141.11). In Anwendung der übergangsrechtlichen Regelung von § 21 KBüG gelangen für das vorliegend im Jahr 2020 eingereichte Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführerin jedoch noch das alte kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 in der Fassung ab 1. Januar 2018 (aKBüG, OS 33, 339) sowie die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 in der Fassung ab 1. Januar 2018 (aKBüV, OS 72, 435) zur Anwendung.
3.
3.1 Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin kein Sprachdiplom vorweisen kann, das Deutschkenntnisse im schriftlichen Bereich mindestens auf dem Referenzniveau A2 des in Europa allgemein anerkannten Referenzrahmens für Sprachen nachweist. Umstritten und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin (allein) gestützt hierauf zu Recht zum Schluss kam, die Beschwerdeführerin könne nicht eingebürgert werden, weil sie nicht die notwendigen Sprachkompetenzen gemäss § 15 Abs. 1 lit. f in Verbindung mit § 9 aKBüV aufweise.
3.2 Nach § 11 Abs. 1 aKBüV haben Bewerberinnen und Bewerber um das schweizerische Bürgerrecht ihr Gesuch beim Gemeindeamt einzureichen. Nach der Einreichung des Gesuchs prüft das Gemeindeamt, ob die Bewerberin oder der Bewerber die Niederlassungsbewilligung besitzt (§ 14 Abs. 1 lit. a aKBüV), die Anforderungen des Bundes und des Kantons an den Aufenthalt erfüllt (lit. b), gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen nicht erheblich oder wiederholt missachtet (lit. c), die Strafrechtsordnung beachtet (lit. d) und die Unterlagen vollständig eingereicht hat (lit. e). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, überweist das Gemeindeamt das Einbürgerungsgesuch der Wohnsitzgemeinde (§ 14 Abs. 3 aKBüV).
Die Gemeinde prüft nach § 15 Abs. 1 aKBüV, ob die Bewerberin oder der Bewerber über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde verfügt (lit. a; mit Verweis auf § 6 aKBüV), am sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz teilnimmt (lit. b; mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 lit. b BüV), Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegt (lit. c; mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 lit. c BüV), wichtige öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen erfüllt (lit. d; mit Verweis auf Art. 4 Abs. 1 lit. b BüV und § 7 aKBüV), die Werte der Bundesverfassung respektiert (lit. e; mit Verweis auf Art. 5 BüV), über Sprachkompetenzen gemäss § 9 aKBüV verfügt (lit. f), am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung teilnimmt (lit. g; mit Verweis auf Art. 7 BüV) und die Integration von Familienmitgliedern fördert (lit. h; mit Verweis auf Art. 8 BüV).
3.3 Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die sich bewerbende Person erfolgreich integriert ist (Art. 11 lit. a BüG). Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen (Art. 12 Abs. 1 lit. c BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen (BGE 146 I 49 E. 2.5; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Die kantonalen und kommunalen Behörden dürfen bei der Beurteilung der Integration als Ganzes zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf sie nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (BGE 146 I 49 E. 2.5 und E. 4.4, auch zum Folgenden). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall (BGE 141 I 60 E. 3.5; BGr, 22. März 2017, 1D_2/2017, E. 3.1 – 14. November 2013, 1D_2/2013, E. 2.4 – 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.3.1; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, solange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen 2014, S. 275). Diese Rechtsprechung gilt auch nach dem Inkrafttreten des (neuen) bundesrechtlichen Bürgerrechtsgesetzes am 1. Januar 2018 fort (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 2.1 und 6.1; ferner VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.4 2. Absatz mit zahlreichen Hinweisen, und 10. April 2025, VB.2024.00703, E. 3.4).
3.4 Die Fähigkeit gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c BüG, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen, wird in Art. 6 BüV konkretisiert. So muss die Bewerberin oder der Bewerber in einer Landessprache mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau B1 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A2 des in Europa allgemein anerkannten Referenzrahmens für Sprachen nachweisen (Art. 6 Abs. 1 BüV). Der Nachweis für die Sprachkompetenzen gilt nach Art. 6 Abs. 2 BüV als erbracht, wenn die Bewerberin oder der Bewerber eine Landessprache als Muttersprache spricht oder schreibt (lit. a), während mindestens fünf Jahren die obligatorische Schule in einer Landessprache besucht hat (lit. b), eine Ausbildung auf Sekundarstufe II oder Tertiärstufe in einer Landessprache abgeschlossen hat (lit. c) oder über einen Sprachnachweis verfügt, der die Sprachkompetenzen nach Absatz 1 bescheinigt und der sich auf einen Sprachtest abstützt, der den allgemein anerkannten Qualitätsstandards für Sprachtestverfahren entspricht (lit. d). Das kantonale Recht übernimmt in § 9 Abs. 1 und 2 aKBüV die bundesrechtliche Regelung und präzisiert, dass die geforderten Sprachkompetenzen in deutscher Sprache nachzuweisen sind. Ferner sieht § 9 Abs. 3 aKBüV vor, dass Bewerberinnen oder Bewerber, die nicht über einen Sprachnachweis gemäss § 9 Abs. 2 aKBüV verfügen, den kantonalen Deutschtest im Einbürgerungsverfahren bestehen müssen.
Gemäss § 18 Abs. 1 aKBüV berücksichtigt die Gemeinde die Situation von Personen, welche die Integrationskriterien gemäss § 15 Abs. 1 lit. f (Sprachkompetenzen) und g (Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung) aufgrund einer Behinderung, einer Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen. Massgebend sind die Kriterien nach Art. 9 BüV.
3.5 Vorliegend ist wie erwähnt unbestritten, dass die Beschwerdeführerin weder den kantonalen Deutschtest im Einbürgerungsverfahren (absolviert am 17. März 2023) bestanden noch in einem fide-Test die notwendige Punktzahl für die Bescheinigung der verlangten Sprachniveaus erreicht hat (absolviert am 22. Februar 2024). Das Nichtbestehen beider Prüfungen fiel nicht knapp aus: Die Beschwerdeführerin erreichte im kantonalen Deutschtest im Einbürgerungsverfahren nur 46 % der Maximalpunktzahl im schriftlich Prüfungsteil, wobei für ein Bestehen 60 % der Maximalpunktzahl notwendig gewesen wäre. Im fide-Test erreichte sie im schriftlichen Teil 71 % der Punkte, wobei 76 % für das Erreichen des Sprachniveaus A2 nötig gewesen wären. Ausserdem brachte die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin trotz zahlreicher Möglichkeiten zur Stellungnahme über die ganze Dauer des erst- und vorinstanzlichen Verfahrens sowie auch vor Verwaltungsgericht keinerlei persönliche Umstände im Sinn von § 18 Abs. 1 aKBüV respektive Art. 9 BüV vor, die ihre Nichterfüllung der Sprachanforderungen rechtfertigen würden. Sie hat sich bis heute mit keinem Wort dazu geäussert, weshalb sie im schriftlichen Deutschtest wiederholt scheiterte. Ausserdem machte sie auch nicht geltend, in anderer Hinsicht derart gut integriert zu sein, dass sie trotz Nichterfüllung der Sprachanforderungen als insgesamt erfolgreich integriert im Sinn von Art. 11 lit. a BüG zu gelten hätte.
3.6 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin zum Schluss kam, die Beschwerdeführerin sei nicht erfolgreich integriert, weil sie die notwendigen sprachlichen Minimalanforderungen nach § 9 aKBüV nicht erfülle. Da der Beschwerdeführerin mehrere Versuche zur Beibringung eines Sprachdiploms eingeräumt wurden und das Verfahren entsprechend mehrfach sistiert wurde, wahrt dieser Entscheid entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin auch das Verhältnismässigkeitsprinzip.
4.
Schliesslich liegt auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin vor. Dass für eine Einbürgerung im Kanton Zürich mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau B1 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A2 des in Europa allgemein anerkannten Referenzrahmens für Sprachen nachgewiesen werden müssen, ergibt sich direkt aus den einschlägigen Rechtsgrundlagen (§ 9 Abs. 1 aKBüV in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 BüV). Folglich hätte die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin, als sie im Rekursverfahren das Resultat des von ihr absolvierten fide-Tests mit einer Einstufung (nur) auf Niveau A1 im Bereich "Lesen und Schreiben" einreichte, erkennen müssen, dass sie hiermit die Anforderungen an die notwendigen Sprachkompetenzen nicht erfüllte. Ausserdem ergibt sich auch die Regelung von § 18 aKBüV, wonach Rechtfertigungsgründe für mangelnde Sprachkenntnisse berücksichtigt werden können, direkt aus den einschlägigen Rechtsgrundlagen. Der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin hätte deshalb bekannt sein müssen, dass sie aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht solche persönlichen Umstände von sich aus vorbringen muss, um eine mangelhafte sprachliche Integration zu rechtfertigen.
Folglich ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Beschwerdeführerin nach Erhalt des Testresultats vom 22. Februar 2024 nicht zu einer weiteren Stellungnahme aufforderte, sondern direkt zur Abweisung des Rekurses schritt. Ohnehin hätte die Beschwerdeführerin hierzu auch im Beschwerdeverfahren noch Stellung nehmen können.
5.
5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). Es steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 95.-- Zustellkosten, Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat D.