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Geschäftsnummer: VB.2023.00620 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.03.2025 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage
[Erweiterung bestehende Mobilfunkanlage im Wald] Das Bauvorhaben im gerodeten Waldgebiet liegt in einer Nichtbauzone; die Baudirektion unterliess die zwingend erforderliche Prüfung der Zonenkonformität oder einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG trotz Überweisung der Sache gänzlich, was einen schweren Mangel darstellt (E. 5). Kostenauflage an die Baudirektion; Umtriebsentschädigung zugesprochen (E. 7). Gutheissung; Rückweisung an die Baudirektion.
Stichworte: AUSNAHMEBEWILLIGUNG AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN MOBILFUNK MOBILFUNKANLAGE MOBILFUNKANTENNE NICHTBAUGEBIET RÜCKWEISUNG RÜCKWEISUNGSENTSCHEID SISTIERUNG SISTIERUNGSGRUND UMTRIEBSENTSCHÄDIGUNG VERFAHRENSVEREINIGUNG VERURSACHERPRINZIP WALD WALDABSTAND ZONENKONFORMITÄT ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen: Art. 93 Abs. I BGG Art. 75 Abs. I BV § 262 PBG § 318 PBG § 338a PBG Art. 3 Abs. II RPG Art. 18 Abs. III RPG Art. 22 Abs. II lit. a RPG Art. 24 RPG Art. 25 Abs. II RPG Art. 25a RPG Art. 33 Abs. III lit. b RPG Art. 36 Abs. III RPG § 13 Abs. II VRG § 17 Abs. II lit. a VRG § 52 Abs. II VRG § 65a Abs. II VRG Art. 1 WaG Art. 4 WaG Art. 5 Abs. I WaG Art. 12 WaG Art. 17 Abs. III WaG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2023.00620
Urteil
der 3. Kammer
vom 13. März 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Bauausschuss der Stadt Winterthur,
vertreten durch Baupolizeiamt Winterthur,
2. Baudirektion Kanton Zürich,
3. Firma C,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage,
hat sich ergeben:
I.
Der Bauausschuss der Stadt Winterthur erteilte mit Beschluss vom 27. April 2022 der Firma C die Baubewilligung für den Umbau und die Erweiterung einer Mobilfunkantenne an einem bestehenden rund 130 m hohen Antennenmast auf dem ausserhalb des Baugebiets liegenden Grundstück Kat.-Nr. 01 (Baurecht zulasten des Grundstücks Kat.-Nr. 02) an der E-Strasse 03 in Winterthur (Dispositivziffer I). Gleichzeitig eröffnet wurde die im koordinierten Verfahren ergangene Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. Dezember 2021, mit welcher die forstrechtliche Bewilligung für die Unterschreitung des Waldabstands erteilt wurde (Dispositivziffer I).
II.
F und A erhoben am 14. Juni 2022 Rekurs gegen den Beschluss der Stadt Winterthur vom 27. April 2022 und gegen die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 17. Dezember 2021 beim Baurekursgericht. Sie beantragten sinngemäss, die Bewilligungen seien aufzuheben und das Verfahren sei zu sistieren. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 7. September 2023 im Wesentlichen ab (Dispositivziffer I). Es auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 5'265.- je zur Hälfte unter solidarischer Haftung den beiden Rekurrierenden (Dispositivziffer II). Das Baurekursgericht sprach keine Umtriebsentschädigung zu (Dispositivziffer III).
III.
A erhob am 14. Oktober 2023 Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 7. September 2023. Er beantragte sinngemäss, der Entscheid des Baurekursgerichts sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern (Antrag 1). Weiter beantragte er, das Verfahren sei zu sistieren (Antrag 1). Sodann sei das Verfahren mit den Verfahren VB.2023.00042 und VB.2023.00048 zu vereinigen (Antrag 8). Er verlangte eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'000.- (Antrag 7).
Die Baudirektion verzichtete mit Schreiben vom 19. Oktober 2023 auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht liess sich am 1. November 2023 dahingehend vernehmen, dass die Beschwerde ohne weitere Begründung abzuweisen sei. Der durch den Rechtsdienst vertretene Bauausschuss der Stadt Winterthur verzichtete am 3. November 2023 auf eine Vernehmlassung und beantragte, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Die Firma C reichte am 20. November 2023 ihre Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde sowie das gestellte Sistierungsgesuch seien abzuweisen. Die Parteien hielten im Verlauf des weiteren Schriftenwechsels an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 e contrario VRG). Der Beschwerdeführer ist gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer beantragt die Sistierung des Verfahrens.
2.2 Die Sistierung eines Verfahrens steht grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot bzw. zum Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist. Daher soll sie die Ausnahme bleiben, die das Vorliegen triftiger Gründe voraussetzt. Es besteht kein verfassungsmässiger Sistierungsanspruch. Eine Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein. Das Interesse an einer vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im konkreten Fall höher wiegen als das Gebot der Verfahrensbeschleunigung, das heisst, die Verfahrenssistierung muss unter den gegebenen Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer erscheinen als eine unmittelbare Fortführung des Verfahrens. Die Sistierung kann sich rechtfertigen, wenn die Anordnung vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich beeinflusst wird (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 38 ff.). Eine zu erwartende (oder erst recht eine bloss für notwendig erachtete) Rechtsänderung (z. B. aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse) rechtfertigt eine Sistierung grundsätzlich nicht (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 42; zum Ganzen VGr, 14. März 2024, VB.2023.00455, E. 2; BGr, 12. August 2024, 1C_459/2023, E. 5).
2.3 Es sind keine Gründe für eine Verfahrenssistierung ersichtlich. Der Beschwerdeführer macht Gründe geltend, welche eine Aufhebung der Bewilligung zur Folge hätten und daher keine Sistierung begründen könnten. Die gesetzliche Grundlage ist klar. Sofern geltende Grenzwerte eingehalten werden, sind Baubewilligungen zu erteilen, da hierauf grundsätzlich ein Anspruch besteht, sofern alle gesetzlichen Bestimmungen eingehalten sind (§ 320 PBG). Der Sistierungsantrag ist demgemäss abzuweisen.
3.
Der Beschwerdeführer beantragt, das vorliegende Verfahren sei mit den Verfahren VB.2023.00042 und VB.2023.00048 zu vereinen, da er somit Kosten sparen könne. Das Verwaltungsgericht hat in den genannten Verfahren jedoch am 21. September 2023 bereits entschieden. Es besteht daher von vornherein keine Veranlassung für eine gemeinsame Behandlung.
4.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt in der kantonalen Waldzone Wa gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur (BZO) und ist im Wesentlichen mit einem rund 130 m hohen Antennenmast überstellt, an welchem diverse Antennenmodule montiert sind. Nach den Plänen der privaten Beschwerdegegnerin sollen die bestehenden Mobilfunk-Antennenmodule durch aktuelle Module ersetzt werden, wobei ein zusätzliches Antennenmodul montiert werden soll. Das Bauvorhaben sieht sodann neue Radio Remote Units (RRU) am Mast vor. Weiter soll zusätzliches Equipment in der ebenfalls vorbestehenden Gerätekabine installiert werden. Die einzelnen Module sollen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600 und 3'600 MHz und in den Azimuten von 90°, 190° und 310° senden. Ein Korrekturfaktor soll nicht angewendet werden. Die Antennen sollen gemäss Standortdatenblatt nicht adaptiv betrieben werden.
5.
5.1 Der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet kommt im Raumplanungsrecht eine zentrale Bedeutung zu (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]; Art. 3 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Der Trennungsgrundsatz geniesst Verfassungsrang (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017, Vorbemerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a N. 16) und ist bei der Bewilligung von Bauten und Anlagen einerseits hinsichtlich der anwendbaren Vorschriften, andererseits aber auch für die Zuständigkeiten bedeutsam. Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Vorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Bei der Bewilligung von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen steht es den Kantonen nicht frei, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 mit Hinweisen).
5.2 Im Kanton Zürich entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist (§ 318 PBG). Gemäss Ziff. 1.2.2 und 1.3 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) liegt die Zuständigkeit für Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen (im Wald) und für forstrechtliche Bewilligungen beim kantonalen Amt für Landschaft und Natur (ALN). Diese kantonalrechtliche Zuständigkeitsordnung gilt unabhängig davon, ob die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung oder die Zonenkonformität einer ausserhalb der Bauzone geplanten Baute zu prüfen ist. Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt ausdrücklich, dass eine kantonale Behörde über alle Vorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25 N. 38; vgl. bereits BGE 115 Ib 400 E. 4b). Der kantonalen Behörde obliegt folglich auch der Entscheid über die Zonenkonformität einer Baute ausserhalb der Bauzone.
5.3 Welche Gebiete im bundesrechtlichen Sinn ausserhalb der Bauzone liegen und deshalb nach Art. 25 Abs. 2 RPG der Bewilligung durch eine kantonale Behörde bedürfen, bestimmt sich anhand des bundesrechtlichen Begriffs der Bauzone: Lässt die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor (BGE 143 II 588 E. 2.5.2). Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn darin gewisse standortspezifische Vorhaben (wie z. B. Materialabbau, Energiegewinnungsanlagen, touristische Anlagen) zugelassen werden (BGE 145 II 83 E. 4.1).
5.4 Das streitige Bauvorhaben liegt in der kantonalen Waldzone Wa (vorne E. 4). Diese lässt keine regelmässige Bautätigkeit zu (vgl. Art. 18 Abs. 3 RPG i. V. m. Art. 5 Abs. 1, Art. 4, Art. 1 sowie Art. 12 e contrario des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 [WaG; SR 921.0]), weshalb das streitbetroffene Grundstück in einer Nichtbauzone liegt (vgl. BGE 139 II 134 E. 5.2; 123 II 499 E. 3b/bb; Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 18 N. 45). An dieser Qualifizierung als Nichtbauzone ändert nichts, dass das entsprechende Baugrundstück bereits zulässigerweise gerodet wurde (vgl. Art. 36 Abs. 3 RPG; Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel in: Walter Haller [Hrsg.], Umweltrecht, Zürich etc. 2004, Rz. 477). Folglich entscheidet das ALN über die Zonenkonformität des streitigen Bauvorhabens (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) und – falls dieses nicht zonenkonform sein sollte – über eine mögliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG.
5.5 In der Gesamtverfügung vom 17. Dezember 2021 erwog die Beschwerdegegnerin 2 jedoch nur, dass eine Unterschreitung des Waldabstands nach § 262 PBG i. V. m. Art. 17 Abs. 3 WaG zulässig sei, und hielt dies in Dispositivziffer I fest. Sie äusserte sich jedoch weder in den Erwägungen noch im Dispositiv zur Zonenkonformität des streitigen Bauvorhabens. Es finden sich auch keinerlei Erwägungen zu einer möglichen Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG. Der Beschwerdegegner 1 hält jedoch in der kommunalen Baubewilligung vom 27. April 2022 fest, dass das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone in einer kantonalen Waldzone liege. Dies erfordere eine Beurteilung durch die kantonale Stelle über die Zonenkonformität bzw. über die Dispensfähigkeit von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, weshalb die Sache der kantonalen Leitstelle überwiesen worden sei. Sodann geht selbst die Beschwerdegegnerin 3 (als Bauherrin) in ihren eingereichten Bauunterlagen davon aus, dass sie für das Bauvorhaben einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG bedarf, indem sie sich zu möglichen Alternativstandorten äussert. Da sich die kantonale Gesamtverfügung nicht zur Zonenkonformität des Bauvorhabens und damit einhergehend zu einer möglichen Ausnahmebewilligung äussert, leidet die erteilte Baubewilligung an einem schweren Mangel. Das Baurekursgericht äusserte sich ebenfalls nicht zur Zonenkonformität des Bauvorhabens.
6.
Zusammenfassend ist Dispositivziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. September 2023, soweit den Beschwerdeführer betreffend, aufzuheben. Da sich weder die Beschwerdegegnerin 2 noch das Baurekursgericht im Rekursverfahren zur raumplanungsrechtlichen Bewilligungsfähigkeit äusserten, ist der Sachverhalt insbesondere mit Blick auf die Standortgebundenheit nicht genügend erstellt. Es rechtfertigt sich daher, die Sache zur erneuten Beurteilung an die Baudirektion zurückzuweisen. Die erteilte kommunale Baubewilligung ist in Kombination mit der Frage der Zonenkonformität beziehungsweise im Lichte möglicher Ausnahmebewilligungen erneut zu beurteilen (vgl. Art. 25a RPG). Angesichts dieses Ergebnisses erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Rügen und Anträge des Beschwerdeführers.
7.
7.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin 2 aufzuerlegen, da diese den schweren Mangel der Baubewilligung zu verantworten hat (§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang ist die Beschwerdegegnerin 2 zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung für das Beschwerde- und das Rekursverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Als angemessen erscheint eine solche von insgesamt Fr. 800.-.
7.2 Mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und der Rückweisung der Sache an die Baudirektion sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen, soweit sie den Beschwerdeführer betreffen. Da F keine Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhoben hat, gilt sie mit Blick auf das Rekursverfahren weiterhin als unterliegend. Folglich sind die Gerichtskosten in Abänderung von Dispositivziffer II des angefochtenen Entscheids je hälftig F und der Baudirektion aufzuerlegen. Unter diesen Umständen entfällt die solidarische Haftung.
8.
Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar, der das Verfahren noch nicht abschliesst. Als solcher ist er gemäss Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) beim Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Sache wird zur Prüfung der raumplanungsrechtlichen Bewilligungsfähigkeit und zum neuen Entscheid an die Baudirektion zurückgewiesen.
Dispositivziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. September 2023 wird, soweit den Beschwerdeführer betreffend, aufgehoben. In Abänderung von Dispositivziffer II werden die Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 5'265.- der Rekurrentin 1 und der Baudirektion je zur Hälfte auferlegt.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 315.-- Zustellkosten, Fr. 3'315.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Baudirektion auferlegt.
4. Die Baudirektion wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Beschwerde- und das Rekursverfahren eine Umtriebsentschädigung von insgesamt Fr. 800.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) das Baurekursgericht; c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE); d) das Bundesamt für Umwelt (BAFU).