Reduktion von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich | Zuständigkeit für die Bekämpfung von Vogelschlagrisiken durch Abschüsse von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich Für die Bewilligung der Abschüsse von Mäusebussarden, die zu den geschützten Wildvögeln zählen, ist gemäss Jagdgesetzgebung der Kanton Zürich zuständig (E. 2.1.1). Das BAZL ist die sachkompetente Behörde, wenn es um Fragen der luftfahrtspezifischen Anforderungen hinsichtlich der betrieblichen Sicherheit bzw. der Flugsicherheit geht (E. 2.1.2). Weder die Luftfahrt- noch die Jagdgesetzgebung sehen für die Erteilung einer Abschussbewilligung zur Bekämpfung von Vogelschlagrisiken während der Betriebsphase eines Flughafens ein konzentriertes Entscheidverfahren vor (E. 3.2). Auf die Einholung einer kantonalen jagdrechtlichen Bewilligung kann daher nicht verzichtet werden (E. 3.3). Bei Erteilung der kantonalen Abschussbewilligung war der Beschwerdegegner befugt und gehalten, die Frage der Flug- bzw. betrieblichen Sicherheit vorfrageweise zu beantworten (E. 4.2). Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht ist begründet. Die Komplexität und Eigenart des vorliegenden Falles verlangt eine sorgfältige Prüfung und Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt und eine entsprechend sorgfältige Begründung. Eine solche fehlt hier weitgehend (E. 5.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2014.00351 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 21.01.2015 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Reduktion von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich
Zuständigkeit für die Bekämpfung von Vogelschlagrisiken durch Abschüsse von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich Für die Bewilligung der Abschüsse von Mäusebussarden, die zu den geschützten Wildvögeln zählen, ist gemäss Jagdgesetzgebung der Kanton Zürich zuständig (E. 2.1.1). Das BAZL ist die sachkompetente Behörde, wenn es um Fragen der luftfahrtspezifischen Anforderungen hinsichtlich der betrieblichen Sicherheit bzw. der Flugsicherheit geht (E. 2.1.2). Weder die Luftfahrt- noch die Jagdgesetzgebung sehen für die Erteilung einer Abschussbewilligung zur Bekämpfung von Vogelschlagrisiken während der Betriebsphase eines Flughafens ein konzentriertes Entscheidverfahren vor (E. 3.2). Auf die Einholung einer kantonalen jagdrechtlichen Bewilligung kann daher nicht verzichtet werden (E. 3.3). Bei Erteilung der kantonalen Abschussbewilligung war der Beschwerdegegner befugt und gehalten, die Frage der Flug- bzw. betrieblichen Sicherheit vorfrageweise zu beantworten (E. 4.2). Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht ist begründet. Die Komplexität und Eigenart des vorliegenden Falles verlangt eine sorgfältige Prüfung und Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt und eine entsprechend sorgfältige Begründung. Eine solche fehlt hier weitgehend (E. 5.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2014.00351
Urteil
der 4. Kammer
vom 21. Januar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
Flughafen Zürich AG,
Beschwerdeführerin,
und
Bundesamt für Zivilluftfahrt,
Mitbeteiligtes,
gegen
Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
1. A,
2. B,
Mitbeteiligte,
betreffend Reduktion von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Datum vom 16. Oktober 2001 wurde zwischen dem Amt für Landschaft und Natur (ALN) und der Flughafen Zürich AG (FZAG) eine schriftliche Vereinbarung betreffend Jagdausübung im Flughafenareal aus Gründen der Flugsicherheit abgeschlossen. Darin wurde unter anderem festgelegt, dass das Einfangen oder Abschiessen geschützter Tiere und Vögel erst nach Zustimmung durch das ALN erfolgen dürfe.
B. Gestützt auf diese Vereinbarung ermächtigte das ALN die FZAG mit Verfügung vom 27. August 2012 auf Zusehen hin, längstens jedoch bis zum 31. März 2017 zum Abschuss einzelner Mäusebussarde auf dem eingezäunten Gelände des Flughafens Zürich. Mit Verfügung vom 27. März 2013 hob das ALN die Verfügung vom 27. August 2012 mit sofortiger Wirkung auf, weil sich trotz enormen Abgangszahlen die Situation auf dem Flughafenareal nicht verbessert habe. Die Abschüsse hätten – ausser Reklamationen von verschiedenen Seiten – zu keinem messbaren Erfolg geführt.
II.
A. Gegen die Aufhebungsverfügung vom 27. März 2013 erhob die FZAG am 24. April 2013 Rekurs an die Baudirektion des Kantons Zürich.
B. Mit Schreiben vom 27. September 2013 nahm das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Luftfahrt in der Schweiz zum Rekurs Stellung. Das BAZL machte geltend, die FZAG sei zuständig für die Anordnung von Massnahmen zur Bekämpfung und Behebung von Vogelschlagrisiken. Die Aufsicht über die ordnungsgemässe Erfüllung dieser Pflichten stehe wiederum dem BAZL zu. Es stellte deshalb den Antrag, die Verfügungen des ALN vom 27. August 2012 und vom 27. März 2013 seien für nichtig zu erklären.
C. Das ALN nahm in der Folge mit Schreiben vom 13. November 2013 zur Kenntnis, dass die Zuständigkeit des BAZL als Aufsichtsorgan über die Luftfahrt auf dem Gebiet der schweizerischen Eidgenossenschaft und somit auch für den Flughafen Zürich gegeben sei. Es anerkannte deshalb, dass sämtliche Verträge betreffend Jagdausübung bzw. Wildhut etc. zwischen dem ALN und der Flughafen Zürich AG sowie die von ihnen erlassenen Verfügungen und Bewilligungen aufzuheben seien.
D. Am 4. Dezember 2013 stellten A sowie B ein Gesuch um Beiladung zum Verfahren. Die Baudirektion gab diesem Beiladungsgesuch statt. Die neuen Mitbeteiligten beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der Rekurs abzuweisen und festzustellen, dass für den Vollzug des (eidgenössischen) Jagdgesetzes vom 20. Juni 1986 (JSG, SR 922.0) auf dem Gelände des Flughafens Zürich der Kanton Zürich (und nicht das BAZL) zuständig sei.
E. Die Baudirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 5. Mai 2014 ab, auferlegte die Kosten von insgesamt Fr. 920.- der FZAG und sprach keine Parteientschädigungen zu.
III.
Hiergegen reichte die FZAG am 2./3. Juni 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein mit dem Antrag, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid der Baudirektion vom 5. Mai 2014 bzw. die Verfügung des ALN vom 27. März 2013 aufzuheben. Falls das Verwaltungsgericht die Zuständigkeit des ALN für auf das Jagdschutzgesetz gestützte Entscheide, Bewilligungen und Vollzugshandlungen, welche Flugsicherheitsfragen beträfen, innerhalb des Perimeters des Flughafens verneinen sollte, beantragte die FZAG zusätzlich die Feststellung der Unzuständigkeit des ALN zum Erlass einschlägiger Verfügungen und die Überweisung der Sache an die zuständige Behörde zur weiteren Beurteilung.
Das ALN verzichtete am 16./17. Juni 2014 auf Beschwerdeantwort. Die Baudirektion beantragte am 19. Juni 2014 die Abweisung der Beschwerde. A sowie B nahmen als Mitbeteiligte am 2. Juli 2014 zur Beschwerde Stellung und beantragten die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten der FZAG. Sie ersuchten überdies um Anordnung eines weiteren Schriftenwechsels, falls die FZAG oder das BAZL zu ihrer Eingabe Stellung nehmen könnten. Am 6./7. August 2014 machte die FZAG eine weitere Eingabe. Das BAZL nahm als Mitbeteiligtes am 2. September 2014 Stellung. Es beantragte, die Beschwerde der FZAG sei hinsichtlich der vorgebrachten Unzuständigkeit der Baudirektion gutzuheissen und der Rekursentscheid mangels Zuständigkeit vollständig aufzuheben. Die Eingaben der FZAG sowie des BAZL wurden A und. B am 3. September 2014 zur freigestellten Vernehmlassung bis zum 15. September 2014 zugestellt.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. In Angelegenheiten unter anderem des Jagdwesens steht die verwaltungsgerichtliche Beschwerde gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion offen (§§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und 3 Satz 1, 19a sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).
1.2 Auf die Beschwerde ist, da auch alle weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, einzutreten. Die Beschwerde ist gerichtsintern in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG).
2.
2.1 Auf den vorliegenden Sachverhalt sind sowohl das Jagdrecht als auch das Luftfahrtrecht anwendbar; es liegt damit eine Kompetenzkumulation vor (vgl. Martin Keller, Aufgabenverteilung und Aufgabenkoordination im Landschaftsschutz, Bern 1977, S. 29 ff.; BGE 122 I 70 E. 3b mit Hinweisen).
2.1.1 Im Bereich der Jagd und der Fischerei verfügt der Bund über eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz (Art. 79 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Im (eidgenössischen) Jagdgesetz sowie in der (eidgenössischen) Jagdverordnung vom 29. Februar 1988 (JSV, SR 922.01) stellt der Bund entsprechend Grundsätze auf, nach denen die Kantone die Jagd zu regeln haben (Art. 1 Abs. 2 JSG). Für den Vollzug der Jagdgesetzgebung sind die Kantone – unter der Aufsicht des Bundes – zuständig (Art. 25 Abs. 1 Satz 1 JSG). Sie erteilen gemäss Art. 25 Abs. 1 Satz 2 JSG alle Bewilligungen, sofern nach dem Jagdgesetz nicht eine Bundesbehörde für die Erteilung zuständig ist.
Gemäss Art. 12 Abs. 1 JSG sind die Kantone verpflichtet, Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden zu treffen, um die Schadensgefährdung ihres Landes zu senken (vgl. BGr, 19. Februar 2008, 2C_447/2007, E. 4.4). Das Jagdgesetz sieht drei unterschiedliche Arten von Massnahmen vor (vgl. BGE 136 II 101 [= Pra 99/2010 Nr. 94] E. 5.1 ff.; BVGE 2011/21 E. 3.2):
- Ausserordentliche Massnahmen (Art. 12 Abs. 2 JSG): diese Massnahmen können gegen abgesonderte und einzelne geschützte oder jagdbare Tiere getroffen werden, die erheblichen Schaden anrichten (Die Begrenzung liegt in der Grössenordnung von nicht mehr als ungefähr 10 % des fortpflanzungsfähigen Bestandes einer bestimmten Art in der massgeblichen geographischen Gegend [10%-Regel].);
- Selbsthilfemassnahmen (Art. 12 Abs. 3 JSG): Solche Massnahmen können durch den kantonalen Gesetzgeber zum Schutz von Haustieren, Liegenschaften und landwirtschaftlichen Kulturen erlaubt werden. Betroffen sind grundsätzlich die jagdbaren Tiere. Der Bundesrat kann die geschützten Tiere bezeichnen, gegen die ebenfalls Selbsthilfemassnahmen ergriffen werden dürfen;
- Massnahmen zur Bestandesregulierung (Art. 12 Abs. 4 JSG): Weist eine geschützte Tierart einen zu hohen Bestand auf und entsteht dadurch grosser Schaden oder eine erhebliche Gefährdung, können die Kantone Massnahmen zur Verringerung des Bestandes treffen, allerdings nur mit vorheriger Zustimmung des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK; Art. 12 Abs. 4 JSG). Die Regulierung von Beständen geschützter Arten setzt voraus, dass zumutbare Massnahmen zur Schadenverhütung getroffen wurden (Art. 4 Abs. 1 JSV).
Der Mäusebussard gehört zu den geschützten Wildvögeln (Art. 7 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 lit. a und 5 Abs. 1 JSG und § 27 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit lit. b Ziff. 5 sowie § 49 des [kantonalen] Gesetzes über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai 1929 [LS 922.1]). Für das Ergreifen von Massnahmen bzw. für die Bewilligung von Abschüssen von Mäusebussarden ist damit gemäss Jagdgesetzgebung der Kanton Zürich zuständig. Gemäss § 57 der (kantonalen) Jagdverordnung vom 5. November 1975 (LS 922.11) obliegt der Vollzug der Jagdgesetzgebung dem ALN, soweit nichts anderes bestimmt ist.
2.1.2 Im Bereich des Luftfahrtrechts kommt dem Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 87 BV; vgl. BGE 122 I 70 E. 2b). Der Bundesrat hat im Rahmen der Zuständigkeit des Bundes die Aufsicht über die Luftfahrt im gesamten Gebiet der Schweiz; die Aufsicht wird durch das UVEK ausgeübt (Art. 3 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]). Die unmittelbare Aufsicht kommt dem BAZL zu (Art. 3 Abs. 2 LFG).
Für den Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, ist eine Betriebskonzession erforderlich, welche vom UVEK erteilt wird (Art. 36a Abs. 1 LFG). Der Konzessionär ist insbesondere verpflichtet, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2 Satz 2 LFG). Flugplätze müssen gemäss Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) so ausgestaltet, organisiert und geführt sein, dass der Betrieb geordnet ist und die Sicherheit für Personen und Sachen bei der Bereitstellung von Luftfahrzeugen, beim Ein- und Aussteigen, beim Beladen und Entladen, beim Rollen mit Flugzeugen oder Bodenfahrzeugen, bei Starts und Landungen sowie bei An- und Abflügen stets gewährleistet ist. Das BAZL überwacht bei den Infrastrukturanlagen der Luftfahrt die Einhaltung der luftfahrtspezifischen, der betrieblichen und der baupolizeilichen Anforderungen sowie der Anforderungen des Umweltschutzes (Art. 3b Abs. 1 VIL). Das BAZL führt die erforderlichen Kontrollen durch und trifft die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes (Art. 3b Abs. 2 VIL). Es trifft besondere polizeiliche Massnahmen, namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des Fluglärms, bei der Erteilung einer Bewilligung oder durch besondere Verfügung (Art. 15 LFG). Das BAZL ist damit die sachkompetente Behörde, wenn es um Fragen der luftfahrtspezifischen Anforderungen hinsichtlich der betrieblichen Sicherheit bzw. der Flugsicherheit geht.
3.
Umstritten ist, ob das ALN oder das BAZL für die Regelung des Abschusses von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich zuständig ist.
3.1 Weder aus der Jagd- noch der Luftfahrtgesetzgebung ergibt sich ein ausdrücklicher Vorrang gegenüber der jeweils anderen Materie; ein solcher resultiert auch nicht aus dem Sinn und Zweck der Regelungen. Es kann hier zudem nicht davon gesprochen werden, eines der Gesetze stelle eine lex specialis dar und derogiere damit der lex generalis. Beide Gesetze regeln unterschiedliche spezifische Sachbereiche. Die Anwendung der Luftfahrtgesetzgebung schliesst die Anwendung der Jagdgesetzgebung nicht aus und umgekehrt.
3.2 Zu prüfen ist, ob ein konzentriertes Entscheidverfahren vorgesehen ist.
3.2.1 Gemäss Art. 37 Abs. 3 LFG werden im Rahmen eines Plangenehmigungsverfahrens für Flughafenbauten und Anlagen sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt. Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 37 Abs. 4 Satz 1 LFG). Über die Erteilung von (Jagd-)Bewilligungen während der Betriebsphase eines Flughafens enthält die Luftfahrtgesetzgebung jedoch keine Spezialbestimmungen, die ein konzentriertes Entscheidverfahren vorsehen würden.
3.2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 37 Abs. 3 und 4 LFG könne analog auf den vorliegenden Fall angewendet werden.
3.2.2.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Dabei ist ein pragmatischer Methodenpluralismus zu befolgen (BGE 137 V 434 E. 3.2 mit Hinweisen). Im Rahmen solcher Gesetzesauslegung ist auch der Analogieschluss erlaubt (zum Ganzen BGE 118 Ib 60 E. 4.1).
3.2.2.2 Gemäss klarem Wortlaut des Luftfahrtgesetzes kommt das Plangenehmigungsverfahren lediglich bei der Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb eines Flugplatzes (Flugplatzanlagen) dienen, zur Anwendung (Art. 37 Abs. 1 LFG; Fassung gemäss Ziff. I 13 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren, in Kraft seit 1. Januar 2000 [AS 1999 3071]). Dies verdeutlicht auch die Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren (BBl 1998, 2591 ff., 2602 und 2644 ff.; vgl. auch die Wortprotokolle von National- und Ständerat [AB 1998 S 1071, 1999 N 49 ff.]). Zwar bezweckte die Einführung von Plangenehmigungsverfahren für bundesrechtlich geregelte Grossprojekte die "Vereinfachung, Beschleunigung und bessere Koordination" von Entscheiden (BBl 1998, 2591 ff., 2593); daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, das für Bauvorhaben vorgesehene konzentrierte Entscheidverfahren müsse nun auf sämtliche Verfahren mit Koordinationsbedarf zur Anwendung gelangen. Im Jagdgesetz findet sich in Art. 7 Abs. 6 zudem eine korrespondierende Koordinationsbestimmung, die sich jedoch ebenfalls nur auf die "Planung und Ausführung von Bauten und Anlagen" bezieht. Es muss daher davon ausgegangen werden, dass hier ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vorliegt. Ein Analogieschluss verbietet sich somit (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen, Rz. 222 ff.).
3.2.3 Die Beschwerdeführerin und das Mitbeteiligte auf der beschwerdeführerischen Seite berufen sich auf Art. 15a JSV.
Wie aus dem Wortlaut und der Überschrift dieser Verordnungsbestimmung geschlossen werden kann, bezieht sie sich lediglich auf die Gegenstände der Verordnung, das heisst diejenigen Aufgaben bzw. Bewilligungen, für welche der Bund gemäss Jagdgesetz verantwortlich ist (vgl. Art. 24 JSG). In der Botschaft vom 27. April 1983 zu einem Bundesgesetz über die Jagd und den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel (BBl 1983 II 1197 ff., 1219) sind die Vorschriften, die der Bundesrat in der Vollziehungsverordnung erlassen kann, aufgelistet. Anhaltspunkte, dass mit Art. 15a JSV zusätzliche Vollzugskompetenzen des Bundes begründet werden sollten, sind nicht vorhanden. Art. 15a JSV soll vielmehr die Zuständigkeit auf Stufe des Bundes konzentrieren und andere Bundesbehörden, die statt des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) das Jagdgesetz anwenden, verpflichten, die Kantone und das BAFU vor ihrem Entscheid anzuhören. Die Bestimmung rüttelt daher auch nicht an der klaren Zuständigkeitsregelung gemäss Jagdgesetz. Sie kommt im vorliegenden Fall, wo es um die Koordination von Entscheidkompetenzen im Verhältnis zwischen Bundes- und kantonalen Behörden geht, nicht zur Anwendung.
Anders stellt sich die Rechtslage im von den Parteien zitierten Bundesgerichtsentscheid vom 17. Juli 2008 (1C_255/2007) dar. In diesem Entscheid ging es unter anderem um die Frage, ob der Kanton Zürich oder der Bund für eine Altlastensanierung auf dem Flughafengelände bzw. für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständig sei. Der Kanton Zürich vertrat die Meinung, im Flughafenperimeter bestehe eine umfassende Zuständigkeit des Bundes. Das BAZL stellte sich hingegen auf den Standpunkt, eine Bundeszuständigkeit könne nur vorliegen, wenn der Vollzug des Umweltschutzgesetzes in direktem Zusammenhang mit einem luftfahrtrechtlichen Verfahren stehe, das heisst einem Plangenehmigungsverfahren für eine Flugplatzanlage oder der Genehmigung eines Betriebsreglements bzw. dessen Änderung. Das Bundesgericht kam zum Schluss, letztere Meinung stehe nicht im Widerspruch zum Gesetz (E. 3.6). Der Bundesgerichtsentscheid ist für den vorliegenden Fall indes nicht weiter relevant. Zwar lautet der dort anwendbare Art. 41 Abs. 2 USG ähnlich wie Art. 15a JSV, aus der Bestimmung ergeben sich aber – anders als hier – zusätzliche Vollzugskompetenzen des Bundes.
3.2.4 Weder die Luftfahrt- noch die Jagdgesetzgebung sehen damit für die Erteilung einer Abschussbewilligung zur Bekämpfung von Vogelschlagrisiken während der Betriebsphase eines Flughafens ein konzentriertes Entscheidverfahren vor.
3.3 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das BAZL zuständig für die Beurteilung der Einhaltung der luftfahrtspezifischen Anforderungen, mithin auch der betrieblichen Sicherheit bzw. der Flugsicherheit ist. Es kann auch entsprechend Massnahmen ergreifen, wenn diese nicht mehr gewährleistet ist. Handelt es sich bei der notwendigen Massnahme aber um den Abschuss geschützter Tiere, bedarf diese Massnahme gemäss Jagdgesetz einer kantonalen Bewilligung. Auch wenn hier ein Koordinationsbedarf besteht, so besteht keine Konzentrationsbestimmung, die es erlauben würde, auf die Einholung einer kantonalen Abschussbewilligung zu verzichten. Die Anwendung der Luftfahrt- und der Jagdgesetzgebung muss auf andere Art materiell und verfahrensmässig koordiniert werden (vgl. BGE 117 Ib 35 E. 3e mit zahlreichen Hinweisen zum Koordinationsgebot).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin ist als Inhaberin der Betriebskonzession unter anderem verpflichtet, einen ordnungsgemässen, sicheren Flughafenbetrieb zu gewährleisten. Im Rahmen ihrer diesbezüglichen Aufgabe hat sie auch die erforderlichen Bewilligungen einzuholen. Entsprechend hat sie den Beschwerdegegner um eine kantonale Abschuss-bewilligung ersucht.
4.2 Als für die Erteilung der kantonalen Abschussbewilligung zuständige Behörde (oben 2.1.1) war der Beschwerdegegner befugt, die Frage der Flugbzw. der betrieblichen Sicherheit vorfrageweise zu beantworten. Denn die für die Hauptfrage zuständige Behörde ist zur Beurteilung von Vorfragen aus dem Kompetenzbereich einer anderen Behörde berechtigt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 58 ff.; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 1 N. 55 ff.; vgl. Markus Boog, Basler Kommentar, 2011, Art. 31 BGG N. 5). Selbst wenn die Prüfung einer Vorfrage an sich zulässig ist, rechtfertigt sich aber generell Zurückhaltung (Plüss, § 1 N. 60). Eine Verfahrenssistierung bis zum Entscheid der sachkompetenten Behörde kann etwa dann angebracht sein, wenn sich besonders komplexe Fragen oder solche von grosser praktischer Tragweite stellen, wenn umfangreiche Beweismassnahmen erforderlich sind oder wenn bei der zuständigen Behörde bereits ein Verfahren zur Klärung der Vorfrage hängig ist (Plüss, § 1 N. 61; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 67). Das BAZL hat aber bisher kein Verfahren angestrengt, in welchem geprüft wurde, ob die betriebliche Sicherheit bzw. die Flugsicherheit am Flughafen Zürich gewährleistet sei oder ob bzw. welche Massnahmen zur Bekämpfung und Behebung von Vogelschlagrisiken erforderlich seien. Entsprechend durfte und musste der Beschwerdegegner auch über diese Frage entscheiden, um über das betreffende Ersuchen der Beschwerdeführerin materiell befinden zu können (dazu auch unten 5.3. Abs. 2). Die umfassende Prüfung durch den Beschwerdegegner führt zur materiellen (und verfahrensmässigen) Koordination der Anwendung der Luftfahrt- und der Jagdgesetzgebung.
4.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Zuständigkeit des Beschwerdegegners für die Erteilung der kantonalen Bewilligung zum Abschuss von Mäusebussarden auf dem Flughafengelände gegeben ist. Die Beschwerde dringt in diesem Punkt nicht durch.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, weil die Erwägungen der Vorinstanz kaum über ein summarisches Aufführen der Sicht der Beteiligten, eine allgemeine Darstellung der gesetzlichen Regelung des Jagdgesetzes und das weitere Aufführen einiger Sachverhaltselemente hinausgehe. Eine materielle Beurteilung der strittigen Fragen und ein Auseinandersetzen mit den im Rekursverfahren eingebrachten Argumenten fänden nicht statt.
5.2 Aus dem Äusserungsrecht der Parteien folgt ihr Anspruch, mit den für die Entscheidfindung erheblichen Vorbringen und Argumenten gehört zu werden (VGr, 14. Juli 2010, VB.2010.00218, E. 4.2, auch zum Folgenden). Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann darin liegen, dass die Behörde rechtserhebliche Rügen, Parteivorbringen und Argumente übersieht oder missversteht bzw. sich mit ihnen nicht oder nicht hinreichend auseinandersetzt. Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht genügend nachgekommen ist, ergibt sich in der Regel aus der Begründung des Entscheids. Im Entscheid brauchen jedoch nicht alle Vorbringen, Behauptungen und Überlegungen der Parteien wiedergegeben zu werden; die Begründung darf sich auf jene Aspekte beschränken, welche die Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt, und es muss grundsätzlich ersichtlich werden, wieso die Behörde vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig oder unzulässig hielt (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 368 f. und 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Die Begründungsanforderungen sind umso höher, je komplexer ein Fall ist und je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörden ist (Plüss, § 10 N. 26).
5.3 Die Rüge der Beschwerdeführerin ist begründet. Die Komplexität und Eigenart des vorliegenden Falls verlangt eine sorgfältige Prüfung und Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt und eine entsprechend sorgfältige Begründung. Eine solche fehlt hier weitgehend. Die Vorinstanz erwägt zwar, die zulässige Abschusszahl von Mäusebussarden müsse stets im Einzelfall und unter Berücksichtigung der konkreten Umstände (und insbesondere der alternativen Vergrämungsmöglichkeiten) festgelegt werden; eine Beurteilung der konkreten Sachlage erfolgt indes nicht. So ist dem Entscheid nicht zu entnehmen, ob die Vorinstanz davon ausgeht, die Beschwerdeführerin habe die von ihr behaupteten alternativen Vergrämungsmassnahmen ergriffen – was der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten auf der beschwerdegegnerischen Seite teilweise bestreiten. Auch wird nicht begründet, weshalb beim fortpflanzungsfähigen Bestand in der massgeblichen geographischen Gegend (10%-Regel; BGE 136 II 101 [= Pra 99/2010 Nr. 94] E. 5.5) von einer Anzahl von 50 Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich ausgegangen wird. Der Beschwerdegegner geht von einer höheren Anzahl auf dem Flughafengelände aus und stützt sich bei seinen Berechnungen zudem auf den Bestand im Kanton Zürich. Die Mitbeteiligten auf der beschwerdegegnerischen Seite gehen hingegen von einem Bestand von maximal vier bis sechs Mäusebussard-Paaren auf dem Flughafenareal aus.
Insbesondere darf sich die Vorinstanz nicht damit begnügen, nur die jagdrechtlichen Aspekte zu prüfen. Sie muss sich auch mit Fragen der betrieblichen bzw. der Flugsicherheit, des Gefährdungspotenzials von Vogelschlagrisiken sowie der Wirksamkeit und Verhältnismässigkeit von Einzelabschüssen (oder allenfalls auch von Bestandesmassnahmen) befassen und eine umfassende Interessenabwägung durchführen. Denn die Kantone dürfen die Erfüllung von Bundesaufgaben, das heisst vorliegend die Gewährleistung der Sicherheit am Flughafen Zürich, nicht verunmöglichen oder erschweren (vgl. BGr, 27. Oktober 1982, ZBl 84/1983, S. 365 ff., 369).
5.4 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessenden Begründungspflicht führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGr, 17. Juli 2014, 6B_1205/2013, E. 1.2; BGE 132 V 387 E. 5.1, 127 V 431 E. 3d/aa). Somit ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (Plüss, § 10 N. 35). Sie – oder der Beschwerdegegner bei einer weiteren Rückweisung – wird sich zu den massgeblichen strittigen Fragen äussern und insbesondere abklären müssen, wie es um die betriebliche Sicherheit bzw. die Flugsicherheit am Flughafen Zürich steht. Dies setzt auch voraus, das BAZL als sachkompetente Behörde mit einzubeziehen.
6.
6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids die Sache zur Wahrung des rechtlichen Gehörs und zur Neubeurteilung an die Baudirektion zurückzuweisen.
6.2 Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Demnach haben die Beschwerdeführerin sowie das Mitbeteiligte auf der beschwerdeführerischen Seite als obsiegend zu gelten. Weil die Rückweisung vorliegend wegen eines Verfahrensmangels erfolgt, welcher von keiner der Verfahrensparteien bzw. Mitbeteiligten zu vertreten ist, sind die Gerichtskosten im Sinn des Verursacherprinzips der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG; vgl. RB 1989 Nr. 4; VGr, 24. November 2010, VB.2010.00476, E. 4, 11. Januar 2006, VB.2005.00357 E. 4, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4; Plüss, § 13 N. 59).
6.3 Die Beschwerdeführerin beantragt für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung. Da die Beschwerdeführerin im Verfahren vor Verwaltungsgericht jedoch ohne externe Vertretung aufgetreten ist und kein besonderer Aufwand für die Verfassung der Rechtsschrift bzw. die Abwicklung des Verfahrens ersichtlich ist, sind die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a und b VRG nicht erfüllt (vgl. Plüss § 17 N. 39 ff.). Eine Entschädigung ist deshalb nicht zuzusprechen. Wegen Unterliegens ist den Mitbeteiligten auf der beschwerdegegnerischen Seite keine Parteientschädigung geschuldet.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Baudirektion vom 5. Mai 2014 wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 280.-- Zustellkosten, Fr. 5'280.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden zulasten der Staatskasse der Baudirektion auferlegt.
4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.