Submission | Eignungskriterien. Eignung der Anbieterinnen. Preiskriterium. Die Vergabebhörde hat nach § 22 SubmV objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur Beurteilung der Eignung der Anbietenden festzulegen. Die Beschwerdegegnerin hat entgegen den Beantstandungen der Beschwerdeführerin ein gut geeignetes Produkt angeboten und erfüllt die Eignungskriterien (E. 3). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags nach § 33 SubmV festgelegt. Was die Preisbewertung betrifft, steht der Vergabestelle ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Beim Preiskriterium ist die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen. Die vorliegend gewählte Preisspanne von 200% erscheint zwar als vergleichsweise hoch. Vor dem Hintergrund der Art der Beschaffung und den eingegangenen Angeboten ist sie jedoch grundsätzlich nachvollziehbar (E. 4.3). Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Abgrenzung zwischen den Kriterien Technische Konzeption und Funtionalität sei nicht definiert und führt in dieser Hinsicht verschiedene Beanstandungen. Hierbei kommen zwar marginale Korrekturen zugunsten der Beschwerdeführerin in Frage. Diese fallen jedoch im Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin nicht massgeblich ins Gewicht (E. 4.4). Ebenfalls ist bezüglich den von der Beschwerdeführerin beanstandeten Kriterien der Erfahrung (E. 4.5) und Serviceorganisation (E. 4.6) keine Ermessensüberschreitung der Vorinstanz festzustellen. Abweisung
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Geschäftsnummer: VB.2014.00175 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 29.07.2014 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission
Eignungskriterien. Eignung der Anbieterinnen. Preiskriterium. Die Vergabebhörde hat nach § 22 SubmV objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur Beurteilung der Eignung der Anbietenden festzulegen. Die Beschwerdegegnerin hat entgegen den Beantstandungen der Beschwerdeführerin ein gut geeignetes Produkt angeboten und erfüllt die Eignungskriterien (E. 3). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags nach § 33 SubmV festgelegt. Was die Preisbewertung betrifft, steht der Vergabestelle ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Beim Preiskriterium ist die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen. Die vorliegend gewählte Preisspanne von 200% erscheint zwar als vergleichsweise hoch. Vor dem Hintergrund der Art der Beschaffung und den eingegangenen Angeboten ist sie jedoch grundsätzlich nachvollziehbar (E. 4.3). Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Abgrenzung zwischen den Kriterien Technische Konzeption und Funtionalität sei nicht definiert und führt in dieser Hinsicht verschiedene Beanstandungen. Hierbei kommen zwar marginale Korrekturen zugunsten der Beschwerdeführerin in Frage. Diese fallen jedoch im Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin nicht massgeblich ins Gewicht (E. 4.4). Ebenfalls ist bezüglich den von der Beschwerdeführerin beanstandeten Kriterien der Erfahrung (E. 4.5) und Serviceorganisation (E. 4.6) keine Ermessensüberschreitung der Vorinstanz festzustellen. Abweisung
Mit Ausschreibung vom 6. September 2013 eröffnete die C AG ein offenes Submissionsverfahren betreffend die Beschaffung von Software zur Abbildung und Steuerung von Flughafenoperationen (ZHR Airport Cockpit, ZAC). Innert Frist gingen fünf Angebote mit Preisen zwischen Fr. 498'575.und Fr. 7'336'600.- ein. Am 25. Februar 2014 erteilte die C AG den Zuschlag an die D Ltd., deren Angebot sich laut Offertöffnungsprotokoll auf Fr. 882'867.70 belaufen hatte. Dieses Ergebnis wurde den Anbieterinnen mit Schreiben vom 27. Februar 2014 mitgeteilt.
II.
Dagegen erhob die A AG, deren Angebot sich auf Fr. 568'800.- belief, am 13. März 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die angefochtene Vergabe aufzuheben und den Zuschlag an sie zu erteilen, eventuell die Sache zu neuer Entscheidung an die Vergabestelle zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Zudem ersuchte die A AG um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, Gewährung von Akteneinsicht sowie Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels. Die C AG beantragte am 4. April 2014, die Beschwerde und das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Mit Replik vom 24. April 2014 hielt die A AG an ihren Anträgen fest, ebenso die C AG mit Duplik vom 16. Mai 2014. Zur Duplik nahm die A AG am 4. Juni 2014 Stellung. Die Zuschlagsempfängerin D Ltd. hat sich nicht vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 17. März 2014 wurde der C AG einstweilen untersagt, den Vertrag abzuschliessen. Am 20. Mai 2014 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt.
Das Akteneinsichtsbegehren der A AG wurde mit Präsidialverfügung vom 10. April 2014 teilweise gutgeheissen.
Die Kammer erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Die Beschwerdeführerin, die hinter der Mitbeteiligten den zweiten Rang belegt, bestreitet die Eignung der übrigen Anbieterinnen, namentlich der Mitbeteiligten und der preisgünstigsten Anbieterin. Den Zuschlag an die Mitbeteiligte rügt sie vorab bezüglich Bewertung der Angebote im Preiskriterium, sodann auch bezüglich der Bewertung mehrerer funktionaler und technischer Einzelpunkte sowie bezüglich der Bewertung der Kriterien Erfahrung und Serviceorganisation. Dringt die Beschwerdeführerin mitihren Rügen durch, besteht eine realistische Chance, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen. Ihre Legitimation ist demnach zu bejahen.
Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
3.
3.1 Eignungskriterien umschreiben die Anforderungen, die an die Anbietenden gestellt werden, um zu gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind (VGr, 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 6a = RB 2000 Nr. 70 = BEZ 2000 Nr. 25, auch zum Folgenden). Die Vergabebehörde hat nach § 22 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur Beurteilung der Eignung der Anbietenden festzulegen (Abs. 1); die Eignungskriterien betreffen insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und organisatorische Leistungsfähigkeit der Anbietenden (Abs. 2). Sie müssen sich auf die ausgeschriebene Leistung beziehen. Es dürfen deshalb nur solche Eignungsnachweise verlangt werden, die im Hinblick auf die geforderte Leistung erforderlich sind. Innerhalb dieser Grenzen steht der Vergabebehörde bei der Festlegung, Gewichtung und Bewertung der einzelnen Eignungskriterien ein weiter Ermessenspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf (VGr, 21. September 2012, VB.2012.00243, E. 3.2; 23. Mai 2007, VB.2006.00425, E. 5.1; Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB; vgl. auch § 50 Abs. 2 VRG; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 564).
3.2 Namentlich in der Beschwerdebegründung bezweifelte die Beschwerdeführerin die Eignung der Mitbeteiligten sowie der Firma E, welche das tiefste Angebot eingereicht hatte. Dabei bezog sie sich auf die Ziffern 2.4 und 2.5 der Angebotsbestimmungen. Danach musste der Anbietende Erfahrung mit einer integrierten Cockpit-Software zur Abbildung und Steuerung der relevanten Flughafenoperationen vorweisen können. Es durfte keine Lösung offeriert werden, welche spezifisch für die ausgeschriebene Anforderung entwickelt werden musste.
3.3 Wie die Ausführungen in der Beschwerdeantwort sowie insbesondere die Bewertung des Angebots der Mitbeteiligten zeigen (dazu auch unten E. 4.4), hat diese offenkundig ein gut geeignetes Produkt angeboten. Diese gute Qualifikation des offerierten Produkts lässt es von vornherein als sinnwidrig erscheinen, die Mitbeteiligte wegen einer angeblich nicht erfüllten Vorgabe zur Produkteentwicklung aus dem Verfahren mangels Eignung auszuschliessen. Falls für die Zulassung eine grosszügige Handhabung des Eignungskriteriums erforderlich gewesen sein sollte, hätte dies jedenfalls im Ermessen der Vergabebehörde gelegen. Dabei ist zu beachten, dass das Anlegen eines strengen Massstabs allenfalls dazu hätte führen können, dass der überschaubare Kreis der Anbieterinnen hier noch kleiner geworden wäre, was nicht dem Ziel entsprochen hätte, den wirksamen Wettbewerb zu fördern. Es ist nicht zulässig, den wirksamen Wettbewerb durch ungerechtfertigt strenge Eignungsanforderungen über Gebühr einzuschränken. Die Eignungsprüfung darf nicht darauf abzielen, nur diejenigen Anbieter zuzulassen, welche die Anforderungen bestmöglich erfüllen (VGr, 9. Mai 2012, VB.2011.00676, E. 4.2; 11. April 2014, VB.2014.00179, E. 4.3).
In der Zulassung des Angebots der Mitbeteiligten lässt sich keine Rechtsverletzung erblicken.
3.4 Ob das günstigste, von der Firma E eingereichte Angebot hätte ausgeschlossen werden müssen, kann offengelassen werden. Wie namentlich die nachfolgenden Erwägungen zur Preisbewertung zeigen, würde der Ausschluss des Angebots der Firma E nicht zu einer anderen Schlussrangierung zwischen der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten führen.
3.5 In den Eingaben der weiteren Schriftenwechsel mutmasst die Beschwerdeführerin sodann sinngemäss, auch die beiden weiteren Anbieterinnen (Unternehmen F und G) könnten die Eignungskriterien nicht erfüllt haben. Dazu ist – wie bezüglich des Angebots der Mitbeteiligten – festzuhalten, dass die für die Qualität entscheidenden Kriterien "Technische Konzeption" und "Funktionalität" auch für diese beiden Firmen ähnlich hoch bzw. teilweise deutlich höher bewertet wurden als beim Angebot der Beschwerdeführerin. Auch hier liegt in der Zulassung der Angebote keine Rechtsverletzung.
4.
4.1 Zuschlagskriterien dienen zur Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 SubmV). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabebehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt. Bei den Zuschlagskriterien handelt es sich um Merkmale, die ein Angebot in mehr oder minder hohem Mass besitzt und die ein Abwägen des wirtschaftlichen Werts ermöglichen.
4.2 Die Beschwerdegegnerin hat die Angebote nach sechs Zuschlagskriterien ausgewertet:
- Angebotspreis (Gewichtung 40 %)
- Technische Konzeption (20 %)
- Funktionalität (15 %)
- Produktedemonstration (10 %)
- Erfahrung (10 %)
- Serviceorganisation (5 %)
Auf die Bewertungen ist im Folgenden insoweit einzugehen, als sie von der Beschwerdeführerin beanstandet werden.
4.3 Kriterium Angebotspreis
4.3.1 Die Beschwerdeführerin reichte ein Angebot über Fr. 568'800.- ein, die Mitbeteiligte ein Angebot über Fr. 882'867.70. Im Rahmen der Preisbereinigung ortete die Vergabestelle bei der Beschwerdeführerin einen notwendigen Zusatzaufwand von Fr. 262'800.- und errechnete dadurch Gesamtkosten von Fr. 831'600.-. Diesen Betrag nahm die Vergabestelle zur Grundlage der Punktevergabe im Kriterium Preis; bei der Mitbeteiligten übernahm die Vergabestelle den Angebotspreis unverändert.
Die Beschwerdeführerin rügt diese markante Erhöhung ihres Angebotspreises als unzulässig. Sie legt ihrer Berechnung in der Replik einen Zusatzaufwand und damit eine Bereinigung ihres Angebots im Umfang von lediglich Fr. 122'400.- zugrunde und kommt damit auf Gesamtkosten von Fr. 706'300.-.
Zugunsten der Beschwerdeführerin werden den nachfolgenden Ausführungen ein Zusatzaufwand im Sinn ihrer Ausführungen von nur Fr. 122'400.und damit Angebotskosten von total Fr. 706'300.- zugrundegelegt.
4.3.2 Der Vergabestelle steht bei der Preisbewertung ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Die Bewertung muss jedoch der Gewichtung des Kriteriums Rechnung tragen, damit das vorgegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00170, E. 5.4; 26. August 2009, VB.2009.00047, E. 4.1 mit Hinweisen). Das bedeutet insbesondere, dass beim Preiskriterium die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (vgl. zum Ganzen auch Beat Denzler, Bewertung der Angebotspreise, Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 20 ff.).
4.3.3 Die Angebotspreise sind nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts grundsätzlich nach folgender Formel zu bewerten (vgl. VGr, 17. April 2014, VB.2013.00824, E. 6.4; 28. März 2012, VB.2012.00074, E. 5.5; 21. April 2004, VB.2003.00469, E. 2.5 = BEZ 2004 Nr. 34 = ZBl 105/2004 S. 382):
Dabei kommt der einzusetzenden Preisspanne für das Ergebnis eine erhebliche Bedeutung zu. Die nachträgliche Festlegung der Preisspanne kann die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit des Vergabeentscheids beeinträchtigen und eine gewisse Manipulierbarkeit des Ergebnisses mit sich bringen. Deshalb sind bei einer nachträglichen Wahl der Preisspanne höhere Anforderungen an die Begründung zu stellen (VGr, 22. März 2006, VB.2005.00602, E. 4.3 = RB 2006 Nr. 47 = BEZ 2006 Nr. 36; vgl. auch Galli/Moser/ Lang/Steiner, Rz. 890). Je ungewöhnlicher (besonders weit oder besonders eng) die gewählte Preisspanne ist, desto mehr ist eine triftige Begründung für diese Festlegung erforderlich. Begründet die Vergabebehörde die Wahl einer ungewöhnlichen Preisspanne nicht plausibel, überschreitet sie ihr Ermessen. In diesem Fall wendet das Gericht eine Spanne an, wie sie üblicherweise im Rahmen des Ermessens gewählt werden könnte.
Welche Bandbreite bei den Angebotspreisen realistischerweise erwartet werden kann, ist von der infrage stehenden Beschaffung abhängig. So ist bei einfachen Beschaffungen in der Regel mit einer geringeren Preisspanne zu rechnen als bei technisch anspruchsvollen Konstruktionen bzw. Produkten oder Dienstleistungen. Wird die Bandbreite erst nach dem Vorliegen der Angebote festgelegt, können auch die tatsächlich offerierten, ernsthaften Preise als Anhaltspunkte berücksichtigt werden (VGr, 8. September 2010, VB.2009.00393, E. 7.2 mit Hinweisen). Dies bedeutet keineswegs, dass die Vergabebehörde gehalten wäre, bei der Bewertung des Preises stets dem preislich günstigsten Angebot die Bestnote und dem teuersten Angebot die schlechteste Note zu geben (VGr, 6. Juni 2001, VB.2000.00391, E. 4a, nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht, auch zum Folgenden). Ein derartiger Schematismus würde namentlich dann, wenn sämtliche Offertpreise nahe beieinanderliegen, zu Verzerrungen führen; ebenso könnten Verzerrungen entstehen, wenn ein Angebot preislich stark von den übrigen nach oben oder nach unten abweicht. Massgebend ist, dass die Vergabebehörde eine realistische Preisspanne wählt.
4.3.4 Die Beschwerdeführerin rügt die von der Vergabebehörde gewählte Preisspanne von 200 % als zu hoch. Bei der Beschaffung einer als bereits bestehend vorausgesetzten Software, die nur zum geringeren Teil noch individualisiert erweitert werden soll, müssten Unsicherheiten mit Bezug auf die Preisbildung wegfallen. Für solche Leistungen reiche eine Preisspanne von 100 oder höchstens 120 %.
Es trifft zu, dass eine Preisspanne von 200 % als vergleichsweise hoch erscheint. Indessen besteht zwischen der tiefsten Offerte und dem höchsten eingereichten Angebot eine Preisspanne in der Grössenordnung von 1'000 %. Die Beschwerdegegnerin hat dazu ausgeführt, dass die Preisunterschiede im Softwarebereich insbesondere bei Berücksichtigung der Total Cost of Ownership (TCO) erheblich sein können. Sodann handle es sich hier nicht um Standardprogramme, sondern um branchenspezifisch ausgerichtete Softwarelösungen, die an Flughäfen oder ähnlichen Infrastrukturen eingesetzt würden. Entsprechend müsse jeder Anbieter das Standardpaket auf die spezifischen Flughafenbedürfnisse weiterentwickeln oder anpassen. Dadurch könnten erhebliche Kostenunterschiede entstehen. Die beiden rund zehnmal höheren Angebote seien denn auch durch bekannte grosse und ernstzunehmende Firmen eingereicht worden.
Vor dem Hintergrund der Art der Beschaffung und den eingegangenen Angeboten der Firmen F und G ist es grundsätzlich nachvollziehbar, wenn die Beschwerdegegnerin von einer hohen realistisch zu erwartenden Preisspanne ausging.
Die Beschwerdeführerin macht mit der Replik geltend, die Angebote dieser beiden Firmen seien bei der Festsetzung der Preisspanne nicht zu berücksichtigen. Wie bereits ausgeführt, sind die Angebote der Firmen F und G qualitativ ähnlich beurteilt worden wie das Angebot der Beschwerdeführerin (vgl. vorn E. 3.5). Es ist zwar nicht im Einzelnen nachvollziehbar ist, aus welchen Gründen sich die Angebote preislich derart stark unterscheiden. Immerhin lässt sich festhalten, dass die grossen Preisunterschiede nicht etwa bloss von den Anschaffungskosten stammen. So haben die beiden Firmen gerade für den Unterhalt mit Wartungskosten von jeweils über Fr. 3 Mio. massiv höhere Beträge veranschlagt als die Beschwerdeführerin und die Mitbeteiligte. Dies deutet klar darauf hin, dass die Preisunterschiede im vorliegenden Bereich aussergewöhnlich gross sein können. Dennoch hat die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht etwa eine Preisspanne von rund 1'000 % gewählt. Mit der Wahl einer hohen, im Vergleich zu den effektiven Preisunterschieden aber moderaten Preisspanne von 200 % hat sie mit Blick auf die hier vorliegenden Umstände ihren Ermessensspielraum nicht überschritten.
4.3.5 Die Beschwerdegegnerin hat als Ausgangspunkt für die Berechnung das günstigste Angebot genommen, eingereicht durch die Firma E, in der bereinigten Höhe von Fr. 522'600.-. Der Frage, ob das Angebot der Firma E – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – hätte ausgeschlossen werden müssen, ist nicht weiter nachzugehen. Das Angebot der Firma E wird für die nachfolgende Berechnung vielmehr aussen vor gelassen; als tiefstes Angebot wird deshalb dasjenige der Beschwerdeführerin herangezogen, welches entsprechend ihrer eigenen Darstellung auf Fr. 706'300.- bereinigt wird. Bei der hier zulässigerweise gewählten Preisspanne von 200 % ergibt sich damit ein Betrag von Fr. 1'412'600.-.
Bei Ausserachtlassung des Angebots der Firma E stammt das tiefste Angebot – wie gesehen – von der Beschwerdeführerin, weshalb ihr das Maximum von 100 Punkten, gewichtet 40,00 Punkte, zukommen.
Für die Mitbeteiligte ergibt sich nach der Formel gemäss E. 4.3.3 folgendes Resultat:
Somit resultieren im Kriterium Angebotspreis für die Beschwerdeführerin gewichtet 40 Punkte und für die Mitbeteiligte gewichtet 35 Punkte, was eine Differenz von 5,0 Punkten ergibt.
Der Berechnung der Beschwerdegegnerin lag demgegenüber ein bereinigter Angebotspreis für die Beschwerdeführerin von Fr. 831'600.sowie das tiefste Angebot der Firma E (zur Berechnung der Preisspanne von 200 %) zugrunde. Damit resultierten für die Beschwerdeführerin 70,43 Punkte und für die Mitbeteiligte 65,53 Punkte respektive, unter Berücksichtigung der Gewichtung des Kriteriums (40 %), für die Beschwerdeführerin 28,17 und für die Mitbeteiligte 26,21 Punkte (Differenz: 1,96 Punkte).
Mit anderen Worten: Die von der Beschwerdegegnerin ermittelte Differenz im Preiskriterium von 1,96 Punkten zugunsten der Beschwerdeführerin erhöht sich mit der neuen Berechnung um 3,04 auf 5,00 Punkte.
4.3.6 Der Vorsprung der Mitbeteiligten beträgt gemäss Berechnung der Beschwerdegegnerin im Endergebnis 6,04 Punkte. Mit der Korrektur des Preiskriteriums um 3,04 Punkte zugunsten der Beschwerdeführerin verringert sich dieser Vorsprung der Mitbeteiligten auf noch 3,00 Punkte. Es ist demnach zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin diesen verbleibenden Rückstand von 3,00 Punkten infolge allfälliger unzulässiger Angebotsbewertungen in den weiter gerügten Bereichen aufzuholen vermag.
4.4 Kriterien Technische Konzeption und Funktionalität
4.4.1 Mit der Beschwerdebegründung machte die Beschwerdeführerin geltend, die Abgrenzung zwischen den Kriterien Technische Konzeption und Funktionalität sei nicht definiert. Unter Bezugnahme auf die ihr im Zeitpunkt der Beschwerdebegründung bereits bekannte "Stärken-/Schwächenanalyse" führte sie verschiedene Beanstandungen. Die technischen und funktionalen Anforderungen hat die Beschwerdegegnerin im Einzelnen bewertet und mit der Beschwerdeantwort eingereicht. Die Beschwerdeführerin hat sich damit nur am Rande näher auseinandergesetzt und hauptsächlich ihre Kritik an der kurzen Stärken-/Schwächenanalyse erneuert. Soweit gegen die massgebliche Bewertung substanziierte Rügen vorliegen, ist darauf im Folgenden näher einzugehen.
4.4.2 Für das Unterkriterium "Modul Airport Map" konnten die Offerierenden eine Maximalpunktzahl von 21 Punkten (gewichtet 2,1 Punkte) erreichen. Die Beschwerdeführerin erreichte hier ein Total von 11,6875 Punkten, die Mitbeteiligte ein Total von 16,9375 Punkten. Diese Punktzahlen ergaben sich aus 40 Einzelbewertungen, mit welchen sich die Beschwerdeführerin nicht weiter auseinandergesetzt hat. Die Beschwerdeführerin wirft der Beschwerdegegnerin in diesem Zusammenhang konkret vor, sie habe unbesehen die Angabe der Mitbeteiligten übernommen, wonach diese eine Einbindung der GIS-Map in Aussicht gestellt habe. Allerdings liegen keine überzeugenden Anhaltspunkte dafür vor, dass eine solche Einbindung der GIS-Map nicht möglich wäre. Zu Recht weist die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass sich die Beschwerdeführerin für ihre gegenteilige Behauptung auf eine Referenz von Januar 2012 beruft, was für die Bewertung der aktuellen Angebote nicht mehr relevant ist.
Es ist auch ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die Beschwerdegegnerin die von der Mitbeteiligten angebotene automatische Anpassung der GIS-Map besser bewertet als die manuelle Anpassung. Insgesamt ist das bessere Abschneiden der Mitbeteiligten im Unterkriterium "Modul Airport Map" nicht zu beanstanden.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen dass die Punktedifferenz zwischen den Parteien für dieses Unterkriterium – gewichtet zu 10 % für die funktionalen Anforderungen – lediglich 0,525 Punkte beträgt. Wäre das Angebot der Mitbeteiligten hier zu Unrecht besser bewertet worden als dasjenige der Beschwerdeführerin, so würde sich der Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin also nur um 0,525 Punkte verkleinern.
4.4.3 Die Beschwerdeführerin rügt sodann die Einzelbewertung "Einstiegsseite Home Modul (FA-1016-M)" mit 0 Punkten. Dass an der Präsentation diesbezüglich keine Kritik erfolgt war, spricht nicht gegen die erfolgte Bewertung. Wenn die Beschwerdeführerin hier nicht 0 Punkte, sondern – wie sie dies vorschlägt – nur einen Abzug erhalten würde, so bliebe dies im Übrigen ohne Relevanz für das Ergebnis: Werden hier bei einem Punktemaximum von 1,0 Punkten der Beschwerdeführerin 0,5 statt 0 Punkte vergeben, so resultiert daraus gewichtet ein Mehr von 0,05 Punkten.
4.4.4 Ähnliches gilt für die Einzelbewertung "Bedienbarkeit" (NF-5011-M) gemäss Blatt 3 "Bewertung Nicht Funktionale Anforderungen", Gewichtung 5 %. Werden hier der Beschwerdeführerin nicht 0 Punkte, sondern im Sinn einer Teilerfüllung 2 der möglichen 4 Punkte vergeben, so resultiert gewichtet ein Mehr von 0,1 Punkten. Auch dieser Zuschlag würde das Gesamtergebnis nicht relevant beeinflussen.
4.4.5 Nicht stichhaltig ist schliesslich die Rüge, wonach die in der Zuschlagsmatrix verwendeten Begriffe nicht mit denjenigen des Lastenhefts übereinstimmten; es fehle deshalb an der erforderlichen Transparenz. Bereits mit der Beschwerdeantwort hat die Beschwerdegegnerin auf die Übereinstimmung der Nummerierung im Lastenheft und in der Bewertungsmatrix hingewiesen. Tatsächlich sind die Kriterien im Pflichtenheft durchwegs nummeriert (in Klammern) und finden sich diese Kriterien samt Nummerierung wieder in der Bewertungsmatrix. Die erforderliche Transparenz ist gewahrt.
4.5 Kriterium Erfahrung
4.5.1 Die einschlägige Erfahrung der Anbieterinnen ist ein sachliches Kriterium zur Beurteilung der Qualität ihrer Leistungen.
4.5.2 Unter dem Kriterium Erfahrung bewertete die Beschwerdegegnerin die "Referenzen Flughafen oder vergleichbare Infrastrukturen bzw. eigene bisherige Erfahrungen". Die Beschwerdeführerin erhielt hier von maximal 100 Punkten deren 60 Punkte (gewichtet: 6,0), die Mitbeteiligte 75 Punkte (gewichtet 7,5).
Gemäss den Angaben in der Offerte der Mitbeteiligten stehen ihre IT-Systeme weltweit in über 100 Flughäfen im Einsatz. Die Beschwerdeführerin nennt als Kunden ihres Verkehrssteuerungssystems sechs Flughäfen. Die weit grössere Marktverbreitung der Mitbeteiligten lässt auf eine signifikant breitere Erfahrung schliessen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin durfte die Beschwerdegegnerin unter dem Kriterium "Erfahrung" nicht nur die Erfahrung mit dem vorliegend spezifisch einzusetzenden Produkt berücksichtigen.
Die Beschwerdegegnerin gewichtet das Kriterium Erfahrung mit 10 % zwar nicht bloss marginal. Allerdings differenziert sie zwischen den beiden am Verfahren Beteiligten Anbieterinnen trotz der sehr unterschiedlichen Marktverbreitung nicht markant. Ein gewichteter Vorsprung der Mitbeteiligten von 1,5 Punkten erscheint jedenfalls als vertretbar.
Unter diesen Umständen braucht nicht näher darauf eingegangen zu werden, inwieweit die Beschwerdegegnerin eigene Erfahrungen mit den Anbieterinnen in die Bewertung des Erfahrungskriteriums einfliessen lassen durfte. Die Beschwerdeführerin macht jedenfalls nicht substanziiert geltend, die Vergabestelle hätte die mit ihr gemachten Erfahrungen höher bewerten müssen als die Erfahrungen mit der Mitbeteiligten.
4.6 Kriterium Serviceorganisation
Die Mitbeteiligte erreichte in diesem Kriterium ein deutliches Bewertungsplus. Die Beschwerdeführerin erzielte 55 Punkte (gewichtet 2,75), die Mitbeteiligte deren 85 (gewichtet 4,25).
Die Beschwerdegegnerin verweist zur Begründung der Punkteverteilung auf den grossen Stab von Beschäftigten bei der Mitbeteiligten, welche rund um die Uhr Serviceleistungen direkt erbrächten. Damit werde eine sehr gute Verfügbarkeit gewährleistet und es bestehe auch ein Ausbaupotenzial. Diese Ausführungen werden durch die Angaben der Mitbeteiligten in ihrer Offerte belegt.
Demgegenüber hält die Beschwerdegegnerin bezüglich des Angebots der Beschwerdeführerin fest, dass sich die Anzahl der Mitarbeitenden am absolut untersten Rand bewege, um entsprechende Supportdienste erbringen zu können. Die Beschwerdeführerin verfüge über keine Reserven bei einem Ausfall eines Mitarbeitenden. Nachts und am Wochenende biete die Beschwerdeführerin den Support sodann nur über einen externen Dienstleister als Erstkontakt an.
Diese von der Beschwerdegegnerin festgestellten Unterschiede lassen in diesem Kriterium eine signifikant tiefere Benotung des Angebots der Beschwerdeführerin zu.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin war die Vergabebehörde überdies nicht verpflichtet, den Firmensitz der Beschwerdeführerin in der Nähe des Flughafens zu deren Gunsten zu berücksichtigen. Im Gegenteil: Die Berücksichtigung der Ortsansässigkeit wäre problematisch (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner, Rz. 920 ff.). Auch rügt die Beschwerdeführerin, dass ihre Kenntnis der Landessprache nicht berücksichtigt worden sei. Inwieweit dies angesichts der weiten Verbreitung der englischen Sprache im IT-Bereich ein Vorteil ist, kann offenbleiben.
Angesichts der dargelegten weit besseren Verfügbarkeit bei der Mitbeteiligten erscheint die höhere Bewertung des Kriteriums für das Angebot der Mitbeteiligten als gerechtfertigt. Auch die Grösse der Punktedifferenz lässt sich bei gegebener Sachlage nicht als Ermessensüberschreitung qualifizieren.
4.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass im Bereich der Kriterien "Technische Konzeption" und "Funktionalität" nur marginale Korrekturen zugunsten der Beschwerdeführerin von insgesamt weniger als 1,0 Punkten infrage kommen. Selbst wenn diese Korrekturen der Beschwerdeführerin zugebilligt würden, so könnte die Beschwerdeführerin damit den (nach der Korrektur im Kriterium Angebotspreis verbliebenen) Vorsprung der Mitbeteiligten von 3,0 Punkten aber nicht wettmachen. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu einer Entschädigung an die Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG), wobei zu berücksichtigen ist, dass diese mit der Beschwerdeantwort teilweise nur die ihr obliegende Begründung des Vergabeentscheids nachgeholt hat.
6.
Der geschätzte Auftragswert übersteigt den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert (Art. 1 lit. c der Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und 2015 [SR 172.056.12]). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG); andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.
7.
Nachdem vonseiten der Mitbeteiligten trotz Aufforderung keine Zustelladresse in der Schweiz vorliegt, ist das Urteilsdispositiv im kantonalen Amtsblatt zu publizieren (§ 6b VRG). Dabei rechtfertigt es sich im Interesse des Datenschutzes, die beschwerdeführende Partei zu anonymisieren.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellkosten Fr. 5'120.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5. Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.