Beitrag (Strassenerschliessung) | Das Erschliessungsprogramm nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG hat die Erschliessung von einer Bauzone zugewiesenen Grundstücken innert 15 Jahren vorzusehen (E. 4.1.1). Nimmt eine Gemeinde die Erschliessung nicht innert 15 Jahren vor, befindet sie sich unabhängig vom Bestehen eines Erschliessungsprogramms im Verzug (E. 4.1.2). Nimmt ein Grundeigentümer die Erschliessung aufgrund eines Verzugs des Gemeinwesens nach Art. 19 Abs. 3 RPG selber vor, hat er einen Rückerstattungsanspruch gegenüber dem Gemeinwesen. Dabei handelt es sich um eine gebundene Ausgabe, die nicht mehr von einem Finanzreferendum abhängig gemacht werden kann (E. 4.1.3 und 5.2.2). Die Selbsterschliessung durch den Grundeigentümer setzt einen Gestattungsakt des Gemeinwesens voraus. Steht der Verzug fest, ist der Gestattungsakt zu erteilen. Die Zustimmung zur Selbsterschliessung kann im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages erteilt werden. Die Zuständigkeit zum Abschluss des Vertrages liegt in diesem Fall beim Stadtrat (E. 4.1.4 und 5.3.2). Die Beschwerdegegnerin hat im Rahmen des verwaltungsrechtlichen Vertrages nicht auf den Rückerstattungsanspruch verzichtet (E. 5.3.3). Abweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2010.00560 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 23.11.2011 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Beitrag (Strassenerschliessung)
Das Erschliessungsprogramm nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG hat die Erschliessung von einer Bauzone zugewiesenen Grundstücken innert 15 Jahren vorzusehen (E. 4.1.1). Nimmt eine Gemeinde die Erschliessung nicht innert 15 Jahren vor, befindet sie sich unabhängig vom Bestehen eines Erschliessungsprogramms im Verzug (E. 4.1.2). Nimmt ein Grundeigentümer die Erschliessung aufgrund eines Verzugs des Gemeinwesens nach Art. 19 Abs. 3 RPG selber vor, hat er einen Rückerstattungsanspruch gegenüber dem Gemeinwesen. Dabei handelt es sich um eine gebundene Ausgabe, die nicht mehr von einem Finanzreferendum abhängig gemacht werden kann (E. 4.1.3 und 5.2.2). Die Selbsterschliessung durch den Grundeigentümer setzt einen Gestattungsakt des Gemeinwesens voraus. Steht der Verzug fest, ist der Gestattungsakt zu erteilen. Die Zustimmung zur Selbsterschliessung kann im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages erteilt werden. Die Zuständigkeit zum Abschluss des Vertrages liegt in diesem Fall beim Stadtrat (E. 4.1.4 und 5.3.2). Die Beschwerdegegnerin hat im Rahmen des verwaltungsrechtlichen Vertrages nicht auf den Rückerstattungsanspruch verzichtet (E. 5.3.3). Abweisung.
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2010.00560
Urteil
der 4. Kammer
vom 23. November 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Stadt X, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
A, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Beitrag (Strassenerschliessung),
hat sich ergeben:
I.
A. A erwarb im Jahr 2001 verschiedene in der Bauzone liegende Grundstücke im Gebiet Z in der Stadt X. Die zur Groberschliessung dieses Gebiets als Sammelstrasse geplante Verlängerung der Z-Strasse ist im bis heute nicht revidierten Erschliessungsplan von 1984 der dritten Erschliessungsetappe mit geplanter Ausführung zwischen 1995 und 1999 zugewiesen worden. Ein Kreditantrag für den Bau dieses Strassenstücks war zuvor in einer Volksabstimmung vom abgelehnt worden.
B. Im Rahmen eines Bauprojekts von A schlossen diese und der Stadtrat X am 10. August 2004 einen Vertrag, welcher im Wesentlichen das Recht von A vorsieht, die Verlängerung der Z-Strasse auf eigene Kosten vorzunehmen und die Strasse anschliessend an die Stadt X abzutreten. Weiter enthält der Vertrag betreffend Baukosten ein Rückforderungsrecht von A für den Fall, dass die Verlängerung der Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden sollte. Schliesslich verpflichtet sich der Stadtrat, innert dreier Jahre nach Beginn der Hochbauarbeiten dem zuständigen Organ (dem Gemeinderat) einen pauschalen Kreditantrag über Fr. 1'000'000.- zu unterbreiten. A erstellte in der Folge die Verlängerung der Z-Strasse, welche gleichzeitig der Erschliessung ihrer geplanten Bauten diente, auf eigene Kosten.
C. Der Stadtrat unterbreitete dem (Grossen) Gemeinderat mit Weisung vom 23. März 2009 einen Kreditantrag, mit welchem A an die Verbindungsstrasse nachträglich "ein kommunaler Beitrag von Fr. 1'000'000.--" entrichtet werden sollte. Der Gemeinderat beschloss grossmehrheitlich die Ablehnung des Kreditantrags.
II.
A liess am 7. Dezember 2009 Gemeindebeschwerde erheben und die Aufhebung des gemeinderätlichen Beschlusses sowie die grundsätzliche Feststellung, dass die Stadt X an A einen kommunalen Beitrag von Fr. 1'000'000.- zu bezahlen habe, unter Entschädigungsfolge beantragen. Der Bezirksrat V hob den Beschluss des Gemeinderates wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht mit Beschluss vom 7. September 2009 (recte: 2010) auf. Er führte im Wesentlichen aus, die Stadt X sei der sich aus dem Bundesrecht ergebenden Erschliessungspflicht nicht nachgekommen und habe sich im Verzug befunden. Deshalb sei A das Recht zugestanden, den Bau der Verbindungsstrasse selber vorzunehmen und alsdann die entstandenen Kosten bei der Stadt X zurückzufordern. Damit sei die Rückforderung zu einer gebundenen Ausgabe geworden, über welche nicht der Gemeinderat, sondern der Stadtrat zu befinden habe. Auf das Feststellungsbegehren trat der Bezirksrat nicht ein und überwies die Sache zum Entscheid über die Ausgabe an den Stadtrat. Die Verfahrenskosten auferlegte der Bezirksrat den Parteien zu gleichen Teilen und schlug die Parteientschädigungen wett.
III.
Der Stadtrat X liess am 11. Oktober 2010 Beschwerde führen und die Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses sowie – soweit darauf einzutreten sei – die Abweisung der Gemeindebeschwerde von A unter Entschädigungsfolge beantragen. Am 3. Februar 2011 reichte der Stadtrat den Ermächtigungsbeschluss des Gemeinderates für die Beschwerdeerhebung nach. Mit Eingabe vom 28./29. Oktober 2010 hatte der Bezirksrat zuvor auf Vernehmlassung verzichtet. A liess mit Beschwerdeantwort vom 6. April 2011 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Mit weiteren Eingaben der Stadt X vom 6. Juni 2011, 5. September 2011 sowie 3. Oktober 2011 und von A vom 14. Juli 2011 sowie 28. September 2011 hielten die Parteien an ihren Begehren fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen Entscheide des Bezirksrats über Gemeindebeschwerden nach § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
Nach § 155 Abs. 1 GG ist der Entscheid zur Ergreifung eines Rechtsmittels durch den Gemeinderat der Beschwerdegegnerin zu treffen. Der Entscheid kann nachgebracht werden, wenn der Stadtrat das Rechtsmittel zur Fristwahrung bereits ergriffen hat (§ 155 Abs. 2 GG). Der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin hat beschlossen, vorliegende Beschwerde zu ergreifen.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz gegeben waren. Fehlte es im vorinstanzlichen Verfahren an Prozessvoraussetzungen, so ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96).
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der im Streit stehende Beschluss des Gemeinderates sei nicht selbständig anfechtbar. Die Beschwerdegegnerin habe vielmehr einen Anspruch aus einem verwaltungsrechtlichen Vertrag geltend gemacht, welcher gemäss § 81 lit. b VRG durch das Verwaltungsgericht als einzige Instanz im Klageverfahren zu beurteilen sei. Die Beschwerdegegnerin hatte indessen schon vor der Vorinstanz die Verletzung übergeordneten Rechts und nicht des verwaltungsrechtlichen Vertrages gerügt. Für die Beurteilung dieser Frage im Zusammenhang mit dem Beschluss des Gemeinderates ist der Bezirksrat gemäss § 151 Abs. 2 GG zuständig.
3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe das rechtliche Gehör verletzt, indem sie die Gemeindebeschwerde auf der Grundlage eines völlig eigenen Rechtsstandpunkts gutgeheissen habe, ohne die Parteien zuvor darüber zu informieren. Eine Behörde muss den Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen, wenn sie ihren Entscheid auf eine Rechtsnorm stützen will, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurde, auf die sich keine der Parteien berufen hat und mit deren Erheblichkeit die Parteien im konkreten Fall nicht rechnen konnten (BGE 131 V 9 E. 5.4.1, 124 I 49 E. 3c).
Die Beschwerdegegnerin berief sich schon in der ersten Rechtsschrift vor der Vorinstanz auf Art. 19 des (eidgenössischen) Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700), welche Bestimmung auch dem Entscheid der Vorinstanz zugrunde liegt. Die Beschwerdeführerin hatte demnach ohne weiteres die Möglichkeit, sich zu dieser Bestimmung zu äussern, was sie denn auch tat. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt demgemäss nicht vor.
4.
4.1
4.1.1 Gemäss Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG werden Bauzonen durch das Gemeinwesen innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist erschlossen. Kommt das zuständige Gemeinwesen der Erschliessungspflicht nicht fristgerecht nach, so ist den Grundeigentümern gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen.
Das Erschliessungsprogramm hat den bundesrechtlich vorgegebenen Rahmen zu wahren, was insbesondere zur Folge hat, dass das Erschliessungsprogramm die Erschliessung einer Bauzone innerhalb von 15 Jahren vorzusehen hat (vgl. Art. 15 lit. b RPG; BBl 1994 III 1079; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 279; Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Bern 1997, S. 68; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N. 39; Christine Guy-Écabert/Piermarco Zen-Ruffinen, Le droit du propriétaire d'équiper lui-même son terrain selon le nouvel alinéa 3 de l'article 19 LAT, BR 1996, S. 35 ff., 38). Für dem Wohnungsbau dienende Bauzonen ergibt sich die nämliche Pflicht auch aus Art. 5 Abs. 1 des (eidgenössischen) Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG, SR 843), wonach die Grob- und Feinerschliessung solcher Bauzonen in angemessenen Etappen innerhalb von 10 bis 15 Jahren durchzuführen ist.
Allein aus der Aufnahme eines Grundstücks in ein Erschliessungsprogramm folgt jedoch noch keine garantierte Erschliessung desselben (Hänni/Waldmann, Art. 19 N. 45; André Jomini in: Heinz Aemisegger et al., Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 19 N. 35). Erschliessungsprogramme müssen im Rahmen der Revision einer Nutzungsplanung angepasst werden können. Stellt sich heraus, dass eine Bauzone den Voraussetzungen von Art. 15 lit. b RPG nicht entspricht, weil weniger Bauland als ursprünglich geplant benötigt wird, kann dies auch dazu führen, dass auf die Erschliessung eines Gebiets verzichtet wird. Dies hat jedoch mit einer Auszonung des betreffende Gebiets einherzugehen, da ansonsten gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG nach 15 Jahren ein Anspruch auf Selbsterschliessung oder Bevorschussung der Erschliessungskosten entsteht (vgl. Regierungsrat AG, 7. September 1987, ZBl 89/1988, S. 324 f.). Unzulässig ist eine Auszonung eines mit Art. 15 lit. b RPG konformen Gebiets jedoch, wenn die Auszonung einzig erfolgt, weil das Gemeinwesen nicht bereit ist, zeitgerecht für eine genügende Groberschliessung zu sorgen (BGE 110 Ia 51 E. 4c; Jomini, Art. 19 N. 37).
4.1.2 Aus dem Gesagten folgt, dass eine Gemeinde, welche die Erschliessung von einer Bauzone zugewiesenem Land nicht innerhalb von 15 Jahren vornimmt oder dieses – soweit zulässig – nicht wieder auszont, sich kraft Bundesrechts im Verzug im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG befindet. Ein Verzug liegt unabhängig von der Erstellung eines Erschliessungsprogramms vor: Auch ein Gemeinwesen, welches die Erstellung eines Erschliessungsprogramms rechtswidrig unterlassen hat oder dessen Erschliessungsprogramm nicht den bundesrechtlichen Vorgaben entspricht, befindet sich 15 Jahre nach Aufnahme von Bauland in den Nutzungsplan mit der Erschliessung im Verzug (Marantelli-Sonanini, S. 77 f.; Jomini, Art. 19 N. 65). Die Pflicht zur fristgerechten Erschliessung erstreckt sich auf das gesamte einer Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG zugewiesene Land (Urs Eymann, Erschliessungsrecht und Erschliessungsprogramm – Vollzugshilfe zu den neuen bundesrechtlichen Bestimmungen über die Erschliessung, Bern 1999, S. 17).
4.1.3 Hat der Grundeigentümer nach Art. 19 Abs. 3 RPG das Recht zur Selbsterschliessung erhalten oder hat er die Erschliessung durch das Gemeinwesen bevorschusst, so hat das Gemeinwesen den Betrag, abzüglich allfälliger mit der Erschliessung verbundener Abgaben, dem Grundeigentümer später zurückzuzahlen. Es handelt sich dabei um eine gebundene Ausgabe, die nicht mehr von einem Finanzreferendum abhängig gemacht werden kann (Eymann, S. 27; Marantelli-Sonanini, S. 191 f.; Hänni, S. 287; Hänni/Waldmann, Art. 19 N. 70).
4.1.4 Das Recht des Grundeigentümers, die Erschliessung seines Landes bei Verzug nach den Plänen des Gemeinwesens selber vorzunehmen, setzt einen Gestattungsakt des Gemeinwesens voraus (vgl. Art. 19 Abs. 3 RPG). Dieser steht nicht mehr im Ermessen des zuständigen Gemeinwesens; steht der Verzug fest, so ist die Bewilligung zur Selbsterschliessung zu erteilen bzw. dem Grundeigentümer zu ermöglichen, die Ausführung durch das Gemeinwesen vorzuschiessen (Marantelli-Sonanini, S. 180; Jomini, Art. 19 N. 65).
Bestehen keine Zweifel über den Verzug, kann die Zustimmung zur Erschliessung durch den Grundeigentümer auch im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages gegeben werden. Die Zuständigkeit zum Abschluss des Erschliessungsvertrages liegt gemäss einer Lehrmeinung bei der Exekutive des zuständigen Gemeinwesen (Marantelli-Sonanini, S. 147). Dem ist beizupflichten. Da höchstens noch ein Ermessen im Hinblick auf die Auswahl (Selbsterschliessung oder Vorschuss) besteht, jedoch nicht mehr bezüglich der Frage, ob erschlossen wird, handelt es sich – wie vorstehend dargelegt – um eine gebundene Ausgabe. Es erscheint deshalb sachgerecht, wenn der Gestattungsakt im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages durch die Exekutive erfolgt.
4.2 Gemäss § 90 Abs. 1 des (kantonalen) Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) setzen die Gemeinden mit der Bauund Zonenordnung einen Erschliessungsplan fest. Dieser gibt Aufschluss über die öffentlichen Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen notwendig sind, und zeigt auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das Gemeinwesen die Groberschliessung der Bauzonen durchführt (§ 91 PBG). Das Gemeinwesen hat für die jeweils bevorstehende Etappe (erste Erschliessungsetappe) die Dimensionierungen der Erschliessungsanlagen festzulegen und ihre Kosten zu ermitteln; mit der Festsetzung gelten die entsprechenden Ausgaben als bewilligt (§ 92 PBG). Bezüglich des Verzugs legt § 93 Abs. 1 PBG fest, dass die Groberschliessung so rechtzeitig in Angriff zu nehmen ist, dass die Überbauung der betreffenden Gebiete mit dem Ablauf der massgebenden Etappe möglich wird.
Gegenüber dem säumigen Planungsträger trifft die Baudirektion auf Vorschuss sämtlicher Kosten durch den betroffenen Grundeigentümer die erforderlichen Massnahmen, wobei der zuständige Planungsträger die Kosten nach Abschluss der Bauarbeiten zurückzuerstatten hat (§ 93 PBG). Dem kantonalen Recht kann keine Zuständigkeitsnorm im Hinblick auf das Erschliessungsrecht gestützt auf Art. 19 Abs. 3 RPG entnommen werden. Ob § 93 PBG bei einer Verweigerung einer Bewilligung zur Selbsterschliessung im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG durch das zuständige Gemeinwesen analog anzuwenden ist, kann offenbleiben, da – wie sich alsbald zeigt – die Beschwerdeführerin vorliegend die notwendige Bewilligung erteilt hat.
4.3 Die Zuständigkeit zur Festsetzung eines Erschliessungsplans richtet sich nach der Zuständigkeit zur Festsetzung der Bau- und Zonenordnung (§ 95 PBG). Gemäss der Gemeindeordnung der Stadt X liegt die Zuständigkeit für die Nutzungsplanung beim Gemeinderat.
5.
5.1
Die Vorinstanz qualifiziert die Verlängerung der Z-Strasse als Groberschliessungsanlage, deren Erstellung überhaupt erst die Baureife des Landes der Beschwerdegegnerin herbeiführte. Die Beschwerdeführerin bringt nunmehr vor, die Grundstücke von A seien schon im Jahr 2004 genügend erschlossen gewesen, das Gebiet hätte auch im Sinne einer Feinerschliessung mittels Stichstrasse und Kehrplatz erschlossen werden können. Damit verhält sich die Beschwerdeführerin jedoch widersprüchlich: Zunächst befand sich das im Streit liegende Strassenstück im Erschliessungsplan aus dem Jahre 1984. Die Beschwerdeführerin bestand zudem auch noch im Jahr 2004 auf dem Bau dieser Strasse und beschied die Beschwerdegegnerin, ein Verzicht auf die Verbindung zwischen Z- und O-Strasse erachte sie nicht als sinnvoll; die Strasse müsse zudem in beiden Richtungen befahren werden können; die Baupflicht für diese Infrastrukturanlagen liege bei der Beschwerdeführerin. Schliesslich wurde auch im Vertrag vom 10. August 2004 festgehalten, dass es sich bei der Verlängerung der Z-Strasse um eine Groberschliessungsanlage handelt, welche durch die Beschwerdeführerin auf ihre Kosten zu erstellen sei.
Auch eine funktionale Betrachtung der Verlängerung der Z-Strasse führt zum Schluss, dass es sich dabei um eine Groberschliessungsanlage handelt: Unter Groberschliessung ist nach Art. 4 Abs. 1 WEG die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen zu verstehen; es handelt sich namentlich um Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen. Demgegenüber umfasst die Feinerschliessung den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen (Art. 4 Abs. 2 WEG). Der Gemeinde kommt bei der Festlegung der Groberschliessungsanlagen ein grosses Ermessen zu. Abzustellen ist deshalb in erster Linie auf den kommunalen Verkehrsplan, welcher die der Groberschliessung dienenden Strassen festhält. Rückschlüsse darauf, ob eine Strasse als Groberschliessungsanlage dient, lassen sich zudem aus ihrer Aufnahme in den Erschliessungsplan ableiten (vgl. VGr, 19. Dezember 1996, BEZ 1997 Nr. 6, E. 2b). Strassen, die verschiedene Quartiere oder Ortsteile verbinden und den Quartierverkehr den Staatsstrassen zuführen, sind zwingend in den kommunalen Richtplan aufzunehmen (vgl. zum Ganzen Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 119 ff.).
Die Verlängerung der Z-Strasse ist im Verkehrsplan aus dem Jahr 1982 als Sammelstrasse ausgeschieden. In den Erschliessungsplan aus dem Jahr 1984 wurde sie ebenfalls in dieser Funktion aufgenommen. Sie stellt einen Hauptstrang dar, der unmittelbar den nunmehr durch sie erschlossenen Grundstücken der Beschwerdegegnerin dient. Zudem leitet sie den Quartierverkehr auch aus dem Gebiet der S-Strasse und der ursprünglichen Z-Strasse in die O-Strasse bzw. über diese in die T-Strasse. Damit erfüllt die Verlängerung der Z-Strasse die Merkmale einer Groberschliessungsanlage zweifellos.
5.2
5.2.1 Die Beschwerdegegnerin hat zuletzt 1984 einen Erschliessungsplan nach kantonalem Recht festgesetzt, welcher offenbar bis heute nie einer Revision unterzogen wurde. Die hier im Streit stehende Verlängerung der Z-Strasse ist im Erschliessungsplan der dritten Erschliessungsetappe zugewiesen, die in den Jahren 1995–1999 hätte erfolgen sollen.
Zu welchem Zeitpunkt die Grundstücke der Beschwerdegegnerin einer Bauzone zugeordnet wurden, ergibt sich nicht aus den Akten. Im Zonenplan von 1984 ist das Gebiet Z jedenfalls einer Wohnzone zugeordnet.
5.2.2 Der Erschliessungsplan sieht den Bau des im Streit liegenden Strassenstücks in der dritten Etappe vor. Die Beschwerdeführerin führt hierzu – mit Verweis auf einen Entscheid des Regierungsrates – aus, es seien nach kantonalem Recht nur die Ausgaben der ersten Bauetappe gebunden. Mit Ablauf der Fristen gelte dies nicht automatisch auch für die zweite und dritte Etappe. Aus Art. 19 RPG ergebe sich zudem auch nicht, dass die Kosten für die Erstellung der Groberschliessungsanlagen zwingend zurückzuerstatten seien.
Ob sich nach kantonalem Recht durch Zeitablauf eine Verschiebung späterer Etappen in die erste Ausführungsetappe ergibt, kann vorliegend offen bleiben. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin greifen nämlich schon insofern zu kurz, als sich eine solche Auslegung des Erschliessungsplans, wonach eine Erschliessungspflicht nur für Anlagen in der ersten Etappe besteht, im vorliegenden Fall als bundesrechtswidrig erweist. Da das Erschliessungsprogramm die Erschliessung aller Bauzonen innerhalb eines Zeitrahmens von 15 Jahren vorzusehen hat, war die Verlängerung der Z-Strasse – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt – spätestens bis im Jahr 1999 zu erstellen. Spätestens ab diesem Zeitpunkt befand sich die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG sowie Art. 5 Abs. 1 WEG in Verzug. Aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bleibt deshalb unerheblich, ob sich ein Verzug auch aus dem kantonalen Recht ergibt. Unzutreffend ist deshalb auch das Vorbringen, die Beschwerdegegnerin hätte zuerst eine Revision des Erschliessungsplans verlangen müssen. Da der Verzug sich direkt aus Bundesrecht ergibt, bleibt unerheblich, ob der unbestrittenermassen veraltete Erschliessungsplan der Beschwerdeführerin die Erschliessung nach wie vor in der dritten Etappe vorsieht.
Die Beschwerdeführerin legt ein Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. September 2001 (VR.2001.00001) sowie einen Rekursentscheid des Regierungsrats vom 16. Juni 1998 (RRB 1374/1998) ins Recht. In diesen Entscheiden wurde eine Rückerstattungspflicht des Gemeinwesens für vorgezogene Erschliessungsleistungen Privater verneint. Der diesen Entscheiden zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich jedoch in einem entscheidenden Punkt vom vorliegenden Fall: In jenen Verfahren hatte der Private die Erschliessung seiner Grundstücke vor dem vom Gemeinwesen im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben geplanten Erschliessungszeitpunkt vornehmen können. Vorliegend erfolgte die Erschliessung durch den Privaten erst, nachdem sich das Gemeinwesen bereits im Verzug befunden hatte. Während die Regelung der vorzeitigen Erschliessung dem kantonalen Recht überlassen ist, ergibt sich die Regelung der Selbsterschliessung aufgrund eines Verzugs des Gemeinwesens aus Bundesrecht. Aus den Erwägungen in jenen Entscheiden lässt sich deshalb nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten.
Auch ergibt sich – entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin – aus Art. 19 Abs. 3 RPG eine Rückerstattungspflicht des Gemeinwesens. Der Grundeigentümer kann gemäss dieser Bestimmung die Erschliessung durch das Gemeinwesen bevorschussen. Dies impliziert eine vorübergehende und nicht definitive Übernahme der Kosten. Nach dem Zweck von Art. 19 Abs. 3 RPG ist auch dasjenige Gemeinwesen rückerstattungspflichtig, welches die Erschliessung direkt durch den Grundeigentümer vornehmen lässt. Es wäre sinnwidrig, jenem Gemeinwesen eine Rückerstattungspflicht aufzuerlegen und dieses davon zu befreien, obwohl beide Massnahmen im Ergebnis nur dazu dienen, der rechtswidrig noch nicht erfolgten Erschliessung einer Bauzone zum Durchbruch zu verhelfen. Mit der Lehre ist deshalb davon auszugehen, dass gestützt auf Art. 19 Abs. 3 RPG eine Rückerstattungspflicht der Beschwerdeführerin besteht (vgl. vorne 4.1.4). Ebenfalls trifft zu, dass es sich dabei um eine gebundene Ausgabe handeln muss: Da die Beschwerdeführerin gestützt auf Bundesrecht zur Rückerstattung der Kosten verpflichtet ist, kann sie diese nicht mehr von einem Entscheid eines Parlaments oder der Stimmberechtigten abhängig machen (vgl. auch § 37 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [LS 611]).
Auch kann dem Einwand der Beschwerdeführerin, die betreffende Bestimmung sei erst im Herbst (recte: Frühling) 1996 in Kraft getreten und ein Verzug könne sich erst nach 15 Jahren, mithin im Jahr 2011 ergeben, nicht gefolgt werden. Die ursprüngliche Fassung von Art. 19 Abs. 2 sah vor, dass Bauzonen durch das Gemeinwesen zeitgerecht zu erschliessen sind (AS 1979, 1578). Das Bundesgericht ging schon unter dieser Fassung davon aus, dass die Frist zur Erschliessung durch das Gemeinwesen 15 Jahre betrage (BGE 109 Ib 20 E. 4c S. 25). In diesem Sinne hat sich an der Rechtslage durch die Revision nichts geändert. Darüber hinaus ist Art. 5 Abs. 1 WEG, welcher die Erschliessungspflicht innert 10 bis 15 Jahren vorsieht, schon am 1. Januar 1975 in Kraft getreten.
5.2.3 Nach dem Gesagten befand sich die Beschwerdeführerin demnach im Jahr 2004 im Hinblick auf die Erschliessung des Gebiets Z im Verzug im Sinne von Art. 19 Abs. 2 und 3 RPG. Die Beschwerdegegnerin hatte deshalb – eine Bewilligung des entsprechenden Gemeinwesens vorausgesetzt – das Recht, die Erschliessung ihrer Grundstücke selber vorzunehmen und die aufgewendeten Kosten anschliessend von der Beschwerdeführerin zurückzufordern.
5.3
5.3.1 Die Beschwerdegegnerin und die Beschwerdeführerin schlossen am 10. August 2004 einen Vertrag, welcher den Bau der Verlängerung der Z-Strasse durch die Beschwerdegegnerin zum Gegenstand hat. Der Vertrag sieht – neben den Bestimmungen zum Strassenbau und zur Landabtretung – vor, dass die Beschwerdegegnerin einen Anspruch auf Rückforderung der Baukosten ohne Zinsen hat, wenn die Verlängerung der Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden sollte. Weiter verpflichtet sich der Stadtrat, dem zuständigen Organ innert dreier Jahre nach Beginn der Hochbauarbeiten einen Kreditantrag in der pauschalierten Höhe von Fr. 1'000'000.- zu unterbreiten.
5.3.2 Im Vertrag wird Bezug auf die Erschliessungspflicht der Beschwerdeführerin genommen. Ausserdem verpflichtet sich die Beschwerdegegnerin, den Bau der Verlängerung der Z-Strasse vorzunehmen und dem Bauamt die Oberleitung zu gewähren. Damit lässt sich der Vertrag vom 10. August 2004 als Erschliessungsvertrag qualifizieren, mit welchem der Stadtrat der Beschwerdegegnerin die Bewilligung im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG erteilte, das Gebiet Z selber zu erschliessen. Unerheblich ist dabei, ob – wie die Beschwerdeführerin vorbringt – die Beschwerdegegnerin je ein formelles Gesuch um Bewilligung zur Selbsterschliessung im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG gestellt hat. Mit dem Abschluss des verwaltungsrechtlichen Vertrages wurde der Beschwerdegegnerin jedenfalls der Bau der Erschliessungsstrasse nach den durch die Beschwerdeführerin bewilligten Plänen gestattet.
Nach heute herrschender Lehre und Praxis ist der Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages zwischen einem Gemeinwesen und einem Privaten zulässig, wenn ein Rechtssatz diese Handlungsform vorsieht oder dafür zumindest Raum lässt bzw. sie nicht durch Gesetz ausdrücklich ausgeschlossen wird und der verwaltungsrechtliche Vertrag als die geeignetere Form als die Verfügung erscheint (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1071 mit Hinweisen). Verträge über die Erschliessung von Baugrundstücken stellen einen typischen Fall eines verwaltungsrechtlichen Vertrages dar (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1082; Marantelli-Sonanini, S. 138 ff.). Das Verwaltungsgericht anerkennt denn auch die Zulässigkeit solcher Verträge (20. September 2001, VR.2001.00001, E. 4a).
Auch wenn die Zuständigkeit für eine Revision des Erschliessungsplans beim Gemeinderat liegt (vorne 4.3), ist der Gestattungsakt vorliegend rechtsgültig zustande gekommen, da die Zuständigkeit zur Erteilung einer Bewilligung nach Art. 19 Abs. 3 RPG aufgrund der Gebundenheit der Ausgabe nicht beim Gemeinderat, sondern beim Stadtrat liegt (vgl. Gemeindeordnung der Stadt X). Der Gemeinderat hat gewissermassen durch den Verzicht auf eine rechtzeitige Revision des Erschliessungsplans und der Nutzungsplanung sein stillschweigendes Einverständnis zur Selbsterschliessung gegeben. Damit konnte sich die Beschwerdegegnerin auf eine rechtsgültige Bewilligung zur Selbsterschliessung nach Art. 19 Abs. 3 RPG stützen.
5.3.3 Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Vertrages rechtsgültig auf die Rückerstattung der Kosten verzichtet hat. Der Vertrag sieht einen Rückforderungsanspruch der Beschwerdegegnerin vor, sollte die Verlängerung der Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden. Darin ist zumindest kein Verzicht auf Rückerstattung zu erblicken, da ein Anspruch ausdrücklich vorbehalten wurde. Auch dass der Stadtrat sich verpflichtete, innerhalb dreier Jahre dem Gemeinderat einen Kreditantrag in der pauschalen Höhe von Fr. 1'000'000.- zu unterbreiten, kann nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die Beschwerdegegnerin im Falle eines ablehnenden Entscheids des Gemeinderates auf die Rückforderung verzichten würde. Diese Bestimmung dürfte vielmehr darauf zurückzuführen sein, dass die Parteien den Vertrag in der irrigen Annahme abschlossen, über den Rückforderungsanspruch habe das Parlament zu befinden. Da es sich indessen um eine gebundene Ausgabe handelt und sich die Pflicht zur Rückerstattung direkt aus dem Bundesrecht ergibt, schadet dieser Irrtum der Beschwerdegegnerin nicht.
Der Vertrag enthält jedoch eine Bedingung für den Rückforderungsanspruch. Dieser besteht demnach nur, wenn die Verlängerung der Z-Strasse gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden sollte. Die Bestimmung wird jedoch schon mit der Verpflichtung zur Unterbreitung eines Kreditantrags relativiert. Sie dürfte zudem ebenfalls darauf zurückzuführen sein, dass die Parteien irrtümlich davon ausgingen, das Parlament habe über einen Kreditantrag zu befinden. In diesem Kontext garantiert diese Bestimmung einzig, dass die Beschwerdegegnerin im Falle einer späteren Kreditbewilligung der Beschwerdegegnerin die entstandenen Kosten zurückzuerstatten hat. Da die Erschliessungspflicht und der Rückerstattungsanspruch jedoch bereits von Gesetzes wegen bestehen, bleibt kein Raum für planungsrechtliche Entscheide, welche die Rückerstattungspflicht erst auslösen könnten. Entsprechend erweist sich diese Bestimmung als gegenstandslos.
6.
Nach dem Gesagten hat die Beschwerdegegnerin gegenüber der Beschwerdeführerin einen Rückforderungsanspruch für die durch die Erschliessung entstandenen Kosten abzüglich allfälliger Abgaben. Der Entscheid des Gemeinderates, mit welchem der Beschwerdegegnerin eine Rückerstattung verweigert wurde, erging demnach in Verletzung von Bundesrecht und ist aufzuheben.
Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz zu bestätigen.
7.
7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).
Die Parteien machen unterschiedliche Angaben zum Streitwert. Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Streitwert betrage Fr. 421'894.-, während die Beschwerdegegnerin von einem Streitwert von Fr. 1'000'000.- ausgeht.
Dem hier im Streit stehenden Gemeinderatsbeschluss vom 2. November 2009 lag ein Kreditbegehren von Fr. 1'000'000.- zugrunde. Der für die Höhe der Gerichtsgebühr massgebliche Streitwert ist entsprechend festzulegen.
7.2 Die Beschwerdegegnerin beantragt mit der Beschwerdeantwort eine Parteientschädigung. Stellt eine Partei einen Entschädigungsantrag und obsiegt alsdann, steht ihr eine Entschädigung zu, wenn sie einen zureichenden Grund für den Beizug eines Rechtsbeistandes hatte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Ein solcher Grund ist insbesondere gegeben, wenn sich schwierige Rechtsfragen stellen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27). Die Höhe der Parteientschädigung ist in pflichtgemässem Ermessen festzulegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27).
Im vorliegenden Fall sind die Gründe für die Zusprechung einer Parteientschädigung gegeben. Die rechtliche Schwierigkeit des Falles rechtfertigte den Beizug eines Rechtsbeistandes ohne weiteres. Es erscheint deshalb angemessen, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 300.-- Zustellkosten, Fr. 20'300.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- zu bezahlen.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.