Zürich Verwaltungsgericht 13.11.2003 VB.2003.00290

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  Geschäftsnummer: VB.2003.00290   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.11.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Naturschutzverordnung

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des Natur- und Heimatschutzes zuständig ungeachtet dessen, ob sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind. Vorliegend geht es um eine Beschwerde gegen eine Schutzverordnung (E. 1). Die Schutzverordnung weist die Schutzobjekte 6 und 7 der Naturschutzzone I zu (E. 2a). Die beschwerdeführenden Vereinigungen beantragen eine Ausdehnung der festgesetzten Naturschutzzonen, da diese Flächen ebenfalls Biotop-Qualität zukomme (E. 2b). Die Vorinstanz macht geltend, dass sich die Schutzobjekte und die angrenzenden Gebiete unterscheiden würden (E. 2c). Aus der gesetzlichen Regelung (E. 3a) ergibt sich, dass Gebiete und Flächen, welchen Biotop-Qualität zukommt, zwingend zu schützen sind. Das Gesetz räumt den zuständigen Behörden keinen Ermessensspielraum ein (E. 3b). Strittig ist die Biotop-Qualität der streitbetroffenen Flächen (E. 3c). Aus dem Umstand, dass die Biotop-Qualität aufweisende Flächen (Schutzobjekte 6 und 7) Gegenstand von gezielten Förderungsmassnahmen waren, während die streitbetroffenen Flächen nicht gezielt gefördert wurden, kann nicht geschlossen werden, dass diesen Flächen keine Biotop-Qualität zukomme. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die sich aufgrund von Förderungsmassnahmen auf einzelnen Grundstücken gebildeten schutzwürdigen Verhältnisse auch auf benachbarte Parzellen ausgedehnt haben (E. 4a). Die Sache ist deshalb zur ergänzenden Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen (E. 4b). Kostenfolge (E. 5).

  Stichworte: BIOTOP FÖRDERUNGSMASSNAHME NATUR- UND HEIMATSCHUTZ NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ NATURSCHUTZZONE SCHUTZMASSNAHME SCHUTZVERORDNUNG STÄFA UNTERSUCHUNGSMAXIME WALDSCHUTZZONE

Rechtsnormen: Art. 18 Abs. 1 NHG Art. 18 Abs. 1bis NHG Art. 18a Abs. 1 NHG Art. 18b Abs. 1 NHG Art. 18b Abs. 2 NHG § 338a Abs. II PBG

Publikationen: RB 2003 Nr. 72 S. 171

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Die Baudirektion erliess mit Verfügung vom 27. März 1998 eine Verordnung über den Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Stäfa (im Folgenden: Verordnung oder SchutzV). Sie stellte damit in der Gemeinde Stäfa acht Feuchtgebiete und Trockenstandorte sowie die zugehörigen Waldbereiche und Gewässer unter Naturschutz und bezeichnete Naturschutzzonen I, Landschaftsschutzzonen IIIA und Waldschutzzonen IVA und IVL, in denen besondere Eigentumsbeschränkungen gelten. Die Verordnung wurde am 17. April 1998 amtlich publiziert und sofort in Kraft gesetzt.

II. Gegen diese Verordnung erhoben die Pro Natura Zürich und der Zürcher Vogelschutz Zürich mit gemeinsamer Eingabe vom 16. Mai 1998 beim Regierungsrat Rekurs mit verschiedenen, die Schutzobjekte Nrn. 1, 2, 3, 4, 6 und 7 betreffenden Anträgen. Mit Beschluss vom 23. Juli 2003 hiess der Regierungsrat den Rekurs teilweise gut, soweit damit die Ausscheidung einer genügend breiten Pufferzone bei der nördlichen Abgrenzung des Schutzobjektes Nr. 3 verlangt wurde, und beauftragte die Volkswirtschaftsdirektion, die SchutzV diesbezüglich zu ändern; im Übrigen wies er den Rekurs ab.

III. Die Pro Natura und der Zürcher Vogelschutz haben gegen den Rekursentscheid mit gemeinsamer Eingabe vom 26. August 2003 innert Frist Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben und stellen den Antrag, es sei der angefochtene Beschluss insoweit aufzuheben, als dass davon die ursprünglichen Rekursanträge Nrn. 1.b) und 4.a) betroffen seien, nämlich:

"(1.b) Das Schutzobjekt 'Trockenstandort Stigelen' ist im selben Hang gegen Osten auf Grundstück Kat.-Nr. 01 bis ans Wäldchen heran mit einer Zone I auszudehnen.

(4.a) Das Schutzobjekt 'Trockenstandort Hinter Risirain-Wannenbrunnen' ist mit einer Zone I in westlicher Richtung auf einer Länge von rund 50 m auszudehnen."

In ihrer Vernehmlassung vom 11. September 2003 beantragt die Staatskanzlei namens des Regierungsrates die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion stellt mit Eingabe vom 16. September 2003 ebenfalls den Antrag, es sei die Beschwerde abzuweisen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des Natur- und Heimatschutzes zuständig, und zwar ungeachtet dessen, ob sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind (RB 1985 Nr. 15; RB 1985 Nr. 96 = ZBl 87/1986, S. 39 = BEZ 1985 Nr. 44; RB 1986 Nr. 14). Die Legitimation der Beschwerdeführenden ergibt sich aus § 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.a) Die angefochtene SchutzV stellt insgesamt acht Objekte in der Gemeinde Stäfa unter Naturschutz, wobei es sich um Feuchtgebiete und Trockenstandorte mit den dazugehörigen Waldbereichen bzw. Gewässern handelt. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind die Schutzobjekte Nr. 6 "Trockenstandort Stigelen" und Nr. 7 "Trockenstandort Hinterer Risirain-Wannenbrunnen". Beim ersteren handelt es sich um einen steil nach Süden abfallenden trockenen Hang. In der sich in diesem Bereich entwickelnden trockenen Magerwiese finden sich zahlreiche seltene Tier- und Pflanzenarten. Das Schutzobjekt Nr. 7 befindet sich ebenfalls an Hanglage zwischen dem Hinteren Risirain und dem Wannenbrunnen. Unterhalb des Waldes befindet sich hier ein unterschiedlich breites Band von Magerwiesen, deren Pflanzen- und Tierpopulation auf eine extensive Bewirtschaftung angewiesen sind. Der Waldrand beim Wannenrain trägt zur biologischen Bereicherung des Gebiets bei (vgl. Ziff. 1 SchutzV, Objektbeschreibungen). Die SchutzV weist beide Gebiete einer Naturschutzzone I zu. Der Waldrand im Gebiet Wannenrain wird von einer Waldschutzzone IVA erfasst.

b) Die Beschwerdeführenden beantragen die Ausdehnung der festgesetzten Naturschutzzonen im Bereich der beiden genannten Schutzobjekte. Beim Trockenstandort Stigelen beantragen sie den Einbezug des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in den Perimeter der Naturschutzzone. Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden wie bereits im Rekursverfahren geltend, dass die Verhältnisse auf diesem Grundstück in naturräumlicher Hinsicht mit denjenigen innerhalb des von der Naturschutzzone I erfassten Gebiets identisch seien. Ebenso verhalte es sich beim Trockenstandort Hinterer Risirain-Wannen­brunnen. Das im Westen benachbarte Grundstück weise auf einer Breite von ca. 50 m dieselbe Vegetation auf wie die in die Schutzzone einbezogenen Parzellen. Den streitbetroffenen Flächen komme ebenso wie dem in die Naturschutzzone einbezogenen Gebiet Biotop-Qualität zu. Dies bedeute, dass diese zwingend auch unter Schutz zu stellen seien. Der Regierungsrat stelle in den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses die Behauptung auf, die umstrittenen Flächen seien nicht als Biotope zu qualifizieren. Es sei jedoch nicht ersichtlich, wie die Vorinstanz zu dieser Ansicht gelange. Insbesondere sei nicht ersichtlich, ob der Regierungsrat auf eine unabhängige Drittmeinung abgestellt oder sich einfach die Sicht der Beschwerdegegnerin zu eigen gemacht habe.

c) Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung im Wesentlichen auf den angefochtenen Entscheid. Ergänzend führt sie aus, dass im Rahmen der Melioration Stäfa innerhalb des Schutzperimeters des Schutzobjektes Nr. 6 "Trockenstandort Stigelen" im Jahre 1991/1992 der Oberboden abgetragen worden sei, um die Entwicklung einer Magerwiese zu erreichen. Die Vegetation unterscheide sich daher massgeblich von derjenigen auf dem benachbarten Grundstück Kat.-Nr. 01. Die Abgrenzung der Schutzzone im Gebiet Hinterer Risirain-Wannenbrunnen sei entlang der Grenze der Parzelle, welche im Rahmen der Melioration dem Kanton zugeteilt worden sei, vorgenommen worden. Auf der kantonseigenen Fläche sei ein Entwicklungsziel gesetzt und mit entsprechenden Bewirtschaftungsauflagen sichergestellt worden. Demgegenüber betreffe das von den Beschwerdeführenden bezeichnete Gebiet privates Kulturland.

3.a) Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) statuiert die Verpflichtung, dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind dabei Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Während der Bundesrat Biotope von nationaler Bedeutung bezeichnet, deren Lage bestimmt und die Schutzziele festlegt (Art. 18a Abs. 1 NHG), sorgen die Kantone für Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung (Art. 18b Abs. 1 NHG). In intensiv genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von Siedlungen sorgen sie für ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen oder mit anderer naturnaher und standortgemässer Vegetation (Art. 18b Abs. 2 NHG).

b) Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich, dass Gebiete oder Flächen, welchen Biotop-Qualität im Sinne des Natur- und Heimatschutzgesetzes zukommt, zwingend zu schützen sind (RB 1999 Nr. 131). Den Beschwerdeführenden ist darin beizupflichten, dass die gesetzliche Regelung der zuständigen Behörde hinsichtlich der Frage, ob ein Biotop-Qualität aufweisendes Gebiet unter Schutz zu stellen sei oder nicht, keinen Ermessensspielraum einräumt. Die Erwägung im vorinstanzlichen Entscheid, wonach das Schutzziel, nämlich die Ausscheidung extensiv genutzter Wiesenbänder, bestehend aus wertvollen Magerwiesenbereichen und den dazwischenliegenden auszumagernden Flächen, durch die vorgenommene Abgrenzung der Schutzzone erreicht werde, sodass kein Anlass bestehe, in den Ermessensspielraum der Rekursgegnerin einzugreifen und die Schutzzonen auszudehnen (vgl. vorinstanzliche Erwägung 6b), geht daher zum vornherein an der Sache vorbei. Wenn den streitbetroffenen Flächen Biotop-Qualität zu attestieren ist, wie dies die Beschwerdeführenden geltend machen, so müssen auch diese Flächen zwingend in den Perimeter der betreffenden Naturschutzzone einbezogen werden unabhängig davon, ob das bisher von der Schutzzone erfasste Gebiet, welches unbestrittenermassen Biotop-Qualität aufweist, auch für sich alleine betrachtet einen angemessenen Lebensraum zur Erhaltung der seltenen oder geschützten Tier- und Pflanzenarten bilden würde. Zutreffend ist umgekehrt die vorinstanzliche Feststellung, dass Flächen, welche sich zwar für Förderungsmassnahmen eignen würden, nicht zwingend zu schützen sind, wenn es an der Biotop-Eigenschaft fehlt. Kommt einer Fläche zwar Regenerationspotenzial zu, fehlt es aber an der Biotop-Qualität, so verlangt das Gesetz nicht zwingend die Unterschutzstellung (vgl. RB 1999 Nr. 131).

c) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass sich die Frage, ob die Perimeter der betreffenden Schutzzonen zu beanstanden seien oder nicht, danach entscheidet, ob den streitbetroffenen Flächen Biotop-Qualität im Sinne des Natur- und Heimatschutzgesetzes zukommt. Diese Kernfrage war Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens und ist umstritten.

4.a) Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid aus, dass den Rekurrenten insofern beizupflichten sei, als sich die umstrittenen Flächen ebenfalls für Förderungsmassnahmen eignen würden. Indessen komme ihnen nicht Biotop-Qualität zu, weshalb das Gesetz die Unterschutzstellung nicht zwingend verlange (vorinstanzliche Erwägung 6b). Den Beschwerdeführenden ist darin beizupflichten, dass nicht ersichtlich ist, woraus die Vorinstanz diese massgebende Erkenntnis gewonnen hat. Der Regierungsrat stützt sich weder auf die Meinung eines unabhängigen Sachverständigen noch auf seine eigenen Wahrnehmungen. Vielmehr stellt er sich auf den Standpunkt, der beantragte Augenschein sei nicht erforderlich, weil die für den Entscheid erheblichen Tatsachen aus den Akten ersichtlich seien (vorinstanzliche Erwägung 7). Diese Argumentation ist unzutreffend und aktenwidrig. Aus den Akten ergibt sich lediglich der Standpunkt der Vorinstanz, welche dartut, die Flächen innerhalb des Perimeters der SchutzV seien durch gezielte Förderungsmassnahmen zum Biotop aufgewertet worden, während dies bei den umstrittenen Flächen nicht der Fall sei. Dass die unbestrittenermassen Biotop-Qualität aufweisenden Flächen Gegenstand von gezielten Förderungsmassnahmen waren, ist unbestritten und bedarf keiner weiteren Abklärungen. Ebenfalls unbestritten ist, dass die umstrittenen Flächen nicht gezielt gefördert wurden. Dieser Umstand lässt jedoch nicht den Schluss zu, diesen Flächen komme aus diesem Grunde keine Biotop-Qualität zu. Vielmehr kann nicht ausgeschlossen werden, dass die sich aufgrund von Förderungsmassnahmen auf einzelnen Grundstücken gebildeten schutzwürdigen Verhältnisse auch auf benachbarte Parzellen ausgedehnt haben könnten bzw. dass sich auch auf anderen Flächen ohne gezielte Förderungsmassnahmen im Laufe der Zeit schutzwürdige Verhältnisse gebildet haben könnten.

Indem die Vorinstanz diese Frage nicht geklärt hat, hat sie die sich aus der Untersuchungsmaxime ergebende Verpflichtung, den Sachverhalt umfassend zu klären, verletzt. Die Untersuchungsmaxime verpflichtet die Behörden grundsätzlich, den entscheidrelevanten Sachverhalt umfassend zu ermitteln und die Beweismittel zu erheben und zu beschaffen, welche die Richtigkeit der zu beurteilenden Tatsachen zu bezeugen vermögen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 7 N. 7 und 16).

b) Nach dem Gesagten beruht der angefochtene Beschluss hinsichtlich der Rekursanträge Nrn. 1.b) und 4.a) auf nicht ausreichend geklärten tatsächlichen Grundlagen. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen und die Sache zur ergänzenden Untersuchung und neuem Entscheid an den Regierungsrat zurückzuweisen.

Schliesslich ist die Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass die Eigentümer der Grundstücke, deren Biotop-Qualität Gegenstand des Verfahrens ist (vgl. Parzelle Kat.-Nr. 01 beim Schutzobjekt Nr. 6 sowie Kat.-Nr. 02 beim Schutzobjekt Nr. 7), zur Wahrung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör von Amtes wegen ins Rekursverfahren beigeladen werden müssen. Personen, die zwar nicht Verfahrensparteien sind, jedoch im genannten Sinne von einem negativen Verfahrensausgang betroffen sein könnten, besitzen einen Anspruch auf Beiladung zu einem Verfahren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 8).

5. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine geltend gemacht.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss Nr. 1068 des Regierungsrates vom 23. Juli 2003 wird aufgehoben, soweit die Rekursanträge Nrn. 1.b) und 4.a) der Pro Natura, Zürich, sowie des Zürcher Vogelschutzes, Zürich, abgewiesen werden. Die Sache wird zur ergänzenden Untersuchung und neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.    Über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens hat der Regierungsrat im neuen Entscheid zu befinden.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen: Fr.      90.--     Zustellungskosten, Fr. 2'090.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Viertel, unter solidarischer Haftung für die Hälfte der Kosten, sowie der Beschwerdegegnerin zur Hälfte auferlegt.

5.    ….