Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2003 VB.2003.00272

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  Geschäftsnummer: VB.2003.00272   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 23.10.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Sozialhilfe

Sozialhilfe: Anfechtung eines Formulars: Es ist vertretbar, dass sich die Rekursbehörde mit dem Frageraster des Gesuchsformulars auseinandergesetzt hat, selbst wenn genau besehen die Verpflichtung, das Formular auszufüllen, keine anfechtbare Zwischenverfügung darstellt (E. 2). Die Argumentation des Beschwerdeführers, wonach die Frage im Gesuchsformular nach den Schulden verknüpft sei mit der Frage, wer für die Kosten für die entsprechenden Betreibungsauszüge aufzukommen habe, übersieht, dass effektiv gar kein solcher Zusammenhang besteht. Die Einreichung von Betreibungsauskünften ist nämlich nicht explizit vorgeschrieben. Verlangt wird nur, dass die Schulden belegt werden, ohne die Art des Nachweis vorzuschreiben. Das Begehren des Beschwerdeführers, das Formular erst dann vollständig auszufüllen, wenn er in die Lage versetzt werde, kostenlos Betreibungsauszüge einzuholen, ist nicht Verfahrensgegenstand (E. 3b). Nichteintreten. Das Verhalten der Sozialbehörde, das den Beschwerdeführer zur Rechtsmittelerhebung veranlasste, rechtfertigt unter den konkreten Umständen eine hälftige Kostenverlegung (E. 4).

  Stichworte: FORMULAR FRAGEBOGEN MITWIRKUNGSPFLICHT SACHVERHALTSFESTSTELLUNG SOZIALHILFE WIRTSCHAFTLICHE HILFE ZWISCHENENTSCHEID

Rechtsnormen: § 18 SHG § 28 Abs. I SHV § 7 Abs. II VRG § 19 Abs. II VRG § 48 Abs. II VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4

I. Die Familie A bezieht seit 1997 mit Unterbrüchen wirtschaftliche Hilfe von der Gemeinde X (vgl. Urteil VB.2002.00254 betreffend eine frühere Streitigkeit der gleichen Parteien). Die Sozialbehörde verpflichtete die Eheleute A und B mit Präsidialverfügung vom 19. November 2002 (Disp. Ziff. 2), das neu konzipierte Formular "Gesuch zum Bezug von Sozialhilfeleistungen" auszufüllen und zu unterzeichnen sowie das beigelegte Formular "Gesuch um Rentenauszahlung an eine Drittperson oder Behörde" (mit der in Ziff. 6 als Auszahlungsempfängerin vermerkten Gemeindeverwaltung X) zu unterzeichnen.

II. Dagegen erhob A am 19. Dezember 2002 Rekurs. Der Bezirksrat Y entschied über das Rechtsmittel am 22. Mai 2003. Laut Disp. Ziff. I wurde der Rekurs "gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird". Laut Disp. Ziff. II wurde die angefochtene Weisung, das Formular "Gesuch zum Bezug von Sozialhilfeleistungen" auszufüllen und zu unterzeichnen, mit Ausnahme von Ziff. 7 dieses Formulars bestätigt; die ebenfalls angefochtene Weisung zur Unterzeichnung des Formulars "Gesuch um Rentenauszahlung" wurde aufgehoben.

Die Sozialbehörde X stellte dem Beschwerdeführer am 12. Juni 2003 ein neues Gesuchsformular zu, worin entsprechend den Erwägungen des Bezirksrats Ziff. 7 gestrichen wurde. Im Begleitschreiben wies sie ihn darauf hin, er müsse das ausgefüllte und unterzeich­nete Formular bis spätestens 20. Juni 2003 einreichen, sofern er die für Juli 2003 fällige Unterstützung wie bisher auf sein Konto überwiesen haben wolle; andernfalls werde die Auszahlung per Check vorgenommen, sobald er das Formular überbracht habe. Am 17. Juli 2003 sprach A in dieser Angelegenheit bei der Sekretärin der Sozialhilfebehörde vor.

III. Gegen den erst nach dem zweiten Zustellungsversuch am 2. Juli 2003 abgeholten Bezirksratsbeschluss erhob A am 31. Juli 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Die Sozialbehörde der Gemeinde X beantragte am 9. September 2003 Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Y verzichtete auf Stellungnahme.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. a) Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Entgegen der missverständlichen Formulierung in Disp. Ziff. I seines Beschlusses vom 22. Mai 2003 hat der Bezirksrat Y den Rekurs, soweit er darauf eingetreten ist, nur teilweise gutgeheissen. Das ergibt sich aus Disp. Ziff. II des Beschlusses sowie dessen Begründung. Der Beschwerdeführer ist daher zur Erhebung der Beschwerde berechtigt.

b) Gemäss § 54 VRG muss die Beschwerde einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Antrag und Begründung sind Gültigkeitsvoraussetzungen des Rechtsmittels. Die­se Voraussetzungen sind hier für sich genommen erfüllt, weshalb kein Anlass bestand, dem Beschwerdeführer Frist für die Einreichung einer verbesserten Beschwerdeschrift – mit der Androhung, dass bei Säumnis auf die Beschwerde nicht eingetreten werde – anzusetzen. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, beziehen sich jedoch die vom Beschwerdeführer gestellten Anträge auf Fragen, über welche die Vorinstanzen nicht entschieden haben und nach dem damaligen Stand der Dinge – im Zeitpunkt der Beschluss­fassung – auch nicht entscheiden mussten.

2. Der Rekurs richtete sich unter anderem gegen die dem Beschwerdeführer und des­sen Ehefrau erteilte Weisung, das Formular "Gesuch zum Bezug von Sozialhilfeleistungen" ausgefüllt und unterzeichnet einzureichen. Dieses Formular verlangt Angaben zu den Personalien (Ziff. 1), über Verwandte (Ziff. 2), die Gründe der finanziellen Notlage (Ziff. 3) sowie (mit verschiedenen Fragen) über die finanziellen Verhältnisse (Ziff. 4); ferner führt es die Unterlagen an, die gegebenenfalls (bei Vorliegen näher bezeichneter Umstände) einzureichen sind (Ziff. 5); sodann legt es verschiedene Verpflichtungen des Hilfeempfängers fest (Ziff. 6); schliesslich ermächtigt es die Sozialbehörde, bei näher bezeichneten Stellen Auskünfte einzuholen und Akten einzusehen (Ziff. 7).

Gemäss § 19 Abs. 2 und § 48 Abs. 2 VRG sind verfahrensleitende Zwischenverfügungen nur dann mit Rekurs und Beschwerde weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung trifft dies auf verfahrensleitende Verfügungen betreffend die Mitwirkung des Gesuchstellers bei der Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse im Sinn von § 18 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) und § 28 Abs. 1 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 (SHV) in der Regel nicht zu (RB 1998 Nr. 35). Wenn der Bezirksrat im vorliegenden Verfahren die dem Beschwerdeführer und dessen Ehefrau erteilte Weisung, das Formular "Gesuch zum Bezug von Sozialhilfeleistungen" ausgefüllt und unterzeichnet einzureichen, umfassend materiell überprüft hat, so war dies unter den hier gegebenen Umständen nicht rechtsverletzend. Da­rin sind – namentlich in Ziff. 6 – auch Verpflichtungen enthalten, welche über blosse Mitwirkungspflichten verfahrensrechtlicher Natur hinausgehen. Wenn der Bezirksrat davon abgesehen hat, die einzelnen Positionen des Formulars vorab darauf hin zu überprüfen, ob die diesbezüglichen Obliegenheiten für den Rekurrenten einen später nicht mehr zu beseitigenden Nachteil zur Folge hätten, so war dieses Vorgehen vertretbar. Der vorliegenden Beschwerde lässt sich deshalb nicht entgegenhalten, sie sei von vornherein deshalb erfolglos, weil der Bezirksrat auf den vorangehenden Rekurs nicht hätte eintreten dürfen.

3. a) Bei der Überprüfung der erwähnten Weisung ging der Bezirksrat von den gesetzlichen Mitwirkungspflichten des Hilfeempfängers gemäss § 18 Abs. 1 SHG und § 28 Abs. 1 SHV aus (E. 3a). Er erwog sodann, die Sozialhilfebehörde habe es im vorliegenden Fall offenbar versäumt, bei Beginn der Unterstützung des Rekurrenten dessen finanzielle Situation eingehend abzuklären; dass sie dies nun, nach einer Unterstützungsdauer von fünfeinhalb Jahren, nachholen wolle, sei nicht zu beanstanden (E. 3b). Im Weiteren setzte der Bezirksrat sich damit auseinander, ob die Beantwortung der in Ziff. 1-4 gestellten Fragen, die Einreichung der in Ziff. 5 umschriebenen Unterlagen, die Abgabe der in Ziff. 6 enthaltenen Verpflichtungserklärungen sowie die Erteilung der in Ziff. 7 bezeichneten Voll­machten rechtens verlangt werden dürfe. Er bejahte dies mit Ausnahme der in Ziff. 7 verlangten Bevollmächtigungen zur Einholung von Auskünften und Einsicht von Akten bei den dort bezeichneten Amtsstellen und Institutionen (E. 3c).

In der Beschwerde wird einzig noch auf eine der in Ziff. 4 des Formulars (betreffend die finanzielle Situation des Gesuchstellers) enthaltenen Positionen Bezug genommen. Es betrifft dies die Position "Haben sie Schulden? Wenn ja: in welcher Höhe, wer ist Gläubiger? (Belege einreichen)". Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe anlässlich seiner Vorsprache am 17. Juli 2003 die Sekretärin der Sozialbehörde darauf angesprochen, ob er zur Beantwortung dieser Fragen Betreibungsauszüge einreichen müsse und ob das Sozialamt die Kosten für solche Auszüge übernehme. Die Sekretärin habe ihm hierauf keine klare Antwort gegeben, sondern erklärt, die Behörde könne im weiteren Verlauf der Abklärungen immer noch entscheiden, ob sie die Belege einfordern wolle oder nicht. Diese Antwort sei für ihn "inakzeptabel" gewesen; somit habe er das verlangte Formular, weil es "nicht vollständig ausgefüllt" sei, nicht abgeben können. Zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde habe er sich einzig deswegen veranlasst gesehen, weil ihm die Sekretärin erklärt habe, unter diesen Umständen (mangels Abgabe des Formulars) könne sie ihm den Check für die Einlösung der wirtschaftlichen Hilfe für den Monat Juli nur aushändigen, wenn er gegen den bezirksrätlichen Rekursentscheid Beschwerde erhebe. Mit der vorliegenden Beschwerde wolle er erreichen, dass er entsprechend den bezirksrätlichen Erwägungen vollständige Auskünfte zu seinen Schulden – unter Beilage der erforderlichen Betreibungsauszüge – erteilen könne, ohne die mit der Einholung der Betreibungsauszüge verbunden Kosten tragen zu müssen. Entweder habe das Sozialamt, die diesbezüglichen Auslagen im Voraus zu finanzieren oder dafür zu sorgen, dass er diese Auszüge ohne Kos­tenbelastung des Beschwerdeführers beim Betreibungsamt abholen könne.

In der Beschwerdeantwort wird ausgeführt, anlässlich seiner Vorsprache am 17. Juli 2003 habe der Beschwerdeführer erklärt, er verfüge noch nicht über alle Angaben betreffend seine Schulden; die Beschaffung von Betreibungsauszügen sei mit Kosten verbunden. Darauf habe die Sekretärin des Sozialamts erwidert, dass er das Formular mit den ihm zurzeit verfügbaren Angaben ausfüllen solle; es könne immer noch später darüber befunden werden, ob sich die Kosten für die Beschaffung weiterer Papiere und Details lohnen. Sie habe sodann betont, dass das Formular auch von der Ehefrau unterzeichnet werden müsse. Sie habe ihm abschliessend die Wahl gelassen, "das Gesuch nach bestem Wissen und Gewissen ausgefüllt abzugeben ... oder aber Rekurs bei der oberen Instanz einzuleiten, was eine aufschiebende Wirkung haben könne". 

b) Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens kann einzig die Weisung der Sozialbehörde gemäss Disp. Ziff. 2 der Präsidialverfügung vom 19. November 2002 sein, soweit sie mit Rekurs vom 19. Dezember 2002 angefochten wurde, und zwar lediglich in dem Umfang, in dem sie auch mit der vorliegenden Beschwerde noch angefochten wird (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86; § 52 N. 3 ff.). Wie erwähnt wird in der Beschwerde einzig auf die in Ziff. 4 des Formulars enthaltenen Fragen betreffend allfällige Schulden Bezug genommen. Dabei beanstandet jedoch der Beschwerdeführer in keiner Weise, dass er entsprechend der Auffassung beider Vorinstanzen auch diese Fragen beantworten muss. Er stellt sich vielmehr auf den Standpunkt, die gehörige Erfüllung dieser Mitwirkungspflicht bedinge, dass er Betreibungsauszüge einhole und einreiche, weil es ihm nur auf diese Weise möglich sei, Schuldbeträge und Gläubiger bis ins Jahr 1981 rückwirkend festzustellen; zur Beschaffung dieser Auszüge sei er allerdings nur bereit, wenn er die diesbezüglichen Kosten nicht übernehmen müsse. – Indessen hat weder die Beschwerdegegnerin noch der Bezirksrat vom Beschwerdeführer die Einreichung solcher Auszüge verlangt. Im streitbetroffenen Formular wird zwar unter Ziff. 4 (Fragen zur finanziellen Situation) sowie unter Ziff. 5 (einzureichende Unterlagen) darauf hingewiesen, dass allfällige Schulden zu belegen seien. In welcher Weise der Beschwerdeführer diesem Erfordernis nachzukommen habe, ist weder von der Beschwerdegegnerin noch vom Bezirksrat verbindlich – mit einer Sanktionsandrohung im Säumnisfall – festgelegt worden. Ebenso wenig haben sich die Vorinstanzen dazu ausgesprochen, ob die Leistungen auch dann gekürzt werden dürften, wenn der Beschwerdeführer mangels anderer Belege (als Betreibungsauszüge) selber nicht in der Lage sei, seine Schulden und Gläubiger vollständig anzuführen. Es handelt sich um Fragen, die erst nach Fällung des Rekursentscheids vom Beschwerdeführer dadurch zum Thema gemacht wurden, dass er anlässlich der Vorsprache bei der Sekretärin des Sozialamts am 17. Juli 2003 die geschilderte Haltung eingenommen hat. Mit der Beschwerde will er vorab erreichen, dass er sämt­liche im Formular gestellten Fragen erst dann beantworten muss, wenn er zuvor in die Lage versetzt werde, kostenlos Betreibungsauszüge einzuholen. Dieses Begehren, das ohnehin auf ein trölerisches Verhalten schliessen lässt, kann nach dem Gesagten nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden.

Gleiches gilt für das weitere Begehren, das Verwaltungsgericht habe zu beurteilen, ob die Sekretärin der Sozialbehörde anlässlich der Besprechung vom 17. Juli 2003 "korrekt oder unkorrekt gehandelt" habe. Deren damaliges Verhalten bildete nicht Gegenstand der Beurteilung durch den Bezirksrat. Im Übrigen ist nach der insoweit übereinstimmen Darstellung beider Parteien davon auszugehen, dass die Sekretärin anlässlich dieser Besprechung weder die Einreichung von Betreibungsauszügen gefordert noch dem Beschwerdeführer nachteilige Folgen für den Fall angedroht hat, dass er das Formular ohne solche Auszüge einreiche oder mangels solcher Auszüge oder anderer Unterlagen nicht in der Lage sei, seine Schulden vollständig darzulegen und zu belegen.

4. Nach dem Gesagten bildet das spätere Vorgehen der Beschwerdegegnerin in ihrem Schreiben vom 12. Juni 2003 sowie anlässlich der Besprechung vom 17. Juli 2003 keinen Anknüpfungspunkt, den angefochten Rekursentscheid vom 22. Mai 2003 materiell zu überprüfen, weshalb auf die Beschwerde, die ausschliesslich auf dieses spätere Vor­gehen Bezug nimmt, nicht einzutreten ist. Hingegen ist dieses Vorgehen bei der Verlegung der Gerichtskosten zu berücksichtigen:

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 VRG sind die Gerichtskosten den Verfahrensbeteiligten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen aufzuerlegen; die Bestimmung sieht damit für den Regelfall die Beachtung des sogenannten Unterliegerprinzips vor. Nach der Gerichtspraxis kann von dieser Regel insbesondere dann abgewichen werden, wenn nach den jeweiligen Umständen aufgrund des Verursacherprinzips eine Kostenbelastung der obsiegenden Partei als gerechtfertigt erscheint (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20 f.).

Mit ihrem Schreiben vom 12. Juni 2003 an den Beschwerdeführer hat die Beschwer­degegnerin die massgebende Rechtslage in zweierlei Hinsicht verkannt: Zum einen war die Androhung, die Sozialhilfe ab Juli 2003 erst auszuzahlen, wenn der Beschwerdeführer das fragliche Formular ausgefüllt und unterzeichnet eingereicht haben werde, verfrüht, weil damals der Rekursentscheid des Bezirksrats noch nicht in Rechtskraft erwachsen war. Zum anderen ging diese Androhung inhaltlich zu weit, indem gemäss § 24 SHG (sowohl in der ursprünglichen Fassung wie auch in der auf 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Neufassung) die Leistungen an den Beschwerdeführer nicht vollständig eingestellt, sondern lediglich gekürzt werden durften. Sodann hat die Sekretärin der Sozialbehörde anlässlich der Besprechung vom 17. Juli 2003 verkannt, dass nach § 55 VRG nicht nur der Einreichung der Beschwerde, sondern schon dem Lauf der Beschwerdefrist aufschiebende Wirkung zukommt, weshalb sie die Aushändigung des Checks für die wirtschaftliche Unterstützung für den Monat Juli nicht davon abhängig hätte machen dürfen, dass der Beschwerdeführer den Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht weiterziehe. Schliesslich erscheint es unter den aufgezeigten Umständen als glaubwürdig, dass der Beschwerdeführer vorab Beschwerde erhoben hat, um die ihm in Aussicht gestellte Einstellung der Leis­tungen zu verhindern. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen: Fr.      60.--     Zustellungskosten, Fr.    860.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    ….