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Geschäftsnummer: VB.2002.00343 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 20.03.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 29.09.2003 abgewiesen. Rechtsgebiet: Enteignungsrecht Betreff: Abtretung von Privatrechten
Bau eines Trottoirs an einer vielbefahrenen, aber wenig begangenen Durchgangsstrasse Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1a). Da zivilrechtliche Ansprüche i.S.v. Art. 6 EMRK betroffen sind, wurde eine öffentliche Verhandlung durchgeführt (E. 1b). Begehren um Projektänderung waren im Enteignungsverfahren vorzubringen (E. 2). Ob das strittige Projekt erforderlich ist, ist in weitem Mass Ermessensfrage (E. 3). Die Grundstücke liegen an einer stark befahrenen Durchgangsstrasse. Die bestehende Situation hat für Fussgänger Unannehmlichkeiten und Risiken zur Folge. Allerdings sind die Fussgängerfrequenzen gering (E. 4a). Die Situation ist nicht mit derjenigen beim Platz vergleichbar. Ein unbefriedigender Zustand dort stellt zudem keinen Grund dar, auf eine Verbesserung anderswo zu verzichten (E. 4b). Fraglich ist vorliegend einzig die Verhältnismässigkeit des Projekts i.e.S. Diese ist gerade noch gegeben (E. 4c).
Stichworte: ABTRETUNG DURCHGANGSSTRASSE DURCHGANGSVERKEHR ENTEIGNUNG ERMESSEN FORMELLE ENTEIGNUNG FUSSGÄNGERSCHUTZ STAATSSTRASSE STRASSENAUSBAU TROTTOIR VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen: § 1 lit. I AbtrG § 7 AbtrG Art. 26 BV § 7 lit. I StrassG § 15 lit. I StrassG § 17 lit. V StrassG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Die Baudirektion plant die Ergänzung des bergseitigen Gehwegs an der K-strasse in Y im Abschnitt L- bis M-strasse, nördlich des Q-platzes, und setzte am 6. März 2001 das entsprechende Projekt fest. Während die übrige benötigte Fläche freihändig erworben werden konnte, musste für die von den Grundstücken Kat.-Nr. 01 und 02 benötigte Fläche von ca. 20 respektive ca. 44 m2 das Enteignungsrecht beansprucht werden. Diese Grundstücke gehören den Gemeinschaften A und B, die am 30. Juli 2001 Einsprache gegen das Projekt erhoben und Entschädigungsforderungen stellten. Die anschliessende Einigungsverhandlung blieb ohne Erfolg, worauf die Baudirektion die Einsprachen am 19. September 2001 dem Bezirksrat X zum Entscheid überwies.
Der Bezirksrat wies die Einsprachen am 11. April 2002 ab und trat auf die Entschädigungsforderungen unter Hinweis auf die Zuständigkeit der Schätzungskommission nicht ein.
II. Gegen diesen Beschluss gelangten die unterlegenen Gemeinschaften an den Regierungsrat, der den Rekurs am 21. August 2002 abwies.
III. Die Gemeinschaften A und B haben gegen diesen Entscheid am 1. Oktober 2002 gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht eingereicht. Sie beantragen, der angefochtene Beschluss sowie die Projektfestsetzung der Baudirektion vom 6. März 2001 seien aufzuheben, unter Kosten und Entschädigungsfolge.
Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 22. Oktober 2002 für den Regierungsrat, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf überhaupt einzutreten sei. Der Bezirksrat X erklärte am 29. Oktober 2002, er verzichte auf eine Mitbeantwortung und beantrage die Abweisung der Beschwerde.
Am 10. März 2003 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein mit anschliessender öffentlicher Schlussverhandlung durch.
Die Ausführungen im angefochtenen Entscheid, in den Rechtsschriften sowie anlässlich des Augenscheins werden soweit erforderlich in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, stellt der Entscheid des Bezirksrats über die Einwendungen gegen die Enteignung einen erstinstanzlichen Entscheid dar, gegen welchen zunächst der Rekurs an den Regierungsrat und anschliessend gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen steht (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 120). Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Beschwerdebefugnis der zur Abtretung verpflichteten Grundeigentümer ist ohne Weiteres gegeben (§ 21 VRG). Auf die rechtzeitig und formrichtig erhobene Beschwerde ist einzutreten.
b) Der Entscheid über die Enteignung betrifft zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6 EMRK. Entsprechend dieser Bestimmung können die betroffenen Privaten verlangen, dass über ihre Angelegenheit nach einer öffentlichen mündlichen Verhandlung entschieden wird. Das Gericht ist diesem Anspruch nachgekommen und hat die Verhandlung antragsgemäss mit einem Augenschein verbunden.
2. Gemäss § 15 Abs. 1 Satz 2 des Strassengesetzes vom 27. September 1982 (StrassG, LS 722.1) ist die Baudirektion für die Festsetzung von Staatsstrassenprojekten zuständig, wenn die Kreditbewilligung – wie hier – in ihrer Kompetenz liegt. Da es sich vorliegend um ein Projekt von untergeordneter Bedeutung handelt, wurde gestützt auf § 17 Abs. 5 Satz 1 StrassG darauf verzichtet, ein Einspracheverfahren gemäss den Bestimmungen von § 17 StrassG durchzuführen. Daher richtet sich das Enteignungsverfahren nach dem Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG, LS 781), konkret nach dessen §§ 21 ff. Allerdings sind hierbei kraft § 17 Abs. 5 Satz 2 StrassG jegliche Begehren um Projektänderungen – einschliesslich des Antrags, auf das Projekt sei zu verzichten – zulässig, d.h. die Beschränkung des § 24 AbtrG auf untergeordnete Projektänderungen entfällt. Die heutige gesetzliche Regelung entspricht der früheren Praxis zu § 24 AbtrG, gemäss der im Enteignungsverfahren immer dann umfassende Einwendungen gegen ein Projekt zulässig waren, wenn diese Einwendungen zuvor, d.h. im Verfahren auf Erteilung des Enteignungsrechts, nicht erhoben werden konnten, weil der Kanton selbst als Enteigner auftrat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 114 f. mit Hinweisen auf die Praxis).
3. Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass die geforderte Abtretung auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht. Hingegen bestreiten sie, dass das Projekt durch ein konkretes öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sei.
Die Abtretungspflicht besteht nach der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie gemäss § 1 Abs. 1 und § 7 AbtrG nur soweit, als das öffentliche Wohl bzw. das öffentliche Interesse dies erheischt. Ob zu dessen Wahrung ein Eingriff in privates Eigentum erforderlich sei, ist zunächst eine Rechtsfrage (RB 1986 Nr. 116 mit zahlreichen Hinweisen). Da jedoch der Rechtsbegriff des öffentlichen Interesses unbestimmt ist und nach Zeit und Ort schwankt, sind bei seiner Anwendung auch Ermessensentscheide zu treffen (RB 1964 Nrn. 32 und 33). Das gilt insbesondere für Strassenanlagen (RB 1962 Nr. 40) und für Trottoirbauten, bei denen es weitgehend Ermessensfrage ist, wo und wie breit sie auszuführen sind (RB 1986 Nr. 116 m.H.; VGr, 12. Mai 1995, VB.1994.00010).
Nach § 6 Abs. 1 StrassG sind die Staatsstrassen unter dem hier nicht eingreifenden Vorbehalt von § 6 Abs. 2 StrassG vom Staat zu erstellen oder auszubauen, wobei die Baupflicht gemäss § 7 Abs. 1 StrassG alle Teile der Strasse und die zugehörigen Nebenanlagen umfasst. Der Entscheid über den Umfang und die Ausgestaltung des Strassenausbaus ist bei Projekten wie dem vorliegenden weitestgehend eine Sache des technisch-planerisch-prospektiven Ermessens. Das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kann insoweit nach § 50 Abs. 2 lit. c VRG nur prüfen, ob der Enteignungsanspruch für das Bauwerk das Ermessen missbraucht oder überschreitet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 1, 70 ff., 87 und 94). Im derart abgesteckten Rahmen ist namentlich zu untersuchen, ob das öffentliche Interesse an der Inanspruchnahme des Grundeigentums gegenüber dem privaten Interesse an seiner ungeschmälerten Erhaltung überwiegt, das heisst ob der Grundsatz der Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit des staatlichen Eingriffs gewahrt ist. Zur Abwehr der Enteignung können sich die Grundeigentümer auch auf gegenläufige öffentliche Interessen, z.B. der Verkehrssicherheit (RB 1974 Nr. 6), des Natur-, Landschafts- und Ortsbildschutzes oder des Umweltschutzes berufen (RB 1974 Nr. 5 = ZB1 75/1974, S. 527 ff. = ZR 73 Nr. 85; vgl. auch RB 1983 Nr. 7).
4. a) Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass auf ihren Grundstücken eine bergseitige Gehwegverbindung entlang der K-strasse bereits bestehe, und bestreiten ein konkretes öffentliches Interesse am geplanten Ausbau.
Die K-strasse ist eine stark befahrene Durchgangsstrasse. Gemäss den vom Beschwerdegegner eingereichten Unterlagen beträgt die Verkehrsbelastung ca. 8'000 Fahrzeuge pro Tag im Wochendurchschnitt (ca. 9'000 Fahrzeuge im Durchschnitt der Werktage) und ca. 900 Fahrzeuge zur morgendlichen Spitzenstunde. Der Schwerverkehrsanteil liegt am Tag etwas unter 4 % (der vom Beschwerdegegner am Augenschein erwähnte Schwerverkehrsanteil von gegen 6 % trifft nur für die Nacht zu und ist insofern zu relativieren, als die Verkehrsfrequenz während der Nacht mit ca. 50 Fahrzeugen pro Stunde relativ tief liegt). Die Beschwerdeführenden haben diese Zahlen nicht bestritten.
Aus den Plänen geht hervor, und der Augenschein hat es bestätigt, dass die zur Verfügung stehende Fussgängerverbindung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der engsten Stelle nur 0,4 m breit ist. Hier werden sowohl Personen mit Kinderwagen, Personen im Rollstuhl, aber auch Personen mit Kindern an der Hand, Personen mit Einkaufstaschen oder anderem Gepäck und schliesslich Personengruppen regelmässig veranlasst, auf die Strasse auszuweichen, sofern sie nicht rechtzeitig auf das Trottoir auf der gegenüberliegenden Seite gewechselt haben. Beides bildet angesichts der erwähnten Verkehrsbelastung ein Sicherheitsrisiko und eine Unannehmlichkeit, auch wenn beim Q-platz und bei der L-strasse Fussgängerstreifen vorhanden sind. Der Umweg über das gegenüberliegende Trottoir stellt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht die ”gute Route” dar, da hierbei die K-strasse zweimal zu überqueren ist und die Fussgängerführung am Q-platz die Benützung weiterer Fussgängerstreifen verlangt. Hinderlich sind aber auch die beiden Stufen am Südende von Kat.-Nr. 02. Schliesslich bestreiten die Beschwerdeführenden in ihrer Rechtsschrift zu Unrecht, dass der Durchgang auf Kat.‑Nr. 02 nicht ohne Weiteres und rechtmässigerweise durch ein parkiertes Auto verstellt werden kann. Es besteht keinerlei Pflicht der Eigentümer dieses Grundstücks, hier Raum für die Passanten frei zu halten, und die Beschwerdeführenden haben die fragliche Stelle am Augenschein auch als möglichen Parkplatz bezeichnet. Unverständlich ist die Behauptung der Beschwerdeführenden, auf Kat.-Nr. 02 sei keine Mauer mehr vorhanden, da sich das Gegenteil aus den Akten ergibt und auch am Augenschein zeigte. Insgesamt zeigt sich, dass der Durchgang entlang dem bzw. auf den Grundstücken Kat.-Nr. 01 und 02 für einzelne Fussgänger möglich sein mag, dass aber keine Rede von einer ausreichenden, sicheren Fussgängerverbindung sein kann.
Das Sicherheitsrisiko, das dadurch entsteht, dass Fussgänger auf die Fahrbahn ausweichen oder die Strassenseite wechseln müssen, kann nicht vernachlässigt werden. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Fussgängerfrequenzen gering sind: Gemäss einer allerdings während der Sportferien im Februar vorgenommenen Zählung benützen nur ca. zwei bis drei Personen pro Stunde den fraglichen Weg entlang der Grundstücke der Beschwerdeführenden, und auf dem gegenüberliegenden Trottoir liegt die Frequenz bei etwa 5 bis 6 Fussgängern pro Stunde. Nachdem gemäss den Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (LS 700.5) schon bei nutzungsorientierten Sammelstrassen, die bis zu 600 Wohneinheiten erschliessen, ein beidseitiges Trottoir jedenfalls zulässig ist, besteht vorliegend bei der wesentlich stärker mit Verkehr belasteten K-strasse ein öffentliches Interesse an der Errichtung eines zweiten Trottoirs. Nicht zu verkennen ist allerdings, dass diesem Interesse kein besonders hohes Gewicht beikommt. Das wäre anders, wenn die K-strasse als Fussgängerverbindung eine gewisse Bedeutung aufwiese, was nach den Darlegungen der Parteien und den Erkenntnissen des Gerichts am Augenschein nicht der Fall ist. Namentlich scheint die fragliche Stelle kaum von Kindern benützt zu werden, da die bergseitigen Wohnquartiere direktere Fussverbindungen zum Schulhaus und zum Dorfzentrum aufweisen.
b) Die Beschwerdeführenden bemängeln vor allem und mit Nachdruck, dass das weitere Provisorium auf Kat.-Nr. 03 am Q-platz ”nicht als solches gewürdigt” werde.
Zur Terminologie ist vorab folgendes zu bemerken: Die Beschwerdeführenden bezeichnen zu Unrecht sowohl den Zustand auf ihren Grundstücken als auch jenen auf Kat.‑Nr. 03 als Provisorium. Nur der Gehweg am Q-platz, der mit Blick auf die beabsichtigte Neugestaltung dieses Platzes in vorläufiger Weise gestaltet wurde, ist ein echtes Provisorium. Hingegen stellt der Zustand auf den Grundstücken der Beschwerdeführenden kein Provisorium dar, sondern ganz einfach die von den Grundeigentümern geschaffene Situation, die nach ihrer Auffassung gerade nicht verändert werden soll und in diesem Sinn keineswegs vorläufigen Charakter aufweist.
Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid erwogen, das fragliche Provisorium bei Kat.-Nr. 03 (Trottoir mit einer Breite von 1,5 m und einem Höhenversatz von 0,1 m) könne bestehen bleiben, bis über die künftige Gestaltung des Q-platzes entschieden sei. Dieser Argumentation kann auf jeden Fall dann beigepflichtet werden, wenn dieser Entscheid innert absehbarer Zeit getroffen wird. Dies ist gemäss den Angaben des Gemeindevertreters deshalb zu erwarten, weil die Werkleitungen nächstes Jahr erneuert werden müssen.
Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass das provisorische Trottoir in seiner heutigen Gestalt zumindest einigermassen sichere Verhältnisse gewährleistet. So ist dieses Trottoir mit einem Kinderwagen oder Rollstuhl ohne weiteres zu benützen, ohne dass auf die Strasse ausgewichen werden muss. Ebenso ist ein Kreuzen von zwei Fussgängern auf dem Trottoir möglich. Unzutreffend ist nach den gerichtlichen Feststellungen am Augenschein die Behauptung der Beschwerdeführenden, das Trottoirprovisorium rage "auf absurde Weise in die Fahrbahn der K-strasse hinaus", und die von Küsnacht her kommenden Fahrzeuglenker würden durch das "plötzlich hervorspringende Provisorium überrascht". Die Verhältnisse sind vielmehr übersichtlich und das Trottoirprovisorium ist aus genügender Distanz sichtbar. Auch wird die Fahrbahn durch das Provisorium nicht übermässig verengt. Daher kann entgegen den Beschwerdeführenden nicht gesagt werden, die auf dem Provisorium befindlichen Fussgänger seien erheblich gefährdet.
Selbst wenn dieses Provisorium noch auf unbestimmte Zeit beibehalten würde, können die Beschwerdeführenden daraus für sich nichts ableiten. Einerseits hat der Regierungsrat zu Recht erwogen, dass die künftige Gestaltung des Q-platzes die Trottoirführung an der K-strasse – und namentlich bei den Grundstücken der Beschwerdeführenden – nicht beeinflusst. Der Augenschein hat dies klar bestätigt. Andererseits ist ein unbefriedigender Zustand am Q-platz kein Grund, auf eine – wie vorne gezeigt grundsätzlich zweckmässige – Verbesserung bei den Grundstücken der Beschwerdeführenden zu verzichten.
Die Beschwerdeführenden können sich in diesem Zusammenhang auch nicht auf eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit berufen. Dieser Grundsatz gebietet die rechtsgleiche Behandlung tatsächlich vergleichbarer Verhältnisse. Vorliegend bestehen zwischen der Situation bei den Beschwerdeführenden und jener am Q-platz zwei massgebliche tatsächliche Unterschiede, welche eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Der eine Unterschied ist die am Augenschein erhärtete Tatsache, dass das provisorische Trottoir am Q-platz für Fussgänger eine klar bessere Lösung anbietet als die Situation bei den Beschwerdeführenden. Der andere Unterschied liegt im Sanierungsbedarf des Q-platzes: Es wäre widersinnig, die Führung des Trottoirs ungeachtet der für die Neugestaltung des Platzes vorgesehenen Lösung festzulegen. Zudem drängt es sich aus praktischen Gründen auf, alle Bauarbeiten an diesem Platz koordiniert durchzuführen. Bei den Grundstücken der Beschwerdeführenden besteht demgegenüber kein Grund, den Trottoirbau hinauszuschieben.
c) Die Beschwerdeführenden stellen die Verhältnismässigkeit des geplanten Eingriffs in Frage. Der verfassungsmässige Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet, notwendig und dem Betroffenen zumutbar sein müssen (BGE 126 I 112 E. 5b). Der geplante Trottoirbau ist sowohl geeignet als auch notwendig, um die im öffentlichen Interesse liegende Verkehrssicherheit für die Fussgänger zu gewährleisten. Namentlich stellt das Trottoirprovisorium am Q-platz die Eignung des angefochtenen Projekts, den Fussgängerschutz zu verbessern, nicht in Frage. Fraglich ist hingegen, ob der Eingriff für die Grundeigentümer zumutbar ist, ob mit anderen Worten zwischen Eingriffszweck (bzw. dem öffentlichen Interesse am Trottoirbau) und den berührten Interessen der Beschwerdeführenden ein vernünftiges Verhältnis besteht.
Die Vorinstanz hat den Eingriff in die Eigentumsposition der Beschwerdeführenden zu Recht als geringfügig bewertet. Konkret besteht er für Kat.-Nr. 02 im Verlust eines Besucherparkplatzes und für Kat.-Nr. 01 im vorübergehenden Verlust eines Teils des vorhandenen Lebhags. Dass die beiden Rottannen auf Kat.-Nr. 01 wegen des Trottoirbaus eingehen werden, wie dies die Beschwerdeführenden geltend machen, lässt sich zwar nicht ausschliessen, kann aber keinesfalls als sicher gelten. Auf jeden Fall kann die Bepflanzung ersetzt werden, so dass innert nützlicher Frist wieder ein Sichtschutz zwischen Strasse und Haus vorhanden ist. Flächenmässig beträgt der Verlust für Kat.-Nr. 02 rund 5 %, was theoretisch die bauliche Ausnützbarkeit nach § 259 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) beeinträchtigen mag. Praktisch wird sich diese Reduktion aber soweit ersichtlich nicht auswirken; jedenfalls bringen die Beschwerdeführenden diesbezüglich nichts Konkretes vor. Namentlich machen sie nicht substanziiert geltend, dass die vorhandenen Bauten durch die Reduktion der anrechenbaren Grundfläche bereits baurechtswidrig würden. Im Übrigen garantiert § 357 PBG umfassend den weiteren Bestand (einschliesslich der Möglichkeit angemessener Erweiterungen) rechtswidrig gewordener Bauten.
Dem Eingriff in die Position der betroffenen Grundeigentümer steht die Verbesserung der Sicherheit und Annehmlichkeit für die Fussgänger gegenüber, woran ein wie erwähnt ein öffentliches Interesse besteht. Der vorliegende Fall mag als Grenzfall zu beurteilen sein; das Verwaltungsgericht gelangt aber zum Ergebnis, dass das öffentliche Interesse im konkreten Fall das Interesse der Beschwerdeführenden an der ungestörten Ausübung ihres Eigentums überwiegt. Es kann nicht gesagt werden, zwischen Eingriffszweck und den Nachteilen für die Eigentümer bestehe kein angemessenes Verhältnis.
5. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
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