Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00227

Standard Suche  |  Erweiterte Suche  |  Hilfe

Druckansicht  

  Geschäftsnummer: VB.2002.00227   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.08.2002 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Kostenauflage

Kostenauflage im Aufsichtsbeschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat (zugrunde liegend: Aufsichtsbeschwerde eines Zahnarztes im Zusammenhang mit einer Kostengutsprache für die Behandlung einer Sozialhilfeempfängerin): Rechtsgrundlagen (E. 1a). Kostenauflagen im Aufsichtsbeschwerdeverfahren können grundsätzlich selbständig mit Rekurs weitergezogen werden (E. 1b). Eine Kostenauflage des Regierungsrats ist aber nicht mit Beschwerde an das Verwaltunsgericht weiterziehbar, wenn der Regierungsrat die Aufsichtsbeschwerde lediglich abschlägig beantwortet, nicht jedoch eine neue Verfügung erlassen hat. Das Verwaltungsgericht ist nämlich nicht Aufsichtsbehörde über die Verwaltung und daher nicht zuständig, eine diesbezügliche Aufsichtsbeschwerde zu behandeln. Dies zieht gemäss § 43 Abs. 3 VRG auch die Unzulässigkeit einer Kostenbeschwerde nach sich (E. 1c). Eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich auch nicht aufgrund der EMRK oder des Bundesrechts (vgl. § 43 Abs. 2 VRG) (E. 1d). Der Rechtsmittelbelehrung des Regierungsrats (Beschwerde an das VGr) war demnach falsch. Nichteintreten.

  Stichworte: AUFSICHTSBESCHWERDE KOSTEN KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN KOSTENAUFLAGE RECHTSMITTELBELEHRUNG REGIERUNGSRAT ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen: § 41 VRG § 43 lit. II VRG § 43 lit. III VRG

Publikationen: RB 2002 Nr. 14 S. 58

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Dr. med. dent. A reichte der Fürsorgebehörde Y am 21. November 2000 eine Kos­tenortientierung für die zahnärztliche Behandlung von B über Fr. 2'080.10 ein. Auf Ersuchen ihrer Betreuerin unterbreitete B am 8. März 2001 einen Kostenvoranschlag eines zweiten Zahn­arztes über Fr. 672.70 ein. Die Fürsorgebehörde Y leistete am 26. März 2001 gestützt auf den zweiten Kostenvoranschlag Kostengutsprache. Sie teilte am 29. März 2001 Dr. med. dent. A mit, dass sie gestützt auf seinen Kostenvorschlag eine zahnärztliche Behandlung durch ihn ablehne.

       II. Dagegen erhob Dr. med. dent. A am 3. April 2001 beim Bezirksrat X Aufsichtsbeschwerde gegen die Fürsorgebehörde Y mit den Anträgen, die Fürsorgebehörde sei anzuweisen, ihren Beschluss vom 26. März 2001 zu begründen, die aufgelaufenen Kos­ten für die bisherige Behandlung von B zu bezahlen und inskünftig Kostengutsprachen innert angemessener Frist zu erteilen oder abzulehnen; im Weiteren sei sie darauf hin­zuweisen, dass es im Fürsorgebereich unzulässig sei, Zahnärzte konkurrenzieren zu lassen und dass sie sich bei der Behandlung von Kostengutsprachen an den ”Arbeitsbehelf der So­zial­medizin der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich” zu halten habe.

Der Bezirksrat X beschloss am 30. Januar 2002, der Aufsichtsbeschwerde keine Fol­ge zu leisten, weil die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht erfüllt seien; er auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 915.-, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-, einer Schreibgebühr von Fr. 105.- sowie Auslagen von Fr. 10.-, dem Beschwerdeführer.

III. Dagegen gelangte Dr. med. dent. A am 5. März 2002 an den Regierungsrat mit den Anträgen, seine Aufsichtsbeschwerde gegen die Fürsorgebehörde gutzuheissen sowie die Verfahrenskosten von Fr. 915.aufzuheben oder erheblich herabzusetzen. Der Regierungsrat behandelte die Eingabe, soweit sie sich gegen die Ablehnung der Aufsichtsbeschwerde richtete, als Aufsichtsbeschwerde, soweit sie sich gegen die Kostenauflage im ab­lehnenden Bescheid des Bezirksrats richtete, als Rekurs. Er beschloss am 5. Juni 2002, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben (Disp. Ziff. I), die Kostenauflage des Bezirksrats von Fr. 915.- auf Fr. 515.- herabzusetzen (Disp. Ziff. II), die Kosten des eigenen Verfahrens auf die Staatskasse zu nehmen (Disp. Ziff. III) und dem Beschwerdeführer keine Prozessentschädigung zuzusprechen (Disp. Ziff. IV). Abschliessend hielt er fest, dass ge­gen Disp. Ziff. II und IV seines Entscheids Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden könne.

IV. Mit Beschwerde vom 4. Juli 2002 beantragte Dr. med. dent. A dem Verwaltungs­gericht, die Kostenauflage hinsichtlich des Verfahrens vor Bezirksrat (Disp. Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats) sei vollumfänglich aufzuheben. Ferner hielt er fest, dass er den Beschluss des Regierungsrats hinsichtlich Disp. Ziff. IV (Verweigerung einer Prozessentschädigung) nicht anfechte. Der Bezirksrat X sowie namens des Regierungsrats die Direktion für Soziales und Sicherheit verzichteten mit Eingaben vom 23. bzw. 31. Juli 2002 auf Vernehmlassung.

                                   Die Kammer zieht in Erwägung:

1. Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. § 43 Abs. 1 VRG schliesst die Beschwerde gegen Anordnungen auf näher bezeichneten Gebieten aus. Soweit jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht oder es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskon­vention (EMRK) handelt, ist gemäss § 43 Abs. 2 VRG die Beschwerde auch in den Fällen von Abs. 1 zulässig. § 43 Abs. 3 VRG schliesst unter anderem Beschwerden gegen ”Entscheide über Verfahrenskosten und Entschädigungen” aus, sofern die Beschwerde ”in der Hauptsache” unzulässig ist.

   a) Der Begriff der Anordnung in § 41 VRG entspricht dem gleichlautenden Begriff in § 19 VRG, welche Bestimmung das Anfechtungsobjekt für den Rekurs umschreibt. Entscheide mit denen einer Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, sind keine mit Rekurs anfechtbare Anordnungen im Sinn von § 19 VRG; dagegen kann lediglich erneut Auf­sichtsbeschwerde an die obere Aufsichtsinstanz erhoben werden; bestätigt diese den ab­schlägigen Bescheid der unteren Aufsichtsbehörde, so kann dementsprechend dagegen keine Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 43). In der zitierten Kommentierung (a.a.O., vgl. auch Vorbem. zu §§ 19-28 N. 42 mit Hinweisen auf die Praxis) findet sich allerdings ein Vorbehalt mit Bezug auf die Kostenauflage in aufsichtsrechtlichen Entscheiden: Danach soll der Anzeiger, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge geben wird, gegen eine ihn al­lenfalls treffende Kostenauflage Rekurs nach § 19 VRG erheben können.

Von diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall der Bezirksrat X ausgegangen, indem er seinen aufsichtsrechtlichen Beschluss vom 30. Januar 2002 lediglich hinsichtlich der Kostenauflage mit einer Rechtsmittelbelehrung (Rekurs an den Regierungsrat) versehen hat; sodann auch der Beschwerdeführer, indem er seine Eingabe an den Regierungsrat  vom 5. März 2002 bezüglich der Ablehnung eines aufsichtsrechtlichen Einschreitens durch den Bezirksrat wiederum als Aufsichtsbeschwerde und bezüglich der Kostenbelastung als Rekurs bezeichnet hat; und schliesslich auch der Regierungsrat, indem er die genannte Ein­gabe in der ”Sache” als Aufsichtsbeschwerde und einzig hinsichtlich der Kostenauflage des Bezirksrats als Rekurs entgegengenommen und behandelt hat.

Es fragt sich, ob die mit einem abschlägigen aufsichtsrechtlichen Bescheid verbunde­ne Kostenauflage an den Anzeigeerstatter entsprechend der zitierten Lehrmeinung und

Pra­xis mit Rekurs anfechtbar sei und ob bejahendenfalls die Bestätigung einer solchen Kos­tenauflage durch die Rekursinstanz mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehbar sei, wie dies im vorliegenden Fall der Regierungsrat mit der Rechtsmittelbelehrung in seinem Beschluss vom 5. Juni 2002 angenommen hat. Dabei muss die Bejahung der ersten Frage nicht zwingend auch die Bejahung der zweiten zur Folge haben.

b) Nach ständiger Praxis des Regierungsrats hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, die Verfahrenskosten zu tragen, wenn er mit seinem Vorstoss persönliche, private Interessen verfolgt oder für die Aufsichtsbehörde (auch sonst) kein triftiger Grund bestanden hätte, sich von sich aus mit der Angelegenheit zu befassen; verfolgt er hingegen ausschliesslich öffentliche Interessen, sind die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 30, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 42). Dieser Praxis entspricht es auch, dass die mit einem abschlägigen aufsichtsrechtlichen Bescheid verbundene Kostenauflage an den Anzeigeerstatter mit Rekurs angefochten werden kann. Für die Zulässigkeit des Rekurses spricht, dass sich der Begriff der Verfügung – als  eines individuellen Hoheitsaktes, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird – auch auf solche Kostenauflagen beziehen lässt und dass Letztere die davon betroffenen Anzeigeerstatter belasten, womit ein (für die Frage der Anfechtbarkeit mit zu berücksichtigendes) Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 11, vgl. auch § 19 N. 10). Für die Zulässigkeit des Rekurses spricht ferner, dass die Rekursbehörde in der Regel (so auch im vorliegenden Fall) zugleich die obere Aufsichtsbehörde ist, was es ihr ermöglicht, die mit Rekurs angefochtene Kostenauflage im Zusammenhang mit der Aufsichtsbeschwerde bzw. deren Weiterzug zu behandeln.

c) Dem Verwaltungsgericht kommen keine Aufsichtsfunktionen über die Verwaltung zu. Erlässt allerdings die Verwaltungsbehörde aus Anlass einer Aufsichtsbeschwerde eine Verfügung, so können die nach § 21 VRG legitimierten Personen dagegen Rekurs und hernach Beschwerde erheben (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 44, mit Hinweisen). Damit sind aber Fälle gemeint, in denen die vom Anzeigeerstatter vorgebrachten Beanstandungen die Aufsichtsbehörde zu einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten in der Form einer Verfügung veranlasst haben; eine solche Verfügung ist entsprechend der Grund­­ordnung von §§ 19 ff. und §§ 41 ff. VRG ohne weiteres mit Rekurs und Beschwerde anfechtbar. Diesen Fällen lassen sich aber die Kostenauflagen, die für die Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde zulasten des Anzeigeerstatters getroffen werden, nicht gleichstel­len. Auch wenn nach dem Gesagten davon auszugehen ist, dass gegen solche Kostenauflagen Rekurs erhoben werden kann, steht dem Weiterzug eines diesbezüglichen Rekursentscheids die Vorschrift von § 43 Abs. 3 VRG entgegen:

Schon nach seinem Wortlaut lässt sich § 43 Abs. 3 VRG ohne weiteres dahin auslegen, dass Kostenauflagen im Zusammenhang mit einem negativen Bescheid an einen Anzeigeerstatter unter diese Bestimmung fallen, kann doch in solchen Fällen mit ”Hauptsache” einzig die von der Aufsichtsbehörde beurteilte Angelegenheit gemeint sein. Zum näm­lichen Schluss führen aber auch die Entstehungsgeschichte und der Zweck dieser Bestimmung: Mit deren Erlass wollte man die Praxis zum alten Recht (§ 42 VRG in der ursprünglichen Fassung, wonach das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten über öffentlich-rechtliche Geldleistungen, insbesondere über ”Gebühren” zuständig war) gesetzlich verankern. Nach dieser Praxis war das Verwaltungsgericht  zur Beurteilung von Entscheiden über Kostenauflage, unentgeltliche Prozessführung und Parteientschädigung in jenen Fällen nicht zuständig, in denen gegen den Sachentscheid keine Beschwerde erhoben werden konnte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 55 mit Hinweis auf RB 1980 Nr. 13, 1982 Nr. 24 und 1989 Nr. 11). Wegleitend für diese Praxis war vor allem die Überlegung, dass die Überprüfung derartiger Anordnungen zumeist eine vorfrageweise Beurteilung des diesbezüglichen Sachentscheides voraussetze, was in Fällen, in denen der Sachentscheid selber nicht mit Be­schwerde angefochten werden könne, unbefriedigend sei und dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspreche. Diese Überlegung muss daher auch bei der Auslegung von § 43 Abs. 3 VRG berücksichtigt werden. Sie rechtfertigt den Ausschluss der Beschwerde ge­gen eine Kostenauflage auch in jenen Fällen, in denen die Kostenauflage im Zusammenhang mit einem abschlägigen Bescheid an einen Anzeigeerstatter zu dessen Lasten getroffen worden ist. Freilich gelten für Kostenauflagen im Zusammenhang mit Sachverfügungen andere Kriterien als bei Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen Bescheiden an einen Anzeigeerstatter; während bei Ersteren vorab das Unterliegerprinzip massgebend ist (§ 13 Abs. 2 VRG), hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, die Kosten nur unter den dargelegten engeren Voraussetzungen zu tragen; primär ist massgebend, ob er mit seiner Anzeige eigene private oder öffentliche Interessen verfolgt hat. Das setzt nicht in gleicher Weise eine vorfrageweise Überprüfung des Sachentscheids voraus wie in jenen Fällen, in denen sich die Kostenauflagen allein nach § 13 Abs. 2 VRG richten. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, lässt sich aber auch bei Kostenauflagen, die im Zusammenhang mit erfolglosen Aufsichtsbeschwerden angeordnet werden, die Überprüfung der Kostenauflage nicht völlig losgelöst von der aufgrund  der Aufsichtsbeschwerde beurteilten Angelegenheit vornehmen.

d) Die Zulässigkeit der Beschwerde ergibt sich auch nicht aus § 43 Abs. 2 VRG, selbst wenn richtigerweise davon ausgegangen wird, dass diese Bestimmung nicht nur Abs. 1, sondern auch Abs. 3 von § 43 VRG ergänzt. Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen Aufsichtsentscheiden unterliegen weder der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 101 lit. b des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. De­­zember 1943), noch handelt es sich dabei um zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 EMRK (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 280 und 396 f.). Bezüglich der hier allein streitigen Kostenauflage für das auf­sichtsrechtliche Verfahren vor Bezirksrat bestand für den Beschwerdeführer, sofern er diesbezüglich überhaupt eine Verletzung von Grundrechten geltend machen wollte, ein wir­ksamer Rechtsschutz im Sinn von Art. 13 EMRK dadurch, dass er die Kostenauflage

mit Rekurs beim Regierungsrat anfechten konnte (zum Rechtsschutz gemäss Art. 13 EMRK im Zusammenhang mit der Abweisung von Aufsichtsbeschwerden vgl. BGE 121 I 87).

2. Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. ...

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

...