Zürich Verwaltungsgericht 20.03.2003 VB.2002.00217

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  Geschäftsnummer: VB.2002.00217   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 20.03.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 24.11.2003 formell erledigt. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Nutzungsplanung

Nutzungsplanung: Nichtgenehmigung einer Umzonung in Wohnzone, Bonstetten Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1a), Beschwerdeberechtigung der Gemeinde (E. 1b) und Kognition (E. 2b). Abstimmung der Pläne aufeinander und Begriff des Anordnungsspielraums (E. 3b). Die fragliche Fläche liegt im Anordnungsspielraum. Unter Zugrundelegung der Trendmethode, die auch die jüngste Entwicklung des Baulandverbrauchs miteinzubeziehen hat, bestehen zurzeit noch Baulandreserven für (nur) 11 bis 12 Jahre (E. 3c). Hingegen spricht die Planbeständigkeit (Begriff: E. 4a) gegen die Zulässigkeit der Umzonung: Gegenüber der erst vor rund 7 Jahren erfolgten BZO-Revision haben sich die Verhältnisse nicht erheblich geändert. Der heute als unzweckmässig erscheinende Verlauf der Bauzonengrenze und die angebliche Absicht, auf der fraglichen Fläche den Bau eines privaten Altersheim zu ermöglichen, stellen keine erhebliche Veränderung der Verhältnisse dar. Ausserdem hat sich der Baulandverbrauch seit 1995 nicht in unvorhergesehener Weise entwickelt. Keine Rolle spielt der Umstand, dass es sich um eine geringfügige Erweiterung des Baugebiets handeln würde (E. 4b). Abweisung der Beschwerde der Gemeinde. - Minderheitsbgegründung.

  Stichworte: ANORDNUNGSSPIELRAUM BAULANDBEDARF LEGITIMATION DER GEMEINDE NUTZUNGSPLANUNG PLANABSTIMMUNG PLANBESTÄNDIGKEIT RAHMENNUTZUNGSPLÄNE TRENDMETHODE UMZONUNG

Rechtsnormen: § 16 PBG § 47 PBG Art. 15 lit. b RPG Art. 21 lit. II RPG § 21 lit. b VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Am 10. Mai 2001 beschloss die Gemeindeversammlung Bonstetten drei Änderun­gen des kommunalen Zonenplanes vom 10. Mai 1995, vom Regierungsrat genehmigt am 6. Dezember 1995. Der Regierungsrat genehmigte mit Beschluss vom 15. Mai 2002 zwei dieser Änderungen, verweigerte indessen der Einzonung einer bisher in der Landwirtschaftszone gelegenen Fläche von knapp 5'000 m2 die Genehmigung. Das fragliche Gebiet ist Teil der im Gebiet Strassacher/Ober­dorf am Südrand der Gemeinde gelegenen Parzelle Kat.-Nr. 01 und sollte nach den Absichten der Gemeinde der zweigeschossigen Wohnzone mit einer Ausnützungsziffer von 30 % (W2/30) zugewiesen werden.

II. Der Gemeinderat Bonstetten liess am 21. Juni 2002 vorsorglich Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragte, der Beschluss des Regierungsrates vom 15. Mai 2002 sei insofern aufzuheben, als die erwähnte Neueinzonung nicht genehmigt wor­den sei, und es sei dieser Einzonung die Genehmigung zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Am 17. September 2002 stimmte die Gemeindeversammlung der Be­s­chwerdeführung zu. Die Baudirektion beantragte für den Regierungsrat am 2. Dezember 2002 die Abweisung der Beschwerde.

III. Das Gericht räumte den Parteien am 23. Januar 2003 Gelegenheit ein, um zur Frage Stellung zu nehmen, ob die streitbetroffene Einzonung aus Gründen der Planbeständig­keit zu verweigern sei. Die Beschwerdeführerin äusserte sich hierzu am 14. Februar 2003. Der Beschwerdegegner liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommu­nalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).

b) Nachdem § 43 Abs. 1 lit. d VRG Nichtgenehmigungen und nicht vorbehaltlose Ge­­nehmigungen auf dem Gebiet des Raumplanungs-, Bau- und Strassenrechts ausdrücklich zum Anfechtungsobjekt erhoben hat, ist die Beschwerdeberechtigung der in ihrer Planungsautonomie betroffenen Gemeinde zu bejahen (§ 21 lit. b VRG; anders noch unter der Herrschaft des alten VRG, als die Anfechtbarkeit der Nichtgenehmigung nur aus Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG] abgeleitet wurde, der nicht dem Schutz der Gemeindeautonomie dient, vgl. VGr, 2. April 1996, VB.1996.00006, mit Hinweis auf BGr, 7. Dezember 1993, ZBl 95/1994, S. 275 E. 2c).

Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwer­­­de einzutreten.

2. a) Die Beschwerdeführerin bringt teilweise neue Tatsachenbehauptungen vor. Das ist zulässig, weil das Verwaltungsgericht die Angelegenheit als erste gerichtliche Instanz beurteilt (§ 52 Abs. 2 VRG).

b) Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Es hat jedoch gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG unter Umständen auch eine Ermessensüber­prüfung vorzunehmen, wenn nämlich anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist an sich regelmässig dann der Fall, wenn eine grundeigentü­mer­freundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde und demgemäss eine erstmali­ge Überprüfung des Nutzungsplanes erst im Rahmen einer Beschwerde gegen eine all­fäl­lige Nichtgenehmigung erfolgt. Indessen kann sich die beschwerdeführende Gemeinde wie erwähnt nicht auf Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG berufen (BGr, 7. Dezember 1993, ZBl 95/1994, S. 275 E. 2c), weshalb es bei der Normalregel bleibt, gemäss welcher das Verwaltungsgericht lediglich eine Rechtskontrolle vorzunehmen hat.

3. a) Der Regierungsrat hat die fragliche Einzonung nicht genehmigt, weil sie gegen § 47 PBG verstosse, wonach die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden sind. Bonstetten verfüge über eine ausreichende Baulandreserve, wie sich bei Anwendung der Trendmethode zeige: Der jährliche Durchschnittsverbrauch habe in den Jahren 1986–2000 bei rund 1,0 ha gelegen, und die unüberbaute Fläche in den rechtskräftig festgesetzten Bau- und Reservezonen betrage 17,2 ha. Damit bestehe eine theoretische Baulandreserve von über 17 Jahren und sei ein kurzzeitiger Bedarf für eine Neueinzonung nicht nachgewiesen. Vielmehr wären zunächst die Reservezonen innerhalb des Siedlungsgebietes im Umfang von 3,4 ha zu aktivieren, bevor Neueinzonungen vorgenommen würden. Vom Anordnungsspielraum könne somit nicht Gebrauch gemacht werden. Aus den von der Gemeinde im Vorprüfungsverfahren geltend gemachten Argumenten ergebe sich nichts anderes. Der als Grundlage für den Bauzonenbedarf ermittelte Verbrauch im Jahre 2001 und der für 2002 zu erwartende Verbrauch von Bauland könne für eine längerfristige Bedarfsabschätzung nicht ausschlaggebend sein.

Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, das fragliche Gebiet liege zwar nicht im Siedlungsgebiet gemäss dem kantonalen Richtplan, wohl aber im Anordnungsspielraum, un­mittelbar im Grenzbereich zwischen Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet, wo es den Gemeinden gestattet sei, bei einer Einzonung auf die örtlichen Besonderheiten und Umstände Rücksicht zu nehmen. Früher sei das Gebiet westlich der Birchstrasse ebenfalls nicht eingezont gewesen, so dass der Verlauf der Zonengrenze quer durch Kat.-Nr. 01 noch Sinn ge­macht habe. Mit der Einzonung des Gebiets westlich der Birchstrasse sei aber eine unverständ­liche Einbuchtung in der Bauzone entstanden, welche auch nicht durch die Parzellar­an­ordnung nachvollziehbar sei. Es lägen örtliche Besonderheiten und Umstände für eine Korrektur im Sinn von Ziff. 2.2.2. Abs. 2 des Richtplantextes (Richtplan 1995) vor. Unzutreffend sei die Behauptung, die Gemeinde verfüge über Baulandreserven für 17 Jahre. Stelle man auf die Periode 1988–2002 statt wie der Beschwerdegegner auf die Periode 1986–2000 ab, so ergebe sich ein durchschnittlicher Flächenverbrauch von 1,2 ha pro Jahr (statt 1 ha). Dies hänge damit zusammen, dass die Bautätigkeit aufgrund der vorhersehbaren Fertigstellung der Autobahnen N4 und N20 und der damit verbundenen attraktiveren Erschliessung von Bonstetten zugenommen habe. Es sei anzunehmen, dass sich dieser Trend in den nächs­ten Jahren fortsetzen, ja sogar verstärken werde. Ausgehend vom Stand 2002, betrage die ver­­fügbare Baulandreserve der Gemeinde – einschliesslich der umstrittenen Bauzone – nur noch 14,7 ha, was noch für knapp 12 Jahre reiche. Die Aussagen im angefochtenen Beschluss bezüglich der Baulandreserve seien daher offensichtlich falsch. Ein Verstoss gegen Art. 15 RPG liege nicht vor. Was die Reservezonen angehe, so lägen auch diese am Rande des Siedlungsgebietes im Anordnungsspielraum. Ihre Einzonung dürfe nur nach einer umfassenden Prüfung vorgenommen werden. Vorliegend sei auf eine Einzonung verzichtet wor­­den, weil in Würdigung der konkreten Umstände (örtliche Terrainverhältnisse, Grundstücksgrenzen, Einordnung in die Umgebung der künftigen Überbauung) die Einzonung der umstrittenen Fläche sinnvoller sei als jene von Reservezonenland.

b) Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungs­pla­nungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Ab­wei­­chun­­gen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Ob und inwieweit die Richtplanung der Nutzungsplanung für die parzel­lenscharfe Zonenabgrenzung einen Anordnungsspielraum belässt oder nicht, ist eine Frage der Richtplankonformität des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage. Wird ein Anordnungsspielraum verneint, so stellt sich die weitere Rechtsfrage, ob allenfalls eine zu­lässige Durchstossung der Richtplanung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliegt. Wird je­doch ein Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es grundsätzlich an der nachfolgenden Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter Abwägung aller raumrelevanten Interessen zu nutzen.

Der sich aus dem kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum zwischen verschiedenartigen Festlegungen entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenschar­fer Darstellungsweise. Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungs­planung denjenigen Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die ört­lichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht. Das Verwaltungs­gericht hat bereits verschiedentlich unter Hinweis auf den Bericht des Kantonsrats zum kantonalen Richtplan 1995 festgehalten, dass trotz der mit der Richtplanrevision aufgegebenen kartografischen Darstellung des Anordnungsspielraumes ein solcher nach wie vor bestehe und sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text beschriebenen Zielsetzungen und kon­kret formulierten Aufträgen an die einzelnen Planungsträger er­gebe. Dabei wurde jedoch ausdrücklich abgelehnt, den Anordnungsspielraum erst aufgrund einer Würdigung aller für die Nut­zungs­planung massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, da damit das Resultat der für die Nutzungsplanung massgeben­den Interessenabwägung bereits vorweggenommen wür­de (BEZ 1998 Nr. 1 = RB 1997 Nr. 67; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 473 E. 3a).

Demgemäss wohnt dem Anordnungsspielraum sowohl eine quantitativ-räumliche als auch eine qualitativ-raumplanerische Komponente inne. Da nur die erstere einer kartogra­­fischen Darstellung überhaupt zugänglich ist, hat der Kantonsrat folgerichtig bei der Re­vi­sion der Richtplanung im Jahr 1995 auf diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für die Ermittlung des Umfangs des Anordnungsspielraums sind jedoch beide Komponenten in einem sinnvollen Zusammenspiel zu berücksichtigen.

c) Die umstrittene Fläche liegt knapp ausserhalb des Siedlungsgebietes gemäss der Richtplankarte 1995. Gemäss dem Richtplan (Gesamtplan) von 1978 befand sie sich im da­mals ausdrücklich gekennzeichneten Anordnungsspielraum. Der Richtplan 1995 enthält kei­­ne Hinweise darauf, dass im fraglichen Bereich der Anordnungsspielraum eingeschränkt oder aufgehoben werden sollte. Im Gegenteil fällt auf, dass der Regierungsrat in seinem Ge­­nehmigungsbeschluss vom Dezember 1995 zur vollständig überarbeiteten Bau- und Zo­nenordnung der Beschwerdeführerin vom Mai 1995 die Einzonung des Gebietes westlich der Birchstrasse (Strumberg) kommentarlos genehmigte, obwohl auch dieses Gebiet zu einem guten Teil ausserhalb des Siedlungsgebietes gemäss dem damals neu festgesetzten Richtplan lag. Diese Genehmigung lässt sich kaum anders verstehen, als dass der Regierungsrat damals annahm, die eingezonte Fläche liege im Anordnungsspielraum und es lägen keine Gründe gegen eine Einzonung vor.

Sodann macht die Beschwerdeführerin mit Recht geltend, dass es nicht angeht, bei der Ermittlung des Baulandverbrauches die Jahre 2001 und 2002 ganz ausser Acht zu lassen, nachdem der Genehmigungsentscheid erst Mitte Mai 2002 getroffen wurde. Grundsätz­lich ist bei Anwendung der Trendmethode der Baulandverbrauch aufgrund einer möglichst langen (d.h. wenn möglich 15 Jahre umfassenden) Beobachtungsperiode zu ermitteln. Im Genehmigungszeitpunkt lagen gesicherte Daten bis 2001 vor. Für 2002 konnte der Baulandverbrauch aufgrund begonnener Bauvorhaben und erteilter Bewilligungen recht zu­­verlässig abgeschätzt werden. Gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin, denen der Be­schwerdegegner nicht widerspricht, ergibt sich für 2001 ein Verbrauch von 0,7 und für 2002 ein solcher von 2,4 ha. Der bisherige Verbrauch begründet indessen lediglich eine ge­wisse Vermutung dafür, dass die Entwicklung in den nächsten Jahren ähnlich verlaufen wird. Bestehen Anhaltspunkte für eine Trendkorrektur, so sind diese einzubeziehen (RB 1999 Nr. 97). Die statistischen Unterlagen weisen darauf hin, dass die Bautätigkeit in Bonstetten im Verlauf der Neunzigerjahre gegenüber den Achtzigerjahren angezogen hat. Wenn die Gemeinde sodann darauf hinweist, dass der gelegentlich zu erwartende verbesser­te Autobahnanschluss Richtung Zürich auch eine intensivere Nachfrage nach Wohnraum erwarten lässt, so bringt sie damit ein Argument vor, das durchaus dafür spricht, den jährlichen Baulandverbrauch für die nächste Zeit entsprechend dem Durchschnitt der Jahre 1988–2002 mit 1,2 statt mit 1,0 ha anzunehmen. Ausgehend von diesem Verbrauch und unter Berücksichtigung der 2002 noch vorhandenen Baulandreserven von gut 14 ha ergibt sich, dass die Baulandreserven noch für 11 bis 12 Jahre reichen. Daran würde sich durch die Einzonung der streitbetroffenen knapp 5'000 m2 nichts Wesentliches ändern.

Überzeugend erscheint schliesslich das Argument der Beschwerdeführerin, dass auch die als solche festgelegten Reservezonen wenigstens teilweise ausserhalb des Siedlungsgebietes gemäss kantonalem Richtplan, mithin im Anordnungsspielraum liegen und dass unter den gegebenen Umständen die Einzonung der fraglichen 5'000 m2 unter raumpla­nerischen Gesichtspunkten sinnvoller erscheint als jene eines Teil der Reservezone. Von Gewicht erscheint vor allem, dass das 1995 eingezonte Gebiet westlich der Birchstrasse in der Zwischenzeit weitgehend überbaut worden ist, weshalb das östlich dieser Strasse liegen­­de Gebiet als schwer motivierbare Einbuchtung im Baugebiet erscheint, deren Ausfüllung mit Wohnbauten einer Arrondierung des Siedlungsgebietes gleichkäme, die sich gut in die Landschaft eingliedern liesse.

4. Wenngleich die bisherigen Erwägungen für eine Gutheissung der Beschwerde sprechen, erweist sich der angefochtene Beschluss aus einem anderen Grund im Ergebnis dennoch als rechtmässig.

a) Nutzungsplanungen weisen regelmässig einen Planungshorizont von rund 15 Jah­­ren auf, entsprechend dem Kriterium von Art. 15 lit. b RPG, wonach Bauzonen Land umfassen, welches voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die vorliegend revidierte Planung stammt von 1995 und ist sowohl RPG-konform als auch auf den derzeit massgeblichen kantonalen Richtplan abgestimmt. Eine Revision wegen Ablaufs des damals massgeblichen Planungshorizontes steht klarerweise nicht zur Diskussion. Damit stellt sich die Frage, ob eine erheb­liche Veränderung der Verhältnisse vorliegt, welche eine Anpassung des Nutzungsplans rechtfertigt.

Art. 21 Abs. 2 RPG garantiert der Nutzungsplanung eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion (BGE 123 I 175 E. 3a, 120 Ia 227 E. 2b = Pra 85/1996 Nr. 7). In den meisten gerichtlich zu beurteilenden Fällen steht die Plan­­beständigkeit insofern zur Debatte, als zu prüfen ist, ob der Vertrauensschutz der Grund­eigentümer eine (vorzeitige) Planänderung rechtfertigt. Der Schutz der Grundeigentümer ist aber nicht der einzige Zweck von Art. 21 Abs. 2 RPG. Es darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Planbeständigkeit auch von einem generellen öffentlichen Inte­res­­se ist, weil sie gewährleistet, dass Nutzungspläne nicht – zur Befriedigung von wie auch immer gearteten Einzelanliegen – punktuell und ohne Beachtung aller massgeblichen Aspek­te geändert werden, sondern dass Revisionen nur als Ergebnis einer umfassenden und sorgfältigen, die Ziele und Grundsätze des RPG wahrenden Interessenabwägung vorge­nom­men werden. "Aufsplitterungen von Zonenanpassungen in mehrere kleine Teilrevisionen beeinträchtigen die erforderliche planerische Kohärenz und sind daher möglichst zu vermeiden" (Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/94, S. 5 ff., 12).

Eine (vorzeitige) Planänderung ist daher nur zulässig, wenn sich Planung und Wirk­lichkeit in unvorhergesehener Weise auseinander entwickelt haben, d.h. wenn sich die Ver­hältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung mass­gebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung nötig er­scheint (BGE 123 I 175 E. 3a mit Hinweisen). Je neuer ein Nutzungsplan ist, um so eher ist seine Beständigkeit zu vermuten und um so höhere Anforderungen sind an die Revisions­voraussetzungen zu stellen. Belange bzw. Entwicklungen, die beim Erlass der Nutzungs­planung erkennbar und abschätzbar waren und die auch einigermassen richtig eingeschätzt wurden, so namentlich der Baulandverbrauch, stellen keine wesentliche Veränderung der Verhältnisse dar (BGE 123 I 175 E. 3g, 120 Ia 227 E. 2c = Pra 85/1996 Nr. 7). Eine solche setzt mit anderen Worten voraus, dass sich die der Ortsplanung zugrunde liegenden Annahmen in erheblicher Weise als unzutreffend herausstellen (vgl. auch BGr, 10. Oktober 1984, ZBl 86/1985, S. 530 E. 8). Allerdings lässt die Rechtsprechung nachträg­liche geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zo­nenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Über­prüfung der Planung nicht erforderlich erscheint, jedenfalls dann, wenn die Ergänzung der Ortsplanung für einen besonderen Zweck erfolgt und ein Bedürfnis abdeckt, das nicht ohne weiteres voraussehbar und somit nicht in jedem Falle bei der Nutzungsplanung zu be­rücksichtigen war (BGE 124 II 391 E. 4b). Grundsätzlich aber ist auch die Revision RPG-konformer Nutzungsplanungen so vorzunehmen, dass dem Prinzip einer gesamthaften Beurteilung der Ortsplanung Rechnung getragen wird, d.h. dass (wiederum) eine gesamthafte Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen zu Stande kommt, die der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der ge­ordneten Besiedlung des Landes dient (Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 118 Ia 151 E. 4; 116 Ia 221 E. 3b S. 232, 339 E. 3b/aa; 114 Ia 364 E. 4).

b) Gemäss dem vom Verwaltungsgericht nachträglich beigezogenen Bericht über die Teilrevision des Zonenplans (Bericht gemäss Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV] – bzw. Art. 26 aRPV vom 2. Oktober 1989 – und Bericht zu den Einwendungen, beide vom 14. März 2001) war offenbar Hauptanlass der Zonenplanrevision vom 10. Mai 2001 die Absicht, eine Erholungszone Golf auszuscheiden (das Verfahren ist derzeit vor Verwaltungsgericht hängig, VB.2002.00249). Bei dieser Gelegenheit wurden auch zwei kleine Anpassungen der Kernzone Dorf sowie die hier umstrittene Einzonung Strass­acher beschlossen. Besondere Gründe für diese Einzonung im Sinne veränderter Verhältnisse werden weder im Bericht noch in der Beschwerde an das Verwaltungsgericht noch in der Stellungnahme vom 14. Februar 2003 geltend gemacht und sind denn auch nicht ersichtlich. Keine veränderten Verhältnisse liegen darin, dass die heutige Zonen­grenze eine unverständliche Einbuchtung bildet, denn diese Einbuchtung wurde bereits 1995 geschaffen und trat zumindest auf den Plänen schon damals klar zu Tage. Ferner heisst es im Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen vom März 2001, die Einzonung Strass­acher solle den Bau eines privaten Altersheims ermöglichen, was der Regierungsrat als untaugliches Argument verwarf und wozu die Beschwerdeführerin vor Verwal­tungsgericht nichts mehr ausführt. Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, in dieser Bau­absicht veränderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG zu erblicken.

Zu unterstreichen ist, dass sich der Baulandverbrauch keineswegs in unvorhergesehener oder gar unvorhersehbarer Weise entwickelt hat. Dass der Bau der National­­stras­se im Knonaueramt bzw. die Direktverbindung mit dem Üetlibergtunnel das Gebiet für den moto­risierten Verkehr attraktiver machen würde und daher auch die Nachfrage nach Bauland in­tensivieren würde, war 1995 bekannt. Es lässt sich mit Blick auf die Statistik im Übrigen keineswegs sagen, dass der Baulandverbrauch unerwartete Sprünge gemacht hätte. Vielmehr ergibt sich, dass die Gemeinde offenbar 1995 Bauland für etwa 18 Jahre eingezont hat, wovon heute, rund sieben Jahre später, noch eine Reserve für 11 bis 12 Jahre vorhanden ist. Das Verwaltungsgericht hat kürzlich darauf hingewiesen, dass naturgemäss in den Jahren nach einer Zonenplanrevision die eingezonte Baulandreserve abnimmt und daher nicht mehr für 15 Jahre ausreicht (BEZ 2001 Nr. 1 E. 4b). Dieser Zustand ist hinzunehmen, bis veränderte Verhältnisse bzw. der Ablauf des Planungshorizontes eine Revision des Zonenplans verlangen.

Ein anderer Anlass für eine punktuelle Revision ist nicht ersichtlich. Das überbaute

Baugebiet der Beschwerdeführerin (Wohn- und Mischzonen) umfasste im Jahr 2000 66,1 ha; durch die umstrittene Einzonung wäre es um ca. 0,75 % erweitert worden. Das kann zwar, wie die Beschwerdeführerin besonders hervorhebt, als geringfügige Erweiterung des Baugebiets im Sinne von BGE 124 II 391 E. 4b gewürdigt werden. Indessen ist nicht aus­gewiesen, dass die Ergänzung der Ortsplanung für einen besonderen Zweck erfolgt und ein Bedürfnis abdeckt, das nicht ohne weiteres voraussehbar und somit nicht in jedem Falle bei der Nutzungsplanung zu berücksichtigen war. Eine Einzonung wäre 1995 unter Umständen sinnvoll gewesen, hätte sie doch die heute störende Einbuchtung vermieden; sie wäre aber wohl nur zulässig gewesen, wenn andern­orts auf eine ungefähr flächengleiche Einzonung verzichtet worden wäre.

Die angefochtene Genehmigungsverweigerung erweist sich daher als rechtmässig. Sie stellt keinen Eingriff in die Planungsautonomie der Beschwerdeführerin dar, sondern verhindert im Einklang mit Art. 21 Abs. 2 RPG, dass ohne Vorliegen veränderter Verhältnisse eine punktuelle, den Sachzusammenhang nicht weiter berücksichtigende Revision vor­genommen wird. Denn die einzelfallweise Einzonung widerspricht dem Prinzip der ge­samthaften Beurteilung der Ortsplanung (BGE 116 Ia 339 E. 3 b/bb). Die Nichtgenehmigung lässt für die nächste ordentliche Zonenplanrevision alle Optionen offen. Im Interesse der haushälterischen Nutzung des Bodens wird dannzumal insbesondere auch zu prüfen sein, ob Alternativen zur rein nachfrageorientierten Erweiterung des Baugebietes bestehen, so etwa eine gewisse Verdichtung der Nutzung (vgl. z.B. BGE 113 Ia 266 = Pra 77/1988 Nr. 75).

5. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

...

Minderheitsbegründung:

Eine Minderheit des Gerichts beantragt Gutheissung der Beschwerde aus folgenden Erwägungen:

Vorab sprechen dafür die auch von der Mehrheit angebrachten Überlegungen in Er­wägung 3, wonach der fragliche Bereich im richtplanerischen Anordnungsspielraum liegt, entsprechend der Auffassung der Beschwerdeführerin bei der Ermittlung des Baulandverbrauchs die Entwicklung in den Jahren 2001 und 2002 zu berücksichtigen ist und wonach es angesichts der Lage der bestehenden Reservezonen sinnvoller erscheint, zur zulässigen Erweiterung der Kapazität das streitbetroffenen Areal statt einen Teil der Reservezonen ein­zuzonen. Gegenüber diesen gewichtigen Gründen vermag der Grundsatz der Planbeständigkeit nach Auffassung der Gerichtsminderheit aus folgenden Überlegungen nicht auf­zukommen:

Zum einen kommt dem Grundsatz der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG keine absolute Bedeutung zu. Die Rechtsprechung lässt auch ohne erhebliche Veränderung der Verhältnisse geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthaf­te Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint (BGE 124 II 391 E. 4b). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, wie die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 14. Februar 2003 zutreffend dargelegt hat. Davon ging offenkundig auch der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss vom 15. Mai 2002 aus, hat er doch die Nichtgenehmigung nicht mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit begründet.

Sodann ist zu beachten, dass dieser Grundsatz in der Rechtsprechung in enge Bezie­hung zur Eigentumsfreiheit und zum Vertrauensschutz gebracht wird; durch das Erfordernis einer erheblichen Veränderung der Verhältnisse (Art. 21 Abs. 2 RPG) berücksichtigte der Bundesgesetzgeber insbesondere das Interesse des Grundeigentümers an der Beständig­keit der Ordnung, die aufgrund des Zonenplans für sein Grundstück gilt (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2b = Pra 85/1996 Nr. 7). Seinem Zweck nach erfordert Art. 21 Abs. 2 RPG vorab eine Prüfung geplanter Änderungen unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes, der im vorliegenden Fall nicht relevant ist. Wohl trifft es zu, dass die Planbeständigkeit auch von einem generellen öffentlichen Interesse ist. Primär jedoch nicht wegen des von der Ge­richtsmehrheit in diesem Zusammenhang hervorgehobenen Gebots der gesamthaften und ko­ordinierten Beurteilung, sondern konkreter deswegen, weil sich die verschiedenen Behör­den, welche die Raumplanung umzusetzen haben, ebenfalls auf eine gewisse Rechtssicherheit verlassen können müssen. Im vorliegenden Fall sind derartige, gegen die Zonenplanänderung und deren Genehmigung sprechende Gesichtspunkte der Rechtssicherheit nicht auszumachen, vom Standpunkt der kantonalen Behörden aus zumal deswegen nicht, weil das streitbetroffene Areal im Anordnungsspielraum liegt.

                                                                                  Für richtiges Protokoll,                                                                                   Der Gerichtssekretär: